Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Titolo: Convenzione penale sulla corruzione - A.C. 5058
Riferimenti:
AC N. 5058/XVI     
Serie: Note per la I Commissione affari costituzionali    Numero: 395
Data: 23/05/2012
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni

 

23 maggio 2012

 

n. 395

Convenzione penale sulla corruzione

A.C. 5058

Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

 

Numero del progetto di legge

5058

Titolo

Ratifica ed esecuzione della Convenzione penale sulla corruzione, fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999

Iniziativa

Governo

Iter al Senato

Si (A.S. 850)

Numero di articoli

5

Date:

 

adozione quale testo base

 

richiesta di parere

28 marzo 2012

Commissione competente

III Commissione (Affari esteri)

Sede e stato dell’iter

In corso di esame in Commissione

Iscrizione nel programma dell’Assemblea

 


Contenuto

La Convenzione penale del Consiglio d’Europa sulla corruzione, aperta alla firma il 27 gennaio 1999, è in vigore a livello internazionale dal 1° luglio 2002: al momento attuale risulta in vigore per 42 Stati del Consiglio d’Europa[1]: la Convenzione infatti è aperta anche all'adesione di Stati non membri dell’Organizzazione di Strasburgo.

La Convenzione, che consta di 42 articoli raggruppati in 5 capitoli, è uno strumento inteso a coordinare la penalizzazione di un pluralità di pratiche di corruzione: essa prevede inoltre misure complementari di diritto penale ed il miglioramento della cooperazione internazionale nel perseguimento dei reati di corruzione.

L’accordo è aperto all'adesione di Stati non membri del Consiglio d’Europa, e la sua attuazione è monitorata dal "Gruppo di Stati contro la corruzione” (GRECO), che ha iniziato funzionare il 1° maggio 1999, con sede a Strasburgo: del Gruppo fanno parte 49 Stati europei e gli Stati Uniti d’America.

Queste le principali fattispecie, variamente legate alle pratiche corruttive sulle quale incide la Convenzione penale di Strasburgo:

§   corruzione attiva e passiva di pubblici ufficiali nazionali ed esteri;

§   corruzione attiva e passiva di parlamentari nazionali ed esteri e di membri di assemblee parlamentari internazionali;

§   corruzione attiva e passiva nel settore privato;

§   corruzione attiva e passiva di funzionari internazionali;

§   corruzione attiva e passiva dei giudici nazionali, esteri o membri di corti internazionali, nonché di funzionari di queste ultime;

§   compravendita delle possibilità di influire su varie istanze decisorie;

§   riciclaggio dei proventi di reati di corruzione;

§   reati contabili (in ordine a fatture, documenti contabili, ecc) collegati con reati di corruzione.

Gli Stati parte sono tenuti a prevedere sanzioni e misure efficaci e dissuasive, tra cui la privazione della libertà e l’eventuale estradizione. Le persone giuridiche saranno anche responsabili dei reati commessi a loro beneficio e saranno soggette a efficaci sanzioni penali o non penali, tra cui quelle pecuniarie.

La Convenzione comprende anche disposizioni in materia di favoreggiamento, immunità, determinazione della giurisdizione degli Stati, responsabilità delle persone giuridiche, istituzione di organismi specializzati anticorruzione, protezione delle persone che collaborano con inchieste o procedimenti giudiziari, raccolta delle prove e confisca dei proventi.

La Convenzione prevede altresì, come accennato, il rafforzamento della cooperazione internazionale (assistenza reciproca, estradizione e scambi di informazioni) nelle indagini e nel perseguimento dei reati di corruzione. Al momento della ratifica della Convenzione, gli Stati che non fanno già parte del GRECO ne diverranno automaticamente membri.

Per quanto concerne il progetto di legge di ratifica, il 14 marzo 2012 il Senato ha approvato un progetto di legge, a prima firma del sen. Li Gotti (A.S. 850, che ha assorbito il ddl A.S. 2058, d’iniziativa della sen. Finocchiaro ed altri), concernente l'autorizzazione alla ratifica della Convenzione in oggetto: il testo trasmesso alla Camera consta di cinque articoli, dei quali tre (artt. 1, 2 e 5) sono dedicati alle consuete clausole sull'autorizzazione alla ratifica e l'esecuzione della Convenzione, prevedendosi altresì l'entrata in vigore della legge di autorizzazione alla ratifica il giorno successivo a quello dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

L'articolo 3 prevede invece che per quanto previsto dall'articolo 29 della Convenzione in oggetto l'autorità centrale per l'Italia sia il Ministro della giustizia.

L'articolo 4, infine, prevede che dall'attuazione della Convenzione penale sulla corruzione non debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Nel corso dell’esame presso l’altro ramo del Parlamento[2], al fine di coordinare l’esame del disegno di legge A.S. 850, con quello delle varie iniziative in materia di contrasto alla corruzione in discussione presso le Commissioni riunite 1a e 2a  (l’attuale ddl A.C. 4434) sono stati stralciati gli articoli recanti le norme di adeguamento dell'ordinamento interno alla Convenzione.

Relazioni allegate

L’A.S. 850 è corredato della sola relazione introduttiva.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Il disegno di legge AC 4434, recante disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione, approvato dal Senato il 15 giugno 2011, ed attualmente all’esame delle Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia della Camera, consta di dieci articoli.

Come accennato, nel corso dell’esame del provvedimento, avviato il 7 luglio 2011, è stato approvato dal Senato in prima lettura, il 12 marzo scorso, il disegno di legge di ratifica ed esecuzione della Convenzione in oggetto: il ddl di ratifica della Convenzione non reca anche le norme di adeguamento del nostro ordinamento, con particolare riferimento alle modifiche al codice penale. Le disposizioni della Convenzione impegnano le Parti ad adottare le necessarie misure legislative e di altra natura.

Ferma restando la circostanza che molte delle norme contenute nella Convenzione facevano già parte dell'ordinamento penale italiano nel 1999 ed alcune di esse nel frattempo sono già state introdotte indipendentemente dalla sua ratifica, queste sono le principali novità di carattere penale che la Convenzione richiede di recepire nel nostro ordinamento.

In particolare, una delle conseguenze potrebbe essere la modifica nell'ordinamento penale italiano del reato di concussione, attualmente previsto dall'articolo 317 del codice penale, per cui il concusso, oggi vittima del reato, ne diventa soggetto attivo, quanto meno in relazione alla fattispecie di concussione per induzione. Invece, la concussione per costrizione potrebbe essere assimilata alla figura dell'estorsione, che comunque già esiste nel nostro ordinamento.

Lo stesso disegno di legge di ratifica della Convenzione (AC 3286), presentato dal Governo alla Camera dei deputati nella XV legislatura, recava una serie di modifiche al codice penale, integralmente riprese dall’originario disegno di legge di ratifica dell’attuale legislatura così come presentato al Senato (AS 850) e da cui poi sono state espunte le modifiche al codice penale.

La relazione illustrativa al ddl AC 3286 precisava che, anche nell'ottica di rispondere alle indicazioni provenienti dagli organismi internazionali dei quali l'Italia fa parte, veniva ridisegnato il quadro dei delitti contro la pubblica amministrazione, “trasferendo la condotta di concussione per costrizione (articolo 317 del codice penale) all'interno di quelle previste e punite dall'articolo 629 del codice penale (estorsione) e la condotta di concussione per induzione all'interno della nuova fattispecie di corruzione, la quale ricomprende in sé il disvalore penale degli articoli 318, 319 e 321 del codice penale attualmente vigenti, prevedendo in ogni caso anche la punibilità del corruttore”. Si era, quindi, provveduto a razionalizzare la normativa vigente e a conferire rilevanza anche a condotte le quali, pur espressione di una particolare offensività, non risultavano tuttavia in alcun modo sanzionate all'interno del sistema penale italiano. Veniva a tale scopo introdotta la fattispecie del traffico di influenze illecite.

Nella relazione si evidenziava poi che l'articolo 2 della Convenzione penale sulla corruzione impone di rivedere la non punibilità del concusso - quanto meno nelle ipotesi di concussione per induzione - poiché richiede di assoggettare a sanzione penale “il fatto di promettere, di offrire o di procurare, direttamente o indirettamente, qualsiasi vantaggio indebito a un suo pubblico ufficiale, per sé o per terzi, affinché compia o si astenga dal compiere un atto nell'esercizio delle sue funzioni”. In questo quadro, la soluzione più ragionevole era apparsa essere quella di unificare le fattispecie di concussione per induzione, corruzione propria e impropria, antecedente e susseguente, e di ricondurre la fattispecie di concussione per costrizione al delitto di estorsione.

Proprio in relazione al delitto di concussione, si ricordano i rilievi mossi all’Italia dall’OCSE nel 2007 nell’ambito delle periodiche verifiche sullo stato di applicazione della sua Convenzione del 1997 sulla lotta alla corruzione di pubblici ufficiali stranieri. In particolare, l’OCSE ha imputato all’Italia la non perseguibilità di colui che – privato cittadino – soggiace alle richieste del pubblico ufficiale cui è costretto o indotto a dare o promettere un’utilità. Il nostro ordinamento, come rilevato, con la fattispecie di concussione (art. 317 c.p.) punisce solo il pubblico ufficiale (o incaricato di un pubblico servizio) e non colui che “cede” alle sue richieste.

In risposta alle perplessità dell’OCSE, il Governo italiano ha evidenziato che il fatto che il cittadino non sia penalmente perseguibile per aver dato al pubblico ufficiale qualcosa che “non gli spettava” nelle ipotesi di concussione dovrebbe essere considerato dall’OCSE non dal punto di vista degli effetti della coercizione (es. il pagamento non dovuto) ma dal punto di vista della condotta del pubblico ufficiale, all’interno della sua relazione con il cittadino. In questi casi, infatti, la condotta del pubblico ufficiale si sostanzia in tre elementi:

1. il pubblico ufficiale abusa della sua qualità o dei suoi poteri. Tale presupposto consiste nell’uso delle proprie prerogative tale da persuadere il cittadino che l’uso illegittimo del potere potrà danneggiarlo (personalmente o nei suoi interessi);

2. il pubblico ufficiale costringe il cittadino. Ciò può avvenire con l’uso della forza ovvero della minaccia di un serio e plausibile danno;

3. il pubblico ufficiale induce il cittadino a dare o a promettere indebitamente un’utilità. Con il termine induzione si intende una seria pressione psicologica esercitata sulla vittima, che viene convinta della necessità del pagamento indebito per evitare una grave perdita economica (talvolta definita “metus publicae potestatis”, ovvero paura dell’autorità del governo, così da sottolineare l’assenza di intento corruttivo del privato il cui unico obiettivo è evitare un indebito esercizio del potere che potrebbe causargli gravi e illegali perdite).

Conseguentemente, nel caso della concussione, il privato non è punito perché tutta la fattispecie è costruita sulla sua assenza di responsabilità; per aversi concussione occorre infatti che il privato sia vittima della condotta del pubblico ufficiale.

In sostanza il Governo ha sottolineato che mentre nell’istigazione alla corruzione il privato agisce per un proprio tornaconto, valutando i vantaggi e gli svantaggi della dazione di denaro, nella concussione il privato non è in posizione di parità con il pubblico ufficiale che anzi lo prevarica e dunque la dazione è frutto del timore di un danno grave.

Confermando l’indirizzo di una precedente decisione (sentenza n. 7957 del 14 maggio 1997), la Corte di cassazione - sent. n. 9528 del 9 gennaio 2009) - ha ribadito che «in tema di concussione, la circostanza che l’atto oggetto di mercimonio da parte del pubblico ufficiale sia illegittimo e contrario ai doveri d’ufficio non comporta di per sé il mutamento del titolo del reato in quello di corruzione, neppure quando il soggetto passivo versi già in una situazione di illiceità e sia consapevole dell’illegittimità dell’atto, dovendosi ritenere sussistente il delitto di concussione quando la posizione di preminenza prevaricatrice del pubblico ufficiale abbia creato uno stato di timore tale da escludere la libera determinazione della volontà del privato, in conseguenza dell’abuso della qualità o dei poteri del primo».

Occorre considerare che, in realtà, è spesso difficile coniugare la qualità di danneggiato del privato, di persona lesa dal delitto di concussione con il vantaggio che il privato abbia indebitamente percepito in virtù dell’avvenuta violazione dei doveri d’ufficio da parte del funzionario pubblico.

Risulta cioè difficile distinguere la concussione per induzione (nella quale il privato non è perseguibile, ma è danneggiato dal reato dalla corruzione (per la quale il privato soggiace alla stessa pena del pubblico ufficiale).

Il parametro per la distinzione, con una semplificazione, va individuato nel rapporto di forza tra il pubblico funzionario e il privato. Il rapporto di forza va verificato in concreto, in relazione alla titolarità da parte del pubblico ufficiale di poteri di cui il privato non dispone; occorre cioè valutare se nell’ipotesi di un accordo (ovvero di una concussione per induzione che sia sfociata in un accordo tra il privato e il pubblico funzionario), questo sia avvenuto su base paritaria oppure se la volontà del privato è stata coartata.

Sempre per effetto della ratifica della Convenzione di Strasburgo, in particolare con riguardo agli articoli 7 ed 8, viene invece prevista una nuova fattispecie di reato, non presente nel nostro ordinamento penale, quale quello della corruzione, attiva e passiva, nel settore privato.

Si tratta, in realtà, di condotte che oggi possono in alcuni casi essere punite ad altro titolo nel nostro ordinamento, in particolare attraverso la fattispecie della violenza privata o dell'estorsione, ma certamente questa figura amplia le fattispecie sanzionabili.

Un'altra modifica rilevante derivante della ratifica di questa Convenzione è quella della previsione dell'ulteriore reato di traffico di influenza, una fattispecie che oggi è punita soltanto in parte dall'articolo 346 del codice penale, con riferimento al millantato credito. Con la figura, però, di cui all'articolo 12 di questa Convenzione, verrebbe ampliata la punibilità rispetto all'attuale fattispecie di millantato credito e, in particolare, verrebbe sanzionato penalmente anche il soggetto erogatore del vantaggio indebito affinché venga esercitata un’influenza sulla decisione di pubblici ufficiali.

L’articolo 13 prevede, poi - tramite il riferimento alla Convenzione del Consiglio d’Europa sul riciclaggio, la ricerca, il sequestro e la confisca dei proventi di reato dell’8 novembre 1990 (ratificata dall’Italia con la legge n. 328 del 1993) - la punibilità del reato di auto riciclaggio, che sanziona colui il quale reimpiega i soldi frutto di un reato da lui stesso commesso. L’art. 6 (par. 2, n. 2) della citata Convenzione stabilisce, tuttavia, che “può prevedersi che i reati di cui al predetto paragrafo non si applicano alle persone che hanno commesso il reato presupposto”.

Va segnalata, infine, la formulazione dell’art. 14 della Convenzione di Strasburgo del 1999 sui reati contabili, che sembrerebbe poter incidere sulla nostra disciplina sul falso in bilancio di cui all’art. 2621 c.c. La norma convenzionale richiede, infatti, che, secondo il proprio diritto interno, siano definite come reati passibili di sanzioni penali o di altra natura alcune tipologie di condotte in materia contabile, quando commesse intenzionalmente allo scopo di compiere, nascondere o mascherare altri reati previsti dalla Convenzione.

Si tratta della emissione o utilizzazione di qualsiasi documento o scrittura contabile contenente informazioni false o incomplete e della omissione illecita di contabilizzazione di un versamento.

Si rammenta che il comma 3 del citato art. 2621 c.c. esclude la punibilità:

- se le falsità o le omissioni non alterano in modo sensibile la rappresentazione della situazione economica, patrimoniale o finanziaria della società o del gruppo al quale essa appartiene;

- se le falsità o le omissioni determinano una variazione del risultato economico di esercizio, al lordo delle imposte, non superiore al 5% o una variazione del patrimonio netto non superiore all'1%.

A parte le fattispecie penali già previste dal nostro ordinamento, i contenuti del disegno di legge (anticorruzione) AC 4434, all’esame della Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia della Camera in sede referente dal 7 luglio 2011, risultano diversi rispetto a quelli della Convenzione di Strasburgo.

Non sono, ad esempio, previste nell’articolato modifiche del reato di concussione, né l’introduzione dei reati di corruzione attiva e passiva nel settore privato e di traffico di influenze.

Il solo articolo 9 del d.d.l. AC 4434, novellando il titolo II del codice penale, relativo ai delitti contro la pubblica amministrazione, incrementa le pene attualmente previste dal codice penale per una serie di delitti contro la P.A. (cfr. art. 19 della Convenzione): peculato, peculato mediante profitto dell’errore altrui, malversazione a danno dello Stato, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, corruzione per un atto d'ufficio, corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio, corruzione in atti giudiziari.

La norma introduce, inoltre, a chiusura del capo relativo ai delitti dei pubblici ufficiali contro la P.A., una nuova circostanza aggravante (articolo 335-ter, codice penale), ad effetto comune riferita a chi riveste la qualifica di pubblico ufficiale.

Tale nuova circostanza inasprisce le pene per tali delitti:

a)       in caso di “atti particolarmente lesivi per la pubblica amministrazione”;

b)       se i fatti sono commessi al fine di far conseguire indebitamente contributi, finanziamenti, mutui agevolati o altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati dallo Stato, da altri enti pubblici o dall'Unione europea.

La nuova circostanza aggravante non si applica invece agli incaricati di pubblico servizio.

Infine, l’art. 9 del ddl interviene sulla disciplina dei delitti dei privati contro la P.A. per innalzare la pena attualmente prevista per le fattispecie di astensione dagli incanti e di frode nelle pubbliche forniture (artt. 354 e 355, c.p.).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento si inquadra nell’ambito delle materie politica estera e rapporti internazionali dello Stato, e giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale, demandate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettera a) e l) Cost.).

 


 

 

Servizio Studi – Dipartimenti Istituzioni e Esteri

( 066760-9475 – * st_istituzioni@camera.it

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: cost395-AC5058.doc



[1] Nonché per la Bielorussia, che non fa parte del Consiglio d’Europa.

[2] Seduta della 2^ e della 3^ Commissione riunite del 16 giugno 2010.