Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Studi - Dipartimento istituzioni
Titolo: Organizzazione delle università e personale accademico - A.C. 3687 - Elementi per l'istruttoria legislativa
Riferimenti:
AC N. 3687/XVI     
Serie: Note per la I Commissione affari costituzionali    Numero: 228
Data: 28/09/2010
Descrittori:
DOCENTI UNIVERSITARI   LEGGE DELEGA
ORGANIZZAZIONE DELL' ISTRUZIONE UNIVERSITARIA   PERSONALE DELL' UNIVERSITA'
UNIVERSITA'     
Organi della Camera: I-Affari Costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni

 

28 settembre 2010

 

n. 228

Organizzazione delle università e personale accademico

A.C. 3687

Elementi per la valutazione degli aspetti di legittimità costituzionale

 

Numero del progetto di legge

A.C. 3687

Titolo

Norme in materia di organizzazione delle università, di personale accademico e reclutamento, nonché delega al Governo per incentivare la qualità e l'efficienza del sistema universitario

Iniziativa

Governativa

Iter al Senato

Sì (A.S. 1905)

Numero di articoli

25

Date:

 

adozione quale testo base

22 settembre 2010

richiesta di parere

22 settembre 2010

Commissione competente

VII Commissione (Cultura)

Sede e stato dell’iter

In corso di esame in sede referente

Iscrizione nel programma dell’Assemblea

No

 


Contenuto

Il progetto di legge A.C. 3687 risulta dalla approvazione, il 29 luglio 2010, dell’A.S. 1905, presentato dal Governo e modificato durante l’esame parlamentare, che ha assorbito gli AA.S. 591, 874, 970, 1387, 1597.

I principi ispiratori dell’intervento delineato sul sistema universitario fanno riferimento ai concetti di autonomia e responsabilità; valorizzazione del merito; combinazione di didattica e ricerca. Al Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca (MIUR) fa capo la definizione di obiettivi e indirizzi strategici e di verifica dei risultati; la distribuzione delle risorse sarà coerente con gli obiettivi indicati e con la valutazione dei risultati (art. 1). Si tratta dei principi già indicati nelle Linee guida per l’università del 2008.

 

L’art. 2 delinea indirizzi per la revisione degli statuti delle università statali riguardo a composizione, durata e funzioni degli organi, nonché organizzazione interna. In particolare:

- prevede un limite al mandato del rettore (mandato unico non rinnovabile, di durata massima di 6 anni, o non più di due mandati, per un massimo di 8 anni), cui è affidata la responsabilità del perseguimento delle finalità dell’università. Il rettore è passibile di mozione di sfiducia da parte del Senato accademico;

- distingue le funzioni del Senato accademico - con competenza scientifica - e del Consiglio di amministrazione - con competenza gestionale. Il primo organo è costituito da personale accademico scelto su base elettiva, mentre la scelta o la designazione dei membri del secondo avviene, anche mediante avvisi pubblici, tra personalità italiane e straniere in possesso di comprovata competenza in campo gestionale. Inoltre, una parte dei membri del CdA non deve appartenere ai ruoli dell’ateneo. Di entrambi gli organi fanno parte il rettore e una rappresentanza degli studenti;

- sostituisce la figura del direttore amministrativo con quella del direttore generale;

-  stabilisce che i componenti del nucleo di valutazione devono essere in prevalenza esterni all’ateneo;

- individua i dipartimenti quale luogo di raccordo fra ricerca e didattica e ne prevede una riorganizzazione, determinando, tra l’altro, il numero minimo di professori e ricercatori che deve afferire a ciascuno di essi. Prevede, inoltre, la possibilità di istituire strutture di raccordo fra più dipartimenti, comunque denominate.

Peraltro, le università che hanno conseguito stabilità di bilancio e risultati di elevato livello possono sperimentare propri modelli organizzativi, sulla base di accordi di programma con il MIUR (art. 1, c. 2). Anche gli istituti di istruzione universitaria ad ordinamento speciale adottano proprie modalità organizzative, fermi restando alcuni principi indicati per le università statali (art. 2, c. 3).

Infine, le università che ne fossero prive devono adottare un codice deontologico.

Alle università farà capo la competenza disciplinare: infatti, l’art. 10 stabilisce che presso ciascuna università è costituito un collegio di disciplina, finora istituito a livello nazionale, nell’ambito del CUN.

Il progetto di legge, inoltre, delega il Governo al rilancio della qualità e dell’efficienza del sistema universitario. In particolare (art. 5), prevede:

- l’introduzione dell'accreditamento periodico di sedi e corsi di studio universitari e l’applicazione di meccanismi premiali nella distribuzione dei fondi, in base ai risultati conseguiti e valutati;

- l’introduzione dell'accreditamento anche per i collegi universitari, come requisito per l’accesso ai finanziamenti;

 -          la revisione della disciplina di contabilità degli atenei - che, in caso di dissesto finanziario, sono commissariati - e l’introduzione del costo standard di formazione per studente;

 -l’attribuzione di una quota del Fondo di finanziamento ordinario (FFO) sulla base della valutazione delle politiche di reclutamento degli atenei.

Inoltre:

-  l’istituzione di un Fondo di ateneo per la premialità di professori e ricercatori e, in alcune ipotesi, del personale tecnico-amministrativo (art. 9), e un Fondo per il merito, volto alla promozione dell’eccellenza degli studenti universitari, daindividuare tramite prove nazionali e criteri nazionali standard (art. 4);

-  la specificazione delle misure per la qualità del sistema universitario già previste dal D.L. 180 del 2008 che ha disposto la ripartizione di una quota del FFO in base alla qualità dell’offerta formativa, della ricerca e delle sedi didattiche (art. 13). Analoghi criteri premiali vengono previsti per le università non statali con riferimento ai contributi loro concessi in base alla L. 243/1991(art. 12);

-  la possibilità per gli atenei di federarsi o fondersi tra loro - nonché con enti operanti nel campo della ricerca e dell’alta formazione, e con gli istituti tecnici superiori - per razionalizzare l’offerta formativa (art. 3).

Il progetto di legge interviene anche sul diritto allo studio, delegando il Governo a rivedere le norme e a definire i livelli essenziali delle prestazioni (LEP), anche con riferimento ai requisiti di merito ed economici, al fine di assicurare a tutti il con-seguimento di un pieno successo formativo (art. 5) .

In ordine al reclutamento nelle università, si prevede:

-  per professori ordinari ed associati: il conseguimento di un'abilitazione scientifica nazionale quale requisito per l’accesso alle due fasce del ruolo. L’abilitazione ha durata quadriennale ed è rilasciata, sulla base di requisiti differenti per le due fasce, da una commissione nazionale i cui membri sono scelti mediante sorteggio. In una seconda fase, interviene la chiamata da parte degli atenei, attraverso selezioni indette dagli stessi e basate sulla valutazione di pubblicazioni e curriculum. Alle selezioni possono partecipare anche professori di prima e seconda fascia già in servizio e studiosi stabilmente impegnati all’estero in posizioni di pari livello (artt. 16 e 17).

All’abilitazione è equiparata l’idoneità conseguita ai sensi della L. 210/1998, limitatamente al periodo di durata della stessa, ossia 3 anni decorrenti dall’accertamento della regolarità degli atti della commissione (art. 25, c. 7). Inoltre, chi ha conseguito l’idoneità per i posti di professore associato e ordinario può essere ancora assunto per tali ruoli ai sensi della medesima L. 210/1998, fino alla scadenza della durata dell’idoneità stessa, ossia 5 anni dal conseguimento (art. 25, c. 3).

- per i ricercatori: il superamento di una selezione di ateneo riservata ai dottori di ricerca e a chi possiede il diploma di specializzazione medica (ma, i sensi dell’art. 25, c. 10, fino al 2015 può partecipare anche chi possiede una laurea magistrale e un curriculum idoneo allo svolgimento di attività di ricerca) che comporta la stipula di un contratto a tempo determinato articolato in due tipologie: la prima consiste in contratti di durata triennale, prorogabili per 2 anni. La seconda è riservata a candidati che hanno usufruito della prima,o di analoghi contratti in atenei stranieri, e consiste in contratti triennali non rinnovabili. Nel terzo anno di questa seconda tipologia, l’università valuta il titolare del contratto ai fini della chiamata nel ruolo degli associati, purché abbia conseguito l'abilitazione scientifica (art. 21). Questa possibilità di accesso è estesa anche ai ricercatori già titolari di contratti di diritto privato stipulati ai sensi dell’art. 1, c. 14, della L. 230 del 2005 (art. 25, c. 4).

Le chiamate in servizio dei professori e la stipula dei contratti a tempo determinato dei ricercatori sono effettuate sulla base della programmazione triennale, che assicura la sostenibilità nel tempo degli oneri stipendiali. Peraltro, gli oneri possono essere a totale carico di soggetti pubblici e privati, sulla base di convenzioni. Una parte delle risorse deve essere vincolata alla chiamata di soggetti esterni all’ateneo (art. 17).

Per il conseguimento dell’abilitazione scientifica, si prevede la definizione di settori concorsuali, che devono avere una consistenza minima di professori e sono raggruppati in settori macroconcorsuali: essi possono essere articolati in settori scientifico-disciplinari (art. 15).

Vi sono anche nuove norme inerenti la chiamata diretta di studiosi impegnati all'estero (art. 25, c. 6) e il conferimento a studiosi stranieri di incarichi annuali rinnovabili, in esecuzione di accordi culturali internazionali che prevedono l’utilizzo reciproco di lettori (art. 23).

Ulteriori disposizioni riguardano i contratti per attività di insegnamento - di cui si prevedono 2 tipologie (art. 20) - e il conferimento di assegni di ricerca: per questi ultimi si modificano, tra l’altro, i requisiti per l’accesso e la durata e si applicano le disposizioni vigenti in materia di astensione obbligatoria per maternità e congedo per malattia (art. 19).

In materia di stato giuridico ed economico (artt. 6-8), l’A.C. 3687 conferma che il regime di impegno di professori e ricercatori è a tempo pieno o definito e introduce un impegno orario figurativo pari a 1500 ore per il tempo pieno (750 in caso di tempo definito). Di tale monte ore, una quota deve essere riservata a compiti di didattica e di servizio agli studenti: si tratta di almeno 350 ore per i professori (250 in caso di tempo definito) e di un massimo di 350 ore (200 in caso di tempo definito) per i ricercatori. A tali attività si affiancano quelle di ricerca e di aggiornamento scientifico. L’effettivo svolgimento delle attività didattiche deve essere certificato, mentre la valutazione delle attività dei singoli docenti e ricercatori fa capo alle università.

Sono disciplinate le incompatibilità e le attività consentite, nonché misure volte ad incentivare la mobilità interuniversitaria, a carico del FFO.

Il trattamento economico sarà revisionato con due regolamenti di delegificazione relativi, rispettivamente, a professori e ricercatori già in servizio, ovvero vincitori di concorsi già indetti, e professori e ricercatori assunti sulla base delle nuove regole.

Con riguardo al pensionamento, l’art. 22 prevede che ai professori e ai ricercatori non si applicano le disposizioni sul biennio di prosecuzione del rapporto di lavoro recate dall’art. 16 del d.lgs. 503/1992, disponendo anche la decadenza dei provvedimenti già adottati dalle università, ad eccezione di quelli che hanno già iniziato a produrre i propri effetti.

In materia di finanziamenti alle università statali, oltre a quanto già evidenziato, si prevede di:

-  attribuire, dal 2011, una quota pari almeno all’1,5% del FFO alle università che presentino un sottofinanziamento superiore al 5% rispetto al modello per la ripartizione teorica del Fondo (art. 11);

- incrementare la quota del FFO collegata al miglioramento della qualità, prevista dal D.L. 180/2008, in misura annua compresa fra lo 0,5% e il 2% del Fondo (art. 13);

- istituire, attraverso decreti legislativi, un apposito fondo di rotazione, distinto ed aggiuntivo rispetto alle risorse destinate al FFO, a garanzia del riequilibrio finanziario degli atenei (art. 5).

Ulteriori disposizioni recate dal progetto di legge, riguardano:

- i crediti formativi riferiti alle conoscenze e alle abilità professionali e alle altre conoscenze maturate in attività formative di livello post-secondario, il cui numero viene ridotto da 60 a 12, salvo deroghe motivate, escludendo comunque forme di riconoscimento attribuite collettivamente (art. 14);

-  la sperimentazione triennale della tecnica di valutazione fra pari per la selezione dei progetti di ricerca finanziati a carico del Fondo sanitario nazionale e del Fondo per gli investimenti nella ricerca scientifica e tecnologica (FIRST) (art. 18);

-  l’anagrafe nazionale degli studenti e dei laureati delle università (art. 24);

- i soggetti abilitati a svolgere attività di ricerca presso le università (art. 17, comma 5).

L’art. 25, infine, reca norme finali e transitorie, molte delle quali già sopra citate.

Le pdl abbinate presentano contenuti in parte afferenti a quelli presenti nell’A.C. 3687, in parte ulteriori. Per il dettaglio dei loro contenuti – nonché per un commento ampio riferito ai singoli articoli dell’A.C. 3687 - si rinvia al dossier Studi n. 387.

Relazioni allegate

Il disegno di legge originario (A.S. 1905) e tutte le proposte di legge abbinate all’A.C. 3687, sono corredati di relazione illustrativa.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Il disegno di legge governativo A.S. 1167-b/bis, attualmente all’esame dell’Aula del Senato, reca varie disposizioni concernenti il sistema universitario. In particolare, riguarda: alcuni aspetti delle procedure di reclutamento di docenti e ricercatori (art. 11); l'eleggibilità dei professori di seconda fascia alla carica di direttore di dipartimento (art. 8); la soppressione della norma che ricomprende i titolari di contratti di ricerca nella quota del 60% delle risorse da destinare all'assunzione di ricercatori universitari (art. 9, c. 1); la valutazione delle pubblicazioni nelle procedure di valutazione comparativa per il reclutamento dei ricercatori (art. 9, c. 2); la deroga per gli istituti ad ordinamento speciale dal rispetto delle quote nell'assunzione di personale docente (art. 10).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

La materia università non è espressamente citata nell’art. 117 della Costituzione: piuttosto, quello della disciplina degli studi universitari può essere rappresentato come «un settore (della materia) dell’istruzione nel quale alle università è affidata, ai sensi dell’art. 33, ultimo comma, della Costituzione, la competenza a definire, nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato, i propri ordinamenti» (C. cost., sentenza n. 102/2006).

Le disposizioni relative alle procedure di reclutamento dei docenti universitari possono essere altresì ricondotte alla materia ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali,di competenza legislativa esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. g), Cost.).

L’articolo 5, comma 1, lettera d), e coma 6, reca una delega al Governo per la revisione, in attuazione del titolo V della parte II della Costituzione, della normativa di principio in materia di diritto allo studio e contestuale definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), destinati a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano l'accesso all'istruzione superiore. I relativi decreti legislativi devono essere adottati previa intesa con la Conferenza Stato-regioni.

Si ricorda innanzitutto che il diritto allo studio è diritto tutelato dalla Costituzione ex art. 34, commi terzo e quarto, che prevede che “I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso”.

Il diritto allo studio appare riconducibile alla materia dell’istruzione, di competenza concorrente tra Stato e regioni. Trattandosi di un diritto sociale che deve essere assicurato in modo uguale su tutto il territorio nazionale, deve essere altresì richiamata la competenza esclusiva statale in materia di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117, secondo comma, lett. m), Cost). Come chiarito dalla Corte costituzionale (cfr., ex multis, sentenza  n. 282/2002), questa competenza ha carattere trasversale, ben potendo incidere anche su materie assegnate alle regioni, e «si riferisce alla determinazione degli standard strutturali e qualitativi delle prestazioni, da garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale, in quanto concernenti il soddisfacimento di diritti civili e sociali.» (sentenze n. 371/2008 e n. 387/2007, nello stesso senso sentenza n. 50 del 2008).

L’articolo 4 prevede inoltre l’istituzione presso il MIUR di un Fondo per il merito, volto a promuovere l'eccellenza e il merito fra gli studenti individuati attraverso prove nazionali standard e o mediante criteri nazionali standard di valutazione. Il fondo è destinato a erogare premi di studio, buoni studio o finanziamenti. La determinazione dei criteri e delle modalità di attuazione dell’articolo, comprese le modalità di utilizzo del fondo, è rimessa a decreti di natura non regolamentare del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-regioni.

Deve in proposito essere richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 308 del 2004, relativa all’istituto del prestito fiduciario per il finanziamento degli studenti universitari capaci e meritevoli. Secondo questa sentenza, la previsione di prestiti in favore degli studenti capaci e meritevoli deve qualificarsi quale disposizione di principio in materia di istruzione. Per ciò che attiene alla gestione del fondo istituito al fine di garantire il rimborso dei prestiti, la Corte rileva che «le modalità di utilizzo del fondo di garanzia – e, di riflesso, delle risorse […] – attingono la materia della istruzione, di competenza concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, comportando scelte discrezionali relativamente ai criteri di individuazione degli studenti capaci e meritevoli e, quindi, alle stesse possibilità di accesso al prestito, costituente strumento di sostegno allo studio. Tale aspetto della disciplina non può, dunque, non comportare un diretto coinvolgimento delle Regioni, in quanto appunto titolari di potestà legislativa nella specifica materia. Di tale esigenza non tiene, evidentemente, adeguato conto la norma […] che  riserva ogni potere decisionale ad organi dello Stato o ad enti ad esso comunque riferibili, assegnando alle Regioni un ruolo meramente consultivo. Ne consegue la declaratoria di illegittimità costituzionale della suddetta norma, che dovrà essere perciò sostituita da una diversa disciplina, rispettosa delle competenze regionali.»

La disposizione dell’articolo 4 dovrebbe pertanto essere valutata alla luce della giurisprudenza costituzionale, con particolare riferimento alla sentenza n. 308 del 2004.

Attribuzione di poteri normativi

L’A.C. 3687 prevede l’adozione di varie tipologie di atti normativi. In particolare, rimandando ante per il contenuto si tratta di:

- decreti di natura non regolamentare (art. 1, c. 2; art. 4, c. 3, 4, 8; art. 15, c. 1; per i decreti di cui agli artt. 1 e 4 non è indicato il termine di adozione; il decreto di cui all’art. 15 è da adottare entro 60 giorni);

- decreti ministeriali o interministeriali (art. 2, c. 1, lett. m), e 11; art. 4, c. 6; art. 6, c. 7; art. 7, c. 5; art. 11, c. 2; art. 12, c. 1 e 2; art. 13, c. 1; art. 14, c. 2; art. 19, c. 6; art. 20, c. 2; art. 21, c. 2, lett. c), 3, lett. a), e 5; art. 23, c. 2; art. 25, c. 5); in vari casi non è indicato il termine di adozione;

- decreti legislativi (art. 5, da adottare entro 12 mesi, con possibilità di adozione di decreti integrativi e correttivi entro 18 mesi);

regolamenti di delegificazione (art. 8, c. 1 e 3, da adottare entro 6 mesi; art. 16, c. 2, da adottare entro 90 giorni);

- DPCM (art. 18, c. 1, da adottare entro 60 giorni).


 

Servizio Studi – Dipartimento Istituzioni

( 066760-9475 – *st_istituzioni@camera.it

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File: Cost228-AC3687.doc