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Il disegno di legge n. 5434, presentato alla Camera l’11 settembre 2012 per  iniziativa del Governo, mira ad ottenere l’autorizzazione alla ratifica[1] della Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, fatta a New York il 2 dicembre 2004.

Il disegno di legge contiene inoltre norme di adeguamento dell’ordinamento giuridico italiano atte a recepire le disposizioni della Convenzione, la quale è frutto di lavori che risalgono al 1977, e quindi di una lunga elaborazione conclusa il 2 dicembre 2004 con la risoluzione dell’Assemblea Generale ONU 59/38, che ha adottato il testo della Convenzione. Attualmente la Convenzione, sottoscritta da 28 Stati, è stata oggetto di ratifica o di adesione da parte di 13 Stati: si è quindi lontani dalla soglia di trenta ratifiche fissata per l’entrata in vigore a livello internazionale. La relazione illustrativa richiama tuttavia quanto disposto dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, ovvero che anche la semplice firma vincola uno Stato ad astenersi almeno, nelle more dell’entrata in vigore, da comportamenti contrastanti con il disposto della Convenzione.

 

L'ampia relazione illustrativa che accompagna il disegno di legge chiarisce come il recepimento della Convenzione nell’ordinamento italiano consentirà di porre rimedio ad una lacuna del medesimo in ordine proprio alle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni. Infatti in materia esiste il solo precedente della norma introdotta dal decreto-legge n. 63 del 2010 (la cui vigenza è stata prorogata al 31 dicembre 2012 dall’art. 7 del decreto legge n. 216/2011), che tuttavia si limita a prescrivere la sospensione di eventuali misure esecutive a carico di Stati esteri nelle more di procedimenti, che li riguardino, davanti a istanze giurisdizionali internazionali.

Pertanto l'Italia, nel settore delle immunità giurisdizionali degli Stati, ha agito finora su base consuetudinaria, ovvero sul piano del diritto internazionale generale, ove è riconosciuta l'immunità degli Stati stranieri in funzione del rispetto della loro sovranità.

 

La Convenzione in esame  si compone di un breve preambolo e 33 articoli, raggruppati in sei parti.

La parte prima (articoli 1-4) ha funzione introduttiva. Viene anzitutto fissato il campo d'applicazione della Convenzione, ovvero l'immunità giurisdizionale di uno Stato e dei suoi beni dai tribunali di un altro Stato, e vengono fornite una serie di definizioni. Vengono poi fissate una serie di salvaguardie dei privilegi e immunità conferiti in virtù del diritto internazionale alle missioni diplomatiche, ai consolati, alle rappresentanze presso le organizzazioni internazionali, ai capi di Stato, agli aeromobili o oggetti spaziali appartenenti a ogni singolo Stato. Infine, viene sancita la non retroattività della Convenzione, che non si applica ad alcuna questione sollevata in un procedimento promosso prima dell'entrata in vigore tra gli Stati interessati della Convenzione medesima.

La parte seconda (articoli 5-9) comprende principi di carattere generale, a partire dalle modalità di attuazione dell'immunità degli Stati, che viene conseguita da uno Stato che si astiene dall’esercitare la sua giurisdizione contro un altro Stato, vigilando sul rispetto di tale decisione da parte dei propri tribunali.

Viene poi stabilito che uno Stato non può invocare l'immunità giurisdizionale qualora abbia dato esplicito consenso all'esercizio della giurisdizione di un particolare tribunale nei riguardi di una certa materia o causa, e ciò sia mediante accordo internazionale, sia mediante contratto scritto o dichiarazione o comunicazione scritta inoltrata nell'ambito di un determinato procedimento al tribunale interessato. Vengono poi stabiliti gli effetti della partecipazione di uno Stato a un procedimento giudiziario: in particolare, uno Stato non può invocare l'immunità giurisdizionale se ha attivato esso medesimo il procedimento, ovvero vi è intervenuto o ha assunto in esso una qualsiasi posizione sul merito delle questioni in giudizio. Rispetto a questa norma generale vengono comunque definite una serie di eccezioni.

La parte terza (articoli 10-17) riguarda i procedimenti in cui gli Stati non possono invocare l'immunità, a partire dal caso di transazioni commerciali di uno Stato con una persona fisica o giuridica straniera, salvo diverso accordo tra le parti o transazioni commerciali dirette tra Stati. Inoltre, salvo diverse intese tra gli Stati interessati, non si potrà invocare l’immunità giurisdizionale in un procedimento concernente un contratto di lavoro tra uno Stato e una persona fisica impiegata interamente o in parte sul territorio dell'altro Stato. Vi sono anche in tal caso numerose eccezioni. Ugualmente, salvo diverse intese tra gli Stati interessati, l’immunità giurisdizionale non potrà essere invocata da uno Stato in un procedimento che riguardi una riparazione pecuniaria per il decesso o la lesione dell’integrità fisica di una persona, ovvero in caso di danni o perdita di un bene materiale, imputabili ad atti od omissioni attribuibili allo Stato, verificatesi del tutto o in parte sul territorio dello Stato di appartenenza dei tribunali e in presenza dell'autore.

In generale, poi, e sempre che gli Stati interessati non abbiano diversamente concordato, uno Stato non potrà invocare l'immunità giurisdizionale in ordine a diritti e obblighi relativi ad un bene immobiliare situato su territorio dello Stato del foro, così come a beni mobiliari o immobiliari derivati da una successione o da una donazione, e nemmeno a diritti o interessi dello Stato nell'amministrazione dei beni di un fallimento, derivanti dalla cessazione di una società o inclusi in un trust.

L’immunità giurisdizionale non potrà essere invocata nemmeno rispetto alla determinazione del diritto di uno Stato a brevetti, disegni industriali, ragioni sociali, marchi di fabbrica o diritti d'autore, e ogni altra forma di proprietà intellettuale o industriale che siano protetti giuridicamente dallo Stato del foro (ancora una volta, sempre che gli Stati interessati non abbiano diversamente convenuto).

Uno Stato non potrà altresì invocare l’immunità giurisdizionale in un procedimento concernente la sua partecipazione in una società o in un gruppo, se tale società o gruppo comprendono parti diverse da Stati o organizzazioni internazionali, e sono costituiti conformemente alla legislazione dello Stato del foro, ovvero vi hanno la propria sede sociale oppure il principale luogo di attività: anche qui tuttavia vige l'eccezione di diversi accordi tra gli Stati interessati, o tra le parti alla controversia.

Sempre che gli Stati interessati, poi, non abbiano diversamente convenuto, è preclusa ad uno Stato la possibilità di invocare l'immunità giurisdizionale nei confronti di navi di cui esso sia proprietario o esercente, qualora durante il fatto che ha dato luogo all'azione legale la nave non sia stata utilizzata a scopo di servizio pubblico, bensì commerciale.

Infine, in riferimento a uno Stato che concordi con una persona fisica o giuridica straniera di sottoporre ad arbitrato alcuni aspetti contestati relativi a una transazione commerciale, tale Stato non potrà invocare l'immunità giurisdizionale in un procedimento che concerna la validità, l'interpretazione, l'applicazione o la procedura dell'arbitrato, nonché la conferma o l'annullamento del lodo arbitrale.

La parte quarta (articoli 18-21) riguarda l'immunità degli Stati nei confronti di eventuali misure esecutive scaturite da un procedimento innanzi ad un tribunale. E’ anzitutto previsto non potersi procedere, prima della sentenza, ad alcuna misura di pignoramento o sequestro contro i beni di uno Stato, in relazione ad un procedimento davanti al tribunale di un altro Stato, a meno che lo Stato interessato non vi abbia esplicitamente consentito e non abbia riservato alcuni beni all'adempimento della richiesta oggetto della controversia.

Posteriormente alla sentenza, del pari, non si potrà procedere ad alcuna azione esecutiva nei confronti dei beni di uno Stato, a seguito di un procedimento giudiziario che lo abbia coinvolto, se non alle condizioni prima richiamate, e con la clausola aggiuntiva che lo Stato interessato abbia stabilito non essere i beni interessati specificamente utilizzati o destinati a scopi di servizio pubblico.

La parte quinta (articoli 22-24) riporta disposizioni varie, a partire dalle modalità di notifica degli atti di citazione e dall'eventualità di agire contro uno Stato in contumacia. Vengono poi fissati privilegi e immunità nel corso di un procedimento davanti a un tribunale.

Infine, la parte sesta (articoli 25-33) reca le disposizioni finali della Convenzione, a partire da una clausola di salvaguardia dei diritti e obblighi degli Stati Parti della Convenzione in esame nei confronti di accordi internazionali per essi vigenti su materie analoghe all'oggetto della Convenzione medesima. Inoltre è previsto che per la soluzione di eventuali controversie gli Stati Parti si impegnano a perseguirla mediante negoziato, ma in difetto di successo si potrà adire l'arbitrato internazionale e finanche la Corte internazionale di giustizia.

È inoltre stabilito che la Convenzione, che è rimasta aperta alla firma fino al 17 gennaio 2007, consentirà l'adesione di qualsiasi Stato: il depositario della Convenzione è il segretario generale dell'ONU. L'entrata in vigore a livello internazionale della Convenzione è prevista 30 giorni dopo la data del deposito del trentesimo strumento di ratifica, accettazione o adesione. È altresì previsto che ogni Stato Parte possa denunciare la Convenzione in esame con notifica scritta al depositario, e con effetto un anno dopo la ricezione della notifica stessa, senza peraltro pregiudicare le questioni di immunità giurisdizionale sollevate nei procedimenti promossi prima della data di effetto della denuncia..

 

Il disegno di legge  di ratifica si compone di quattro articoli. I primi due recano, rispettivamente, l’autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione della Convenzione delle Nazioni Unite sulle immunità giurisdizionali degli Stati e dei loro beni, fatta a New York il 2 dicembre 2004.

 

L’articolo 3 mira a conformare l'ordinamento interno a pronunce della Corte internazionale di giustizia che escludono la sussistenza della giurisdizione civile relativamente a condotte adottate da uno Stato estero, posta la loro qualificazione in termini di atti «iure imperii».

A fronte dunque di una pronuncia della Corte che nega la giurisdizione del giudice civile nazionale nei confronti di altro Stato, il disegno di legge delinea due strade:

§         se la causa civile in Italia è ancora in corso, il comma 1 demanda al giudice adito davanti al quale pende la controversia di dichiarare, d’ufficio, in qualsiasi stato e grado del giudizio, il proprio difetto di giurisdizione;

§         se la causa civile è già conclusa e dunque si è già formato il giudicato civile, il comma 2 consente la revocazione della sentenza in deroga alle disposizioni generali del codice di procedura civile.

Analiticamente, il comma 1 dispone per il caso in cui la sentenza della Corte internazionale intervenga quando il procedimento civile è ancora in corso e non si è dunque ancora formato un giudicato. La norma prevede che se è stata esclusa la giurisdizione civile dalla sentenza internazionale, il giudice nazionale adito deve, d’ufficio, rilevare il proprio difetto di giurisdizione. Il comma 1 specifica che il giudice deve procedere in tal senso anche se ha già, in precedenza, affermato la propria giurisdizione con provvedimento passato in giudicato.

La disposizione individua una procedura diversa rispetto a quella delineata dall’art. 11 della legge 218/1995 (Riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato), in base al quale «Il difetto di giurisdizione può essere rilevato, in qualunque stato e grado del processo, soltanto dal convenuto costituito che non abbia espressamente o tacitamente accettato la giurisdizione italiana». Il diritto internazionale privato consente peraltro al giudice di rilevare il difetto d'ufficio, in qualunque stato e grado del processo, solo se il convenuto è contumace, la controversia riguarda beni immobili situati all’estero, «ovvero se la giurisdizione italiana è esclusa per effetto di una norma internazionale».

Il comma 2 disciplina l’ipotesi in cui vi sia contrasto tra le sentenze nazionali passate in giudicato e le sentenze della Corte internazionale che negano la giurisdizione, anche se emesse successivamente; il disegno di legge consente l’impugnazione della sentenza nazionale per revocazione. Ai casi di revocazione previsti dall’art. 395 c.p.c. si aggiunge infatti (senza novellare il c.p.c.) l’ipotesi di revocazione per difetto di giurisdizione civile, che opera in deroga a quanto previsto dall’art. 396 c.p.c.

 

L’articolo 4, infine, dispone l’entrata in vigore della legge di autorizzazione alla ratifica per il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

 

Relazioni allegate

Oltre alla relazione introduttiva, il disegno di legge è corredato di una analisi tecnico-normativa (ATN).  L’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR), non accompagna invece il disegno di legge, come emerge da esplicita dichiarazione di esclusione del 21 maggio 2012, motivata dall’inesistenza di oneri per la finanza pubblica a seguito dell’adesione italiana alla Convenzione

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento si inquadra nell’ambito della materia politica estera e rapporti internazionali dello Stato, demandata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettere a),Cost.).

L’articolo 3 incide anche sulla materia giurisdizione e norme processuali, anch’essa di competenza legislativa esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

L’articolo 3 del disegno di legge di ratifica consenteil superamento delgiudicato civile nazionale, attraverso lo strumento della revocazione, a seguito di una sentenza della Corte internazionale di giustizia che nega la giurisdizione del giudice civile nazionale nei confronti di altro Stato.

In merito l’analisi tecnico normativa che accompagna il disegno di legge afferma che «Si tratta di un intervento legislativo necessitato alla luce dell'interpretazione che la stessa Corte internazionale dà dell'articolo 59 del proprio statuto, tale cioè da comprendere, nelle condotte esecutive del decisum internazionale che lo Stato soccombente è tenuto ad adottare, anche quelle volte a privare di effetti i provvedimenti giurisdizionali nazionali, anche se divenuti irrevocabili, pronunciati rispetto a condotte coperte dall'immunità statale dalla giurisdizione civile (in questo senso confronta il paragrafo 137 della sentenza resa dalla Corte internazionale di giustizia il 3 febbraio 2012 a definizione della controversia apertasi tra Italia e Germania sulle riparazioni dovute a cittadini italiani per i crimini di guerra commessi dalle Forze armate del Terzo Reich in Italia)».

La stessa relazione aggiunge che «La carenza in astratto del potere giurisdizionale nazionale, relativamente alle condotte in parola, giustifica sistematicamente il superamento del principio interno del giudicato. La decisione resa dal giudice nazionale è, difatti, non qualificabile quale provvedimento giurisdizionale perché adottata in carenza di potere»

 

Si ricorda che con la sentenza del 3 febbraio 2012, la Corte di giustizia internazionale ha accolto il ricorso della Repubblica federale tedesca contro l'Italia in relazione alle sentenze di condanna dello Stato tedesco pronunciate dai giudici italiani al risarcimento dei danni cagionati ai cittadini italiani dall'esercito tedesco durante la seconda guerra mondiale. La sentenza ha ritenuto che le pronunce dei giudici italiani abbiano violato l'immunità di cui gode lo Stato tedesco in base al diritto internazionale.

Nel paragrafo 137 la Corte richiama il diritto internazionale, secondo cui lo Stato responsabile di un atto internazionalmente illecito ha l’obbligo di procedere alla restituzione, cioè a ristabilire la situazione che esisteva prima che l’illecito fosse commesso, se e nella misura in cui ciò: a) non sia materialmente impossibile;

b) non comporti un onere sproporzionato rispetto al beneficio. “Le decisioni e le misure – prosegue la Corte – che violano le immunità giurisdizionali della Germania che sono ancora in atto devono cessare di avere effetto e gli effetti che si sono già prodotti devono essere rimossi, in modo tale da ristabilire la situazione esistente prima del compimento dell’illecito internazionale. Non è stato addotto o dimostrato che nel caso di specie la restituzione sarebbe materialmente impossibile o che implicherebbe un onere sproporzionato rispetto al beneficio che ne deriverebbe. In particolare, il fatto che alcune violazioni siano state commesse da organi giurisdizionali, e che alcune delle decisioni in questione siano divenute definitive secondo il diritto interno italiano, non fa venir meno l’obbligo che incombe sullo Stato italiano di procedere alla restituzione. D’altro canto, l’Italia ha il diritto di scegliere i mezzi che reputi più appropriati per raggiungere il risultato richiesto”

 

L’analisi tecnico normativa richiama inoltre alcuni precedenti relativi a decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo e, in particolare, la sentenza della Corte costituzionale n. 113 del 2011, relativa all’applicabilità dell’istituto processual-penalistico della revisione per conformarsi ad una sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Con tale sentenza la Consulta ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 630 del codice di procedura penale “nella parte in cui non prevede un diverso caso di revisione della sentenza o del decreto penale di condanna al fine di conseguire la riapertura del processo, quando ciò sia necessario […] per conformarsi ad una sentenza definitiva della Corte europea dei diritti dell'uomo”. In particolare, la Corte ha rilevato che non può ritenersi contraria a Costituzione - pur nella indubbia rilevanza dei valori della certezza e della stabilità della cosa giudicata - la previsione del venir meno dei relativi effetti preclusivi in presenza di compromissioni di particolare pregnanza, accertate dalla Corte di Strasburgo, delle garanzie attinenti a diritti fondamentali della persona.

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