Camera dei deputati Dossier D08112

A v v e r t e n z a

Al fine di agevolare la consultazione del presente dossier, le singole disposizioni del decreto-legge vengono di seguito aggregate sulla base delle materie alle quali afferiscono:

Articolo	Affari costituzionali
24	“Taglia-leggi”
25	“Taglia-oneri” amministrativi
26	“Taglia-enti”
27	“Taglia-carta”
31	Durata e rinnovo della carta d’identità
37, co. 2	Ambito di applicazione del testo unico in materia di immigrazione di cui al decreto legislativo n. 286 del 1998
47	Controlli su incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi
61	Potenziamento degli strumenti di controllo e monitoraggio della spesa della Corte dei conti
68	Riduzione degli organismi collegiali e di duplicazioni di strutture
74	Riduzione degli assetti organizzativi
76, co. 3	Indennità degli amministratori locali
Articolo	Affari sociali
37, co. 1	Certificazioni e prestazioni sanitarie
79	Programmazione delle risorse per la spesa sanitaria
80	Piano straordinario di verifica delle invalidità civili
81, co. 29-31	Istituzione fondo di solidarietà per i cittadini meno abbienti
81, co. 32-38	Istituzione della carta acquisti
Articolo	Ambiente
10	Promozione degli interventi infrastrutturali strategici e nei settori dell’energia e delle telecomunicazioni
11	Piano casa
13	Misure per valorizzare il patrimonio residenziale pubblico
14	Expo Milano 2015
28	Misure per garantire la razionalizzazione di strutture tecniche statali
30	Semplificazione dei controlli amministrativi a carico delle imprese soggette a certificazione
63, co. 5	Utilizzo da parte di ANAS delle disponibilità giacenti
Articolo	Attività produttive
4	Strumenti innovativi di investimento
5	Sorveglianza dei prezzi
6	Sostegno all’internazionalizzazione alle imprese
7	“Strategia energetica nazionale” e stipula di accordi per ridurre le emissioni di CO2
Articolo	(segue Attività produttive)
8	Legge obiettivo per lo sfruttamento di giacimenti di idrocarburi
10	Promozione degli interventi infrastrutturali strategici e nei settori dell’energia e delle telecomunicazioni
17	Progetti di ricerca di eccellenza
34	Tutela dei consumatori e apparecchi di misurazione
35	Semplificazione della disciplina per l’installazione degli impianti all’interno degli edifici
38	Impresa in un giorno
59	Finmeccanica S.p.a.
76, co 8	Personale delle aziende speciali delle camere di commercio
81, co. 1-7	Ulteriore aliquota di prodotto della coltivazione
81, co. 8-15	Acconto sul valore delle aliquote di prodotto della coltivazione di idrocarburi
81, co. 26-28	Concessione di coltivazione di idrocarburi – conferimenti allo Stato
81, co. 29-31	Istituzione fondo di solidarietà per i cittadini meno abbienti
Articolo	Bilancio
1	Finalità ed ambito di intervento
9	Sterilizzazione dell’IVA sugli aumenti petroliferi
43	Semplificazione degli strumenti di attrazione degli investimenti e di sviluppo d’impresa
45, co. 3	Servizio consultivo ed ispettivo tributario e Commissione spesa pubblica
48	Risparmio energetico
60, co. 1-6, 8-10, 13-15	Missioni di spesa e monitoraggio della finanza pubblica
60, co. 7	Copertura delle leggi di spesa
63, co. 2	Minori economie derivanti da trasformazione e soppressione di enti pubblici
63, co. 10	Integrazione del Fondo interventi strutturali di politica economica
76, co. 1-2, 4-7	Spese di personale per gli enti locali e delle camere di commercio
77	Patto di stabilità interno
78	Disposizioni urgenti per Roma capitale
84	Copertura finanziaria
Articolo	Cultura
15	Costo dei libri scolastici
16	Facoltà di trasformazione in fondazioni delle università
44	Semplificazione e riordino delle procedure di erogazione dei contributi all’editoria
63	Esigenze prioritarie:
63, co. 9	Stanziamenti a favore del CONI
64	Disposizioni in materia di organizzazione scolastica
69, co. 2	Risparmi università
63, co. 3	Fondo per il funzionamento delle istituzioni scolastiche
Articolo	Difesa
60, co. 12	Riduzioni di spesa (Industrie difesa)
65	Forze armate
Articolo	Esteri
14	Expo Milano 2015
60, co. 11	Riduzioni di spesa (Cooperazione allo sviluppo)
63, co. 1	Partecipazioni missioni internazionali di pace
83, co. 25-28	Comitato strategico per lo sviluppo e la tutela all’estero degli interessi nazionali in economia
Articolo	Finanze
3	Start up
9	Sterilizzazione dell’IVA sugli aumenti petroliferi
32, co 1-2	Limitazioni all’uso del contante
32, co 3	Soppressione dell’obbligo di tenuta di conti correnti da parte dei lavoratori autonomi
33, co 1-2	Applicabilità degli studi di settore
33, co 3	Elenco clienti fornitori
42	Accesso agli elenchi dei contribuenti
45	Servizio consultivo ed ispettivo tributario e Commissione spesa pubblica
55	Accelerazione del contenzioso tributario
58	Ricognizione e valorizzazione del patrimonio immobiliare di regioni, comuni ed altri enti locali
62	Contenimento dell’indebitamento delle regioni e degli enti locali
63, co. 8	Istituzione Fondo per il finanziamento misure di proroga di agevolazioni fiscali
81, co. 1-7	Ulteriore aliquota di prodotto della coltivazione
81, co. 8-15	Acconto sul valore delle aliquote di prodotto della coltivazione di idrocarburi
81, co. 16-18	Addizionale IRES per il settore energia
81, co. 19-25	Valutazione delle rimanenze delle imprese operanti nei settori petrolifero e del gas
81, co. 26-28	Concessione di coltivazione di idrocarburi – conferimenti allo Stato
81, co. 29-31	Istituzione fondo di solidarietà per i cittadini meno abbienti
82, co. 1-5	Deducibilità degli interessi passivi per banche ed assicurazioni ai fini IRES ed IRAP
82, co. 6-8	Deducibilità della variazione della riserva sinistri
82, co. 9-10	Acconti imposta di bollo e imposta sulle assicurazioni
82, co. 11-13	Svalutazione dei crediti e accantonamento per rischi su crediti
82, co. 14-15	Imposta di registro contratti di locazione immobiliare
82, co. 16	Regime IVA delle prestazioni ausiliarie nei gruppi bancari e assicurativi
Articolo	(segue Finanze)
82, co. 17-22	Disposizioni tributarie riguardanti fondi d’investimento immobiliare “familiari”
82, co. 23-24	Abolizione di agevolazioni in materia di stock option
82, co. 25-26	Cooperative a mutualità prevalente
82, co. 27	Elevazione della ritenuta sugli interessi corrisposti dalle cooperative ai soci
82, co. 28-29	Cooperative di consumo e consorzi
83, co. 1-2	Controllo obblighi fiscali e contributivi dei soggetti extracomunitari e dei non residenti
83, co. 3	Sviluppo attività di controllo
83, co. 4	Partecipazione dei Comuni al contrasto alla evasione fiscale
83, co. 5-7	Contrasto alle frodi in materia di imposta sul valore aggiunto
83, co. 8-15	Piano straordinario di controlli finalizzati all’accertamento sintetico e efficientamento dell’Amministrazione fiscale
83, co. 16-17	Contrasto all’evasione fiscale derivante dalle estero-residenze fittizie delle persone fisiche
83, co. 18	Semplificazioni nella gestione dei rapporti tributari
83, co. 19-20	Adeguamento degli studi di settore alle realtà economiche locali
83, co. 21-22	Restituzione di pagamenti in eccesso effettuati da soggetti iscritti a ruolo
83, co. 23	Soppressione delle garanzie per rateazione di importi iscritti a ruolo
83, co. 24	Aumento valore catastale per immobili messi all’incanto
Articolo	Giustizia
29	Trattamento dei dati personali
36	Class action
50	Cancellazione della causa dal ruolo
51	Comunicazioni e notificazioni per via telematica
52	Misure urgenti per il contenimento delle spese di giustizia
53	Razionalizzazione del processo del lavoro
54	Accelerazione del processo amministrativo
56	Disposizioni transitorie
Articolo	Lavoro
18	Reclutamento del personale delle società pubbliche
19	Abolizione dei limiti al cumulo tra pensione e redditi di lavoro
20	Disposizioni in materia contributiva
21	Modifiche alla disciplina del contratto di lavoro a tempo determinato
22	Modifiche alla disciplina dei contratti occasionali di tipo accessorio
23	Modifiche alla disciplina del contratto di apprendistato
39	Adempimenti di natura formale nella gestione dei rapporti di lavoro
40	Tenuta dei documenti di lavoro e altri adempimenti formali
41	Modifiche alla disciplina in materia di orario di lavoro
47	Controlli su incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi
Articolo	(segue Lavoro)
49	Lavoro flessibile nelle Pubbliche amministrazioni
63, co. 6	Incremento autorizzazione di spesa Fondo per l’occupazione
63, co. 11	Autorizzazione all’INAIL all’utilizzo dei fondi disponibili per investimenti infrastrutturali
66	Turn over
67	Contrattazione integrativa e di controllo dei contratti nazionali ed integrativi
69	Progressione triennale
70	Esclusione trattamenti economici aggiuntivi per infermità dipendente da causa di servizio
71	Assenze per malattia e per permesso retribuito dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni
72	Personale dipendente prossimo al compimento dei limiti di età per il collocamento a riposo
73	Part time
75	Autorità indipendenti
76, co.1-2, 4-7	Spese di personale per gli enti locali e delle camere di commercio
76, co 8	Personale delle aziende speciali delle camere di commercio
80	Piano straordinario di verifica delle invalidità civili
83, co. 1-2	Controllo obblighi fiscali e contributivi dei soggetti extracomunitari e dei non residenti
Articolo	Trasporti
2	Banda larga
12	Abrogazione della revoca delle concessioni TAV
57, co.1-4	Servizi di Cabotaggio
63, co. 4	Autorizzazione di spesa a favore di Ferrovie dello Stato
63, co. 12-13	Istituzione del Fondo per trasporto pubblico locale

1. Gli interventi di installazione di reti e impianti di comunicazione elettronica in fibra ottica sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività.

2. L'operatore della comunicazione ha facoltà di utilizzare per la posa della fibra nei cavidotti, senza oneri, le infrastrutture civili già esistenti di proprietà a qualsiasi titolo pubblica o comunque in titolarità di concessionari pubblici. Qualora dall'esecuzione dell'opera possa derivare un pregiudizio alle infrastrutture civili esistenti le parti, senza che ciò possa cagionare ritardo alcuno all'esecuzione dei lavori, concordano un equo indennizzo, che, in caso di dissenso, è determinato dal giudice.

3. Nei casi di cui al comma 2 resta salvo il potere regolamentare riconosciuto, in materia di coubicazione e condivisione di infrastrutture, all'Autorità Garante per le Comunicazioni dall'articolo 89, primo comma, del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259. All'Autorità Garante per le Comunicazioni compete altresì l'emanazione del regolamento di cui all'articolo 4, terzo comma, della legge 31 luglio 1997, n. 249, in materia di installazione delle reti dorsali.

4. L 'operatore della comunicazione, almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori, presenta allo sportello unico dell'Amministrazione territoriale competente la denuncia, accompagnata da una dettagliata relazione e dagli elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare alla normativa vigente. Con il medesimo atto, trasmesso anche al gestore interessato, indica le infrastrutture civili esistenti di cui intenda avvalersi ai sensi del comma 2 per la posa della fibra.

5. Le infrastrutture destinate all'installazione di reti e impianti di comunicazione elettronica in fibra ottica sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all'articolo 16, comma 7 del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

6. La denuncia di inizio attività è sottoposta al termine massimo di efficacia di tre anni. L'interessato è comunque tenuto a comunicare allo sportello unico la data di ultimazione dei lavori.

7. Qualora l'immobile interessato dall'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni antecedente l'inizio dei lavori decorre dal rilascio del relativo atto di assenso. Ove tale atto non sia favorevole, la denuncia è priva di effetti.

8. Qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela non compete all'amministrazione comunale, ove il parere favorevole del soggetto preposto alla tutela non sia stato allegato alla denuncia il competente ufficio comunale convoca una conferenza di servizi ai sensi degli articoli 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dall'esito della conferenza. In caso di esito non favorevole, la denuncia è priva di effetti.

9. La sussistenza del titolo è provata con la copia della denuncia di inizio attività da cui risulti la data di ricevimento della denuncia, l'elenco di quanto presentato a corredo del progetto nonché gli atti di assenso eventualmente necessari.

10. Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, ove entro il termine indicato al comma 3 sia riscontrata l'assenza di una o più delle condizioni legittimanti, ovvero qualora esistano specifici motivi ostativi di sicurezza, incolumità pubblica o salute, notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento, contestualmente indicando le modifiche che si rendono necessarie per conseguire l'assenso dell'Amministrazione. È comunque salva la facoltà di ripresentare la denuncia di inizio attività, con le modifiche le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa vigente.

11. L'operatore della comunicazione decorso il termine di cui al comma 4 e nel rispetto dei commi che precedono dà comunicazione dell'inizio dell'attività al Comune.

12. Ultimato l'intervento, il progettista o un tecnico abilitato rilascia un certificato di collaudo finale che va presentato allo sportello unico, con il quale si attesta la conformità dell'opera al progetto presentato con la denuncia di inizio attività.

13. Per gli aspetti non regolati dal presente articolo si applica l'articolo 23 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001. Può applicarsi, ove ritenuta più favorevole dal richiedente, le disposizioni di cui all'articolo 45.

14. Salve le disposizioni di cui agli articoli 90 e 91 del decreto legislativo 1^o agosto 2003, n. 259, i soggetti pubblici non possono opporsi alla installazione nella loro proprietà di reti e impianti interrati di comunicazione elettronica in fibra ottica, ad eccezione del caso che si tratti di beni facenti parte del patrimonio indisponibile dello Stato, delle province e dei comuni e che tale attività possa arrecare concreta turbativa al pubblico servizio. L'occupazione e l'utilizzo del suolo pubblico per i fini di cui alla presente norma non necessita di autonomo titolo abilitativo.

15. Gli articoli 90 e 91 del decreto legislativo 1^o agosto 2003, n. 259 si applicano anche alle opere occorrenti per la realizzazione degli impianti di comunicazione elettronica in fibra ottica su immobili di proprietà privata, senza la necessità di alcuna preventiva richiesta di utenza.

L’articolo 2 introduce norme per agevolare i lavori di infrastrutturazione nel settore delle comunicazioni elettroniche. A tal fine, il comma 1 prevede che l’installazione di reti e impianti in fibra ottica[1] sono realizzabili con la procedura della denuncia di inizio attività (DIA).

Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 22 del DPR 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico in materia di edilizia), sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non subordinati al permesso di costruire (di cui all’articolo 10 dello stesso DPR 380), e non rientranti nella categoria dell’attività edilizia libera (di cui all’articolo 6 del DPR), purché conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.

La vigente normativa in materia di infrastrutture per la comunicazione elettronica è dettata dal decreto legislativo n. 259 del 2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche). In particolare, l’articolo 87 prevede che per l'installazione di infrastrutture per impianti radioelettrici e la modifica delle caratteristiche di emissione di questi ultimi e, in specie, l'installazione di torri, di tralicci, di impianti radio-trasmittenti, di ripetitori di servizi di comunicazione elettronica, di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili GSM/UMTS, per reti di diffusione, distribuzione e contribuzione dedicate alla televisione digitale terrestre, per reti a radiofrequenza dedicate alle emergenze sanitarie ed alla protezione civile, deve essere presentata domanda all’Ente locale competente, previo accertamento - demandato all’Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente – circa i limiti di esposizione e i valori di attenzione. Salvo che un’amministrazione interessataabbia espresso dissenso, con conseguente convocazione di una conferenza di servizi, l’istanza si intende accolta qualora, entro novanta giorni dalla presentazione, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego. I lavori devono essere realizzati entro dodici mesi dalla data del provvedimento di autorizzazione.

L’articolo 88 dello stesso d.lgs. n. 259/2003 dispone che, qualora l'installazione di infrastrutture di comunicazione elettronica presupponga la realizzazione di opere civili o, comunque, l'effettuazione di scavi e l'occupazione di suolo pubblico, i soggetti interessati sono tenuti a presentare apposita istanza conforme ai modelli predisposti dagli Enti locali.Trascorso il termine di novanta giorni dalla presentazione della domanda, senza che l'Amministrazione abbia concluso il procedimento con un provvedimento espresso ovvero abbia indetto un'apposita conferenza di servizi, la domanda si intende accolta. Nel caso di attraversamenti di strade e comunque di lavori di scavo di lunghezza inferiore ai duecento metri, il termine è ridotto a trenta giorni.

Il comma 2 prevede che l’operatore della comunicazione può utilizzare senza oneri le infrastrutture civili esistenti, ove di proprietà pubblica o in regime di concessione pubblica. Se dalla esecuzione dell’opera possano derivare pregiudizi alle infrastrutture interessate, le parti concordano un equo indennizzo, senza determinare ritardi nella prosecuzione dei lavori,

Con riferimento a tali fattispecie, il comma 3 fa salvo il potere di regolamentazione riconosciuto all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni dall’articolo 89, comma 1, del citato d.lgs. n. 259/2003.

Tale norma prevede che, quando un operatore che fornisce reti di comunicazione elettronica ha il diritto di installare infrastrutture su proprietà pubbliche o private ovvero al di sopra o al di sotto di esse, in base alle disposizioni in materia di limitazioni legali della proprietà, servitù ed espropriazione previste dallo stesso decreto, l’Autorità, anche mediante l’adozione di specifici regolamenti, incoraggia la coubicazione o la condivisione di tali infrastrutture o proprietà.

Il secondo periodo del comma 3 richiama inoltre la competenza della stessa Autorità in materia di emanazione delle regolamento sulla installazione delle reti dorsali, di cui all’articolo 4 della legge n. 249/1997.

Si segnala che tale articolo è stato abrogato dall’articolo 18 del decreto legislativo n. 259/2003.

L’articolo 4 della legge n. 249/1997 prevedeva che l'installazione delle reti di telecomunicazione che transitano su beni pubblici è subordinata al rilascio di concessione per l'uso del suolo pubblico da parte dei comuni e comunque in modo non discriminatorio tra i diversi soggetti richiedenti. In tali concessioni i comuni possono prevedere obblighi di natura civica. A tal fine l'Autorità emana un regolamento che disciplina in linea generale le modalità ed i limiti con cui possono essere previsti gli stessi obblighi, la cui validità si estende anche alle concessioni precedentemente rilasciate, su richiesta dei comuni interessati.L'installazione delle reti dorsali, così come definite in un apposito regolamento emanato dall'Autorità, è soggetta esclusivamente al rilascio di licenza da parte della stessa Autorità.

In ordine alle procedure connesse ai lavori di cui all’articolo in esame, il comma 4 prevede che l’operatore della comunicazione debba presentare la denuncia, almeno trenta giorni prima dell’inizio dei lavori, allo sportello unico dell’amministrazione competente per territorio, corredandola con una relazione ed elaborati che attestino la conformità del progetto alla normativa vigente, e che precisino le infrastrutture civili di cui intenda avvalersi secondo quanto previsto dal comma 2.

Il comma 5 prevede che le infrastrutture destinate alle comunicazioni n fibra ottica siano assimilate alle opere di urbanizzazione primaria di cui all’articolo 16, comma 7, del citato DPR n. 380/2001.

Si ricorda, in proposito, che l’articolo 16 prevede, al comma 1, che il rilascio del permesso di costruire comporti la corresponsione di un contributo, commisurato all’incidenza degli oneri di urbanizzazione, incidenza che, ai sensi del comma 4, viene stabilita con deliberazione del consiglio comunale. Il comma 7 specifica che gli oneri di urbanizzazione primaria sono relativi ai seguenti interventi: strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione.

Il comma 6 prevede un termine massimo di efficacia di tre anni per la denuncia di inizio attività e pone a carico dell’interessato l’onere di comunicare allo sportello unico la data di ultimazione dei lavori.

I commi 7 e 8 regolano le ipotesi in cui l’immobile interessato dall’intervento sia sottoposto a vincolo. Ove la tutela del bene appartenga all’amministrazione comunale, dispone che il termine di trenta giorni (di cui al comma 4) decorra dalla data di rilascio dell’assenso; se tale atto non sia favorevole, la denuncia resta priva di efficacia. Se la competenza circa la tutela dell’immobile appartenga a soggetto diverso dall’amministrazione comunale, e se il parere di tale ente non sia stato allegato alla denuncia di inizio attività, deve essere convocata una conferenza di servizi, ai sensi della legge n. 241/1990. Il termine di trenta giorni decorre in questo caso dall’esito della conferenza; se tale esito non è favorevole, la denuncia resta priva di efficacia.

Si ricorda che la procedura ora illustrata ricalca quanto previsto dall’articolo 23 del citato DPR n. 380/2001, il quale, nel disciplinare in via generale la procedura della denuncia di inizio attività, prevede appunto che, ove sia necessario acquisire atti di assenso di altre amministrazioni, l’ufficio comunale competente debba convocare un’apposita conferenza di servizi.

Il comma 9 precisa che la sussistenza del titolo che legittima l’operatore ad effettuare i lavori è provata dalla copia della denuncia, da cui risulti la data di ricevimento della stessa, e i relativi allegati.

Il comma 10 regola le ipotesi che possono dare luogo ad un diniego dell’intervento. A tal fine, si prevede che il dirigente del competente ufficio comunale, ove verifichi l’assenza delle condizioni legittimanti, ovvero l’esistenza di ragioni ostative di sicurezza, incolumità pubblica o salute, comunica all’interessato l’ordine motivato di non procedere ai lavori ed indica le modifiche necessarie per ottenere l’assenso dell’amministrazione. La denuncia di inizio attività può essere successivamente ripresentata, con le conseguenti modificazioni.

Il comma 11 dispone che l’operatore, decorso il termine di trenta giorni previsto dal comma 4, debba comunicare al comune l’inizio effettivo dei lavori.

Al termine dell’intervento, il comma 12 prevede che il progettista – o un tecnico qualificato – provveda al rilascio del certificato di collaudo, che va presentato allo sportello unico.

Il comma 13 fa rinvio, per gli aspetti non regolamentati, all’articolo 23 del DPR n. 380/2001, che disciplinain via generale la procedura della DIA per le opere edilizie, ovvero, se ritenute più favorevoli dal richiedente, alle disposizioni di cui all’articolo 45 dello stesso DPR.

Si osserva in proposito che non appare del tutto chiaro tale rinvio all’articolo 45, che regola la sospensione dell’azione penale per violazioni edilizie in pendenza di procedure di sanatoria amministrativa.

DI particolare rilievo è la previsione di cui al comma 14, il quale stabilisce che i soggetti pubblici non possano opporsi alla installazione nelle loro proprietà di reti e impianti per la comunicazione elettronica in fibra ottica, a meno che si tratti di beni appartenenti al patrimonio indisponibile di Stato, province o comuni, ovvero che l’attività possa arrecare turbamento al pubblico servizio. Sono comunque fatte salve le previsioni di cui agli articoli 90 e 91 del d.lgs. n. 259/2003.

L’articolo 90 regola le ipotesi di procedura di esproprio per la realizzazione di impianti di comunicazione elettronica ad uso pubblico, o dichiarati di pubblica utilità con decreto del Ministero delle comunicazioni. L’articolo 91 individua specifiche limitazioni legali alla proprietà – pubblica o privata - dei beni immobili, interessati dalla realizzazione delle opere e degli impianti di cui all’articolo 90.

Il comma 15, infine, prevede l’applicazione degli articoli 90 e 91 del d.lgs. n. 259/2003 - ora illustrati – anche quando le opere per la realizzazione di impianti di comunicazione in fibra ottica interessino immobili di proprietà privata.

Articolo 3
(Start up)

L’articolo 3 interviene sulla disciplina IRPEF relativa al regime di tassazione delle plusvalenze derivanti dalla cessione di partecipazioni e strumenti assimilati, di cui agli articoli 67 e 68 del TUIR.

In particolare, aggiungendo i commi 6-bis e 6-ter all’articolo 68 del TUIR, viene ampliato l’ambito di esenzione dalle imposte dirette delle plusvalenze realizzate dalle persone fisiche non esercenti attività d’impresa o di lavoro autonomo nonché dagli enti e associazioni non commerciali[2].

L’articolo 67, comma 1, lettere c) e c-bis) del TUIR, individua le tipologie di plusvalenze conseguite da persone fisiche non imprenditori le quali, se non costituiscono redditi di capitale, sono qualificate come “Redditi diversi”. Si tratta, in linea generale, delle partecipazioni qualificate[3] (lettera c)) e non qualificate (lettera c-bis)) rappresentate da:

- azioni, comprese quelle privilegiate e con esclusione delle azioni di godimento emesse da soggetti residenti;

- azioni di risparmio convertibili in azioni ordinarie;

- quote sociali e altre forme di partecipazione al capitale o al patrimonio delle società ed enti commerciali compresi gli strumenti finanziari assimilabili alle azioni[4];

- altri titoli partecipativi, ossia titoli o diritti attraverso i quali è possibile acquisire partecipazioni sociali (es. diritto di opzione, obbligazioni convertibili).

Ai sensi dell’articolo 68, comma 3, del TUIR la plusvalenza realizzata, a decorrere dal 2009, dalla cessione di partecipazioni qualificate concorre alla formazione del reddito complessivo nella misura del 49,72%[5] del relativo ammontare (c.d. Partecipation exemption o PEX) ed è pertanto soggetto al regime di tassazione ordinaria.

Se, invece, la plusvalenza deriva da cessioni di partecipazioni non qualificate, il regime di tassazione previsto dall’articolo 5, comma 2, del d.lgs. n. 461/1997 è rappresentato da un’imposta sostitutiva delle imposte sui redditi fissata in misura pari al 12,50%.

Il nuovo comma 6-bisdispone l’esenzione ai fini IRPEF delle plusvalenze di cui alle richiamate lettere c) e c-bis) dell’articolo 67 qualora siano presenti i seguenti requisiti:

a) la forma giuridica della società partecipata deve essere prevista dall’articolo 5 del TUIR (società di persone e soggetti assimilati) con esclusione delle società semplici e degli enti ad esse equiparate) ovvero dall’articolo 73, comma 1, lettera a) del TUIR (società per azioni, in accomandita per azioni, a responsabilità limitata, società cooperative, società di mutua assicurazione, società europee);

b) la società partecipata deve essere stata costituita da non più di sette anni;

c) il periodo di possesso delle partecipazioni non deve essere inferiore a tre anni. Nel caso di cessione di contratti di associazione in partecipazione e contratti di partecipazione agli utili il requisito minimo dei tre anni si applica alla data di stipula dei contratti medesimi;

d) le plusvalenze devono essere reinvestite entro due anni mediante l’acquisto di quote o partecipazioni al capitale di società che svolgono la medesima attività. Le nuove società partecipate devono essere costituite in una delle forme giuridiche previste nel punto sub a) e devono essere state costituite da non più di tre anni.

Tenuto conto che il contribuente ha due anni di tempo per effettuare il reinvestimento delle plusvalenze, andrebbe chiarito se nell’arco del biennio il reddito debba presumersi esente e, solo in caso di mancato reinvestimento, sia da includere nel corrispondente regime di tassazione.

Il nuovo comma 6-ter introduce, con riferimento al regime agevolato del comma 6-bis, un limite massimo di importo esente.

Tale limite è pari a cinque volte l’ammontare degli investimenti effettuati nel quinquennio precedente la cessione delle partecipazioni, concernenti l’acquisto o la realizzazione di beni materiali e immateriali ammortizzabili (diversi dagli immobili) nonché le spese per ricerca e sviluppo.

La seguente tabella riporta le stime degli effetti finanziari della norma in esame, in termini di minore gettito, indicate nella relazione tecnica allegata al provvedimento.

(importi in milioni di euro)

Anni	2008	2009	2010	2011
IRPEF	--	- 43,1	- 73,3	- 60,7

Articolo 4
(Strumenti innovativi di investimento)

L’articolo 4 autorizza la costituzione di appositi fondi di investimento con la partecipazione di investitori pubblici e privati, all’interno di un sistema integrato tra fondi di livello nazionale e rete di fondi locali, per la realizzazione di programmi di investimento destinati alla realizzazione di iniziative produttive ad elevato contenuto innovativo, con il coinvolgimento di soggetti pubblici e privati operanti nel territorio di riferimento e la valorizzazione delle risorse finanziarie dedicate (anche derivanti da cofinanziamenti europei ed internazionali).

In breve si ricorda che i fondi comuni sono dei patrimoni autonomi versati dai risparmiatori e investiti in titoli gestiti da società fiduciarie o di investimento mobiliare. I patrimoni conferiti dai risparmiatori non costituiscono il capitale di tali società, ma ne sono nettamente distinti dal punto di vista economico e giuridico.

I fondi comuni sono cosi regolamentati:

- ogni fondo comune costituisce un patrimonio distinto a tutti gli effetti sia dal patrimonio della società che gestisce il fondo sia dal patrimonio dei singoli partecipanti, sia da ogni altro fondo amministrato dalla stessa società di gestione.

- Il fondo non è regolato sola legge istitutiva, ma anche dal regolamento del fondo.

Oggetto dei fondi possono essere titoli azionari e obbligazionari, altri valori mobiliari, quotati e non quotati alle borse valori o altre attività finanziarie; è prevista inoltre la possibilità di investire in azioni o titoli esteri.

In Italia la materia è stata per la prima volta oggetto di un intervento legislativo con la L. 23 marzo 1983 n. 77 (disciplina dei fondi comuni) la quale si è preoccupata di dettare precise norme circa le modalità di gestione del fondo con l'evidente intenzione di impedire abusi speculativi. In seguito, con il Testo Unico della Finanza , di cui al decreto legislativo 24/02/1998 n. 58 e successive modificazioni, l’intera disciplina è stata rivisitata in modo organico in linea con la continua evoluzione dei mercati finanziari.

L’articolo in esame, allo scopo di consentire lo sviluppo di investimenti in iniziative con elevato contenuto innovativo, consente la costituzione di appositi fondi di investimento a partecipazione pubblica e privata articolati in un sistema integrato tra fondi di livello nazionale e rete di fondi locali.

La definizione delle modalità di costituzione e funzionamento dei fondi, di apporto agli stessi e le altre disposizioni di attuazione, viene rimessa ad un decreto del Ministro dello sviluppo economico, da adottare di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.

Si evidenzia l’opportunità di indicare il termine entro il quale deve essere adottato il decreto attuativo.

Il comma 2 precisa che dalle disposizioni sopra esposte, da una parte non debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, dall’altra sia esclusa la possibilità di attivare garanzie a carico delle Amministrazioni Pubbliche.

Documenti all’esame delle Istituzioni dell’UE
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione Europea)

Le istituzioni dell’Unione europea hanno in più occasioni sottolineato che l’aumento degli investimenti in innovazione è uno degli elementi essenziali per il conseguimento degli obiettivi di crescita, sviluppo e occupazione previsti dalla strategia di Lisbona.

Da ultimo, il Consiglio europeo del 13 e 14 marzo 2008, nel sottolineare la necessità di ulteriori sforzi per apportare miglioramenti decisivi alla competitività delle imprese dell’UE, in particolare delle piccole e medie imprese, ha posto l’accento, in particolare, sulle seguenti azioni:

§ rafforzamento del sostegno a favore delle PMI innovative che effettuano attività di ricerca ad alto potenziale di crescita;

§ ulteriore agevolazione dell’accesso ai finanziamenti anche attraverso gli strumenti finanziari dell’UE esistenti;

§ agevolazione di una maggiore partecipazione delle PMI innovative ai poli e negli appalti pubblici.

Il 21 dicembre 2007 la Commissione ha presentato la comunicazione “Eliminare gli ostacoli agli investimenti transfrontalieri dei fondi di capitali di rischio” (COM(2007) 853), che pone l’accento sui problemi con cui si confrontano le piccole e medie imprese innovatrici per accedere al finanziamento necessario ad avviare l’attività, crescere e diventare competitive sui mercati mondiali. In questo contesto, la Commissione sottolinea che in un’economia globale altamente competitiva, un migliore accesso ai finanziamenti da parte delle piccole e medie imprese innovatrici è diventato un elemento essenziale per rafforzare la competitività.

La Commissione intende, pertanto, continuare ad adoperarsi per un mercato dei capitali di rischio unificato che favorisca l’accesso ai finanziamenti per le PMI innovatrici e nel corso del 2009 farà nuovamente il punto sulla situazione.

Il Consiglio ha adottato, nella sua riunione del 29-30 maggio 2008, conclusioni sulla competitività e l’innovazione dell’industria europea nelle quali, fra l’altro, insiste sul fatto che gli strumenti esistenti a livello dell’UE, a livello nazionale e regionale, in particolare i fondi strutturali, svolgono un ruolo importante nella promozione dell’innovazione; invita, pertanto, la Commissione e gli Stati membri a unire i loro sforzi al fine di superare gli ostacoli agli investimenti transfrontalieri dei fondi di capitale di rischio.

Articolo 5
(Sorveglianza dei prezzi)

L’articolo 5 modifica la normativa in materia di sorveglianza dei prezzi introdotta dall’articolo 2, commi 196-203 della legge n. 244 del 2007 (legge finanziaria per il 2008).

I commi 196-203 dell’articolo 2 della legge 244 del 2007 (legge finanziaria per il 2008) hanno introdotto una nuova disciplina in materia di sorveglianza dei prezzi praticati ai consumatori finali.

La nuova normativa affida agli “uffici prezzi” delle camere di commercio il compito di verificare le dinamiche relative alle variazioni dei prezzi al consumo (comma 196).

Tale attività di verifica può essere svolta sulla base di convenzioni non onerose, stipulate tra le camere di commercio, i comuni, gli altri enti interessati e la prefettura; le convenzioni provvederanno anche all’individuazione delle modalità di rilevazione e di messa a disposizione dei consumatori delle tariffe e dei prezzi rilevati, anche in forma comparata. Ai fini dello svolgimento delle suindicate attività le camere di commercio si avvalgono delle risorse umane, finanziarie e strumentali, disponibili a legislazione vigente (comma 197).

Alla Conferenza Unificata è riconosciuta la possibilità di disciplinare la convenzione tipo e le procedure standard, d’intesa con l’Unioncamere, l’ANCI e i Ministeri dello sviluppo economico, delle politiche agricole, alimentari e forestali, dell’interno e dell’economia e delle finanze (comma 198).

Alla tenuta e all’elaborazione delle informazioni richieste agli “'uffici prezzi'” delle camere di commercio, all'Istat, ai competenti uffici del Ministero delle politiche agricole e anche alla Presidenza del Consiglio (dipartimento per la programmazione e il coordinamento della politica economica) per i servizi di pubblica utilità, sovrintende il Garante per la sorveglianza dei prezzi, istituito presso il Ministero dello sviluppo economico. Il Garante è incaricato, altresì, di provvedere alla circolazione delle informazioni, anche in forma comparata e telematica, avvalendosi del "Portale delle imprese”[6], gestito in rete dalle camere di commercio nell’ambito delle proprie risorse. Il Portale, che svolge attività unicamente di tipo informativo, assumerà il nome di “Portale delle imprese, dei consumatori e dei prezzi" (comma 199).

Per il suo operato il Garante, scelto tra i dirigenti di prima fascia del Ministero dello sviluppo economico e nominato con DPCM con un mandato triennale[7], svolto senza compenso e mantenendo le precedenti funzioni, si avvale delle strutture del Ministero stesso (comma 200)

Il Garante riferisce al Ministro dello sviluppo economico le dinamiche e le eventuali anomalie dei prezzi rilevate. Da parte sua il Ministro provvede – qualora si renda necessario - a formulare eventuali segnalazioni all'Antitrust e proposte normative (comma 201).

Alle informazioni riferite ai prezzi al consumo, anche se nominative, non si applica la disciplina concernente la riservatezza dei dati personali[8] (comma 202).

Ai fini dell’esercizio delle nuove funzioni le camere di commercio si avvalgono delle risorse umane, finanziarie e strumentali, disponibili a legislazione vigente (comma 203).

Il comma 1 sostituisce i commi 198 e 199 dell’articolo 2 della legge n. 244 del 2007. Le novità introdotte dalla disposizione in esame rispetto alla normativa vigente riguardano, in particolare:

§ la soppressione della norma contenuta al comma 198, in base alla quale alla Conferenza Unificata era riconosciuta la possibilità di disciplinare, d’intesa con l’Unioncamere, l’ANCI e i Ministeri dello sviluppo economico, delle politiche agricole, alimentari e forestali, dell’interno e dell’economia e delle finanze, la convenzione tipo tra camere di commercio, comuni, prefetture e altri enti interessati per lo svolgimento delle attività degli uffici prezzi delle camere di commercio, nonché le procedure standard di rilevazione e messa a disposizione dei consumatori, anche in forma comparata, delle tariffe e dei prezzi rilevati;

§ la ridefinizione delle funzioni del garante per la sorveglianza dei prezzi. In particolare si prevede:

- la possibilità per il Garante di svolgere indagini conoscitive finalizzate a verificare l’andamento dei prezzi di determinati prodotti e servizi, anche avvalendosi del supporto operativo della Guardia di finanza;

- la possibilità per il Garante di convocare le imprese e le associazioni di categoria al fine di verificare i livelli di prezzo di beni e servizi di largo consumo;

- che i risultati dell’attività svolta dal Garante siano messi a disposizione, su richiesta, dell’Autorità garante delle concorrenza e del mercato;

Al riguardo merita evidenziare che tale norma pare sovrapporsi a quella recata dal comma 201 dell’art. 2 della legge finanziaria per il 2008 (non modificata dalla disposizione in esame), in base alla quale il Ministro dello sviluppo economico, sulla base delle informazioni riferite dal garante, provvede, se necessario, alla formulazione di segnalazioni all’Autorità garante della concorrenza e del mercato.

§ le modalità di comunicazione al pubblico dei risultati dell’attività del Garante. La formulazione originaria del comma 199 prevedeva che il Garante rendesse note le informazioni, anche in forma comparata e telematica, avvalendosi del “Portale delle imprese, dei consumatori e dei prezzi”, gestito in rete dalle camere di commercio. La nuova formulazione del comma 199 prevede invece che l’attività del Garante viene resa nota al pubblico attraverso il sito dell’Osservatorio dei prezzi del Ministero dello sviluppo economico[9].

Il comma 2 modifica i commi 200 e 201 al fine di assicurare il coordinamento formale con le modifiche disposte dal comma 1.

Documenti all’esame delle Istituzioni dell’UE
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione Europea)

Il 20 maggio 2008 la Commissione ha presentato la comunicazione “Far fronte alla sfida dell’aumento dei prezzi alimentari. Linee d’intervento dell’UE” (COM(2008)321), con la quale da un lato vengono analizzati i fattori congiunturali e strutturali all’origine dei rincari delle derrate alimentari, dall’altro vengono evidenziati gli effetti (aumento dei prezzi, aumento dell’inflazione) di tali rincari sia all’interno dell’UE sia a livello mondiale con la messa in luce della loro diversa incidenza a seconda delle diverse fasce sociali degli Stati membri e in relazione al tipo di import/export dei diversi paesi in via di sviluppo. La comunicazione evidenzia infine le tre possibili direttrici lungo le quali può muoversi l’iniziativa politica dell’UE: interventi volti ad affrontare e mitigare gli effetti dello shock dei prezzi agricoli nel breve e medio termine, interventi volti ad aumentare l’offerta e la sicurezza alimentari a lungo termine, interventi intesi a contribuire allo sforzo globale per ridurre gli effetti dei rincari sulle popolazioni povere.

Il Consiglio europeo del 21 e 21 giugno 2008 ha accolto con favore la comunicazione della Commissione sull’aumento dei prezzi alimentari (COM(2008)321), ricordando che la recente impennata dei prezzi dei prodotti di base incide su tutte le politiche dell’UE e desta preoccupazione. In particolare, il Consiglio europeo:

§ ha preso atto dell'intenzione della Commissione di monitorare l'andamento dei prezzi dei prodotti alimentari e del petrolio in Europa e a livello internazionale, sostenendo al riguardo di attendere con interesse la relazione della Commissione sull’evoluzione della situazione prima del Consiglio europeo di dicembre 2008;

§ ha accolto con favore l’iniziativa della Commissione volta ad esaminare la questione della normativa restrittiva nel settore del commercio al dettaglio nel contesto del riesame del mercato unico e della sua intenzione di seguire attentamente le attività dei mercati finanziari correlati ai prodotti di base e le loro ripercussioni sull’andamento dei prezzi, invitando la Commissione a riferire in merito prima del Consiglio europeo di dicembre 2008;

§ ha sottolineato la necessità che le misure a breve termine adottate dagli Stati membri per attenuare le conseguenze del rialzo dei prezzi dei prodotti alimentari sulle famiglie a basso reddito siano mirate e di breve durata per scongiurare effetti secondari di ampia portata sulle retribuzioni e sui prezzi;

§ ha sottolineato l’importanza di incoraggiare il coordinamento con i partner internazionali, in particolare per promuovere una produzione sostenibile di biocarburanti; l'UE promuoverà una risposta internazionale più coordinata e a più lungo termine all'attuale crisi alimentare, in particolare nel contesto delle Nazioni Unite e del G8, impegnandosi a svolgere pienamente il ruolo che le spetta nell’attuazione della dichiarazione adottata il 5 giugno 2008 a Roma in occasione della Conferenza ad alto livello della FAO sulla sicurezza alimentare; l'UE si avvarrà, inoltre, del dialogo politico con i paesi terzi in maniera trasparente per scoraggiare le restrizioni ed i divieti all'esportazione di prodotti alimentari e solleverà la questione in sede di OMC e negli altri consessi internazionali pertinenti;

§ ha ricordato l’impatto particolarmente rilevante del rialzo dei prezzi dei prodotti alimentari sui paesi in via di sviluppo, sottolineando al riguardo la necessità che l’UE intervenga dal punto di vista dell’aiuto allo sviluppo e dell’assistenza umanitaria e compiacendosi per l’intenzione della Commissione di presentare una proposta relativa ad un nuovo fondo di sostegno all’agricoltura nei paesi in via di sviluppo.

Articolo 6
(Sostegno all’internazionalizzazione alle imprese)

L’articolo 6 interviene su alcune norme concernenti il sostegno all’internazionalizzazione delle imprese. Più specificamente, la disposizione opera un riassetto degli interventi a valere sul Fondo rotativo per la concessione di finanziamenti a tasso agevolato alle imprese esportatrici in Paesi non comunitari, di cui all’articolo 2 del decreto-legge n.251 del 1981, nell’ambito delle finalità e nei limiti delle risorse stabiliti dalla legislazione vigente, al fine di adeguare la politica di settore all’evoluzione recente del contesto economico e della normativa comunitaria.

Nella relazione illustrativa si afferma che la disposizione è motivata dalla necessità di adeguare l’ordinamento interno alla normativa comunitaria, anche al fine di evitare una possibile procedura di infrazione.

Il comma 1 dispone che le iniziative delle imprese italiane dirette alla loro promozione, sviluppo e consolidamento sui mercati al di fuori dell’Unione Europea possono fruire di agevolazioni finanziarie esclusivamente nei limiti ed alle condizioni previsti dal Regolamento (CE) n. 1998/2006 approvato dalla Commissione Europea il 15 dicembre 2006 e relativo ad aiuti di importanza minore (de minimis).

Il Regolamento (CE) n. 1998/2006 della Commissione, del 15 dicembre 2006, relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato agli aiuti d'importanza minore, ha modificato la norma de minimis, raddoppiandone la soglia ed estendendone il campo d'applicazione.

Giova ricordare in questa sede che l'articolo 88, paragrafo 3, del Trattato che istituisce la Comunità europea contempla l'obbligo di notificare gli aiuti di Stato alla Commissione europea al fine di stabilirne la compatibilità con il mercato comune sulla base dei criteri di cui all'articolo 87, paragrafo 1. Alcune categorie di aiuti possono tuttavia essere dispensate dall'obbligo di notifica in virtù del regolamento (CE) n. 994/98. La norma de minimis, così introdotta, prevede una deroga per le sovvenzioni di importo minimo stabilendo una soglia al di sotto della quale gli aiuti non rientrano più nel campo di applicazione dell'articolo 87, paragrafo 1, e sono pertanto dispensati dalla procedura di notifica di cui all'articolo 88, paragrafo 3[10].

Il comma 2 elenca le tipologie di iniziative che possono essere ammesse ai benefici de minimis:

§ le iniziative che, attraverso l’apertura di strutture volte ad assicurare una presenza stabile nei mercati di riferimento, mirano a realizzare investimenti finalizzati al lancio ed alla diffusione di nuovi prodotti e servizi ovvero all’acquisizione di nuovi mercati per prodotti e servizi già esistenti;

§ le iniziative aventi ad oggetto studi di prefattibilità e fattibilità collegati ad investimenti italiani all’estero, nonché programmi di assistenza tecnica collegati ai suddetti investimenti;

§ gli altri interventi prioritari individuati e definiti dal Comitato interministeriale per la programmazione economica.

Il comma 3 assegna al CIPE, su proposta del Ministro dello Sviluppo Economico, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze e con il Ministro degli affari esteri, il compito di definire con una o più delibere, i termini, le modalità e le condizioni degli interventi, le attività e gli obblighi del gestore, le funzioni di controllo, nonché la composizione e i compiti del Comitato per l’amministrazione del Fondo rotativo destinato alla concessione di finanziamenti a tasso agevolato alle imprese esportatrici di cui al successivo comma 4. Sino all’operatività delle delibere del CIPE restano in vigore i criteri e le procedure attualmente vigenti.

Il comma 4 autorizza l’impiego delle disponibilità del Fondo rotativo di cui all’articolo 2, comma 1, DL n. 251/1981, osservando le medesime modalità di utilizzo delle risorse del Fondo. Spetta poi al CIPE, entro il 30 giugno di ciascun anno, deliberare il piano previsionale dei fabbisogni finanziari del fondo.

Eventuali ulteriori assegnazioni di risorse saranno stabilite in via ordinaria dalla legge finanziaria o, in via straordinaria, da apposite leggi di finanziamento.

L’articolo 2 del decreto-legge n. 251 del 1981, convertito in legge con modificazioni, dalla legge 29 luglio 1981, n. 394, ha istituito presso il Mediocredito centrale un fondo a carattere rotativo destinato alla concessione di finanziamenti a tasso agevolato alle imprese esportatrici a fronte di programmi di penetrazione commerciale in Paesi diversi da quelli delle Comunità europee.

Il fondo era originariamente amministrato da un comitato di nomina ministeriale, successivamente soppresso dal comma 7 dell’art. 25 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 143, il quale ha disposto, tra l’altro, che a decorrere dal 1° gennaio 1999, la gestione degli interventi di sostegno finanziario all'internazionalizzazione del sistema produttivo di cui al suddetto decreto-legge n. 251 fosse attribuita alla SIMEST S.p.a.

Per quanto concerne le tipologie e le modalità delle garanzie a copertura dei rimborsi del capitale, dei relativi interessi e di altri oneri accessori relativi ai finanziamenti, è successivamente intervenuto il comma 6 dell'art. 7, della legge 31 marzo 2005, n. 56, il quale, novellando l’articolo 2, terzo comma, del decreto-legge n. 251/81, ha stabilito che tali tipologie e modalità di garanzia siano determinate dal comitato di cui alla convenzione del 16 ottobre 1998 tra il Ministero del commercio con l'estero e la SIMEST Spa, stipulata ai sensi del citato articolo 25 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 143. Le condizioni per la concessione dei finanziamenti a valere sul Fondo sono state stabilite con DM 22 settembre 1999, n. 467. Ai sensi dell’articolo 11 di tale DM, per garantire il rimborso del capitale, dei relativi interessi e di altri oneri accessori, l'impresa beneficiaria del finanziamento, a copertura dei singoli importi da erogare, deve prestare al soggetto gestore una o più delle seguenti tipologie di garanzia, da sottoporre, unitamente alla richiesta di finanziamento, all'approvazione del comitato: fideiussione bancaria, assicurativa, pegno su titoli, o fideiussione dei consorzi di garanzia collettiva fidi convenzionati con il soggetto gestore.

Successivamente ilcomma 933, dell’articolo 1, della legge 296/06 (finanziaria 2007) ha novellato il decreto-legge n. 251/81 mediante l’inserimento del nuovo articolo 2-bis. La nuova disposizione prevede, in particolare, che il fondo rotativo di cui all’art. 2 possa essere garantito dall’ente gestore (Simest S.p.a.) contro i rischi di mancato rimborso presso una compagnia di assicurazioni o un istituto di credito. Lo stesso ente gestore provvederà ad addebitare icosti di garanzia o assicurazione ai soggetti beneficiari delle agevolazioni concesse a valere sul citato Fondo. La disposizione in commento prevede, inoltre, che le condizioni e le modalità del contratto di assicurazione o di garanzia – che, peraltro, non deve comportare oneri a carico del Fondo – sia sottoposto all’approvazione da parte del Comitato di gestione del Fondo stesso

Il comma 5 reca una serie di abrogazioni espresse delle norme non più compatibili con la nuova disciplina. Si tratta:

§ del citato decreto legge 28 maggio 1981, n. 251, ad eccezione dei commi 1 e 4 dell’articolo 2, e degli articoli 10, 11, 20, 22 e 24;

§ della legge 20 ottobre 1990, n. 304, recante provvedimenti per la promozione delle esportazioni (ad eccezione degli articoli 4 e 6);

§ dei commi 5, 6, 6-bis, 7 e 8, dell’articolo 22 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 143, recante disposizioni concernenticontributi e finanziamenti per lo sviluppo delle esportazioni.

Il comma 6, infine, precisa che tutti i riferimenti alle norme abrogate che sono contenuti nel comma 1 dell’articolo 25 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 143, devono intendersi sostituiti dal riferimento al presente articolo.

Il comma 1 dell’art. 25 del D.Lgs. n. 143/1998, recante norme di razionalizzazione degli interventi di sostegno finanziario, opera infatti una serie di richiami ad alcune delle leggi abrogate in forma espressa dal comma 5 dell’articolo in esame, stabilendo che a decorrere dal 1° gennaio 1999 la gestione degli interventi di sostegno finanziario all'internazionalizzazione del sistema produttivo di cui alla legge 24 maggio 1977, n. 227 , al decreto-legge 28 maggio 1981, n. 251 , convertito, con modificazioni, dalla legge 29 luglio 1981, n. 394, alla legge 20 ottobre 1990, n. 304 , alla legge 24 aprile 1990, n. 100 , e all'articolo 14 della legge 5 ottobre 1991, n. 317 , viene attribuita alla SIMEST S.p.a. A decorrere dalla medesima data la gestione degli interventi di cui alla legge 9 gennaio 1991, n. 19, viene attribuita alla FINEST S.p.a. Con apposita convenzione sono disciplinate le modalità di collaborazione fra SIMEST S.p.a. e FINEST S.p.a.

Documenti all’esame delle Istituzioni dell’UE
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione Europea)

Europa globale

Nell’ambito delle iniziative adottate per favorire la competitività esterna, si ricorda che il 18 aprile 2007 la Commissione ha presentato la comunicazione “Europa Globale: un partenariato rafforzato per assicurare l'accesso ai mercati per gli esportatori europei” (COM (2007) 183). Questa strategia, volta ad abbattere le barriere commerciali estere e ad assicurare nuove opportunità di esportazione, si inserisce nel nuovo quadro di politica commerciale inaugurato dalla Commissione con la comunicazione del 4 ottobre 2006 “Europa globale – competere nel mondo”^{^[11]}. Il fulcro di questa nuova strategia^{^[12]} è costituito da un nuovo partenariato decentrato tra la Commissione, gli Stati membri e le aziende attive sul terreno nei paesi terzi in cui l'esperienza locale agevola l'identificazione e il superamento delle barriere commerciali.

Tra gli elementi chiave della nuova strategia vi sono:

- una cooperazione più stretta e più attiva tra la Commissione europea, gli Stati membri e le imprese, compresa la costituzione sul terreno di gruppi[13] per l'accesso al mercato nei paesi terzi, sia per identificare le barriere commerciali prima che si manifestino, sia per affrontare gli ostacoli esistenti agli scambi;

- una migliore definizione delle priorità in materia di risorse, con particolare attenzione per certi “mercati bersaglio”, settori chiave o tematiche quali i diritti di proprietà intellettuale;

- un miglior uso delle opportunità offerte dai negoziati – in particolare nell'ambito del Doha Round e della nuova generazione di accordi di libero scambio dell'UE – per registrare progressi in materia di ostacoli non tariffari;

- una maggiore attenzione per gli aspetti applicativi delle norme commerciali globali e bilaterali – mediante un sistema istituzionale di composizione delle controversie e di strumenti europei in materia di barriere commerciali;

- un servizio più efficiente e trasparente rivolto alle imprese, compresi una registrazione e un follow-up più sistematici dei casi e una base di dati migliorata sull'accesso ai mercati (Market Access Database).

La comunicazione è stata trasmessa al Consiglio e al Parlamento europeo. Il 17 giugno 2007 il Consiglio ha adottato conclusioni in merito in cui, nell’accogliere positivamente l’iniziativa della Commissione, sottolinea che l’attuazione della nuova strategia dell’UE di accesso ai mercati e gli sforzi bilaterali degli Stati membri dovrebbero completarsi nel pieno rispetto delle competenze esistenti. Il Consiglio concorda inoltre sul fatto che non occorrano nuove istituzioni e che sia al contrario necessario far funzionare in maniera più efficace quelle esistenti. Il Consiglio infine esprime l’intenzione di valutare periodicamente i progressi compiuti nella attuazione della strategia.

Investimenti transfrontalieri

Con riguardo agli strumenti per la promozione degli investimenti, si rinvia alla scheda relativa all’articolo 4, paragrafo Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE.

Articolo 7
(Strategia energetica nazionale e stipula di accordi per ridurre le emissioni di CO2)

L’articolo 7 è volto ad introdurre uno strumento di indirizzo e programmazione a carattere generale della politica energetica nazionale, cui pervenire a seguito di una Conferenza nazionale dell’energia e dell’ambiente, contemplando anche la possibilità di realizzare sul territorio nazionale impianti di produzione di energia nucleare.

Il comma 1 stabilisce che, su proposta del Ministro dello Sviluppo economico, il Consiglio dei Ministri definisca la «Strategia energetica nazionale» entro sei mesi dall’entrata in vigore del presente decreto.

Il suddetto piano energetico, lungo le tre direttrici della diversificazione, nuove infrastrutture ed efficienza energetica, ha lo scopo di indicare lepriorità per il breve ed il lungo periodo, recando la determinazione delle misure necessarie per conseguire, anche attraverso meccanismi di mercato, gli obiettivi di seguito elencati:

§ diversificazione delle fonti di energia e delle aree geografiche di approvvigionamento;

§ miglioramento della competitività del sistema energetico nazionale e sviluppo delle infrastrutture nella prospettiva del mercato interno europeo;

§ promozione delle fonti rinnovabili di energia e dell’efficienza energetica;

§ realizzazione nel territorio nazionale di impianti di produzione di energia nucleare;

§ incremento degli investimenti in ricerca e sviluppo nel settore energetico e partecipazione ad accordi internazionali di cooperazione tecnologica;

§ sostenibilità ambientale nella produzione e negli usi dell'energia, anche ai fini della riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra;

§ garanzia di adeguati livelli di protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori.

In merito agli obiettivi sopra esposti giova segnalare che le conclusioni del Consiglio europeo di marzo 2007 trattano diffusamente dell’esigenza di una politica climatica ed energetica integrata. A questo proposito, il Consiglio ha sottolineato che l'integrazione dovrebbe essere perseguita mediante una politica energetica per l'Europa che, rispettando pienamente il mix energetico scelto dagli Stati membri e la loro sovranità sulle fonti di energia primaria e sostenuta da uno spirito di solidarietà tra gli Stati membri, persegua i tre obiettivi seguenti:

- aumentare la sicurezza dell'approvvigionamento;

- garantire la competitività delle economie europee e la disponibilità di energia a prezzi accessibili;

- promuovere la sostenibilità ambientale e lottare contro i cambiamenti climatici.

A riguardo il Consiglio ha fissato obiettivi al 2020 con il cosiddetto pacchetto 3x20 come di seguito specificato:

- un obiettivo vincolante che prevede una quota del 20% di energie rinnovabili nel totale dei consumi energetici dell'UE entro il 2020; nell’ambito di questo 20% è incluso un obiettivo vincolante che prevede una quota minima del 10% per i biocarburanti nel totale dei consumi di benzina e gasolio per autotrazione 20, che dovrà essere conseguito da tutti gli Stati membri e che sarà introdotto in maniera efficiente in termini di costi: questo obiettivo viene però subordinato a una produzione sostenibile e alla reperibilità sul mercato di biocarburanti di seconda generazione;

- una riduzione dei consumi energetici del 20% rispetto alle proiezioni per il 2020;

- una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra del 20% rispetto ai valori del 1990.

Sull’efficienza energetica, il Consiglio ha invitato a una rapida attuazione di iniziative nei settori dei trasporti, dei requisiti minimi di efficienza dei prodotti che consumano energia, dell’informazioni ai consumatori, dell’innovazione tecnologica e dell’edilizia: alcuni di questi temi sono già stati oggetti di direttive comunitarie, altri (in particolare i trasporti) sono oggetto di proposte in fase di elaborazione.

Per l’attuazione delle conclusioni del Consiglio, a gennaio 2008 la Commissione ha presentato un pacchetto di iniziative, che includono una proposta di direttiva sulle fonti rinnovabili (inclusi i biocarburanti), due proposte relative ai gas serra e uno schema di direttiva in materia di cattura e sequestro dell’anidride carbonica. Fa parte del pacchetto il nuovo regolamento sugli aiuti di stato in materia di ambiente, definitivamente emanato a marzo 2008. Sul versante relativo all’efficienza energetica non si registrano ancora ulteriori proposte.

Con particolare riferimento al gas serra si ricorda che gli ambiti specifici di riferimento per la tematica in oggetto sono costituiti da un lato dal Protocollo di Kyoto e dall’altro dalla direttiva “emissions trading”. E’ opportuno specificare, in breve, che gli obblighi derivanti dai due provvedimenti sono diversi in quanto a destinatari di essi. Mentre infatti per il Protocollo di Kyoto gli obblighi, e le relative sanzioni, riguardano l’Italia, per la direttiva “emissions trading” gli obblighi, e le relative sanzioni, riguardano esclusivamente le installazioni industriali sul territorio nazionale che rientrano nel campo di applicazione della direttiva (centrali elettriche, raffinerie, acciaierie, ecc.).

Per il rispetto del Protocollo di Kyoto l’Italia, in base all’accordo europeo di “burden sharing” (decisione del Consiglio 2002/358/CE), è obbligata a ridurre le proprie emissioni di gas serra del 6,5% rispetto al 1990. Tale obbiettivo deve essere raggiunto come risultato medio del quinquennio 2008 – 2012 (periodo di “compliance”).

Relativamente alle emissioni di gas serra del nostro Paese, si ricorda che, le emissioni sono passate da 516,85 a 579,55 milioni di tonnellate di CO₂eq nel periodo 1990-2005, con un incremento del 12,1%, mentre secondo il Protocollo di Kyoto l’Italia dovrebbe riportare le proprie emissioni nel periodo 2008-2012 a livelli del 6,5% inferiori rispetto alle emissioni del 1990, ossia a 483,26 Mt CO₂eq; quindi nel 2005 le emissioni di gas serra risultano superiori a quelle previste dall’obiettivo di Kyoto di poco più di 96 milioni di tonnellate (circa 20%).

Ai sensi del comma 2, il Ministro dello Sviluppo economico è tenuto a convocare, d’intesa con il Ministro dell'Ambiente e della tutela del territorio e del mare, una Conferenza Energia - Ambiente al fine di elaborare il suddetto piano strategico.

Si ricorda che nel corso del 2006 avrebbe dovuto tenersi la 3^a Conferenza Nazionale Energia e Ambiente^{^[14]}, poi rinviata a data da definirsi.

Nel corso del 2007 si è invece tenuta a Roma la Conferenza nazionale sui cambiamenti climatici^{^[15]}, che si ricorda per la stretta interrelazione intercorrente con il tema delle politiche energetiche.

Il comma 3 autorizza il Governo ad avviare la stipula, di uno o più Accordi con Stati membri dell’Unione Europea o Paesi Terzi entro il 31 dicembre 2009, onde poter dare avvio al processo di sviluppo del settore dell’energia nucleare al fine di ridurre le emissioni di CO₂ garantendo la sicurezza e l’efficienza economica dell’approvvigionamento e produzione di energia, nel rispetto di quanto stabilito dal Regolamento (CE) n. 1504/2004 del 19 luglio 2004, dalla Decisione 2004/491/Euratom del 29 aprile 2004, dalla Decisione 2004/294/CE dell’8 marzo 2004 e dalle direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE del 26 giugno 2003.

In breve si ricorda che il Regolamento del Consiglio (CE) n. 1504/2004 del 19 luglio 2004 reca norme tese a modificare ed aggiornare il Regolamento (CE) n. 1334/2000, che istituisce un regime comunitario di controllo delle esportazioni di prodotti e tecnologie a duplice uso.

La Decisione 2004/491/Euratomdella Commissionemodifica la decisione 1999/819/Euratom del 16 novembre 1999, riguardante l'adesione della Comunità europea dell'energia atomica alla Convenzione sulla sicurezza nucleare del 1994. Tale convenzione, conclusa a Vienna il 17 giugno 1994, ha tra i suoi obiettivi: conseguimento e mantenimento di un elevato livello di sicurezza nucleare nel mondo intero grazie al miglioramento delle misure nazionali e della cooperazione internazionale ed in particolare, se del caso, della cooperazione tecnica in materia di sicurezza; istituire e mantenere, negli impianti nucleari, difese efficaci contro i potenziali rischi radiologici in modo da proteggere gli individui, la società e l’ambiente dagli effetti nocivi degli irradiamenti ionizzanti emessi da questi impianti; prevenire gli incidenti aventi conseguenze radiologiche e mitigarne le conseguenze qualora tali incidenti dovessero avvenire. La Convenzione, ratificata dall’Italia il 15 aprile 1998, è entrata in vigore nel nostro Paese in data 14 luglio 1998.

Con proprie decisioni 2003/882/CE del 27 novembre2003 e 2004/294/CE dell’8 marzo 2004 il Consiglio ha autorizzato gli Stati membri che sono parti contraenti della Convenzione di Parigi del 29 luglio 1960 sulla responsabilità civile nel campo dell'energia nucleare ("convenzione di Parigi") rispettivamente a firmare il protocollo recante modifica della suddetta convenzione e a ratificare, nell'interesse della Comunità europea, il protocollo o ad aderirvi.

La direttiva 2003/54/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, che abroga la direttiva 96/92/CE concernente norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica, è volta a conseguire progressivamente l'apertura completa del mercato e livelli più elevati dei servizi nel settore elettrico. La direttiva in esame fa parte di un unico «pacchetto legislativo», che racchiude la direttiva 2003/55/CE, recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, che abroga la direttiva 1998/30/CE, ed il regolamento (CE) n. 1228/2003 relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica.

Le direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE, recano norme relative all'apertura dei mercati per l'elettricità e il gas nella UE (in parte recepite nella legge n.239/2004 di riordino del settore), che hanno previsto, a partire dal 1º luglio 2004, la libera scelta dei fornitori per tutte le compagnie e, a partire dal 1º luglio 2007, l’estensione della disposizione ai consumatori privati. Obiettivo delle direttive è quello di aprire il mercato alla concorrenza continuando a mantenere però la qualità e l'universalità dei servizi, la tutela dei consumatori vulnerabili e la sicurezza nell'approvvigionamento[16].A norma delle direttive 2003/54/CE e 2003/55/CE, gli Stati membri designano uno o più organismi competenti con funzione di autorità di regolamentazione per svolgere i compiti di regolamentazione stabiliti dalle direttive stesse. Tali autorità devono essere pienamente indipendenti dagli interessi dell'industria del gas e dell'elettricità.

Il comma 2 (rectius 4) stabilisce che gli Accordi possano prevedere modelli contrattuali volti all’ottenimento di forniture di energia nucleare a lungo termine da rendere, con eventuali interessi, a conclusione del processo di costruzione e ristrutturazione delle centrali presenti sul territorio nazionale.

Il comma 3 (rectius 5) aggiunge che gli Accordi potranno definire tutti gli aspetti connessi della normativa, compresi l’assetto e le competenze dei soggetti pubblici operanti nei sistemi dell’energia nucleare, provvedendo al necessario coordinamento con le disposizioni vigenti e nel rispetto delle competenze delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano.

Il comma 4 (rectius 6) pone il divieto di nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Documenti all’esame delle Istituzioni dell’UE
(a cura dell’Ufficio rapporti con l’Unione Europea)

Il Consiglio europeo dell’8-9 marzo 2007 ha approvato un piano d’azione globale in materia di energia per ilperiodo 2007-2009, sulla base di quanto prospettato dalla Commissione nella comunicazione “Una politica energetica per l’Europa” (COM(2007)1), presentata il 10 gennaio 2007.

Il piano comprende un insieme di azioni prioritarie finalizzate al raggiungimento dei tre obiettivi della politica energetica europea, già prospettati nel Libro verde sull’energia presentato dalla Commissione nel marzo 2006: aumentare la sicurezza dell'approvvigionamento; garantire la competitività delle economie europee e la disponibilità di energia a prezzi accessibili; promuovere la sostenibilità ambientale e lottare contro i cambiamenti climatici.

L’ obiettivo strategico per la politica energetica europeaè di ridurre almeno del 20%,entro il 2020,le emissioni di gas serra derivanti dal consumo di energia nell’UE rispetto ai livelli del 1990, all’interno di un’azione internazionale volta a raggiungere l’obiettivo di ridurre del 30 % le emissioni di gas serra a livello globale, di cui l’UE deve farsi promotrice.

Il piano d’azione, tra l’altro, stabilisce obiettivi quantificati altamente ambiziosi e, in particolare:

§ sottolinea la necessità di aumentare l'efficienza energetica nell'UE in modo da raggiungere l'obiettivo di risparmiodei consumi energetici dell'UE del 20% rispetto alle proiezioni per il 2020;

§ adotta un obiettivo vincolante che prevede una quota del 20% di energie rinnovabili nel totale dei consumi energetici dell'UE entro il 2020;

§ adotta un obiettivo vincolante che prevede una quota minima del 10% per i biocarburanti nel totale dei consumi di benzina e gasolio per autotrazione dell'UE entro il 2020.

Per ciò che concerne il rispetto delle scelte degli Stati membri riguardo al mix energetico, il Consiglio europeo, tra l’altro:

§ ha preso atto della valutazione effettuata dalla Commissione riguardo al contributo dell'energia nucleare nel far fronte alle crescenti preoccupazioni concernenti la sicurezza dell'approvvigionamento energetico e la necessità di ridurre le emissioni di CO2, mantenendo la sicurezza e la protezione nucleare al centro del processo decisionale;

§ ha confermato che spetta a ciascuno Stato membro decidere se fare affidamento o meno sull'energia nucleare;

§ ha sostenuto la proposta della Commissione di istituire un Gruppo ad alto livello sulla sicurezza nucleare e la gestione dei rifiuti[17];

§ ha proposto che la discussione sulle opportunità e sui rischi dell'energia nucleare si svolga in maniera ampia fra tutte le parti interessate.

Il 9 giugno 2008 i rappresentanti delle autorità nazionali di regolamentazione in materia di sicurezza nucleare degli Stati membri dell’UE hanno raggiunto un accordo, inteso a rendere ulteriormente sicuro, in tutti i paesi dell’UE, l’utilizzo dell’energia nucleare, la gestione dei rifiuti radioattivi e le modalità di dismissione degli impianti nucleari obsoleti, sulla base di alcuni principi definiti dal Gruppo ad alto livello sulla sicurezza nucleare e la gestione dei rifiuti il 30 maggio 2008.

Tra l’altro, si prospetta la necessità di una sempre maggiore collaborazione fra Stati membri e organismi internazionali quali, ad esempio, l’Agenzia internazionale per l’energia nucleare[18]; di aumentare la trasparenza delle discussioni di fronte al pubblico, ad esempio, creando un accesso europeo via web ai principali dati relativi alla sicurezza nucleare negli Stati membri; che il gruppo ad alto livello discuta della opportunità di stabilire ed attuare un piano per la gestione dei rifiuti radioattivi in ogni Stato membro dell’UE.

Il 22 maggio 2008la Commissione ha presentato la comunicazione “La sicurezza nucleare: una sfida internazionale”(COM(2008)312), intesa ad analizzare i problemi di sicurezza connessi alla diffusione geografica del nucleare e a proporre raccomandazioni su questioni prioritarie, anche in considerazione del dibattito mondiale sulle questioni del cambiamento climatico e del possibile contributo che l’energia nucleare potrebbe dare nell’ottica della riduzione delle emissioni di gas a effetto serra.

La Commissione, tra l’altro, ribadisce che la Comunità intende proseguire i suoi sforzi volti a garantire che gli standard sempre più elevati applicati all'interno della Comunità per le misure di non proliferazione e di sicurezza vengano osservati anche a livello internazionale[19] e sottolinea la necessità che la Comunità stessa debba essere pronta ad esaminare le opportunità per una maggiore cooperazione con paesi terzi al fine di promuovere la non proliferazione e la sicurezza.

Articolo 8
(Legge obiettivo per lo sfruttamento di giacimenti di idrocarburi)

L’articolo 8 è volto a riaprire, a condizione che si accerti la non sussistenza di rischi apprezzabili di subsidenza sulle coste, la possibilità di sfruttamento dei giacimenti di gas naturale dell’Alto Adriatico, nonché ad agevolare lo sfruttamento dei giacimenti marginali.

Il comma 1 modifica la disciplina relativa al divieto di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi nelle acque del golfo di Venezia, di cui all’art. 4 della legge 9 gennaio 1991, n. 9, disponendo che esso si applica fino a quando il Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’ambiente, non pervenga in modo definitivo all’accertamento della non sussistenza di rischi apprezzabili di subsidenza sulle coste.

Tale accertamento, secondo lo stesso comma, dovrà essere basato su nuovi e aggiornati studi, che dovranno essere presentati dai titolari di permessi di ricerca e delle concessioni di coltivazione, utilizzando i metodi di valutazione più conservativi e prevedendo l’uso delle migliori tecnologie disponibili per la coltivazione.

Si ricorda che ai sensi dell’art. 4 della legge n. 9/1991, le attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi sono vietate nelle acque indicate dal medesimo comma, vale a dire in quelle del Golfo di Napoli, del Golfo di Salerno e delle Isole Egadi (fatti salvi i permessi, le autorizzazioni e le concessioni in atto) nonché – in seguito alla novella operata dall’art. 26, comma 2, della legge n. 179/2002 - nelle acque del Golfo di Venezia, nel tratto di mare compreso tra il parallelo passante per la foce del fiume Tagliamento e il parallelo passante per la foce del ramo di Goro del fiume Po.

Per la ricostruzione delle vicende, anche normative, relative alle prospezioni e alla ricerca di idrocarburi nell’area dell’Alto Adriatico indicate dalla disposizione in esame, occorre richiamare i passaggi principali di una articolata vicenda, iniziata con il decreto legge 29 marzo 1995, n. 96, il cui art. 2-bis sospendeva “le attività di coltivazione di giacimenti di idrocarburi liquidi o gassosi nel sottosuolo del tratto di mare compreso tra il parallelo passante per la foce del fiume Tagliamento e il parallelo passante per la foce del ramo di Goro del fiume Po” fino all’esito positivo di una specifica valutazione di compatibilità ambientale prevista dal medesimo articolo volto ad escludere che esse possano contribuire a provocare fenomeni di subsidenza. Il 3 ottobre 1996 l'AGIP depositò presso il Ministero dell'ambiente e la regione Veneto lo studio di impatto ambientale del progetto "Alto Adriatico". Su tale studio si è pronunciato (in termini negativi), nel maggio 1997, il gruppo di lavoro istituito dal comune di Venezia in accordo con altre amministrazioni locali. A seguito di quella pronuncia, il D.M. Ambiente 3 dicembre 1999 ha disposto (art. 1) il divieto dell'attività di coltivazione di idrocarburi liquidi o gassosi entro le 12 miglia nautiche dalla linea di costa del tratto di mare compreso tra il parallelo passante per la foce del fiume Tagliamento e il parallelo passante per la foce del ramo di Goro del fiume Po.

Si ricorda, inoltre, che la delibera CIPE 21 dicembre 2001, n. 121 attuativa della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (cd. legge obiettivo) prevedeva, alla tabella 4 dell’allegato 4, fra infrastrutture per la coltivazione di idrocarburi, il progetto dell’Alto Adriatico. Tale progetto vede coinvolte l’ENI-AGIP, l’Edison Gas e la British Gas, per lo sviluppo e la messa in coltivazione di circa 15 giacimenti gassiferi attraverso la perforazione di circa 83 pozzi e l'installazione di 19 piattaforme fisse per la produzione, l'iniezione e il monitoraggio della subsidenza. La realizzabilità del progetto – secondo quanto specificato nella stessa tabella 4 - è sottoposta ai vincoli a tutela della subsidenza imposti dal citato DM ambiente 3 dicembre 1999. Tale progetto, per cui si stima si possano recuperare circa 3 miliardi di metri cubi di gas all’anno, prevede un investimento di 671,394 milioni di euro.

Il comma 2 prevede che, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, i titolari di concessioni di coltivazione di idrocarburi nel cui ambito ricadono giacimenti di idrocarburi definiti marginali, attualmente non produttivi e per i quali non sia stata presentata domanda per il riconoscimento della marginalità economica, comunicano al Ministero dello Sviluppo Economico l’elenco degli stessi giacimenti, mettendo a disposizione del Ministero i dati tecnici ad essi relativi.

Il decreto legislativo n. 164 del 2000, adottato in attuazione della direttiva 98/30/CE, recante norme comuni per il mercato interno del gas naturale, disciplina, all’articolo 5, le misure di incentivazione alla coltivazione di giacimenti marginali.

Si ricorda che l’attività di coltivazione consistente nell’estrazione di gas naturale dai giacimenti è stata liberalizzata con il D.Lgs. 625/96. Inerenti all’attività di coltivazione sono le attività di prospezione (consistente in rilievi geografici, geologici e geofisici) e di ricerca (rivolta al rinvenimento di giacimenti).

Ai sensi dell’art. 4 del D.Lgs 164/2000 l’attività di prospezione è libera, mentre l’esecuzione di rilievi geofisici ai sensi del D.Lgs. 625/96 è soggetta ad autorizzazione da parte del MICA o delle autorità competenti alla tutela territoriale e ambientale. Il provvedimento prevede incentiviper l’attività di ricerca, volti ad incrementare le riserve nazionali di gas. A tale scopo viene destinato, a decorrere dal 1° gennaio 2000, il 5% delle entrate derivanti allo Stato dal versamento delle aliquote di prodotto della coltivazione (royalties) da parte dei titolari di concessione.

Ulteriori misure sono previste per incentivare la coltivazione di giacimenti c.d. marginali(art. 5). Si tratta in genere di giacimenti di modeste dimensioni o contenenti idrocarburi di scarsa qualità, individuati dal Ministero, la cui messa in produzione e coltivazione risultino “di economicità critica e fortemente dipendente dalle variabili tecnico-economiche e dal rischio minerario”.

La domanda per il riconoscimento della marginalità deve essere corredata da una relazione tecnico-economica sulle opere necessarie a rendere economicamente attuabile lo sviluppo del giacimento (comma 2).

Nella relazione illustrativa del provvedimento si evidenzia che il complesso meccanismo di incentivazione fiscale introdotto dall’articolo 5 del decreto legislativo n. 164 del 2000 non ha dato i risultati attesi, come dimostra il fatto che non sono state presentate domande per il riconoscimento delle agevolazioni. Ciò troverebbe spiegazione nello scarso interesse economico che verso i giacimenti marginali hanno la quasi totalità dei relativi titolari, ossia operatori di grandi dimensioni. La disposizione in esame è volta, pertanto, a trasferire le coltivazioni dei giacimenti marginali ad operatori di dimensioni proporzionate all’investimento che essi rappresentano.

Il comma 3 prescrive che, entro i sei mesi successivi al termine di cui al comma 2, il Ministero dello Sviluppo Economico pubblica l’elenco dei giacimenti di idrocarburi marginali allo scopo di conferirli, mediante procedura competitiva, ad altri titolari, anche per la destinazione degli stessi alla produzione di energia elettrica.

Entro il medesimo termine di sei mesi, il Ministero stabilisce, con proprio decreto, le modalità in base alle quali procedere all’attribuzione.

Il comma 4 mira ad abrogare qualunque forma di incentivazione riconosciuta dall’art. 5 del D.Lgs. 164/2000 in favore dei giacimenti marginali.

L’incentivo oggetto dell’intervento abrogativo consiste nella detrazione dal reddito imponibile dei titolari di concessione di una quota ulteriore degli investimenti necessari per lo sviluppo dei giacimenti, oltre a quella degli ordinari ammortamenti. L’incentivo è applicato direttamente dai concessionari ai propri bilanci, secondo il piano illustrato nella relazione tecnico-economica allo schema di decreto, e sempre che il prezzo di vendita effettivamente realizzato non sia superiore al 20% di quello previsto nel piano stesso (comma 4)^.

Il riconoscimento della marginalità, l’approvazione della percentuale di incremento degli ammortamenti e la data di inizio dei lavori necessari – il cui mancato rispetto fa decadere dal diritto all’incentivo – sono affidati al Ministro dell’industria (ora dello Sviluppo Economico), sentita la Commissione che ai sensi dell’art. 19, comma 7, del D.Lgs. 625/1996 esprime parere sui provvedimenti di variazione delle aliquote per le concessioni di coltivazione. Della Commissione fa parte anche un rappresentante del Ministero delle finanze (ora economia e finanze), ministero che è chiamato a vigilare sulla corretta applicazione delle norme in esame.

L’intervento si aggiunge alle agevolazioni fiscali già previste dalla legislazione vigente in favore delle coltivazioni marginali. In particolare, si ricorda che l’art. 19, commi 6 e 7, del D.Lgs. n. 625 del 1996 prevede che il Ministero dell’industria (ora dello Sviluppo Economico), di concerto con quello delle finanze, stabilisca annualmente una riduzione delle aliquote per le concessioni di coltivazione per le produzioni di idrocarburi con caratteristiche di marginalità economica causata da speciali trattamenti necessari per portare tali produzioni a “specifiche di commerciabilità”.

Articolo 9
(Sterilizzazione dell’IVA sugli aumenti petroliferi)

L’articolo 9, comma 1, modificando il comma 291 dell’articolo 1 della legge n. 244/2007 (finanziaria 2008), interviene sulla disciplina relativa alla “sterilizzazione” fiscale relativa agli aumenti del petrolio greggio.

Ai sensi dei commi da 290 a 295 del citato articolo 1, il maggiore gettito IVA derivante dall’aumento dei prezzi dei carburanti e degli altri prodotti petroliferi può essere compensato con una riduzione delle aliquote di accisa sui medesimi prodotti. In particolare, tenuto conto che le accise sui prodotti petroliferi sono rapportate alla quantità e che l’IVA è determinata sul valore, l’aumento dei costi petroliferi comporta un incremento della base imponibile e, quindi, dell’imposta sul valore aggiunto mentre l’aliquota di accisa rimane immutata per ciascuna quantità venduta.

In particolare, il citato comma 291, nel testo previgente le modifiche apportate dal provvedimento in esame, dispone la possibilità di variare con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, le misure delle aliquote di accisa sui prodotti energetici usati come carburanti ovvero come combustibili per riscaldamento per usi civili, al fine di compensare le maggiori entrate dell’imposta sul valore aggiunto derivanti dagli aumenti del prezzo internazionale del petrolio greggio. Tale DM può essere emanato se il prezzo medio del periodo aumenta in misura non inferiore al 2% rispetto al valore di riferimento indicato nel DPEF.

In attuazione della predetta norma, è stato emanato il decreto interministeriale 7 marzo 2008 il quale ha disposto, per il periodo compreso fra il 20 marzo e il 30 aprile 2008 le seguenti riduzioni di aliquote di accisa:

a) benzina: 547,17 euro per mille litri;

b) oli da gas o gasolio usato come carburante: 406,17 euro per mille litri;

c) gas di petrolio liquefatti (GPL) usati come carburante: 210,94 euro per mille Kg;

d) gas naturale per autotrazione: euro 0 per metro cubo.

Le modifiche introdotte dal comma 1 sono dirette, in primo luogo, a rendere automatico il processo di compensazione tra la maggiore IVA e le minori accise sui prodotti petroliferi in presenza di un aumento dei prezzi.

In secondo luogo, in riferimento alla condizione posta dal richiamato comma 291 in merito all’emanazione del decreto ministeriale, si precisa che l’incremento medio dei prezzi rilevati deve essere non inferiore al 2% esclusivamente rispetto al valore indicato nel DPEF.

In proposito, la relazione illustrativa allegata al provvedimento chiarisce che tale ultima modifica è diretta ad evitare che eventuali aggiornamenti in alto dei valori previsionali, effettuati in corso d’anno, vanifichino l’effetto politico della misura e ne rendano incerta l’attuazione.

Andrebbe chiarito se la norma intenda stabilire il principio per cui la variazione del prezzo debba essere valutata sulla base del valore indicato esclusivamente nel DPEF senza tenere conto di eventuali note di aggiornamento dello stesso DPEF.

La seguente tabella riporta le stime effettuate e pubblicate dall’Unione petrolifera[20] relative all’andamento del gettito IVA sui prodotti petroliferi.

(valori in miliardi di euro)

Anni	2003	2004	2005	2006	2007
	10,050	11,650	11,630	12,300	12,100

I dati indicati evidenziano una inversione di tendenza del gettito IVA a decorrere dal 2007 nonostante il continuo aumento dei prezzi dei prodotti petroliferi. Tale andamento è dovuto alla contrazione dei consumi prodotta dall’aumento dei prezzi. Infatti, se da un lato l’incremento dei costi del petrolio si riflette in una maggiore base imponibile – e quindi maggiore imposta – ai fini IVA, dall’altro lato la domanda subisce, in presenza di aumento dei prezzi, una contrazione.

Pur considerando che la finalità della norma è quella di tutelare il consumatore evitando che su quest’ultimo ricadano, oltre all’effetto dell’aumento dei costi del petrolio, anche il conseguente aggravio dell’IVA, andrebbero considerati gli effetti finanziari in termini di gettito complessivo dell’IVA e delle accise. Ciò in quanto, il continuo incremento registrato negli ultimi tempi dei prezzi dei prodotti petroliferi ha fatto registrare una contrazione della domanda che potrebbe non garantire la compensazione del maggior gettito dovuto all’incremento della base imponibile con il minor gettito dovuto alla minore quantità di beni richiesta sul mercato.

I commi 2 e 3 recano disposizioni volte a fronteggiare la crisi nei settori dell’agricoltura, della pesca professionale e dell’autotrasporto conseguenti all’aumento dei prezzi dei prodotti petroliferi. In particolare il comma 2 assegna all’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A. (ex Sviluppo Italia S.p.A.) il compito, dal 25 giugno 2008 (data di entrata in vigore del decreto-legge) sino al 31 dicembre 2008, di provvedere utilizzando le proprie risorse, nell’ambito dei compiti istituzionali, alle opportune misure al fine di mantenere i livelli di competitività dei suddetti settori. A tal fine, ai sensi del comma 3, con decreto del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con i ministri competenti (Economia e finanze, Infrastrutture e trasporti, Politiche agricole, alimentari e forestali), dovrà essere approvata entro il 24 agosto 2008 (60 giorni dall’entrata in vigore del decreto-legge) una convenzione tra il Ministero dello sviluppo economico e l’Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa S.p.A., che dovrà definire le modalità attuative e indicare le risorse necessarie. Il comma 3 ribadisce l’applicazione delle modalità di utilizzo delle disponibilità giacenti sui conti correnti intestati all’Agenzia previste dalla normativa vigente.

L’Agenzia, ai sensi della direttiva del Ministro dell’economia e delle finanze del 27 marzo 2007, opera nei settori dell’attrazione di investimenti esteri, dell’innovazione e della competitività industriale e imprenditoriale nei sistemi produttivi e nei sistemi territoriali, e della promozione della competitività e delle potenzialità attrattive dei territori.

La disposizione in esame riveste natura meramente procedurale poiché l’individuazione degli strumenti da utilizzare a sostegno dei settori in crisi richiamati e delle risorse necessarie alla predetta correzione è integralmente demandata alla predetta convenzione.

Infine il comma 4 subordina l’applicazione delle disposizioni contenute nel presente articolo alla preventiva autorizzazione da parte della Commissione europea.

Articolo 10
(Promozione degli interventi infrastrutturali strategici e nei settori dell’energia e delle telecomunicazioni)

1. Al comma 355 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311 è aggiunta la seguente lettera:

«c-ter) infrastrutture nel settore energetico ed in quello delle reti di telecomunicazione, sulla base di programmi predisposti dal Ministero dello sviluppo economico».

L’articolo 10 integra le disposizioni del comma 355, comma 1, della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (finanziaria 2005) in cui sono indicati i progetti di investimento considerati prioritari ai fini dell'individuazione degli interventi ammessi al finanziamento a valere sul Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e agli investimenti in ricerca, di cui alla citata legge, come modificata dal DL 35/05 (c.d. competitività).

Ai progetti attualmente previsti, si aggiungono, con l’inserimento della lettera c-ter , le infrastrutture relative al settore energetico e delle reti di telecomunicazione, sulla base di programmi predisposti dal Ministero dello sviluppo economico.

Si ricorda che la legge 311/04 (legge finanziaria per il 2005), comma 354 dell’art.1, ha istituito il “Fondo rotativo per il sostegno alle imprese”presso la gestione separata della Cassa depositi e prestiti S.p.a., con una dotazione iniziale di 6 miliardi di euro finanziata con le risorse del risparmio postale. Il Fondo, alla cui ripartizione provvede il CIPE con proprie delibere, è destinato ad interventi agevolativi a favore delle imprese individuati dalle stesse delibere sulla base degli interventi già disposti a legislazione vigente e per i quali sussiste apposito stanziamento di bilancio.

Al Ministro competente è attribuita la funzione di stabilire, con decreto di natura non regolamentare - da adottare di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze - quali siano, in relazione ai singoli interventi previsti dal comma 355, i requisiti e le condizioni per l'accesso ai finanziamenti agevolati (comma 357), mentre al Ministro dell'economia e delle finanze è attribuita la competenza a determinare il tasso di interesse da applicare alle somme erogate in anticipazione. La differenza risultante tra il tasso così fissato e quello di finanziamento agevolato è posta a carico del bilancio statale, a valere sull’autorizzazione di spesa di cui al comma 361, come pure a carico dello Stato risultano gli oneri riferiti alle spese gestionali del Fondo sostenuti dalla stessa Cassa depositi e prestiti (comma 358)^{^[21]}.

Sull’attività del Fondo, finalizzato alla concessione di finanziamenti agevolati in forma dianticipazione di capitali, rimborsabile secondo un piano di rientro pluriennale, è successivamente intervenuto il decreto-legge n. 35/05^{^[22]} (art. 6, commi 1-4) che ne ha modificato la disciplina al fine di favorire la crescita del sistema produttivo nazionale e di rafforzare le azioni volte alla promozione di un'economia basata sulla conoscenza.

Il decreto-legge, oltre a estendere la sfera dei potenziali beneficiari del Fondo, (le imprese anche associate in appositi organismi, anche di natura cooperativa, costituiti o promossi dalle Associazioni imprenditoriali e dalle Camere di commercio) ha provveduto a ridenominarlo “Fondo rotativo per il sostegno alle imprese e agli investimenti in ricerca”, in quanto una quota - pari ad almeno il 30 per cento della dotazione finanziaria del fondo medesimo - è stata destinata al sostegno di attività, programmi e progetti strategici di ricerca e sviluppodelle imprese, da realizzare anche congiuntamente a soggetti della ricerca pubblica^{^[23]}.

La ripartizione del Fondo è rimessa a delibere del CIPE sottoposte al controllo preventivo della Corte dei conti: il Fondo è ripartito per essere destinato ad interventi agevolativi alle imprese, individuati dalle stesse delibere sulla base degli interventi già disposti a legislazione vigente e per i quali sussiste apposito stanziamento di bilancio (comma 355, art. 1 della legge 311/04).

Ai fini dell'individuazione degli interventi ammessi al finanziamento sono considerati prioritariamente i seguenti progetti di investimento:

a) interventi finalizzati ad innovazioni, attraverso le tecnologie digitali, di prodotti, servizi e processi aziendali, su proposta del Ministro per l'innovazione e le tecnologie, di concerto con il Ministro delle attività produttive;

b) programmi di innovazione ecocompatibilefinalizzati al risparmio energetico secondo le specifiche previste dalla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, di cui alla comunicazione della Commissione europea 2001/C 37/03 (GUCE n. C/37 del 3 febbraio 2001), su proposta del Ministro dell’ambiente, di concerto con il Ministro delle attività produttive(oggi Sviluppo Economico);

c) realizzazione dei corridoi multimodali transeuropei n. 5, n. 8 e n. 10 e connesse bretelle di collegamento, nonché delle reti infrastrutturali marittime, logistiche ed energetiche comunque ad essi collegate.

c-bis)infrastrutture strategiche di preminente interesse nazionale, di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443.

Articolo 11
(Piano casa)

1. Al fine di superare in maniera organica e strutturale il disagio sociale e il degrado urbano derivante dai fenomeni di alta tensione abitativa, il CIPE approva un piano nazionale di edilizia abitativa, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro per le politiche giovanili, previa intesa in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Il Ministero trasmette la proposta di piano alla Conferenza unificata entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto.

2. Il piano è rivolto all'incremento del patrimonio immobiliare ad uso abitativo attraverso l'offerta di alloggi di edilizia residenziale, da realizzare nel rispetto dei criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni inquinanti, con il coinvolgimento di capitali pubblici e privati, destinati prioritariamente a prima casa per le seguenti categorie sociali svantaggiate nell'accesso al libero mercato degli alloggi in locazione:

a) nuclei familiari a basso reddito, anche monoparentali o monoreddito;

b) giovani coppie a basso reddito;

c) anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate;

d) studenti fuori sede;

e) soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio;

f) altri soggetti in possesso dei requisiti di cui all'articolo1 della legge n. 9 del 2007;

g) immigrati regolari.

3. Il Piano nazionale ha ad oggetto la realizzazione di misure di recupero del patrimonio abitativo esistente o di costruzione di nuovi alloggi ed è articolato, sulla base di criteri oggettivi che tengano conto dell'effettivo disagio abitativo presente nelle diverse realtà territoriali, attraverso i seguenti interventi:

a) costituzione di fondi immobiliari destinati alla valorizzazione e all'incremento dell'offerta abitativa, ovvero alla promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi e con la partecipazione di altri soggetti pubblici o privati, articolati anche in un sistema integrato nazionale e locale, per l'acquisizione e la realizzazione di immobili per l'edilizia residenziale;

b) incremento del patrimonio abitativo di edilizia sociale con le risorse derivanti dalla alienazione di alloggi di edilizia pubblica in favore degli occupanti muniti di titolo legittimo;

c) promozione da parte di privati di interventi ai sensi della parte II, titolo III, del Capo III del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163;

d) agevolazioni, anche amministrative, in favore di cooperative edilizie costituite tra i soggetti destinatari degli interventi in esame, potendosi anche prevedere termini di durata predeterminati per la partecipazione di ciascun socio, in considerazione del carattere solo transitorio dell'esigenza abitativa;

e) realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia sociale e nei sistemi metropolitani ai sensi del comma 5.

4. L'attuazione del Piano nazionale è realizzata con le modalità di cui alla parte II, titolo III , del Capo IV del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, ovvero, per gli interventi integrati di valorizzazione del contesto urbano e dei servizi metropolitani, ai sensi dei commi da 5 a 8.

5. Al fine di superare i fenomeni di disagio abitativo e di degrado urbano, concentrando gli interventi sulla effettiva consistenza dei fenomeni di disagio e di degrado nei singoli contesti, rapportati alla dimensione fisica e demografica del territorio di riferimento, attraverso la realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia sociale e nei sistemi metropolitani e di riqualificazione urbana, anche attraverso la risoluzione dei problemi di mobilità, promuovendo e valorizzando la partecipazione di soggetti pubblici e privati, con principale intervento finanziario privato, possono essere stipulati appositi accordi di programma, promossi dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, per l'attuazione di interventi destinati a garantire la messa a disposizione di una quota di alloggi, da destinare alla locazione a canone convenzionato, stabilito secondo criteri di sostenibilità economica, e all'edilizia sovvenzionata, complessivamente non inferiore al 60 % degli alloggi previsti da ciascun programma, congiuntamente alla realizzazione di interventi di rinnovo e rigenerazione urbana, caratterizzati da elevati livelli di qualità in termini di vivibilità, salubrità, sicurezza e sostenibilità ambientale ed energetica. Gli interventi sono attuati, attraverso interventi di cui alla parte II, titolo III, Capo III del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, mediante le seguenti modalità:

a) trasferimento di diritti edificatori in favore dei promotori degli interventi di incremento del patrimonio abitativo destinato alla locazione a canone agevolato, con la possibilità di prevedere come corrispettivo della cessione dei diritti edificatori in tutto o in parte la realizzazione di unità abitative di proprietà pubblica da destinare alla locazione a canone agevolato, ovvero da destinare alla alienazione in favore di categorie sociali svantaggiate, di cui al comma 2;

b) incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di servizi, spazi pubblici e di miglioramento della qualità urbana;

c) provvedimenti mirati alla riduzione del prelievo fiscale di pertinenza comunale o degli oneri di costruzione e strumenti di incentivazione del mercato della locazione;

d) costituzione di fondi immobiliari di cui al comma 3, lett. a), con la possibilità di prevedere altresì il conferimento al fondo dei canoni di locazione, al netto delle spese di gestione degli immobili.

6. Ai fini della realizzazione degli interventi di cui al presente articolo l'alloggio sociale, in quanto servizio economico generale, è identificato, ai fini dell'esenzione dell'obbligo della notifica degli aiuti di Stato, di cui agli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità Europea, come parte essenziale e integrante della più complessiva offerta di edilizia residenziale sociale, che costituisce nel suo insieme servizio abitativo finalizzato al soddisfacimento di esigenze primarie.

7. In sede di attuazione dei programmi di cui al comma 5, sono appositamente disciplinate le modalità e i termini per la verifica periodica e ricorrente delle fasi di realizzazione del piano, in base al cronoprogramma approvato e alle esigenze finanziarie, potendosi conseguentemente disporre, in caso di scostamenti, la diversa allocazione delle risorse finanziarie pubbliche verso modalità di attuazione più efficienti. Gli alloggi realizzati o alienati nell'ambito delle procedure di cui al presente articolo non possono essere oggetto di successiva alienazione prima di dieci anni dall'acquisto originario.

8. Per la migliore realizzazione dei programmi, i comuni e le province possono associarsi ai sensi di quanto previsto dal testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. I programmi integrati di cui al comma 5 sono dichiarati di interesse strategico nazionale al momento della sottoscrizione dell'accordo di cui all'accordo di cui al comma 5. Alla loro attuazione si provvede con l'applicazione dell'articolo 81 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 e successive modificazioni ed integrazioni.

9. Per l'attuazione degli interventi previsti dal presente articolo è istituito un Fondo nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, nel quale confluiscono le risorse finanziarie di cui all'articolo 1 comma 1154 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 nonché di cui agli articoli 21, 21-bis e 41 del decreto-legge 1 ottobre 2007, n. 159, convertito con modificazioni dalla legge 29 novembre 2007, n 222. Gli eventuali provvedimenti adottati in attuazione delle disposizioni legislative citate al primo periodo del presente comma, incompatibili con il presente articolo, restano privi di effetti. A tale scopo le risorse di cui agli articoli 21, 21-bis e 41 del citato decreto-legge n. 159 del 2007, ivi comprese quelle già trasferite alla Cassa depositi e prestiti, sono versate all'entrata del bilancio dello Stato per essere iscritte sul Fondo di cui al presente comma, negli importi corrispondenti agli effetti in termini di indebitamento netto previsti per ciascun anno in sede di iscrizione in bilancio delle risorse finanziarie di cui alle indicate autorizzazioni di spesa.

Il comma 1 prevede, al fine di contrastare le diverse forme di disagio abitativo, l’avvio di un piano nazionale di edilizia abitativa, che dovrà essere approvato dal CIPE, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro per le politiche giovanili, previa intesa in sede di Conferenza unificata, cui dovrà essere trasmessa la proposta di piano entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del decreto in esame.

Si rileva l’innovazione, rispetto ai provvedimenti adottati nel passato, dell’assegnazione al CIPE della responsabilità dell’approvazione del piano, sulla base delle proposte presentate dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. La norma dovrebbe permettere di superare, alla luce dell’autorevolezza dell’organo citato, i problemi attuativi che dovessero, eventualmente, presentarsi.

Giova rammentare il tema dell’emergenza abitativa, aggravatosi negli ultimi anni, è stato oggetto di un’apposita indagine sulla condizione abitativa in Italia condotta dal Ministero delle infrastrutture in relazione ai fattori di disagio e alle strategie di intervento[24], con l’obiettivo di quantificare la dimensione reale dei fenomeni di disagio abitativo delle famiglie.

Si ricorda anche che nel corso della XV legislatura è stata adottata una serie di provvedimenti con la finalità di dare nuovo impulso alle politiche a tutela del disagio abitativo. Tra essi le disposizioni della legge n. 9 del 2007 che hanno previsto la predisposizione, da parte delle regioni, di un piano straordinario pluriennale per l’edilizia sovvenzionata e agevolata da inviare ai Ministeri delle infrastrutture, della solidarietà sociale e delle politiche della famiglia. Accanto a tale piano straordinario, è stato previsto anche l’avvio di un programma nazionale di edilizia residenziale pubblica da parte del Ministero delle infrastrutture, di concerto con gli altri Ministeri indicati e d’intesa con la Conferenza unificata, sulla base delle indicazioni emerse nel tavolo di concertazione generale sulle politiche abitative.

Successivamente è stato previsto anche l’avvio di un programma straordinario di edilizia residenziale pubblica, introdotto con l’art. 21 del decreto-legge 1° ottobre 2007, n. 159, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 novembre 2007, n. 222, cui destinare una spesa massima di 550 milioni di euro per l'anno 2007, e a cui si è data attuazione con il decreto del Ministero delle infrastrutture del 28 dicembre 2007.

Il comma 2 individua i destinatari del piano che dovrà essere rivolto all’incremento del patrimonio immobiliare ad uso abitativo attraverso l’offerta di alloggi di edilizia residenziale, da realizzare nel rispetto dei criteri di efficienza energetica e di riduzione delle emissioni inquinanti, con il coinvolgimento di capitali pubblici e privati.

Tali alloggi dovranno quindi essere destinati prioritariamente a prima casa per le seguenti categorie sociali svantaggiate nell’accesso al libero mercato degli alloggi in locazione:

a) nuclei familiari a basso reddito, anche monoparentali o monoreddito;

b) giovani coppie a basso reddito;

c) anziani in condizioni sociali o economiche svantaggiate;

d) studenti fuori sede;

e) soggetti sottoposti a procedure esecutive di rilascio;

f) altri soggetti in possesso dei requisiti di cui all’art. 1 della legge n. 9 del 2007;

g) immigrati regolari.

Si ricorda che i requisiti di cui all’art. 1 della legge n. 9 del 2007 sono: un reddito annuo lordo complessivo familiare inferiore a 27.000 euro, essere o avere nel proprio nucleo familiare persone ultrasessantacinquenni, malati terminali o portatori di handicap con invalidità superiore al 66 per cento, purché non in possesso di altra abitazione adeguata al nucleo familiare nella regione di residenza o avere, nel proprio nucleo familiare, figli fiscalmente a carico.

Per quanto riguarda la definizione dell’ambito soggettivo di applicazione del piano, si rileva l’ampliamento della platea dei beneficiari rispetto ai provvedimenti, sia d’urgenza che ordinari, adottati negli ultimi anni per contrastare il fenomeno del disagio abitativo.

Sono stati, infatti, inclusi, per la prima volta, gli immigrati regolari e gli studenti fuori sede, finora destinatari, questi ultimi, di agevolazioni di carattere fiscale sui canoni di locazione.

La platea risulterebbe ampliata anche dall’inclusione, con un riferimento generico, di tutti i soggetti “sottoposti a procedure esecutive di rilascio”, senza ulteriori distinzioni. Pertanto sembrerebbero inclusi non solo coloro che hanno beneficiato della sospensione delle procedure esecutive di sfratto per finita locazione (destinatari dei provvedimenti d’urgenza di sospensione degli sfratti emanati nel passato[25]), ma anche quelli per morosità (destinatari del numero maggiore di sentenze di sfratto[26]).

Si osserva, d’altro canto, che occorrerebbe, invece, specificare una serie di definizioni la cui formulazione appare generica, tra le quali l’entità del basso reddito e la specificazione del numero di anni per rientrare nella categoria degli “anziani”.

Si ricorda, al riguardo, che l’art. 1 della legge n. 9 del 2007, sospende le procedure esecutive di sfratto nei confronti di conduttori con un “reddito annuo lordo complessivo familiare inferiore a 27.000 euro”. Per quanto riguarda la categoria degli “anziani” l’art. 1 del decreto legge n. 261 del 2006, ha innalzato, rispetto a precedenti provvedimenti d’urgenza, il requisito dell'età di cinque anni (da 65 a 70 anni), mentre con la legge n. 9 del 2007 si è tornati al requisito dei 65 anni.

Inoltre occorrerebbe indicare le modalità con cui dovrebbe essere dimostrata la sussistenza dei requisiti richiesti per rientrare tra i beneficiari del piano.

Nel decreto legge n. 261 del 2006 e nella legge n. 9 del 2007, la dimostrazione della sussistenza dei requisiti avveniva attraverso l'autocertificazione degli inquilini interessati.

Il comma 3 definisce l’ambito oggettivo del piano che dovrà riguardare sia il recupero del patrimonio abitativo esistente che la costruzione di nuovi alloggi e dovrà essere articolato attraverso una serie di interventi che coinvolgono, oltre all’intervento pubblico, anche quello privato. Tra essi vengono indicati:

a) la creazione di fondi immobiliari o la promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi per l’acquisizione o la costruzione di immobili per l’edilizia residenziale;

b) l’incremento del patrimonio abitativo di edilizia sociale con le risorse derivanti dalla vendita degli IACP;

c) la promozione da parte di privati di interventi attraverso il ricorso al project financing, la cui disciplina è ora contenuta nella parte II, titolo III, del Capo III del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (cd. Codice appalti);

d) alcune agevolazioni in favore di cooperative edilizie costituite tra i soggetti destinatari degli interventi;

e) la realizzazione di programmi integrati di promozione di edilizia sociale nel contesto di interventi di riqualificazione urbana indicati al successivo comma 5.

Il comma in esame è volto, pertanto, ad introdurre alcuni degli strumenti più recenti di mercato posti in essere per dare soluzione al disagio abitativo, alla luce dell’inefficacia delle politiche di sostegno alla residenzialità fondate sul finanziamento pubblico. Tra essi rilevano la costituzione di riserve fondiarie da destinare all’edilizia pubblica e alla domanda sociale coinvolgendo tutti gli operatori proprietari di aree oggetto di futura trasformazione[27], oppure la promozione di strumenti finanziari immobiliari innovativi, quali l’istituzione di fondi immobiliari per la residenza sociale[28], c.d. social housing.

La necessità di dare risposte articolate e differenziate al disagio abitativo è emersa anche nel recente intervento del Presidente dell’ANCE del 20 maggio 2008 “Costruzioni: ancora un anno di ciclo positivo ma il futuro si gioca su casa e infrastrutture”, dal quale emerge la necessità di una nuova politica abitativa che rilanci, da un lato, il sistema dell’edilizia sociale e, dall’altro, programmi di housing sociale con interventi che prevedono l’integrazione tra intervento pubblico e iniziativa privata, al fine di “mettere a frutto il più possibile le risorse scarse da investire e raggiungere al meglio l'obiettivo di aumentare l'offerta di alloggi da destinare all'affitto a canone sostenibile”. La necessità di tali interventi è avvalorata dai dati preoccupanti relativi all’offerta di abitazioni sociali. In Italia, nel 2004, c'erano 4,5 abitazioni di edilizia sociale per 100 abitazioni occupate. Una quota nettamente inferiore a quella di molti Paesi europei, pari a 34,6% nei Paesi Bassi, a 21% in Svezia, a 14,3% in Austria, a circa 17% in Francia e Finlandia.

Il comma 4 prevede che l’attuazione del piano nazionale avvenga con le modalità previste dalla legislazione in materia di infrastrutture strategiche, contenuta nella parte II, titolo III, del Capo IV del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163, ovvero, per gli interventi integrati di promozione di edilizia sociale nel contesto di interventi di riqualificazione urbana, secondo le modalità indicate ai successivi commi 5 ed 8.

Si rammenta, in estrema sintesi, che la legislazione in materia di infrastrutture strategiche, introdotta con la legge n. 443 del 2001 e con i successivi decreti attuativi, poi confluita nel D.Lgs. n. 163 del 2006 (cd. Codice appalti), mira ad accelerare, snellire e razionalizzare le procedure per la programmazione, il finanziamento e la realizzazione delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale. Tre sono, infatti, le principali finalità perseguite dal nuovo regime normativo: l’accelerazione delle procedure amministrative, l’incentivazione dell’afflusso di capitali privati (tramite l’introduzione della disciplina sul contraente generale) e la programmazione annuale degli interventi.

I commi 5, 7 ed 8 dispongono in merito ad uno degli interventi in cui può essere articolato il piano (comma 3, lett. e): l’attuazione di programmi integrati di edilizia sociale nel contesto di interventi di riqualificazione urbana.

Ai sensi del comma 5, tali programmi dovranno essere finalizzati al superamento dei fenomeni di disagio abitativo e di degrado urbano e realizzati promuovendo la partecipazione di soggetti pubblici e privati - cui spetterà apportare il principale intervento finanziario - anche attraverso la stipula di appositi accordi di programma, promossi dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al fine di mettere a disposizione, per la locazione a canone convenzionato[29], almeno il 60% degli alloggi che verranno realizzati.

Viene anche prevista la realizzazione di interventi di rinnovo e rigenerazione urbana, caratterizzati da elevati livelli di qualità in termini di vivibilità, salubrità, sicurezza e sostenibilità ambientale ed energetica.

Lo stesso comma 5 prevede che gli interventi dovranno essere realizzati da promotori immobiliari - attraverso il ricorso al project finacing, disciplinato nella parte II, titolo III, capo III del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 - i quali acquisiranno, in cambio della costruzione di alloggi destinati alla locazione a canone agevolato, diritti edificatori, incrementi premiali di diritti edificatori finalizzati alla dotazione di servizi, spazi pubblici e di miglioramento della qualità urbana, agevolazioni fiscali o la costituzione di fondi immobiliari.

Il comma 7 prevede, in sede di attuazione dei programmi di cui al comma 5, una verifica periodica e ricorrente delle fasi di realizzazione del piano, in base al cronoprogramma approvato e alle esigenze finanziarie e la possibilità di disporre, in caso di scostamenti, una diversa allocazione delle risorse finanziarie pubbliche verso modalità di attuazione più efficienti.

E’ inoltre stabilito che gli alloggi realizzati o alienati nell’ambito delle procedure di cui al presente articolo non possono essere oggetto di successiva alienazione prima di dieci anni dall’acquisto originario.

Per la migliore attuazione dei programmi, il comma 8 dà la possibilità ai comuni e alle province di associarsi ai sensi di quanto previsto dal Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali di cui al d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

I programmi integrati di cui al comma 5 sono dichiarati di interesse strategico nazionale al momento della sottoscrizione dell’accordo di programma. Alla loro attuazione si provvede con l’applicazione dell’art. 81 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616 che prevede sostanzialmente poteri sostitutivi dello Stato in materia urbanistica[30].

Ai fini della formulazione del testo, al comma 8, dopo le parole “dell’accordo” occorrerebbe sopprimere le parole “di cui all’accordo”.

Il comma 6 reca la definizione di “alloggio sociale”, ai fini dell’esenzione dell’obbligo della notifica degli aiuti di Stato, di cui agli artt. 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità Europea, inteso “come parte essenziale e integrante della più complessiva offerta di edilizia residenziale sociale, che costituisce nel suo insieme servizio abitativo finalizzato al soddisfacimento di esigenze primarie”.

Al riguardo si rammenta che sarebbe opportuno, alla luce della genericità della definizione recata dal comma in esame, rinviare alla definizione di alloggio sociale come definito nel recente DM del 22 aprile 2008 (pubblicato sulla GU del 24 giugno 2008).

Si rammenta, infatti, che la legge n. 9 del 2007, all’art. 5, aveva demandato ad uno specifico decreto la definizione delle caratteristiche e dei requisiti dell’“alloggio sociale”, ai fini dell'esenzione dall'obbligo di notifica degli aiuti di Stato, ai sensi degli articoli 87 e 88 del Trattato istitutivo della Comunità europea. Tale decreto è stato appunto emanato dal Ministro delle infrastrutture di concerto con i Ministri della solidarietà sociale, delle politiche per la famiglia, per le politiche giovanili e le attività sportive e con l’intesa della Conferenza unificata, in data 22 aprile 2008[31].

Il comma 9 dispone in merito alla copertura finanziaria del piano, che dovrà essere attuata attraverso la costituzione di un Fondo nello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti alimentato con le risorse finanziarie derivanti da alcuni provvedimenti adottati nella precedente legislatura, in particolare:

§ dall’art. 1, comma 1154, della legge 27 dicembre 2006, n. 296;

§ dagli artt. 21, 21-bis e 41 del decreto-legge 1 ottobre 2007, n. 159, convertito con modificazioni dalla legge 29 novembre 2007, n 222.

I fondi saranno, pertanto, quelli previsti dall’art. 1, comma 1154, della legge n. 296 del 2006 (finanziaria 2007) con cui è stato disposto il finanziamento di un piano straordinario di edilizia residenziale pubblica sovvenzionata, con un’autorizzazione di spesa di 30 milioni di euro per ciascuno degli anni 2008 e 2009. La disposizione demandava ad un successivo decreto del Ministro delle infrastrutture, che tuttavia non è stato ancora emanato, la definizione delle modalità di applicazione e di erogazione dei finanziamenti.

Ulteriori risorse deriveranno dalle disposizioni citate del decreto legge n. 159 del 2007 che riguardano:

§ all’art. 21, l’avvio di un programma straordinario di edilizia residenziale pubblica[32], cui destinare una spesa massima di 550 milioni di euro per l'anno 2007, e a cui si è data attuazione con il decreto del Ministero delle infrastrutture del 28 dicembre 2007.Il decreto ripartisce tra le regioni e le province autonome una cifra complessiva di 543,9 milioni di euro[33] da destinare agli interventi prioritari e immediatamente realizzabili individuati sulla base degli elenchi trasmessi dalle regioni e province autonome. Gli interventi riguarderanno: 818 alloggi da acquistare (quasi 7% del totale), 2.229 alloggi (circa il 19% del totale) da destinare all’affitto, 7.282 (61,5% circa) alloggi da ristrutturare e 1.532 (12,5% circa) alloggi per nuove unità abitative;

§ all’art. 21-bis, il rifinanziamento dei programmi innovativi in ambito urbano “Contratti di quartiere II”, con le risorse originariamente destinate alla realizzazione di alcuni programmi straordinari di edilizia residenziale a favore dei dipendenti delle amministrazioni dello Stato impegnati nella lotta alla criminalità organizzata[34];

§ all’art. 41, la costituzione di una apposita società di scopo con il compito di promuovere la formazione di nuovi strumenti finanziari immobiliari finalizzati all'acquisizione, il recupero, la ristrutturazione o la realizzazione di immobili ad uso abitativo, cui destinare, per l'anno 2007, la spesa massima di 100 milioni di euro.

A tali risorse dovrebbero poi aggiungersi anche quelle derivanti dalle dismissioni degli immobili IACP (comma 3, lett. b).

Lo stesso comma 9 dispone, infine, che gli eventuali provvedimenti adottati in attuazione delle disposizioni legislative citate al primo periodo del presente comma, incompatibili con il presente articolo, restano privi di effetti e che, pertanto, le risorse di cui agli articoli 21, 21-bis e 41 del citato decreto-legge n. 159 del 2007, ivi comprese quelle già trasferite alla Cassa Depositi e Prestiti, dovranno essere versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere iscritte sull’istituendo Fondo, negli importi corrispondenti agli effetti in termini di indebitamento netto previsti per ciascun anno in sede di iscrizione in bilancio delle risorse finanziarie di cui alle indicate autorizzazioni di spesa.

Sembrerebbe pertanto privo di effetti il citato decreto ministeriale del 28 dicembre 2007.

Articolo 12
(Abrogazione della revoca delle concessioni TAV)

L’articolo 12 interviene in materia di alta velocità ferroviaria, modificando la normativa recentemente adottata con l’articolo 13 del D.L. 7/2007[35].

Va ricordato che tale articolo ha disposto – al comma 8-quinquiesdecies - la revoca di alcune concessioni rilasciate dall’Ente ferrovie dello Stato alla società TAV S.p.a.:

§ la concessione dell’Ente Ferrovie alla TAV S.p.a. del 7 agosto 1991 limitatamente alle tratte Milano-Verona e Verona-Padova, comprese le relative interconnessioni;

§ la concessione dell’Ente Ferrovie alla TAV S.p.a. del 16 marzo 1992 relativo alla linea Milano-Genova, comprese le relative interconnessioni.

Lo stesso articolo ha inoltre revocato l’autorizzazione rilasciata a Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., nella parte in cui consente di proseguire il rapporto convenzionale con TAV S.p.a. relativamente alla progettazione e costruzione della linea Terzo Valico dei Giovi/Milano-Genova, della tratta Milano-Verona e della tratta Verona-Padova.

Il comma 8-sexiedecies del medesimo articolo prevede inoltre che gli effetti di tali revoche si estendono a tutti i rapporti convenzionali derivanti o collegati, stipulati dalla società TAV S.p.a. con i “contraenti generali” in data 15 ottobre 1991 e in data 16 marzo 1992.

L’articolo 12 in esame, lettera a), sostituisce il comma 8-sexiedecies, ora illustrato, prevedendo che, per effetto delle revoche delle concessioni stabilite dal comma 8-quinquiesdecies, i rapporti convenzionali stipulati da TAV S.p.a. in data 15 ottobre 1991 e in data 16 marzo 1992, continuano con RFI (Rete Ferroviaria Italiana) S.p.a. Gli atti integrativi di tali convenzioni individueranno la quota di lavori che i contraenti generali affideranno a terzi, mediante procedura concorsuale.

La norma non interviene pertanto sulle revoche disposte dal citato DL n. 7/2007, ma sui suoi effetti, stabilendo che le convenzioni stipulate da TAV con i general contractors proseguono con RFI S.p.a. (Sui rapporti giuridici fra i due soggetti - TAV e RFI - si veda infra).

La lettera b) dello stesso articolo 12 provvede ad abrogare i commi 8-seprtiesedecies, 8-duodevicies e 8-undevicies del medesimo articolo 13 del citato decreto legge n. 7/2007:

§ il comma 8-septiesdeciesdisciplina i criteri e la procedura per i rimborsi dovuti dalla Società Ferrovie dello Stato, prevedendo che questa, anche in deroga alla normativa vigente, provveda direttamente all’accertamento ed al rimborso degli oneri connessi alle attività progettuali e preliminari condotte per le opere oggetto della revoca; il rimborso è dovuto nei limiti dei costi effettivamente sostenuti e non ancora rimborsati alla data di entrata in vigore del decreto legge;

§ Il comma 8-duodevicies, novellando l’articolo 21-quinquies della legge n. 241/1990, prevede che l’indennizzo dovuto dalla pubblica amministrazione, nei casi di revoca di un atto amministrativo che incida su rapporti negoziali, venga parametrato al solo danno emergente e tenga conto sia della conoscenza - o conoscibilità – da parte dei contraenti della contrarietà all’interesse pubblico dell’atto stesso, sia dell’eventuale concorso dei contraenti alla erronea valutazione della compatibilità dell’atto con l’interesse pubblico;

§ Il comma 8-undevicies prevede che il Governo trasmetta al Parlamento, entro il 30 giugno di ogni anno, una relazione sugli effetti economici finanziari derivanti dall’attuazione delle norme contenute nei commi sopra descritti, con specifico riferimento alla realizzazione dei progetti del Sistema alta velocità.

La realizzazione di una rete europea di treni ad alta velocità – che rappresenta una delle linee guida della politica comunitaria dei trasporti - è stata individuata già dal primo Piano Generale dei Trasporti del 1986 come intervento in grado di rilanciare il ruolo della ferrovia, riequilibrare il sistema di trasporto e facilitare il processo di integrazione europea.

Il contratto di programma 1991-1992 tra Ministero dei trasporti e FS s.p.a. ha stabilito che il finanziamento della realizzazione del sistema Alta Velocità dovesse essere ripartito tra Stato e privati, nella misura rispettiva del 40% e 60%, lasciando allo Stato il pagamento dei costi, più gli oneri per gli interessi, relativi alle fasi di costruzione delle opere, di avviamento e di pre-esercizio.

In data 19 luglio 1991 è stata costituita la società TAV (Treno Alta velocità s.p.a.), avente per oggetto sociale la progettazione esecutiva e la costruzione delle linee e delle infrastrutture e di quant'altro occorra ai fini del Sistema Alta Velocità, nonché lo sfruttamento economico delle stesse, finalizzato al recupero ed alla remunerazione del capitale investito da parte della società stessa. L'esercizio dell'attività di trasporto ferroviario è stato escluso dall'oggetto sociale e riservato alla gestione unitaria di Ferrovie dello Stato. Al capitale sociale della società hanno partecipato per il 55,5% istituti di credito italiani ed esteri, e per il restante 45,5% FS.

Con atto di concessione del 7 agosto 1991 e successiva convenzione attuativa del 24 settembre 1991, Ferrovie dello Stato ha trasferito alla società TAV s.p.a. la progettazione, la costruzione e lo sfruttamento economico del sistema Alta Velocità Milano-Napoli e Torino-Venezia, prevedendo, inoltre, che all'adempimento delle prestazioni la società concessionaria provvedesse "avvalendosi di general contractors che dovranno essere - o dovranno essere interamente garantiti da - uno dei principali gruppi industriali italiani" e che i rapporti tra la TAV s.p.a. e i general contractors fossero regolati da apposite convenzioni.

Nel 1998 Ferrovie dello Stato - ormai trasformatasi da ente pubblico in società per azioni - ha acquisito il controllo del 100% della società TAV S.p.a., che è diventata così la società di scopo di FS S.p.a. - Rete Ferroviaria Italiana (RFI) per la progettazione e la costruzione delle linee ferroviarie veloci (Alta Velocità/Alta Capacità) da realizzare lungo le principali direttrici di trasporto del Paese, ossia la dorsale Milano-Napoli, la trasversale Torino-Milano-Padova ed il collegamento Milano-Genova.

L’ultimo atto di concessione del Ministero dei trasporti a FS S.p.a. ha previsto il proseguimento del rapporto convenzionale tra le due società FS S.p.a. (in veste di gestore dell’infrastruttura) e TAV S.p.a., estendendo a tale rapporto l’applicazione delle norme ivi previste in materia di vigilanza del Ministero dei trasporti e di decadenza e revoca della concessione.

La normativa sopravvenuta - articolo 131 della legge finanziaria 2001[36] - ha disposto l’applicazione della normativa comunitaria e nazionale in materia di appalti pubblici ai lavori di costruzione delle tratte ad alta velocità, specificamente per i lavori di costruzione non ancora iniziati alla data di entrata in vigore della legge, i cui corrispettivi ancorché determinabili non fossero stati ancora definiti, e per le connesse opere di competenza di Ferrovie dello Stato S.p.a..

Contestualmente, veniva disposta la revoca delle concessioni rilasciate dall’ente Ferrovie dello Stato a TAV S.p.a., per la parte concernente i lavori in questione, ad eccezione di quelli per i quali fosse stata applicata o fosse applicabile la disciplina generale relativa all’affidamento dei lavori pubblici.

Nel complesso, la disposizione comportava l’obbligo per TAV di effettuare gare di appalto europee per la realizzazione o il completamento dei lavori individuati dallo stesso articolo 131, facendo venire meno il rapporto tra la TAV e i general contractor. Per i lavori relativi alla tratta ferroviaria ad alta capacità Torino-Milano, approvati in conferenza di servizi il 14 luglio 2000, veniva prevista un’eccezione: pertanto i lavori avrebbero dovuto proseguire secondo il sistema concessione TAV - convenzione con il general contractor.

Successivamente - con l’articolo 11 della legge n. 166/2002 (c.d. collegato infrastrutture) – è stato abrogatoil comma 2 dell’articolo 131della legge finanziaria 2001: con tale abrogazione si è inteso riaffermare, per quanto concerne la costruzione delle tratte ad “alta velocità”, la validità del meccanismo della concessione alla società TAV - convenzione con il general contractor, facendo venir meno la prescrizione dell’affidamento dei lavori mediante gara europea introdotta dall’ articolo 131. L’articolo prevedeva quindi che proseguissero, senza soluzione di continuità, le concessioni rilasciate a TAV S.p.a. dall'ente Ferrovie dello Stato ed i sottostanti rapporti instaurati da TAV S.p.a., riguardanti le opere individuate dall’articolo 131 della legge finanziaria per il 2001.

Articolo 13
(Misure per valorizzare il patrimonio residenziale pubblico)

Il comma 1 dell'articolo in esame è finalizzato:

§ alla valorizzazione degli immobili residenziali costituenti il patrimonio degli Istituti autonomi per le case popolari (IACP), comunque denominati;

§ a favorire il soddisfacimento dei fabbisogni abitativi.

Si ricorda che con l’art. 93, comma 2, del DPR n. 616/1977, sono state trasferite alle regioni “le funzioni statali relative agli IACP”, per cui tali istituti sono divenuti enti regionali.

Ai sensi del medesimo articolo 93 è stato altresì attribuito alle regioni anche il potere di organizzare il “servizio della casa” in conformità ai principi stabiliti dalla legge di riforma delle autonomie locali (riforma attuata successivamente, con l’approvazione della legge n. 142/1990, poi trasfusa nel D.Lgs. n. 267/2000). Ciò ha indotto alcune regioni ad adottare per gli IACP il modulo organizzativo dell’ente pubblico economico in sostanziale conformità con quello dell’azienda speciale previsto, per la gestione dei servizi pubblici locali, dalla citata legge n. 142/1990: in tali regioni[37] gli IACP sono stati quindi trasformati in Aziende Territoriali per l’Edilizia Residenziale (ATER). Altre regioni hanno, invece, preferito scegliere il modulo organizzativo dell’ente pubblico non economico o quello, del tutto opposto, della società di capitali. Vi sono, infine, anche delle regioni che non si sono avvalse della facoltà conferita dall’art. 93 del d.p.r. 616/1977 per cui in esse continuano ad operare gli IACP nella loro struttura originaria.

Per i fini indicati viene previsto che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il Ministro delle infrastrutture ed il Ministro per i rapporti con le regioni promuovono, in sede di Conferenza unificata, la conclusione di accordi con regioni ed enti locali inerenti la semplificazione delle procedure di alienazione degli immobili di proprietà dei predetti Istituti.

Il comma 2 elenca i seguenti criteri da considerare ai fini della conclusione degli accordi di cui al comma 1:

a) determinazione del prezzo di vendita delle unità immobiliari in proporzione al canone di locazione;

b) riconoscimento del diritto di opzione all’acquisto in favore dell'assegnatario unitamente al proprio coniuge, qualora risulti in regime di comunione dei beni, ovvero, in caso di rinunzia da parte dell'assegnatario, in favore del coniuge in regime di separazione dei beni, o, gradatamente, del convivente more uxorio, purché la convivenza duri da almeno cinque anni, dei figli conviventi, dei figli non conviventi;

c) destinazione dei proventi delle alienazioni alla realizzazione di interventi volti ad alleviare il disagio abitativo.

Si fa notare che i primi due commi dell'articolo in esame riproducono, nella sostanza, i commi 597-598 dell’art. 1 della legge finanziaria 2006 (n. 266/2005), dichiarati illegittimi dalla Corte costituzionale, con sentenza n. 94 del 2007[38], in seguito ai ricorsi presentati dalle regioni Toscana, Veneto, Valle d'Aosta, Piemonte, Liguria, Emilia-Romagna e Friuli-Venezia Giulia.

In particolare si ricorda che il comma 597 prevedeva che la valorizzazione degli immobili costituenti il patrimonio degli IACP avvenisse mediante una semplificazione delle procedure in materia di alienazione degli immobili di proprietà degli istituti medesimi sulla base di modalità definite con apposito DPCM.

Secondo la Corte, il fine del comma 597 non è quello di dettare una disciplina generale in tema di assegnazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica, di competenza dello Stato, bensì “quello di regolare le procedure amministrative e organizzative per arrivare ad una più rapida e conveniente cessione degli immobili. Si tratta quindi di un intervento normativo dello Stato nella gestione degli alloggi di proprietà degli IACP (o di altri enti o strutture sostitutivi di questi), che esplicitamente viene motivato dalla legge statale con finalità di valorizzazione di un patrimonio immobiliare non appartenente allo Stato, ma ad enti strumentali delle Regioni”. Secondo la Corte si profila, pertanto, una ingerenza nella potestà legislativa residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost. Di conseguenza “la fonte regolamentare, destinata dalla disposizione impugnata a disciplinare le procedure di alienazione degli immobili, è stata prevista in una materia non di competenza esclusiva dello Stato, in violazione del sesto comma del medesimo art. 117”.

La disposizione recata dal comma 1 dell'articolo in esame si differenzia da quella, dichiarata illegittima, contenuta nel citato comma 597, per il fatto che l’individuazione delle modalità di semplificazione non è più demandata ad un DPCM, ma alla conclusione di accordi con regioni ed enti locali.

In base al comma 3, negli accordi stessi può essere prevista la facoltà per le amministrazioni regionali e locali di stipulare convenzioni con società di settore per lo svolgimento delle attività strumentali alla vendita dei singoli beni immobili, fermo quanto disposto dall’art. 1, comma 6, del DL n. 351/2001.

Si ricorda che il comma 6 dell’articolo 1 del DL n. 351/2001 dispone che le disposizioni del medesimo articolo “si applicano ai beni di regioni, province, comuni ed altri enti locali che ne facciano richiesta, nonché ai beni utilizzati per uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, con il consenso dei proprietari”.

Le restanti disposizioni dell’articolo 1 (ad eccezione dei commi da 6-bis a 6-quater, che riguardano i beni immobili di proprietà delle Ferrovie dello Stato S.p.A.) sono volte a consentire la ricognizione del patrimonio immobiliare pubblico, quale prerequisito per il suo riordino e la sua gestione e valorizzazione, da parte dell’Agenzia del demanio.

Si ricorda, altresì, che una disposizione analoga a quella recata dal comma in esame era contenuta nel comma 599 dell’articolo 1 della legge finanziaria 2006, anch’esso dichiarato costituzionalmente illegittimo con la citata sentenza n. 94/2007. Tuttavia nel citato comma 599 non vi era un rinvio a singole parti del decreto-legge n. 351 in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico, ma a tutte le disposizioni da esso recate. Tale comma 599 prevedeva, infatti, che “agli immobili degli Istituti proprietari, che ne facciano richiesta attraverso le regioni, si applicano le disposizioni previste dal decreto-legge 25 settembre 2001, n. 351”.

Poiché le disposizioni in materia di privatizzazione e valorizzazione del patrimonio immobiliare pubblico sono contenute in tutto il Capo I del DL n. 351 del 2001 (articoli 1, 2, 3, 3-bis e 4), occorrerebbe valutare l’opportunità di estendere il riferimento ai predetti articoli.

Articolo 14
(Expo Milano 2015)

Il comma 1 dell'articolo in esame reca le seguenti autorizzazioni di spesa per la realizzazione delle opere e delle attività connesse allo svolgimento del grande evento EXPO Milano 2015 in attuazione dell’adempimento degli obblighi internazionali assunti dal governo italiano nei confronti del Bureau International des Expositions (BIE):

Anno	Importo (milioni di euro)
2009	30
2010	45
2011	59
2012	223
2013	564
2014	445
2015	120
Totale	1.486

Come è noto, il 31 marzo 2008 a Parigi, i Paesi membri del BIE hanno scelto Milano come sede dell'edizione 2015 dell'Expo[39], preferendola all’unica concorrente, la città turca di Smirne. L’Esposizione, che è intitolata Nutrire il pianeta:energia per la vita, si svolgerà a Milano dal 1° maggio al 31 ottobre 2015. Tra gli obiettivi quello di dare visibilità alla tradizione, alla creatività e all’innovazione nel settore dell’alimentazione, raccogliendo tematiche già sviluppate da precedenti edizioni e riproponendole alla luce dei nuovi scenari globali, al centro dei quali c’è il tema del diritto ad un’alimentazione sana, sicura e sufficiente per tutto il Pianeta.

Si ricorda che l’Expo 2015 di Milano è stata dichiarata “grande evento” con il DPCM 30 agosto 2007 (GU 11 settembre 2007, n. 211), ai sensi dell’art. 5-bis, comma 5, del DL n. 343/2001.

Nelle premesse di tale DPCM la citata dichiarazione viene motivata, tra l’altro, alla luce della “particolare complessità organizzativa dell'evento sotto il profilo della sicurezza, dell'ordine pubblico, della mobilità, della ricezione alberghiera, per la quale dovranno essere attuati interventi infrastrutturali e predisposte strutture ricettive adeguate o riconvertite le strutture esistenti, anche ai fini dell'accoglienza e dell'assistenza sanitaria”.

Successivamente è stata emanata l’OPCM 18 ottobre 2007, n. 3623, con la quale, tra l’altro, si è provveduto alla nomina del sindaco del comune di Milano a Commissario delegato per la predisposizione degli interventi necessari alla migliore presentazione della candidatura della Città di Milano quale sede del grande evento «Expo 2015» e ne sono stati definiti i compiti.

Quanto all’art. 5-bis, comma 5, del DL n. 343/2001, si ricorda che esso ha esteso il campo di applicazione previsto per la dichiarazione dello stato di emergenza, includendovi anche Ia dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile, diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza (art. 2, comma 1, lett. c) della legge n. 225).

Ai sensi del comma 2, per i fini di cui al comma 1, il Sindaco di Milano pro-tempore, senza oneri aggiuntivi a carico del bilancio dello Stato, è nominato Commissario straordinario del Governo per l’attività preparatoria urgente.

Viene altresì prevista l’emanazione, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, di apposito DPCM, sentito il Presidente della Regione Lombardia e i rappresentanti degli enti locali interessati, volto alla:

§ istituzione degli organismi per la gestione delle attività, compresa la previsione di un tavolo istituzionale per il governo complessivo degli interventi regionali e sovra regionali presieduto dal Presidente della Regione Lombardia pro-tempore;

§ fissazione dei criteri di ripartizione e delle modalità di erogazione dei finanziamenti.

Articolo 15
(Costo dei libri scolastici)

L’articolo 15 stabilisce nuove modalità di fruizione dei libri scolastici, prevedendo una disciplina finalizzata a ridurre progressivamente i costi per le famiglie, a partire dall’anno scolastico 2008-2009[40].

Pertanto, il comma 1, facendo salva l’autonomia didattica nell’adozione dei libri di testo delle scuole di ogni ordine e grado, prevede che, a partire dal primo anno scolastico successivo a quello in corso – ossia, dall’anno scolastico 2008-2009 -, sia data preferenza, nelle scelte degli organi competenti, a libri di testo disponibili, in tutto o in parte, nella rete internet. L’accesso a tali testi da parte degli studenti avviene gratuitamente o dietro pagamento a seconda dei casi previsti dalla normativa vigente.

Tale ultima condizione si riferisce, presumibilmente, alla disciplina sulla gratuità dei libri di testo (vedi infra).

Si ricorda che l’articolo 7 del D.Lgs. n. 297/2004[41], c.d. T.U. sulla scuola, affida l’adozione dei libri di testo alla competenza del collegio dei docenti, sentiti i consigli di interclasse (nelle scuole elementari: ora, scuole primarie) o di classe (negli istituti di istruzione secondaria).

L’articolo 156 del medesimo D.Lgs. prevede che agli alunni delle scuole elementari (ora, scuole primarie) i libri di testo sono forniti gratuitamente dai comuni, secondo modalità stabilite dalla legge regionale^{^[42]}.

L’art. 27 della l. n. 448/1998^{^[43]} ha, poi, stabilito che nell’a.s. 1999-2000 i comuni provvedessero a garantire la gratuità, totale o parziale, dei libri di testo in favore degli alunni che adempivano l’obbligo scolastico, purché in possesso dei requisiti individuati da uno specifico DPCM^{^[44]}ed ha autorizzato, a tal fine, la spesa di 100 miliardi di lire.

Successivamente, l’articolo 53 della l. n. 488/1999[45] (finanziaria 2000) ha stabilito che le disposizioni sopra citate continuassero ad applicarsi anche nell'anno scolastico 2000-2001, confermando la spesa di lire 100 miliardi, finanziamento poi integrato con altri 100 miliardi dalla tabella D della stessa legge finanziaria. La fornitura gratuita dei libri di testo è stata quindi rifinanziata per gli anni seguenti, sempre per l’importo di 200 miliardi di lire - divenuti 103,3 milioni di euro con l’introduzione della nuova moneta - con la tabella D di successive leggi finanziarie^{^[46]}.

L’ art. 27 della legge n. 448/1999 ha, inoltre, previsto che con decreto del Ministro della pubblica istruzione fossero individuati i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per ciascun anno della scuola dell’obbligo, da assumere quale limite all’interno del quale i docenti dovevano collocare le proprie scelte.

A tale previsione ha dato seguito il DM n. 547/1999, che ha fissato i criteri in questione, a decorrere dall’a.s. 2000-2001^{^[47]}. Il medesimo D.M., inoltre – essendo nel frattempo intervenuta la l. 9/1999^{^[48]} che elevava l’obbligo di istruzione a 10 anni prevedendo, però, che fino ad un riordino generale del sistema scolastico l’obbligo di istruzione avesse durata novennale - ha fissato i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria necessaria per le discipline del primo anno di corso della scuola secondaria superiore.

Nel prosieguo, è intervenuto l’art. 1, c. 628, della l. 296/2006^{^[49]}, che ha esteso agli studenti del primo e secondo anno dell’istruzione secondaria superiore la gratuità parziale dei testi prevista dall’art. 27 della l. 448/1998.

Il medesimo articolo ha, inoltre, previsto che con decreto del Ministro della pubblica istruzione fossero stabiliti i criteri per la determinazione del prezzo massimo complessivo della dotazione libraria per gli anni successivi al secondo dell’istruzione secondaria superiore.

È, quindi, intervenuto il Decreto del Ministro della pubblica istruzione 22 febbraio 2008, n. 28, che ha stabilito per l’a.s. 2008-2009 il prezzo massimo complessivo delle dotazione libraria necessaria per ciascun anno di ciascuna tipologia di scuola secondaria superiore (l’importo massimo, di 370 euro, è riferito al III anno del liceo classico), all’interno del quale i docenti sono tenuti ad effettuare le proprie scelte^{^[50]}.

Il comma 2, primo periodo,stabilisce, quindi,che nel termine di un triennio a decorrere dall’a.s. 2008-2009 (quindi, entro l’a.s. 2010-2011), i libri di testo per le scuole del primo ciclo dell’istruzione e per gli istituti di istruzione secondaria superiore sono prodotti nelle versioni a stampa, on line scaricabile da internet e mista (ovvero, presumibilmente, cartacea e digitale).

Il secondo periodo del medesimo comma 2 stabilisce che, a decorrere dall’a.s. 2011-2012, il collegio dei docenti adotta esclusivamente libri utilizzabili nelle versioni on line scaricabile da internet o mista.

L’ultimo periodo fa salve le disposizioni relative all’adozione di strumenti didattici per i soggetti diversamente abili.

Si ricorda che la l. n. 4/2004^{^[51]}stabilisce che la Repubblica riconosce e tutela il diritto di ogni persona, in particolare della persona disabile, ad accedere a tutte le fonti di informazione e ai relativi servizi, ivi compresi quelli che si articolano attraverso gli strumenti informatici e telematici. L’art. 5 prevede, quindi, che le relative disposizioni si applichino anche al materiale formativo e didattico utilizzato nelle scuole di ogni ordine e grado.

Il regolamento attuativo della legge citata[52] ha, quindi, demandato ad un decreto interministeriale l’individuazione delle specifiche regole tecniche che disciplinano l’accessibilità, da parte degli utenti, agli strumenti didattici e formativi di cui all’articolo 5 sopra richiamato.

Il decreto in questione, intervenuto il 30 aprile 2008, stabilisce, tra l’altro, che:

- per strumenti didattici e formativi si intendono programmi informatici e documenti in formato elettronico usati nei processi di istruzione e apprendimento. In tale definizione sono compresi i libri di testo;

- per software didattico si intendono i programmi applicativi informatici finalizzati a supportare gli apprendimenti. Sono tali, ad esempio, i programmi basati sull’alternanza spiegazione – verifica (tutoriali), quelli basati sullo schema domanda-risposta-verifica (eserciziari), gli ambienti di simulazione, i giochi educativi, i corsi interattivi di lingua straniera;

- che i servizi sopra indicati devono rispondere, fra l’altro, a criteri di facilità e semplicità d’uso, di efficienza, di rispondenza alle esigenze dell’utenza.

Il comma 3 interviene, anzitutto, sul contenuto e sulla struttura dei libri di testo. Quanto al primo aspetto, stabilisce che essi debbano sviluppare i contenuti essenziali delle Indicazioni nazionali dei piani di studio.

Si ricorda che l’art. 7, comma 1, lett. a), della legge n. 53/2003[53] prevede che alla definizione del nucleo essenziale dei piani di studio scolastici per la quota nazionale, relativamente, fra l’altro, agli obiettivi specifici di apprendimento, si provveda mediante regolamenti di delegificazione[54].

In attesa dell’emanazione del regolamento governativo, il D.Lgs. n. 59/2004[55], in via transitoria, ha previsto le indicazioni nazionali con riferimento alla scuola dell’infanzia e al primo ciclo di istruzione (artt. 12, 13 e 14). Con DM 3 luglio 2007 sono state emanate Indicazioni- da utilizzare sperimentalmente- per l’ elaborazione dei curricoli per la scuola dell’infanzia e per il primo ciclo di istruzione, ordini di scuole per i quali è entrata a regime la cosiddetta “riforma Moratti” (di cui alla legge 53/2003).

Con riferimento al secondo ciclo, il D.Lgs n. 226 del 2005[56] ha provveduto direttamente ad individuare, fra gli altri, le indicazioni nazionali per i piani di studio personalizzati dei percorsi liceali e dei rispettivi indirizzi; tuttavia, non essendo stata avviata la riforma citata[57], occorre fare riferimento ancora ad orari e piani di studio indicati da decreti ministeriali.

Si ricorda, peraltro che il DM 26 giugno 2000, n. 234 aveva disposto che gli ordinamenti (e le relative sperimentazioni) funzionanti nell'anno scolastico 1999/2000, sia con riferimento ai programmi di insegnamento che agli orari di funzionamento delle scuole di ogni ordine e grado, ivi compresa la scuola materna, costituissero, in prima applicazione dell'articolo 8 del decreto del Presidente della Repubblica 8 marzo 1999, n. 275, i curricoli delle istituzioni scolastiche autonome.

Quanto al secondo aspetto, si prevede che i libri di testo possano essere realizzati in sezioni tematiche, corrispondenti ad unità di apprendimento.

Si affida, quindi, ad un decreto di natura non regolamentare del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca la determinazione:

§ delle caratteristiche tecniche dei libri di testo nella versione a stampa, anche al fine di assicurarne il contenimento del peso[58];

§ delle caratteristiche tecniche dei libri di testo nelle versioni on line e mista;

§ il prezzo dei libri di testo della scuola primaria e i tetti di spesa dell’intera dotazione libraria per ciascun anno della scuola secondaria di I e II grado, nel rispetto dei diritti patrimoniali dell’autore e dell’editore.

Con riferimento alla nuova modalità di fruizione dei libri di testo, sarebbe opportuno esplicitare il coordinamento con la normativa vigente in materia di comodato e di noleggio (art. 27, c. 1, l. 448/1998 e art. 1, c. 628 ed 629, l. 296/2006).

Il comma 4, infine, stabilisce che le Università e le Istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica, nel rispetto della loro autonomia, adottano linee di indirizzo ispirate ai principi recati dai commi precedenti.

Alla luce del disposto del comma 4, si segnala l’opportunità di integrare la rubrica dell’articolo con un riferimento ai testi universitari.

Articolo 16
(Facoltà di trasformazione in fondazioni delle università)

1. In attuazione dell'articolo 33 della Costituzione, nel rispetto delle leggi vigenti e dell'autonomia didattica, scientifica, organizzativa e finanziaria, le Università pubbliche possono deliberare la propria trasformazione in fondazioni di diritto privato. La delibera di trasformazione è adottata dal Senato accademico a maggioranza assoluta ed è approvata con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. La trasformazione opera a decorrere dal 1^o gennaio dell'anno successivo a quello di adozione della delibera.

2. Le fondazioni universitarie subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi e nella titolarità del patrimonio dell'Università. Al fondo di dotazione delle fondazioni universitarie è trasferita, con decreto dell'Agenzia del demanio, la proprietà dei beni immobili già in uso alle Università trasformate.

3. Gli atti di trasformazione e di trasferimento degli immobili e tutte le operazioni ad essi connesse sono esenti da imposte e tasse.

4. Le fondazioni universitarie sono enti non commerciali e perseguono i propri scopi secondo le modalità consentite dalla loro natura giuridica e operano nel rispetto dei principi di economicità della gestione. Non è ammessa in ogni caso la distribuzione di utili, in qualsiasi forma. Eventuali proventi, rendite o altri utili derivanti dallo svolgimento delle attività previste dagli statuti delle fondazioni universitarie sono destinati interamente al perseguimento degli scopi delle medesime.

5. I trasferimenti a titolo di contributo o di liberalità a favore delle fondazioni universitarie sono esenti da tasse e imposte indirette e da diritti dovuti a qualunque altro titolo e sono interamente deducibili dal reddito del soggetto erogante. Gli onorari notarili relativi agli atti di donazione a favore delle fondazioni universitarie sono ridotti del 90 per cento.

6. Contestualmente alla delibera di trasformazione vengono adottati lo statuto e i regolamenti di amministrazione e di contabilità delle fondazioni universitarie, i quali devono essere approvati con decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Lo statuto può prevedere l'ingresso nella fondazione universitaria di nuovi soggetti, pubblici o privati.

7. Le fondazioni universitarie adottano un regolamento di Ateneo per l'amministrazione, la finanza e la contabilità, anche in deroga alle norme dell'ordinamento contabile dello Stato e degli enti pubblici, fermo restando il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario.

8. Le fondazioni universitarie hanno autonomia gestionale, organizzativa e contabile, nel rispetto dei princìpi stabiliti dal presente articolo.

9. La gestione economico-finanziaria delle fondazioni universitarie assicura l'equilibrio di bilancio. Il bilancio viene redatto con periodicità annuale. Resta fermo il sistema di finanziamento pubblico; a tal fine, costituisce elemento di valutazione, a fini perequativi, l'entità dei finanziamenti privati di ciascuna fondazione.

10. La vigilanza sulle fondazioni universitarie è esercitata dal Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Nei collegi dei sindaci delle fondazioni universitarie è assicurata la presenza dei rappresentanti delle Amministrazioni vigilanti.

11. La Corte dei conti esercita il controllo sulle fondazioni universitarie secondo le modalità previste dalla legge 21 marzo 1958, n. 259 e riferisce annualmente al Parlamento.

12. In caso di gravi violazioni di legge afferenti alla corretta gestione della fondazione universitaria da parte degli organi di amministrazione o di rappresentanza, il Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca nomina un Commissario straordinario senza oneri aggiuntivi a carico del Bilancio dello Stato, con il compito di salvaguardare la corretta gestione dell'ente ed entro sei mesi da tale nomina procede alla nomina dei nuovi amministratori dell'ente medesimo, secondo quanto previsto dallo statuto.

13. Fino alla stipulazione del primo contratto collettivo di lavoro, al personale amministrativo delle fondazioni universitarie si applica il trattamento economico e giuridico vigente alla data di entrata in vigore della presente norma.

14. Alle fondazioni universitarie continuano ad applicarsi tutte le disposizioni vigenti per le Università statali in quanto compatibili con il presente articolo e con la natura privatistica delle fondazioni medesime.

L’articolo in commento prevede la facoltà per le università pubbliche di trasformarsi in fondazioni di diritto privato (comma 1).

A tal proposito, si ricorda che, nell’ordinamento giuridico italiano, la fondazione è una figura giuridica soggettiva di diritto privato. L’istituto viene classicamente definito come «stabile organizzazione predisposta per la destinazione di un patrimonio ad un determinato scopo di pubblica utilità»[59].

Al pari delle associazioni, la fondazione rientra, dunque, nel novero delle organizzazioni collettive mediante le quali i privati perseguono scopi che superano la sfera individuale. Secondo la tradizionale ricostruzione della dottrina, a differenza delle società, fondazioni e associazioni si caratterizzano per l’assenza di uno scopo di lucro (distribuzione di utili). Tuttavia, per quanto concerne la fondazione, l’opinione dominante nella dottrina ne individua la peculiarità non tanto in questo criterio negativo, quanto piuttosto nel perseguimento di fini di rilevante interesse collettivo.

Una disciplina di carattere generale delle fondazioni (insieme con quella delle associazioni riconosciute) è contenuta nel Libro I del Codice civile (artt. 14-35)[60]. Tale disciplina è completata dalle norme del D.P.R. 10 febbraio 2000, n. 361, con il quale è stato riordinato il procedimento per l’acquisto della personalità giuridica ed il sistema dei controlli sulle persone giuridiche private[61].

Accanto al modello codicistico, occorre però sottolineare che, negli ultimi anni, il legislatore ha più volte fatto ricorso alla forma organizzativa della fondazione, dettando singole discipline settoriali per specifiche categorie di enti. Con riferimento ai più recenti e significativi interventi, si ricorda, ad esempio, la normativa relativa alle fondazioni bancarie[62] e alle fondazioni lirico-sinfoniche[63].

Con specifico riferimento all’articolo in commento, si sottolinea, in particolare, che l’art. 59 della l. finanziaria per il 2001 (l. n. 388/2000) ha stabilito la possibilità per una o più università di costituire fondazioni di diritto privato, con la partecipazione di enti ed amministrazioni pubbliche e soggetti privati, per lo svolgimento delle attività strumentali e di supporto alla didattica e alla ricerca. Tali fondazioni sono state ampiamente disciplinate da un regolamento adottato con successivo D.P.R. n. 254/2001[64]. Con tale innovazione si è inteso consentire agli atenei di essere affiancati da una struttura di supporto, presso la quale fosse possibile trasferire tutta una serie di attività strumentali, da svolgere anche con l'apporto finanziario di privati, lasciando alle università le attività istituzionali relative alla didattica e alla ricerca[65].

La possibilità introdotta dalla l. finanziaria per il 2001 configura, pertanto, un’ipotesi diversa da quella considerata nell’articolo in esame, il quale, invece, prevede la possibilità di un cambiamento della natura giuridica delle università, da enti pubblici dotati di autonomia funzionale – secondo la qualificazione prevista dall’art. 1, co. 4, lett. d), della legge 15 marzo 1997, n. 59 – a enti di diritto privato organizzati in forma di fondazioni.

Quanto all’ambito soggettivo di applicazione, la norma fa riferimento alle “università pubbliche”. In tale categoria dovrebbero, dunque, ritenersi incluse anche le università non statali[66], che, secondo un consolidato orientamento della giurisprudenza, sono qualificate come “enti pubblici non economici”[67].

Le disposizioni in commento disciplinano:

§ la procedura di trasformazione delle università in fondazioni;

§ alcuni principi relativi allo status delle fondazioni e al regime giuridico applicabile;

§ le forme di vigilanza e controllo statali sulle università costituite in fondazioni.

Per quanto riguarda la procedura di trasformazione, è richiesta una delibera del Senato accademico[68], adottata a maggioranza assoluta, successivamente approvata con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. La trasformazione produce effetti a decorrere dal 1° gennaio dell’anno successivo a quello di adozione della delibera (comma 1).

Contestualmente alla delibera di trasformazione, sono adottati lo statuto e i regolamenti di amministrazione e di contabilità della fondazione, ugualmente sottoposti ad approvazione con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, di concerto con del Ministro dell’economia (comma 6). Lo statuto può prevedere l’ingresso nella fondazione di nuovi soggetti, pubblici o privati.

In proposito, si ricorda che le università hanno autonomia statutaria e regolamentare. Infatti, l’art. 33 Cost., secondo comma, dispone che le università sono disciplinate, oltre che dai rispettivi statuti e regolamenti, esclusivamente da norme legislative che vi operino espresso riferimento. In attuazione del disposto costituzionale, l’art. 6, co. 1, della l. n. 168/1989[69] ha individuato gli strumenti per l’esercizio della riconosciuta autonomia normativa, stabilendo che, in attuazione dell’art. 33 Cost., le università si danno ordinamenti autonomi con propri statuti e regolamenti.

In riferimento allo statuto, si prevedono contenuti minimi e limiti negativi delle norme statutarie. In particolare, l’art. 16 della l. n. 168/1989 ha previsto che gli statuti debbano obbligatoriamente prevedere: l’elettività del rettore; una composizione del Senato accademico che assicuri la rappresentanza delle facoltà; una composizione del c.d.a. che assicuri la rappresentanza delle componenti presenti in base alla normativa precedente; criteri organizzativi che garantiscano l’efficienza nell’erogazione dei servizi e la responsabilità degli amministratori[70]. Un secondo aspetto di rilievo riguarda la procedura di approvazione. Lo statuto è deliberato, sentito il consiglio di amministrazione, da un organo appositamente previsto dall’art. 16, co. 2, della l. n. 168/1989, costituito dal Senato accademico integrato in una particolare composizione[71].

Accanto allo statuto, sono poi previsti i regolamenti di ateneo e quelli interni di ciascuna struttura, che sono emanati con decreto del rettore nel rispetto dei principi e delle procedure stabiliti dallo statuto (art. 6, co. 6). Solo per i regolamenti di ateneo è richiesta la deliberazione da parte degli organi competenti dell'università a maggioranza assoluta dei componenti.

Gli statuti e i regolamenti di ateneo sono trasmessi al Ministro che, entro il termine perentorio di sessanta giorni, esercita il controllo di legittimità e di merito nella forma della richiesta motivata di riesame. In assenza di rilievi essi sono emanati dal rettore (art. 6, co. 9)[72].

Per effetto della trasformazione, la fondazione subentra in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi dell’università, ivi inclusa la titolarità del patrimonio. Inoltre, la fondazione acquista la proprietà dei beni immobili già in uso all’università mediante decreto di trasferimento dell’Agenzia del demanio al fondo di dotazione della medesima fondazione (comma 2). Gli atti di trasformazione e di trasferimento degli immobili sono esenti da imposte e tasse (comma 3).

Quanto agli elementi distintivi delle università costituite in fondazione, l’articolo 16 precisa che si tratta di enti non commerciali che operano nel rispetto dei principi di economicità della gestione. Inoltre – in analogia agli aspetti che, secondo l’opinione prevalente in dottrina, caratterizzano gli enti del libro I del codice civile – non viene ammessa in alcun modo la distribuzione degli utili (assenza di c.d. lucro soggettivo). Eventuali rendite, proventi o utili derivanti dallo svolgimento delle attività statutarie della fondazione (c.d. lucro oggettivo) devono essere interamente reimpiegati in funzione degli scopi istituzionali dell’ente (comma 4).

Il carattere distintivo degli enti non commerciali è costituito dal fatto di avere come oggetto esclusivo o principale lo svolgimento di un’attività di "natura non commerciale", intendendosi per tale l’attività che determina reddito d'impresa.

Per economicità delle gestione s’intende lo svolgimento della gestione in modo tale da garantire l’equilibrio tra i ricavi dei beni e servizi prodotti e i costi di produzione.

Nei confronti delle università costituite in fondazioni sono, inoltre, previste alcune esenzioni ed agevolazioni fiscali (comma 5). In particolare, sono esenti da tasse, imposte indirette ed eventuali ulteriori diritti, i trasferimenti, a titolo di contributo o di liberalità, in loro favore, mentre le spese notarili per gli atti di donazione sono ridotte del 90 per cento. I contributi e le liberalità sono interamente deducibili dal reddito del soggetto erogante.

Il comma 8 riconosce esplicitamente alle fondazioni universitarie:

1) autonomia contabile: è, infatti, specificato che le fondazioni adottano un regolamento di ateneo per l’amministrazione, la finanza e la contabilità, anche in deroga alle norme dell’ordinamento contabile dello Stato e degli enti pubblici, fermo restando il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario (comma 7);

2) autonomia organizzativa;

3) autonomia gestionale, precisando che la gestione economica finanziaria deve assicurare l’equilibrio di bilancio e che il bilancio viene redatto con periodicità annuale (comma 9).

In relazione all’assetto ordinamentale delle università, si ricorda che l’art. 6, co. 1, l. n. 168/1989 ha individuato gli ambiti in cui si esplica l’autonomia, indicando a tal fine i settori dell’autonomia didattica, scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile, sia gli strumenti per l’esercizio della riconosciuta autonomia normativa (statuti e regolamenti).

Disposizioni di legge successive hanno poi definito contenuto e limiti delle forme di autonomia riconosciute: cfr, in particolare l’art. 5, l. n. 537/1993 (autonomia finanziaria) e l’art. 17, co. 95, della L. n. 127/1997 e successivi regolamenti di attuazione (autonomia didattica).

Per quanto concerne l’autonomia gestionale e contabile, l’art. 7, l. n. 168/1989 prevede lo strumento del regolamento di amministrazione e finanza, che per ciascun ateneo disciplina le materie della contabilità, relative alla disciplina del bilancio e della sua gestione, del regime dei beni, dei contratti e dei controlli di legittimità, del procedimento amministrativo, dei criteri di gestione delle università, dei controlli interni sull’efficacia e dei risultati della gestione. I limiti dell’autonomia in questa materia, sono stabiliti dall’art. 7, co. 7, che dispone che i regolamenti di amministrazione possano derogare alle norme dell’ordinamento contabile dello Stato e degli enti pubblici, nel rispetto dei relativi principi della contabilità pubblica.

È altresì precisato che «resta fermo il sistema di finanziamento pubblico» e che, in tale ambito, l’entità dei finanziamenti privati di ciascuna fondazione costituisce elemento di valutazione «a fini perequativi» (comma 9).

Dalla lettura della norma, si evince dunque che le università costituite in fondazioni rimangono destinatarie dei finanziamenti statali e che si applica un modello di ripartizione dei contributi pubblici che tiene in considerazione l’ammontare dei contributi privati alle singole fondazioni per garantire criteri di equità (nella ripartizione delle medesime risorse).

Si ricorda, sul punto, che il sistema di finanziamento pubblico delle università, complessivamente riformato dall’art. 5 della legge 24 dicembre 1993, n. 537[73], si basa, a decorrere dal 1994, su tre distinti fondi:

a) Fondo per il finanziamento ordinario delle università, che attiene al funzionamento degli atenei e comprende anche le spese per il personale docente e non docente e per la ricerca scientifica universitaria, nonché quelle per la manutenzione ordinaria[74];

b) Fondo per l'edilizia universitaria e per le grandi attrezzature scientifiche, che comprende la quota a carico del bilancio statale per la realizzazione di investimenti;

c) Fondo per la programmazione dello sviluppo del sistema universitario, che include le risorse destinate al finanziamento di specifiche iniziative, attività e progetti, ivi comprese le nuove iniziative didattiche.

L’ammontare di tutti e tre i fondi è determinato annualmente dalla tabella C della legge finanziaria e le relative risorse sono ripartite con decreti ministeriali.

In relazione al personale amministrativo delle fondazioni si prevede, in via transitoria, l’applicazione del trattamento economico e giuridico vigente alla data di entrata del decreto, fino alla stipulazione del primo contratto collettivo di lavoro (comma 13).

In proposito, si ricorda che, a differenza del personale docente delle università (che rientra nell’area del pubblico impiego), la disciplina del personale tecnico amministrativo dipendente dagli atenei è stata contrattualizzata con la riforma di cui al D.Lgs. n. 29/1993 (ora confluito nel testo unico approvato con D.Lgs. n. 165/2001). Il personale in questione è quindi compreso in uno specifico comparto «università», istituito in base all’art. 10, D.P.C.M. 30 dicembre 1993, n. 593.

Quanto alla vigilanza sulle fondazioni, le relative funzioni sono attribuite al Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca, che le esercita di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze. Oltre all’approvazione ministeriale della delibera di trasformazione, dello statuto e dei regolamenti (v., supra, co. 1 e 6), si prevede una rappresentanza obbligatoria delle due amministrazioni vigilanti all’interno del collegio sindacale di ciascuna fondazione (comma 10).

È, inoltre, disciplinata l’ipotesi di commissariamento della fondazione: qualora il Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca riscontri gravi violazioni di legge relative alla corretta gestione della fondazione stessa da parte dei suoi organi di amministrazione o di rappresentanza, nomina un commissario straordinario (senza oneri a carico del bilancio dello Stato) ed entro sei mesi procede alla nomina dei nuovi amministratori della fondazione, nel rispetto delle norme previste nel relativo statuto (comma 12).

Il controllo sulla gestione finanziaria delle fondazioni è, invece, attribuito alla Corte dei Conti, che lo esercita nelle forme previste dalla l. n. 259/1958[75] e riferisce annualmente al Parlamento (comma 11).

Anche in questo caso, è opportuno un confronto con il regime applicabile alle università. In relazione alle attuali forme di vigilanza, si ricorda che il rango costituzionale dell’autonomia ad esse garantita (art. 33 Cost.) determina un particolare regime dei controlli sulle stesse. Le norme, infatti, privilegiano forme di controllo interno o a gestione interna – disciplinate da statuto e regolamenti - e circoscrivono a determinati oggetti e procedimenti le forme di controllo esterno.

In particolare, a seguito del riconoscimento dell’autonomia organizzativa, didattica e finanziaria delle università, in capo al Ministero competente residuano i seguenti poteri:

a) controllo di legittimità e di merito sugli statuti e sui regolamenti di Ateneo, che si esercita sia in sede di adozione, sia in sede di modifica dei medesimi, ai sensi dell’articolo 6 della l. n. 168/1989;

b) i Ministro nomina il rettore con proprio decreto, dopo l’elezione che avviene secondo le norme previste dai singoli statuti e può, per gravi motivi, sentito il Consiglio dei Ministri, revocare il rettore, invitando gli organi competenti a procedere ad una nuova elezione[76];

c) ai sensi della legge n. 400/1988, articolo 2, co. 3, lett. p), il Ministro può proporre al Consiglio dei ministri l’annullamento straordinario di atti assunti dalle università, per motivi di legittimità. L’annullamento è disposto con delibera del Consiglio dei ministri, previo parere del Consiglio di Stato.

Non vi sono, invece, norme esplicite per quanto riguarda il riconoscimento di un potere di sostituzione del Ministro nei confronti dei competenti organi accademici in caso di irregolarità amministrative.

Infine, ai sensi dell’articolo 7, comma 10, della l. n. 168/1989 e dell’articolo 5, comma 21, della l. n. 537/1993, è esplicitamente escluso il controllo da parte della Corte dei conti sui singoli atti di gestione (sia esso di legittimità o di regolarità contabile), mentre la Corte effettua il controllo sui risultati della gestione, di cui dà conto al Parlamento mediante relazione annuale, unica per tutte le università.

Da ultimo, in relazione alla disciplina applicabile alle fondazioni universitarie, si prevede, con un rinvio di carattere generale, che continuano ad applicarsi tutte le disposizioni vigenti per le università statali, in quanto compatibili con le disposizioni dell’articolo in esame e con la natura privatistica delle fondazioni medesime (comma 14).

Si segnala l’opportunità di indicare almeno l’ambito oggettivo delle disposizioni applicabili alle università statali che si applicherebbero anche alle fondazioni.

Articolo 17
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