L’articolo 1 (co. 1, 2 e 3) dispone la totale
esenzione dall’ICI per l’unità immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo, ovvero per l’immobile
in cui dimorano abitualmente il contribuente ed i suoi familiari, nonché le
unità immobiliari assimilate dai regolamenti comunali all’abitazione
principale.
L’esenzione si applica anche, a determinate
condizioni, in favore del coniuge non
assegnatario della casa coniugale a seguito di provvedimento di
separazione, annullamento, scioglimento o cessazione degli effetti civili del
matrimonio; agli immobili delle
cooperative edilizie, agli alloggi
assegnati dagli IACP ed agli enti di
edilizia residenziale pubblica purché adibiti ad abitazione principale.
L’esenzione
non opera (comma 2) per gli immobili
signorili, le ville ed i castelli, ai quali continua ad applicarsi solo la
detrazione “ordinaria.
Il comma 4
quantifica il minor gettito
derivante dai benefici introdotti in
1.700 milioni di euro a decorrere
dall’anno 2008, disponendo il rimborso
ai comuni della minore imposta. Modalità
e criteri per l’erogazione del rimborso sono stabiliti, entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore del decreto-legge, in sede di Conferenza
Stato-Città ed autonomie locali. L’attuazione
del rimborso è demandata ad un decreto
del Ministro dell’interno.
Il comma 5 dispone
che una quota pari allo 0,8 per mille dei rimborsi sia erogato dal Ministero
dell’interno alla Fondazione IFEL – Istituto per la finanza e l’economia locale
per remunerare l’attività da esso svolta in materia di accertamento.
Il comma 7
dispone la sospensione del potere di regioni ed enti locali di deliberare
aumenti delle aliquotedi tributi
con legge dello Stato. La norma avrà effetto a decorrere dall’esercizio 2009 e
fino alla “definizione dei contenuti del nuovo patto di stabilità, in funzione
della attuazione del federalismo fiscale”. Sono fatti salvi, invece, gli
aumenti relativi al 2008 deliberati prima della data di entrata in vigore del
provvedimento in esame.
I commi da 1 a 5 dell’articolo 2 introducono, in via transitoria, un regime fiscale agevolato in favore dei lavoratori dipendenti del settore privato che nel
2007 hanno realizzato un reddito di
lavoro dipendente non superiore a 30.000
euro. Al lavoratore, in ogni caso, è concessa la facoltà di optare per l’applicazione del regime di
tassazione ordinaria.
Il nuovo regime fiscale consiste nell’assoggettare
ad imposta sostitutiva dell’IRPEF e
relative addizionali fissata in misura pari al 10%, le somme erogate
nel periodo compreso tra il 1° luglio e
il 31 dicembre 2008 a titolo di emolumenti per lavoro straordinario
o di premi legati alla produttività
aziendale entro il limite massimo di
importo fissato in 3.000 euro lordi.
I redditi soggetti a tassazione separata non concorrono alla formazione del reddito
complessivo e non si considerano ai
fini della determinazione dell’Indicatore della Situazione Economica
Equivalente (c.d. ISEE).
La nuova disciplina ha natura sperimentale ed è prevista una valutazione degli effetti
complessivi prodotti, al fine di considerare l’eventuale estensione dell’agevolazione ai dipendenti del settore
pubblico.
Il comma 6
dell’articolo 2 dispone l’ampliamento,
in via permanente, della base imponibile
IRPEF relativa ai redditi da lavoro
dipendente. Vengono incluse nella formazione del reddito le erogazioni
liberali concesse in occasione di festività o ricorrenze (attualmente escluse
entro il limite di 258 euro annui) e altri sussidi attualmente esclusi dalla
formazione del reddito imponibile. Tale norma riguarda tutti i lavoratori dipendenti inclusi quelli del settore pubblico.
L’articolo 3
prevede che i soggetti che hanno acceso un mutuo
a tasso variabile per l'acquisto, la costruzione e la ristrutturazione
dell'abitazione principale anteriormente alla data di entrata in vigore del
presente decreto possono chiedere alle banche e agli intermediari finanziari,
che aderiranno ad una convenzione
intervenuta tra il Ministero
dell’economia e delle finanze e l’ABI, la rinegoziazione del mutuo, al fine di ridurre l’importo delle rate,
che rimane fisso per tutta la durata, in misura pari a quello risultante dalla
media dei tassi applicabili nel 2006. L’eccedenza rispetto alle rate
determinate in base ai parametri contenuti nel contratto di mutuo originario
viene imputata in un conto di finanziamento accessorio e dovrà essere
rimborsata dopo la scadenza del contratto di mutuo originario, con rate di
importo fisso uguale a quello delle rate del mutuo rinegoziato. Ove invece si
registrassero differenziali di rata a favore del mutuatario, questi
concorrerebbero ad abbattere le poste a debito imputate sul conto accessorio.
Si tratta in sostanza di un allungamento del periodo di restituzione del
finanziamento originario a fronte della conversione della rata variabile in
rata di importo fisso di minore entità, che comporta il pagamento, per il
mutuatario, di una somma totale più elevata in termini di interessi da
corrispondere alla banca o all’intermediario finanziario.
L’articolo 4
interviene in relazione al prestito concesso ad Alitalia S.p.a. dal D.L. 23 aprile 2008, n. 80 (in corso di
conversione), il quale dispone l’erogazione di una somma pari a 300 milioni di euro in favore di
Alitalia, per consentire alla compagnia di far fronte ai propri pressanti
fabbisogni di liquidità. Il comma 1
– confermando quanto già disposto dal D.L. n. 80 - prevede che il rimborso
della somma da parte di Alitalia dovrà essere effettuato nel minor termine fra
il trentesimo giorno successivo alla cessione o perdita del controllo effettivo
da parte del Ministero dell’economia ed il 31
dicembre 2008. Il comma 2
prevede una maggiorazione, pari all’1%,
del tasso di interesse gravante sull’importo di cui al comma 1. Il comma 3 dispone che le somme che
formano oggetto del prestito, comprensive degli interessi maturati, saranno
utilizzateper coprire le perdite che comportino una diminuzione del capitale versato
e delle riserve inferiori al livello minimo legale. I commi 4 e 5 disciplinano le modalità del rimborso nelle ipotesi di
liquidazione della società Alitalia, ovvero di cessione del controllo da parte
del Ministero dell’economia. Il comma 6
prevede che, in caso di realizzo di
utili da parte di Alitalia entro il 31 dicembre 2008, la società sarà
tenuta a restituire gli importi ricevuti, nei limiti degli utili realizzati.
Il comma 7
dispone la copertura dell’onere di 300
milioni di euro derivante dall’utilizzo del prestito concesso ad Alitalia S.p.A., previsto dal decreto-legge n.
80 del 2008, per il ripiano delle
perdite di bilancio. Nel caso di mancata restituzione il prestito si
configurerebbe come un trasferimento in conto capitale a fondo perduto.
L’articolo 5
reca la norma di copertura finanziaria
degli oneri del provvedimento, attraverso la riduzione di numerose
autorizzazioni di spesa nonché delle dotazioni delle Tabelle A, B e C della
legge finanziaria 2008. A
fini di copertura finanziaria degli oneri vengono altresì utilizzate le risorse
destinate a opere infrastrutturali in Sicilia e Calabria (1.363,5 milioni di
euro), originariamente stanziate per la realizzazione del ponte sullo Stretto
di Messina.
I commi 3 e 4 recano norme volte alla maggiore
flessibilità nella gestione del bilancio statale. In particolare, il comma 3 introduce un nuovo meccanismo di flessibilità nella
gestione del bilancio statale, consentendo di rimodulare le dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa tra
i programmi a questa appartenenti. La possibilità di rimodulazione trova
dei limiti per le spese di natura
obbligatoria, in annualità e a pagamento differito. Non è invece esclusa la possibilità di rimodulare le spese
predeterminate per legge. Inoltre, per le rimodulazioni tra spese di funzionamento e quelle per interventi il secondo periodo del comma pone un limite massimo “del 10 per cento delle
risorse stanziate per le finalità previste dalla legge nell’ambito di
ciascun programma interessato dalla riduzione”.
Il comma 4
istituisce un “Fondo per le esigenze
gestionali” con una dotazione di 100
milioni di euro per gli anni 2008 e 2009 e 60 milioni di euro per
l’anno 2010, desinato ad essere utilizzato per il reintegro delle dotazioni
finanziarie dei programmi di spesa.
Al
disegno di legge sono allegate la relazione illustrativa e la relazione tecnica
sugli effetti finanziari.
Non
risultano invece allegate né la relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN) né
la relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).
In materia di portabilità di mutui è intervenuto il precedente D.L. 7/2007, convertito dalla L.
40/2007.
In relazione alla crisi di Alitalia S.p.a., si ricorda – oltre al
D.L. 80/2008 in corso di conversione (sul quale v. infra) - il D.L. 159/2004, convertito dalla L. 203/2004, che ha autorizzato
la garanzia dello Stato su finanziamenti assunti da Alitalia per un importo di
400 milioni di euro.
Il D.L.
23 aprile 2008, n. 80, in corso di conversione alla Camera, prevede la
concessione di un prestito di 300 milioni di euro ad Alitalia; l’articolo 4 del
presente decreto interviene in relazione a tale disposizione.
Rispetto delle competenze legislative
costituzionalmente definite
La necessità di intervenire in
via legislativa nella materia fiscale contemplata dal provvedimento si
giustifica in considerazione della riserva di legge (sia pure relativa) posta
sulla materia tributaria dall’articolo 23 della Costituzione, il quale
prescrive che nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta
se non in base alla legge.
Il provvedimento interviene
quindi prevalentemente su aspetti riconducibili alla disciplina del sistema tributario statale, materia
attribuita dall’articolo 117, comma 2, lettera e), alla competenza
legislativa dello Stato.
Al riguardo si segnala, peraltro, l’articolo
1, co. 7, che dispone una generale sospensione
del potere di regioni ed enti locali di deliberare aumenti delle aliquote di
tributi “fino alla definizione dei
contenuti del nuovo patto di stabilità interno, in funzione dell’attuazione del
federalismo fiscale”.
In proposito, si ricorda che la legge finanziaria per il 2003 (L.
289/2002, articolo 3, co. 1, lettera a))
aveva disposto la sospensione della possibilità per le regioni (e i comuni) di
disporre maggiorazioni dei due tributi principali: l’addizionale regionale (e
comunale) all’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e l’aliquota
dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP). Quella norma
‘sospendeva’ gli aumenti eventualmente deliberati successivamente al 29
settembre 2002, fino a quando non fosse
raggiunto un raccordo tra Stato, regioni ed enti locali sull’attuazione del
federalismo fiscale. Dopo successive proroghe disposte dalle leggi
finanziarie che si sono succedute, il termine era stato fissato al 31 dicembre
2006.
Dall’esercizio 2007, regioni ed comuni hanno avuto
di nuovo la possibilità di aumentare l’addizionale IRPEF e l’aliquota dell’IRAP
(le sole regioni).
Rispetto alla formulazione adottata dalla legge
finanziaria 2003 la sospensione prevista dalla norma in esame si caratterizza
quindi per una maggiore ampiezza, in quanto la sospensione degli aumenti all’addizionale
IRPEF (per le regioni e i comuni) e all’IRAP per le regioni è estesa alla
generalità “dei tributi, delle addizionali, delle aliquote” attribuiti con
legge dello Stato alle regioni e al complesso degli enti locali ovvero, in
sostanza, a tutte le entrate tributarie
degli enti territoriali.
La Corte Costituzionale(sentenza n. 241 del 2004) ha
avuto modo di chiarire in via generale che “i tributi di cui già oggi la legge
dello Stato destina il gettito, in tutto o in parte, agli enti autonomi, e per
i quali la stessa legge riconosce già spazi limitati di autonomia agli enti quanto alla loro disciplina – e che perciò la stessa
legislazione definiva talora come "tributi propri" delle Regioni, nel
senso invalso nella applicazione del previgente art. 119 della Costituzione – sono istituiti dalla
legge statale e in essa trovano la loro disciplina, salvo che per i soli
aspetti espressamente rimessi all'autonomia degli enti territoriali. Ne
consegue che, non essendo ammissibile, in materia tributaria, l’esplicazione di
potestà regionali autonome in mancanza della fondamentale legislazione statale
di coordinamento, si deve ritenere
tuttora spettante al legislatore statale la potestà di dettare norme
modificative, anche nel dettaglio, della disciplina dei tributi locali
esistenti.
Condizione
di legittimità dell’intervento statale, aggiunge la Corte, è il divieto di procedere in senso inverso a
quanto prescritto dal nuovo art. 119 della Costituzione, sopprimendo, senza
sostituirli, gli spazi di autonomia già
riconosciuti dalle leggi statali, o configurando un sistema finanziario
complessivo in contraddizione con l’art. 119 (sentenza. n. 37 del 2004)”. Tale orientamento, che era già
stato più volte manifestato dalla Consulta (si vedano in particolare le
sentenze n. 296 e 311 del 2003), ha trovato ulteriore conferma e specificazione
nella successiva giurisprudenza costituzionale. Nella sentenza n. 431 del 2004 la Corte nel ribadire che la disciplina sostanziale
delle imposte il cui gettito sia attribuito alle regioni rientra tuttora nella
competenza dello Stato, ha sottolineato che non può ritenersi condivisibile la
tesi secondo cui ogni intervento sul tributo che, o per modificazione delle
aliquote o per variazioni delle agevolazioni previste, comporti un minor
gettito per le Regioni, dovrebbe essere accompagnato da misure compensative per
la finanza regionale, la quale – diversamente – verrebbe ad essere depauperata.
Non
può, infatti, essere effettuata una atomistica considerazione di isolate
disposizioni modificative dei tributi, senza considerare nel suo complesso la
manovra fiscale entro la quale esse trovano collocazione, ben potendosi
verificare che, per effetto di plurime disposizioni, contenute nella stessa
legge finanziaria oggetto di impugnazione principale o in altre leggi, il
gettito complessivo destinato alla finanza regionale non subisca riduzioni.
In
numerose altre pronunce (v. da
ultimo la sentenza n. 451/2007) la
Corte ha poi ribadito il proprio orientamento, negando che
possano considerarsi tributi propri i principali tributi regionali.
Nella
sentenza n. 381 del 2004 la Corte Costituzionale
ha inoltre respinto le censure di costituzionalità riferite
all’art. 3, co. 1, lett. a), della legge finanziaria per il
2003, che – come si è detto – aveva previsto il “blocco” per le maggiorazioni dell’addizionale regionale (e
comunale) all’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) e dell’aliquota
dell’imposta regionale sulle attività produttive (IRAP).
La Corte, richiamando la propria giurisprudenza, evidenzia
come la misura, pur determinando una sospensione
del potere delle Regioni di utilizzare uno spazio di autonomia nel prelievo
tributario, che la legge statale loro riconosceva, risulta giustificabile, sul piano della legittimità costituzionale, in quanto si
traduce in una sospensione temporanea e provvisoria in attesa di un complessivo
ridisegno dell'autonomia tributaria delle Regioni, nel quadro dell'attuazione
del nuovo art. 119 Cost..
Con riferimento
alle disposizioni dell’articolo 3 del
decreto, in materia di rinegoziazione dei mutui, rilevano gli ambiti materiali
relativi alla “tutela del risparmio e
mercati finanziari” e all’“ordinamento
civile”, attribuiti entrambi alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, ai sensi, rispettivamente,della lettera e) e della lettera l) del
secondo comma dell’articolo 117 Cost.
La
disposizione di cui all’articolo 4, relativa
prestito ad Alitalia S.p.a.,può
infine essere in via prevalente ricondotta al settore dell’ordinamento relativo
al sistema contabile dello Stato
che, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione, costituisce materia di legislazione
esclusiva dello Stato.
L’art.
5, comma 3, andrebbe valutato alla luce del complessivo quadro delle
decisioni di bilancio definito dall’articolo
81 della Costituzione, considerando, segnatamente, come esso autorizzi di
fatto a:
-
modificare con un atto
amministrativo, autorizzazioni di spesa stabilite con norma primaria (non è infatti
esclusa la possibilità di effettuare variazioni compensative in relazione a
spese predeterminate da leggi) ovvero
-
rimodulare gli
stanziamenti di unità previsionali di base, anche relative a programmi che interessano
diversi stati di previsione (e determinando quindi un trasferimento di risorse
tra diverse amministrazioni), oggetto di
deliberazione parlamentare in sede di esame del bilancio di previsione.
In proposito si ricorda che il comma 507 dell’articolo 1 della legge
finanziaria 2007 (L. 297/2006),
espressamente fatto salvo dalla disposizione in esame, prevedeva - a fronte
dell’accantonamento e della conseguente indisponibilità di una quota delle
dotazioni delle unità previsionali di base iscritte nel bilancio dello Stato,
anche con riferimento alle autorizzazioni di spesa predeterminate
legislativamente, relativamente a
determinate categorie economiche - la possibilità, con decreto del Ministro dell'economia e
delle finanze, da adottare su proposta dei Ministri competenti, previo parere
delle Commissioni parlamentari competenti per le conseguenze di carattere
finanziario, di rimodulare in via
compensativa gli accantonamenti all’interno degli stati di previsione dei
singoli Ministeri (le singole Amministrazioni sono state in sostanza autorizzate
a proporre variazioni compensative al fine di determinare scelte allocative
all’interno del medesimo comparto).
L’articolo 22, comma 19, della L. 245/2007 (Legge di
bilancio 2008) autorizza inoltre variazioni
compensative tra capitoli delle unità previsionali di base afferenti il medesimo stato di previsione, fatta comunque eccezione per le autorizzazioni di spesa di natura
obbligatoria, per le spese in annualità e a pagamento differito e per quelle direttamente regolate con legge.
All’art 5, commi 6 ed 8, in relazione alle risorse affluenti al Fondo per
interventi strutturali di politica economica, si osserva come, trattandosi di
risorse di conto capitale che vengono trasferite ad un Fondo di parte corrente,
possa configurarsi una fattispecie di dequalificazione della spesa ai sensi
dell’articolo 11-ter, comma 1,
lettera d), della legge n. 468/78.. Tale previsione può essere valutata sotto
il profilo del rispetto dell’art. 81, co. 4, Cost.
Si segnala infine
che l’articolo 5, comma 11, del decreto-legge in esame,
intervenendo a modificare l’art. 1, co. 1267, della L. 296/2006 (legge
finanziaria 2007), che istituiva ilFondo per l'inclusione sociale degli
immigrati,
interviene su una disposizione che è stata dichiarata
incostituzionale con la sentenza n. 50 del 2008.
Al riguardo, si rileva che ai sensi dell’art. 136, primo comma, Cost.
“quando la Corte
dichiara l'illegittimità costituzionale di una norma di legge o di un atto
avente forza di legge, la norma cessa di avere efficacia dal giorno successivo
alla pubblicazione della decisione” e che l’art.
30, terzo co. della L. 87/1953 precisa che “le norme dichiarate
incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla
pubblicazione della decisione”.
Il comma 4 dell’art. 1 demanda alla Conferenza Stato-città ed
autonomie locali il compito di stabilire criteri e modalità per l’erogazione
del rimborso ai comuni previsto dalla norma che il Ministro dell’Interno
provvede ad attuare con proprio decreto.
L’art. 3 del provvedimento affida al Ministero dell’Economia e delle
Finanze il compito di definire con l’Associazione bancaria italiana una
convenzione per regolare la materia oggetto del provvedimento, da stipulare
entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del provvedimento.
4
giugno 2008 n.
3