Camera dei deputati Dossier DI0061

Quadro normativo

1. La procedura per l'acquisto dei nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

In merito alle procedure previste dalla normativa vigente in tema di sistemi d’arma, si ricorda che la legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa", è intervenuta con lo scopo di razionalizzare le attività volte all'ammodernamento, al riordinamento ed alla conservazione in efficienza dei mezzi delle Forze armate. Il provvedimento ha infatti inteso semplificare e rendere trasparenti le procedure negoziali relative alla gran parte degli approvvigionamenti centrali del Ministero della difesa, adeguandone la disciplina alle disposizioni sulle procedure contrattuali dello Stato introdotte dalla legge 17 novembre 1986, n. 770, in materia di programmi di ricerca per l'acquisizione e la manutenzione di prodotti ad alta tecnologia.

In particolare, l'articolo 1 della legge 436/88 dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che in alcune circostanze indicate dalla legge stessa, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

Per quanto riguarda il completamento dei programmi pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali, i relativi piani di spesa basati sui fondi ordinari di bilancio devono essere sottoposti, in apposito allegato, dal Ministro della difesa al Parlamento in sede di esame dello stato di previsione del Ministero della difesa.

Il Ministro della difesa, inoltre, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Sempre a norma dell'articolo 1 della legge n. 436/88, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo deve trasmettere al Parlamento relazioni illustrative sulla spesa complessiva prevista per il personale militare e sullo stato d’attuazione dei programmi relativi alle infrastrutture NATO, agli impianti tecnici e logistici, ai mezzi e materiali di commissariato, alle infrastrutture militari, all'ammodernamento dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, all'acquisizione di beni mobili e immobili, ai servizi per l'Arma dei carabinieri ed alla ricerca scientifica.

In base all'articolo 6 della legge n. 436/88, inoltre, le competenti Commissioni parlamentari sono chiamate ad esprimere un parere sui regolamenti che disciplinano l'attività delle direzioni generali tecniche e degli enti dipendenti e sui capitolati d'oneri generali e particolari per le forniture della difesa, approvati dal Ministro della difesa.

2. Programma dell’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale.

Nella seduta del 15 ottobre 2008 la Commissione difesa della Camera dei deputati ha deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della citata legge 4 ottobre 1988, n. 436[1].

In particolare, nel programma dell’indagine conoscitiva la Commissione difesa, dopo aver posto in risalto la rilevanza economica e strategica degli investimenti concernenti i programmi di armamento e, più in generale, i mezzi destinati alla difesa nazionale, ha sottolineato come negli ultimi anni “i programmi di armamento sono stati oggetto di numerosi interventi di rifinanziamento e di definanziamento, attraverso provvedimenti omnibus di iniziativa governativa, di cui è stato difficile valutare, in sede parlamentare, l'effettiva ratio e i reali effetti, in mancanza di una visione complessiva e dinamica dell'intero settore”.

Da qui l’esigenza, osserva sempre la Commissione, “di ricondurre alla sede parlamentare questo flusso di informazioni e di fare il punto sull'acquisizione dei citati programmi, anche in considerazione del fatto che, negli ultimi venti anni, ossia dalla data di entrata in vigore della legge n. 436 ad oggi, il settore della difesa” e, soprattutto quello degli armamenti, ha subìto trasformazioni epocali conseguenti, in particolare, al diverso contesto strategico, al mutato quadro internazionale e dell'evoluzione della disciplina comunitaria.

Tali fattori hanno, in particolare, contribuito, da un lato, ad una progressiva proiezione delle Forze armate dei vari Paesi membri dell’Unione europea al di fuori dei confini nazionali per effetto della partecipazione a missioni internazionali di mantenimento o di ristabilimento della pace e, dall’altro lato, alla conseguente realizzazione di programmi di armamento in collaborazione tra vari Paesi e alla creazione di più stretti rapporti societari soprattutto tra le imprese europee.

In questo contesto si collocano, tra l’altro, le due proposte di direttiva presentate dalla Commissione europea il 5 dicembre 2007, richiamate nel citato programma dell’indagine conoscitiva, concernenti, rispettivamente, la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa (COM (2007) 765) e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione di taluni appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza (COM (2007) 766). La prima proposta si propone l'obiettivo «di ridurre gli ostacoli alla circolazione nel mercato interno delle merci e dei servizi (prodotti) destinati alla difesa e le distorsioni della concorrenza che ne risultano»; la seconda, invece, si prefigge l'introduzione “di un nuovo quadro legislativo europeo adeguato per l'aggiudicazione degli appalti pubblici sensibili in materia di sicurezza e di difesa” colmando le lacune della normativa in vigore, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, che ha stabilito che il ricorso a deroghe al diritto comunitario, ivi compresa quella prevista dal citato articolo 296 del trattato, deve essere limitato ad ipotesi eccezionali e chiaramente definite.

Ciò premesso, gli obiettivi dell’indagine conoscitiva indicati nel relativo programma consistono nell’acquisire informazioni :

Ø sui procedimenti amministrativi che conducono alla definizione dei singoli programmi, con particolare riferimento alle procedure adottate per assicurare coerenza tra singoli programmi e strategia di difesa, anche alla luce del quadro euro-atlantico, sugli organismi coinvolti nei processi decisionali, ai criteri adottati per la scelta del contraente e per la relativa remunerazione;

Ø sulle procedure seguite dai principali Paesi europei in relazione all'acquisizione dei predetti programmi nonché sulla possibilità di coordinare gli impegni finanziari dei Paesi UE, non solo in funzione dell'adozione di strategie e di strumenti comuni di difesa, ma anche in vista degli effetti positivi che conseguirebbero dalla razionalizzazione e riqualificazione della spesa dei Paesi stessi;

Ø sui profili finanziari afferenti ai citati programmi, con particolare riguardo all'ammontare complessivo delle risorse attualmente destinate alla loro realizzazione, alle modalità attraverso le quali avviene la relativa programmazione finanziaria, ai criteri seguiti per l'allocazione degli stanziamenti tra i diversi stati di previsione della spesa del bilancio dello Stato, all'eventuale incidenza delle recenti decisioni EUROSTAT sulla programmazione finanziaria dei programmi in corso, nonché sulle risorse investite dai principali Paesi dell'Unione europea e della NATO;

Ø sulle caratteristiche dei programmi di armamento in corso, verificando, in particolare, quanta parte di questi ultimi sia qualificata dual use, quali siano le principali imprese che risultano assegnatarie dei programmi stessi e la distribuzione territoriale dei relativi impianti di produzione;

Ø sui possibili effetti dell'evoluzione della disciplina comunitaria sulle future acquisizioni dei menzionati programmi.

L’indagine dovrà, infine, valutare l'efficacia dell'attuale sistema di controllo parlamentare, anche alla luce dell'esperienza maturata nei principali Paesi europei, esaminando, in particolare, la possibilità di prevedere nuove forme di controllo, verificando quanti programmi in corso sono stati assoggettati al parere parlamentare e quali sono stati i criteri adottati per distinguere, nell'ambito dei programmi di armamento, quelli concernenti il mantenimento delle dotazioni e il ripianamento delle scorte.

Contenuto

Il Ministro della difesa, con lettera in data 3 novembre 2008, ha trasmesso, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 4 ottobre 1988, n. 436, la richiesta di parere parlamentare in ordine al programma pluriennale di A/R SMD n. 03/2008, relativo all’acquisizione di small diameter bomb (bombe di piccolo diametro) e alla relativa integrazione sul velivolo Tornado. La richiesta è stata quindi assegnata, in data 10 novembre 2008, alla IV Commissione (Difesa), che è chiamata ad esprimere il prescritto parere entro il 10 dicembre 2008.

Il programma pluriennale di A/R SMD n. 03/2008 relativo all’acquisizione di small diameter bomb

Il programma pluriennale in esame si inserisce nell’ambito di una campagna di ammodernamento degli armamenti in dotazione della Difesa ed è finalizzato all’acquisizione di 500 small diameter bombe alla relativa integrazione sul velivolo Tornado.

La scheda illustrativa che accompagna la richiesta di parere in esame sottolinea come l’acquisizione di tale sistema d’arma sia finalizzata alla possibilità di condurre attacchi contro le difese aeree nemiche, riducendo al minimo i danni collaterali “grazie alle limitate dimensioni, al limitato carico bellico di cui ciascuna bomba è dotata e all’elevato livello di precisione del sistema di guida”.

La Small Diameter Bomb (SDB) è, infatti, un ordigno militare di piccole dimensioni contenente una carica esplosiva avvolta in fibra di carbonio, più economica e leggera del tradizionale acciaio. Le SDB hanno, in particolare, un corpo bomba sviluppato per perforare strutture in cemento armato e pertanto possono neutralizzare obiettivi protetti. Le Small Diameter Bomb vengono caricate mediante utilizzo di carriage (sistema questo che che si interfaccia direttamente con il velivolo) ciascuno dei quali può contenere fino a quattro small diameter bomb. Il carico è guidato da un dispositivo GPS[2] che garantisce un elevata precisione di tiro. Come evidenziato nella scheda allegata alla richiesta di parere, “il sistema d’arma è dotato di ali che si dispiegano subito dopo il rilascio. Questa caratteristica permette al carico di planare per lunghe gittate, fino ad una distanza di 40NM (74 chilometri) permettendo così di condurre attacchi in sicurezza con bersagli protetti da sistemi anti-aerei”.

La medesima scheda illustrativa precisa, altresì, che le bombe SDB verranno integrate sul velivolo Tornado.

Da un punto di vista tecnico, il Tornado è un cacciabombardiere supersonico per penetrazioni a bassa quota, biposto in tandem, caratterizzato da geometria alare variabile, impennaggio verticale a deriva singola e impianto propulsivo suddiviso in due unità. L'elemento fondamentale della dotazione avionica interna è il radar TFR che è collegato al pilota automatico per un volo autonomo alle basse quote con condizioni di scarsa visibilità. Tale velivolo è nato dalla collaborazione tra l’Italia, la Germania e il Regno Unito che necessitavano di dotarsi di un nuovo cacciabombardiere per sostituire i vecchi velivoli. Il patto venne siglato nel 1969 con la creazione del consorzio industriale Panavia. L’Italia ha acquistato complessivamente 100 velivoli Tornado nella versione IDS (Interdictor / Strike, destinata all'interdizione e all'attacco al suolo) consegnati a partire dal 1982. Alla fine degli anni Novanta, 16 velivoli IDS furono riconvertiti nella versione ECR (Electronic Combat Reconnaissanceper la guerra elettronica). Secondo la pubblicazione The Military Balance 2008 dell’IISS (Istituto Internazionale di Studi Strategici), sono attualmente operativi 84 Tornado, di cui 69 velivoli nella versione IDS e 16 nella versione ECR.

In futuro, precisa sempre la citata scheda, il sistema SDB sarà l’armamento principale del velivolo JSF e verrà integrato anche sul velivolo Eurofighter (EF- 2000).

Il JSF (Joint Strike Fighter), risultato di una cooperazione internazionale tra Stati Uniti, Regno Unito, Italia, Paesi Bassi, Canada, Turchia, Australia, Norvegia e Danimarca è un caccia multiruolo di quinta generazione, con caratteristiche stealth (bassa osservabilità da parte dei sistemi radar). Le principali missioni assegnate al JSF sono quelle di interdizione di profondità; di distruzione delle forze aeree avversarie; di attacco strategico; di difesa aerea; di appoggio tattico; di controaviazione offensiva.

La partecipazione dell’Italia alla realizzazione e all’acquisto del JSF, risponde all’esigenza operativa di sostituire circa 250 velivoli: i 136 AM-X da attacco al suolo (80 in servizio) e i 100 Tornado IDS dell’Aeronautica (72 in servizio), nonché i 18 Harrier AV8B-Plus a decollo verticale della Marina (15 in servizio), che le rispettive Forze armate provvederanno ad eliminare gradualmente negli anni dal 2015 al 2020[3].

I nuovi F-35, che inizieranno ad essere introdotti nella flotta aerea militare a partire dal 2012, costituiranno, affiancati dall’Eurofighter Typhoon quale velivolo di difesa aerea, la spina dorsale della dotazione dell’Aeronautica militare del futuro.

Per quanto riguarda, invece, L’Eurofighter-Typhoon, si ricorda che tale veivolo è un bireattore monoposto supersonico destinato alla difesa aerea, con compito primario di contrasto delle forze aeree e con capacità secondaria di svolgere missioni di attacco al suolo. Il velivolo è compatibile con operazioni condotte da forze di coalizione e capace, grazie alla estrema manovrabilità ed alla grande versatilità nei suoi ruoli operativi, di operare la difesa e l’attacco in condizioni di ogni tempo.

La durata del programma è stimata in tre anni, con previsione d’inizio nel 2008, mentre il costo del programma è considerato complessivamente pari a 84,0 milioni di euro, suddiviso in tre esercizi finanziari a partire dal 2008, secondo le seguenti modalità:

E.F.	*2008*	*2009*	*2010*	*Totale*
Milioni	5,0	37,0	42,0	*84,0*

Con riferimento al munizionamento Small Diameter bomb si segnala che la Nota aggiuntiva allo stato di previsione della difesa per il 2009 indica uno stanziamento di 1,6 milioni di euro, mentre l’onere indicato nello schema di programma in esame, relativamente al medesimo anno, è di 37,0 milioni di euro.

Per quanto concerne, invece, il ruolo delle aziende interessate al Programma, il documento in esame indica nel dettaglio le ditte coinvolte, distinguendo, in particolare, la partecipazione alle attività di integrazione delle small diameter bomb sul velivolo Tornado e la partecipazione alle altre attività.

Nello specifico, le citate operazioni di integrazioni vedranno coinvolte l’Alenia e il citato consorzio Panavia; le restanti attività, saranno affidate alle ditte italiane Otomelara e SEI e alla statunitense Boeing, quest’ultima proprietaria esclusiva del progetto Small Diameter bomb.

Va, da ultimo, segnalato che le Small Diameter Bomb, secondo quanto precisato nel programma in esame e nella relativa relazione illustrativa, sono destinate a ”sostituire definitivamente armamenti di tipo clusterdi cui l’Italia ha deciso di disfarsi”.

Le cluster bombs sono armi costituite da un contenitore, lanciato da mezzi aerei o da sistemi di artiglieria, che si apre a mezz’aria spargendo submunizioni più piccole (da 200 a 250) su aree che possono anche raggiungere un chilometro quadrato di ampiezza. Lo scopo delle bombe a grappolo, quindi, non è quello di colpire un singolo bersaglio, ma di distruggere una serie di potenziali bersagli collocati all’interno di una data area. Le submunizioni sono progettate in modo da esplodere al momento dell’impatto al suolo, ma il meccanismo non è tra i più sicuri, al punto che le case produttrici garantiscono un tasso di mancata esplosione intorno al 5 per cento. Molte organizzazioni non governative, inoltre, sostengono che la percentuale di ordigni inesplosi sia molto più elevata, dovendosi collocare addirittura tra il 10 e il 40 per cento.

Il dibattito sulle cluster bombs

Nel corso della precedente legislatura, nella seduta del 16 gennaio 2007, la Commissione Difesa della Camera ha approvato una risoluzione (Pinotti 8-00027) che, nella parte motiva, sottolineava come le cluster bombs presentassero caratteristiche (diffusione di centinaia di submunizioni su un’ampia superficie, instabilità delle submunizioni inesplose) tali da rendere impossibile l’applicazione delle norme internazionali che vietano gli attacchi attraverso mezzi che non possono essere specificamente diretti contro gli obiettivi militari e che pertanto possono con ogni probabilità danneggiare la popolazione civile; la risoluzione rilevava inoltre come le submunizioni inesplose rendessero le munizioni a grappolo sostanzialmente identiche alle mine antipersona, ragione per la quale la risoluzione ne chiedeva l’approvazione.

Nella parte motiva, inoltre, la risoluzione, nella sua originaria formulazione, impegnava il Governo:

a) a vietare l’uso di cluster bombs nelle missioni internazionali;

b) a ratificare il V Protocollo alla Convenzione sulla proibizione o limitazione dell'uso di alcune armi convenzionali che possono essere considerate eccessivamente dannose o aventi effetti indiscriminati (CCW) del 10 ottobre 1980. Il V Protocollo, riguardante i residui esplosivi di guerra, è entrato in vigore il 12 novembre 2006;

c) a promuovere i negoziati per la stesura di un ulteriore Protocollo alla suddetta Convenzione CCW, volto a prevedere un espresso divieto alla produzione, allo stoccaggio, al trasferimento e all’uso di munizioni a grappolo.

Nel corso del dibattito, cominciato il 12 dicembre 2006, è stata proposta una riformulazione del testo della risoluzione che facesse riferimento non genericamente alle cluster bombs, ma soltanto a quelle suscettibili di avere effetti deleteri per la popolazione civile.

Nella stessa seduta, il Governo, citando la terza Conferenza di riesame della Convenzione CCW – svoltasi a Ginevra dal 7 al 17 novembre 2006 - aveva ricordato come la questione delle cluster bombs fosse al centro dell'attenzione della comunità internazionale sia per quanto riguarda i profili umanitari sia per quanto concerne le possibili limitazioni alla utilizzazione di tali armi.

Nonostante da più parti fossero giunti appelli e dichiarazioni – fra le quali quella di Kofi Annan – affinché fosse bandito l’uso delle munizioni a grappolo, la Conferenza di Ginevra si è chiusa senza un accordo sostanziale, rinviando il problema ad un gruppo di esperti.

Successivamente alla Conferenza di Ginevra, la Norvegia ha deciso di organizzare una conferenza internazionale per avviare i negoziati sulla messa al bando delle cluster bombs. Alla Conferenza, che si è svolta ad Oslo dal 21 al 23 febbraio scorso, hanno partecipato 49 Paesi e 50 Organizzazioni non governative. Al termine della Conferenza, 46 Paesi, fra i quali l’Italia, hanno sottoscritto una Dichiarazione nella quale si impegnano a “concludere entro il 2008 uno strumento internazionale vincolante che preveda il divieto dell'uso, della produzione, del trasferimento e dello stoccaggio delle munizioni a grappolo che causano danni inaccettabili ai civili”. Tra i Paesi presenti non hanno approvato il documento Giappone, Romania e Polonia, mentre Stati Uniti, Russia e Cina non hanno preso parte alla Conferenza.

Si segnala, inoltre, che dal 21 marzo il Regno Unito ha bandito le cluster bombs che non si autodistruggono: il ministero della difesa britannico ha infatti reso noto che verranno distrutte le scorte di munizioni a grappolo e che verranno conservate solo armi con sistemi di autodistruzione per limitare il numero di bombe inesplose che rimangono sul terreno.

Da ultimo, si segnala che il 30 maggio 2008 è stata adottata la Convenzione internazionale per la messa al bando delle bombe a grappolo (CCM – Convention on cluster munitions) dall'assemblea dei rappresentanti di 109 paesi riuniti a Dublino (fra cui l’Italia). Tra i Paesi presenti a Dublino, non hanno approvato il documento Giappone, Romania e Polonia. USA, Russia e Cina non erano invece presenti alla Conferenza. Gli Stati Uniti sono tra i maggiori produttori e utilizzatori di bombe a grappolo insieme a Israele, Russia, Cina, India e Pakistan.

La Convenzione, dopo aver dato una definizione molto dettagliata di “bombe a grappolo”, vieta alle Parti in qualunque circostanza la possibilità di usare, produrre, acquistare, stoccare o trasferire ad altri Paesi questo tipo di armi, in tutte le loro varianti. Viene poi prevista la distruzione dell’arsenale eventualmente detenuto in un tempo massimo di 8 anni e l’obbligo di bonifica dell’area minata a carico del Paese responsabile della disseminazione delle bombe in quell’area. Le Parti aderenti si impegnano inoltre a prestare assistenza alle vittime di quel tipo di ordigni: da questo punto di vista, la Convenzione contiene le norme più severe mai adottate da uno strumento internazionale in materia di assistenza alle vittime.

La Convenzione di Dublino verrà aperta alla firma il 3 dicembre prossimo (la giornata internazionale delle persone con disabilità, nonché l’anniversario della firma del Trattato per la messa al bando delle mine del 1997) a Oslo ed entrerà in vigore 6 mesi dopo la ratifica di 30 Paesi. La firma giungerà dopo un periodo di intense negoziazioni, che va sotto il nome di “Processo di Oslo”, cominciato in quella città nel febbraio 2007.

Si prevede che oltre 100 Stati firmeranno la CCM ad Oslo, compresi quelli che in passato hanno usato, conservato o prodotto le munizioni a grappolo, e che hanno dato la propria adesione in maggio. Alcuni Paesi, come già detto, si sono opposti al “Processo di Oslo”, sostenendo invece l’esaustività del V Protocollo alla CCW (Convenzione sulle armi convenzionali) che riguarda i residui esplosivi di guerra (entrato in vigore il 12 novembre 2006). Il Processo di Oslo era partito proprio dal presupposto che il V Protocollo non veniva ritenuto adeguato per risolvere il problema delle munizioni a grappolo e che era necessario uno strumento internazionale vincolante ad hoc.

Alla Convenzione si potrà accedere anche successivamente.

[1] Il programma completo dell’indagine conoscitiva è pubblicato in allegato al resoconto sommario della seduta del 15 ottobre 2008 della Commissione difesa. In data 18 novembre 2008, con l’audizione del Ministro della Difesa, è iniziato il ciclo di audizioni previsto nel citato programma che contempla, inoltre, le audizioni del Ministro dello sviluppo economico, del Capo di Stato Maggiore della difesa, dei vertici militari e amministrativi (con particolare riferimento a quelli aventi competenza diretta in materia di armamenti), dei rappresentanti delle principali imprese assegnatarie dei programmi in corso, dei rappresentanti dell'Associazione Industrie per l'Aerospazio e la Difesa (AIAD), dei rappresentanti dell'European Defence Agency (EDA), dei rappresentanti dell'Organisation Conjointe de Coopération en matière d'ARmement (OCCAR), dei rappresentanti dell'ISTAT, dei membri italiani della Sottocomissione difesa e della Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori del Parlamento europeo, dei dirigenti del Ministero dell'economia e delle finanze, dei rappresentanti di istituti di ricerca ed esperti in discipline giuridiche e scientifiche.

[2] Il Global Positioning System (abbreviato in GPS) è un sistema di posizionamento su base satellitare, a copertura globale e continua, gestito dal dipartimento della difesa statunitense

[3] Il programma JSF è stato avviato negli USA, nella prima metà degli anni Novanta, nell’ambito del progetto JAST (Joint Advanced Strike Technology), che prevedeva lo sviluppo di un velivolo da combattimento di nuova generazione che fosse in grado di combinare una tecnologia che garantisse un lungo periodo di impiego con la possibilità di sostituire, con un unico aereo in più versioni, una ampia gamma di velivoli della flotta militare statunitense (compresi quelli a decollo verticale).