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Il testo unificato in esame è volto a introdurre una disciplina organica delle attività subacquee e iperbariche.

Il testo si compone di tre Capi, suddivisi in 26 articoli.

Il Capo I (articoli 1 e 2) definisce l'oggetto,  finalità e ambito di applicazione del provvedimento, delimitando il concetto di «attività subacquee» distinte in due differenti settori: lavori subacquei ed iperbarici e servizi subacquei di carattere turistico-ricreativo.

Il Capo II (articoli 3-18), relativo ai lavori subacquei ed iperbarici, disciplina l'attività degli operatori subacquei ed iperbarici e delle imprese subacquee ed iperbariche. In particolare, vengono definite le qualifiche professionali e i relativi ambiti professionali (articoli 4 e 13), vengono istituiti i registri degli operatori subacquei e iperbarici (articoli 5 e 6) e delle imprese di lavoro subacqueo (articolo 8), viene introdotto e disciplinato il libretto personale degli operatori subacquei e iperbarici (articoli 9, 10 e 11), viene previsto l’obbligo di autorizzazione da parte del competente compartimento marittimo per l’esecuzione di lavori subacquei (articoli 14 e 15), vengono introdotte norme di sorveglianza sanitaria, sicurezza e assicurazione obbligatoria (articoli 7, 12 e 17) e, infine, viene istituito un Comitato tecnico scientifico per le attività subacquee e iperbariche presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con il compito di proporre le norme tecniche relative alle procedure, la formazione, le attrezzature e la sicurezza nello svolgimento delle varie attività subacquee e iperbariche.

Il Capo III (articoli 19-26) concernente i servizi subacquei di carattere turistico-ricreativo, disciplina l'attività degli istruttori subacquei e delle guide subacquee (articolo 20), dei centri di immersione e di addestramento subacqueo (articolo 21) e delle organizzazioni didattiche subacquee (articolo 23).

In particolare, l'articolo 20 definisce il quadro in cui debba svolgersi l'attività di istruttore e di guida subacquea nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria. L'articolo 21 stabilisce i requisiti strutturali e documentali per l'apertura e l'esercizio di centri di immersione ed addestramento subacqueo, prevedendo, tra l'altro, l'iscrizione alla competente Camera di commercio, il possesso della partita IVA e la copertura assicurativa per i rischi derivanti a dipendenti e collaboratori che svolgono attività di guida o di istruttore subacqueo per incidenti connessi alle attività svolte. L’articolo 22 definisce i requisiti che devono possedere le organizzazioni senza scopo di lucro per l'esercizio delle attività in esame. L'articolo 23 istituisce, presso il Ministero dello sviluppo economico, l'elenco nazionale delle organizzazioni didattiche che si dedicano all'addestramento delle attività subacquee per il settore turistico-ricreativo.

Relazioni allegate

I progetti di legge confluiti nel testo unificato in esame sono corredati della relazione illustrativa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le norme contenute nel provvedimento possono essere ricondotte a una pluralità di materie, alcune delle quali di potestà legislativa esclusiva statale, altre di potestà concorrente, altre ancora di competenza residuale regionale.

In linea generale, considerate le finalità complessive del provvedimento, occorre fare riferimento alle materie di competenza concorrente tra Stato e regioni professioni, tutela e sicurezza del lavoro e tutela della salute, di cui all’art. 117, terzo comma, Cost.

 

Con riferimento alle professioni, secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale,«la potestà legislativa regionale nella materia concorrente delle “professioni” deve rispettare il principio secondo cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e titoli abilitanti, è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale. (sentenza n. 138 del 2009, nonché, ex plurimis, sentenze n. 57 del 2007, n. 424 del 2006 e n. 153 del 2006).

 

Con riferimento a specifiche disposizioni, devono essere altresì richiamate le materie di competenza esclusiva dello Stato ordinamento civile e penale e ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato (art. 117, secondo comma, lettere l) e g), Cost.).

Con riferimento all’ambito di applicazione soggettivo (art. 2, comma 2), possono venire in rilievo anche le materie difesa e Forze armate, ordine pubblico e sicurezza, di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, secondo comma, lettere d) e l), Cost.)e istruzione, di competenza esclusiva dello Stato con riferimento alle norme generali (art. 117, secondo comma, lettera n), Cost.) e di competenza concorrente per il resto.

 

Singole disposizioni incidono inoltre sulla materia della formazione professionale, di competenza legislativa residuale regionale. Si tratta, in particolare, di:

§          art. 8, comma 1, che prevede, presso ciascun compartimento marittimo, l’istituzione di un registro delle imprese subacquee, con un’apposita sezione dedicata ai centri di formazione per la formazione professionale dei lavoratori subacquei ed iperbarici;

§          art. 16, comma 1, lettera d), concernente il Comitato tecnico per le attività subacquee ed iperbariche, (su cui v. infra);

§          art. 19, comma 2-bis, che prevede, ferme restando le competenze regionali in materia di formazione, la facoltà degli assessorati regionali alla formazione con strutture idonee di impartire corsi per il rilascio del brevetto di istruttore e guida subacquea, avvalendosi delle organizzazioni di cui all’articolo 23;

§          art. 23, che disciplina le organizzazioni didattiche delle attività subacquee per il settore turistico-ricreativo, con competenze che appaiono riconducibili alla formazione professionale.

 

Le richiamate disposizioni devono essere valutate alla luce della competenza residuale delle regioni in materia di formazione professionale.

 

L’articolo 16 prevede l’istituzione, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un Comitato tecnico per le attività subacquee ed iperbariche con il compito di proporre norme tecniche relative prevalentemente a materie di competenza concorrente, quali la tutela e sicurezza del lavoro e la tutela della salute, e residuale delle regioni, quali la formazione professionale. Il Comitato è composto di 12 membri, di cui uno in rappresentanza della Conferenza Stato-regioni. Le norme tecniche sono successivamente adottate con uno o più decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali.

 

L’articolo 16 deve essere valutato alla luce della competenza delle regioni in materia di tutela e sicurezza del lavoro, tutela della salute e formazione professionale.

 

Il Capo III (artt. 19-26) disciplina le attività di immersione subacquea a scopo turistico-ricreativo.

 

La materia appare ascrivibile alla competenza residuale delle Regioni.

Si segnala che alcune regioni hanno una propria legislazione in materia.

Si richiamano, in particolare:

- L.R. Sardegna 26 febbraio 1999, n. 9, Norme per la disciplina dell'attività degli operatori del turismo subacqueo;

- L.R. Liguria 4 luglio 2001, n. 19, Norme per la disciplina dell'attività degli operatori del turismo subacqueo;

- L.R. Sicilia 3 maggio 2004, n. 8, Disciplina delle attività di guida turistica, guida ambientale-escursionistica, accompagnatore turistico e guida subacquea;

- L.R. Calabria 18 maggio 2004, n. 17, Norme per la disciplina dell'attività degli operatori del turismo subacqueo.

 

Si ricorda altresì che, secondo la giurisprudenza costituzionale, un intervento statale in materie di competenza concorrente e residuale può essere giustificato in applicazione della cd. chiamata in sussidiarietà.

A partire dalla sentenza n. 303 del 2003, la Corte costituzionale ha dato, infatti, un'interpretazione dinamica dell'attribuzione di funzioni amministrative di cui al primo comma dell'art. 118 della Costituzione, in base al quale le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai comuni, possono essere allocate ad un livello diverso di governo per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. L'allocazione delle funzioni amministrative ha riflessi anche sulla distribuzione delle competenze legislative. Infatti il principio di legalità di cui all'art. 97 Cost. impone che le funzioni amministrative siano organizzate e regolate dalla legge. Ne consegue che l'attrazione allo Stato delle funzioni amministrative comporta la parallela attrazione della funzione legislativa.

La sentenza n. 6 del 2004 ha precisato le condizioni per il funzionamento del “principio di sussidiarietà ascendente”: perché la legge statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è necessario che:

1. rispetti i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio unitario;

2. detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni;

3. risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale fine;

4. risulti adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o (comunque)

5. preveda adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali.

Tale impostazione è stata confermata dalle successive sentenze n. 383 del 2005, n. 248 del 2006 e n. 88 del 2009).

 

L’articolo 1, comma 1, secondo periodo, prevede che sono fatte salve le competenze delle regioni, a statuto speciale e ordinarie, e delle province autonome in materia di attività subacquee e iperbariche svolte a titolo professionale individuate dai rispettivi statuti.

 

Si osserva che appare opportuno chiarire la finalità della norma, in quanto non appare pertinente il richiamo agli statuti regionali, che non prevedono disposizioni relative alle attività subacquee e iperbariche.

 

Conformità con altri princìpi costituzionali

Alcune disposizioni appaiono formulate in modo da trovare applicazione al di fuori del territorio nazionale.

In particolare:

§          l’art. 5, comma 3, prevede che l’iscrizione nel registro degli operatori subacquei ed  iperbarici professionali consente all’operatore di esercitare la sua attività su tutto il territorio nazionale e nell’ambito europeo;

§          l’art. 8, comma 4, prevede che l'iscrizione nel registro delle imprese subacquee consente all'impresa di effettuare lavori subacquei su tutto il territorio nazionale e dell'Unione europea;

§          l’art. 20, comma 1, prevede che l’attività di istruttore subacqueo e di guida subacquea può essere svolta, su tutto il territorio nazionale, e il territorio della Comunità Europea, nel rispetto della normativa nazionale e comunitaria.

 

Le citate disposizioni devono essere valutate alla luce del principio di territorialità delle legge, che non può esplicare, in via generale, effetti in territori non soggetti alla sovranità nazionale.

 

La Commissione giustizia, nel parere espresso sul provvedimento in data 14 ottobre 2009, ha formulato un osservazione riferita agli articoli 2 e 3, invitando la Commissione di merito a valutare l'opportunità di meglio definire, la nozione di «lavori subacquei e iperbarici», anche in vista del rispetto del principio di determinatezza da parte delle fattispecie sanzionatorie che presuppongono tale nozione.

La Commissione giustizia ha in proposito rilevato che l'articolo 2 fornisce la definizione di «attività subacquee», precisando che tali attività si articolano in due differenti settori, con finalità diverse, ai quali corrispondono, rispettivamente, le discipline del capo II e del capo III del provvedimento; la definizione e, conseguentemente, la qualificazione di un'attività quale «lavoro subacqueo» ha riflessi sul piano sanzionatorio, determinando l'applicazione dell'articolata disciplina degli articoli 11, 14 e 15, nonché sulla determinatezza stessa delle fattispecie sanzionatorie ivi previste; la predetta definizione appare generica e non sufficientemente determinata; ciò risulta particolarmente evidente laddove, all'articolo 2, si prevede che i lavori subacquei o iperbarici sono quelli effettuati da operatori subacquei, mentre all'articolo 3 si prevede che gli operatori subacquei professionali siano coloro che svolgono «attività connesse» a lavori subacquei e iperbarici.

Si ricorda in proposito che il principio di sufficiente determinatezza della fattispecie penale discende dall’art. 25, secondo comma, della Costituzione.

La Corte costituzionale si è peraltro pronunciata nel senso dell’illegittimità costituzionale per violazione del principio in un numero molto limitato di casi (sentenze n. 177/1980, n. 96/1981, n. 34/1995). Ben più numerose sono le sentenze di rigetto di questioni sollevate sulla base del principio medesimo.

 

La Commissione giustizia, ha altresì rilevato, formulando un’osservazione al riguardo : a) che gli articoli 11 e 15 contengono un'articolata disciplina sanzionatoria; b) che, in considerazione delle condotte sanzionate, degli eventi lesivi e degli interessi coinvolti, appare tuttavia preferibile prevedere l'applicazione di sanzioni pecuniarie amministrative, riservando l'uso della sanzione penale eventualmente alla sola ipotesi prevista dall'articolo 15 e c) che appare opportuno ridefinire il predetto quadro sanzionatorio ponendo particolare attenzione al rispetto del principio di proporzionalità e, segnatamente, alla gradazione della sanzione in ragione della gravità della condotta, formulando una osservazione.

 

Si ricorda che il principio di proporzionalità tra offesa e sanzione discende, secondo la giurisprudenza costituzionale dagli articoli 3 (principio di uguaglianza) e 27, terzo comma (principio della finalità rieducativa della pena), della Costituzione (sentenze n. 409/89 e n. 341/94).

Nella sentenza n. 313 del 1995, la Corte ha peraltro precisato che, per operare uno scrutinio di costituzionalità che investa direttamente il merito delle scelte sanzionatorie del legislatore, è «necessario che l'opzione normativa contrasti in modo manifesto con il canone della ragionevolezza, vale a dire si appalesi, in concreto, come espressione di un uso distorto della discrezionalità che raggiunga una soglia di evidenza tale da atteggiarsi alla stregua di una figura per così dire sintomatica di "eccesso di potere" e, dunque, di sviamento rispetto alle attribuzioni che l'ordinamento assegna alla funzione legislativa.»

Attribuzione di poteri normativi

Rinviano a decreti ministeriali di attuazione gli articoli 2 (comma 2), 9 (comma 2), 11 (comma 9) e 16 (comma 8).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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