Camera dei deputati Dossier BI0011A

1. Funzioni del Rendiconto generale dello Stato

Il Rendiconto generale dello Stato è lo strumento con cui il Governo adempie all'obbligo costituzionale (art. 81, 1° co., Cost.) di rendere conto al Parlamento dei risultati della gestione finanziaria annuale relativa alle amministrazioni dello Stato e di alcune amministrazioni autonome.

La legge generale di contabilità (legge 468 del 1978, artt. 21-24) prevede che esso sia composto dal conto del bilancio, che espone i valori consuntivi delle entrate e delle uscite del bilancio dello Stato e le previsioni approvate dal Parlamento, e dal conto del patrimonio, che contiene le consistenze iniziali e finali e le variazioni delle attività e passività del patrimonio dello Stato.

I conti consuntivi sono riferiti alle entrate (conto consuntivo dell’entrata)e alle spese (conto consuntivo relativo a ciascun Ministero) e sono redatti per unità previsionali di base (UPB), le quali costituiscono oggetto di decisione parlamentare.

Per ciascuna unità previsionale di base i risultati vengono esposti secondo:

§ la gestione di competenza che evidenzia l’entità complessiva degli accertamenti di entrata e degli impegni di spesa (vedi Tab. 1);

§ la gestione di cassa che riporta, per la parte di entrata, le somme riscosse e versate nella tesoreria dello Stato e, per la parte di spesa, i pagamenti compiuti dalle amministrazioni statali (vedi Tab. 2);

§ la gestione dei residui che registra le operazioni di incasso e di pagamento effettuate in relazione ai residui (rispettivamente, attivi e passivi) risultanti dagli esercizi precedenti (vedi par. 4).

I consuntivi della spesa del Rendiconto generale dello Stato per l’anno 2007 sono ancora classificati, con riferimento a ciascun Ministero, per funzioni-obiettivo, attraverso le quali si evidenziano le finalità della spesa medesima. Dal 2008, a seguito della nuova classificazione del bilancio dello Stato, le voci sono invece esposte secondo la ripartizione per missioni, programmi e macroaggregati

A fini conoscitivi, le previsioni del bilancio sono classificate altresì in relazione all’analisi economica che ripartisce i titoli di entrata e di spese in specifiche categorie elaborate secondo i criteri di contabilità nazionale previsti dal SEC95 (il sistema europeo integrato dei conti nazionali e regionali).

2. La gestione di competenza e di cassa

L’articolo 1 del disegno di legge in esame dispone l’approvazione del Rendiconto generale delle amministrazioni dello Stato e dei rendiconti delle amministrazioni e delle aziende autonome secondo quanto previsto negli articoli successivi.

La tabella che segue espone i risultati di gestione e i saldi differenziali delle principali voci del bilancio dello Stato.

Tab. 1 Gestione di competenza*: previsioni iniziali e definitive e raffronto consuntivo 2007 e 2006

* Dati al lordo delle regolazioni contabili e debitorie.

Gli articoli 2, 3 e 4 stabiliscono rispettivamente i risultati delle entrate (con accertamenti per oltre 682 mld), delle spese (con impegni di oltre 654 mld) e della gestione di competenza, come differenza tra i predetti risultati, che è pertantopariad un avanzo di circa 28 milioni di euro.

Rispetto al 2006, l’entità degli accertamenti di entrata noncomprensivi delle entrate per accensione di prestiti (entrate finali) pari a 499.671 mln ha fatto registrare una evoluzione positiva (+4,1%, oltre 19.600 mln), riconducibile per la maggior parte all’aumento degli accertamenti relativi alle entrate tributarie (+14.805 mln). Inoltre, tale entità è risultata superiore alle previsioni iniziali e definitive. Come indicato nella relazione illustrativa al disegno di legge in esame, il predetto incremento deriva in prevalenza dalla lotta all’evasione fiscale, alla congiuntura economica sostenuta e alla realizzazione superiore alle attese di alcune imposte previste dalla legge finanziaria per il 2007.

Gli impegni di spesa non comprensivi del rimborso prestiti (spese finali) assunti nel 2007 ammontano a 490.346 mln. Nella relazione illustrativa si osserva come, benché rispetto al 2006 tale voce di bilancio abbia fatto registrare un aumento di oltre 23.000 mln di euro, l’espansione della spesa risulta comunque contenuta (+5%) e attribuibile per quasi i 2/3 ai maggiori impegni di spesa di conto capitale (oltre 14.200 mln). Il dato di consuntivo degli impegni relativi alle spese finali, in ogni caso, si è attestato su livelli inferiori sia alle previsioni iniziali, sia a quelle definitive.

Dal lato della gestione di cassa, gli stessi articoli 2 e 3 dispongono che le somme versate sono pari a oltre 633 mld e i pagamenti a circa 643 miliardi.

Tab. 2 Gestione di cassa*: previsioni iniziali e definitive e raffronto consuntivo 2007 e 2006

*Dati al lordo delle regolazioni contabili e debitorie.

L’entità delle entrate e delle spese complessive a consuntivo sono entrambe inferiori ai corrispondenti valori sia delle previsioni iniziali, sia di quelle definitive.

Comparando inoltre i predetti importi con i corrispondenti del 2006 (rispettivamente 610.416 e 617.951 mln di euro) si registra un aumento degli incassi del 3,7% e dei pagamenti del 4%. Con riferimento ai primi, l’incremento degli incassi finali (+5,2%) è ascrivibile in prevalenza all’andamento positivo (+4,8%) del comparto tributario che si attesta a 417.843 milioni, pari a circa il 93% degli incassi finali. La voce “Alienazione , ammortamento beni patrimoniali e riscossione crediti” fa registrare un notevole incremento rispetto al 2006, mentre le entrate extratributarie si riducono (-4,1%). Dal lato della spesa i pagamenti sono stati effettuati in prevalenza per spese correnti con un incremento piuttosto ridotto rispetto al 2006 (+ 2%), mentre l’incremento delle spese in c/capitale rispetto allo stesso anno ha fatto registrare un aumento di oltre il 20%.

3. I risultati differenziali

Tra i risultati differenziali, in termini di competenza, il saldo netto da finanziare ha fatto registrare un valore di 9.325 mln di euro, come differenza tra l’ammontare complessivo degli accertamenti di entrata finali (499.671mln)e quello degli impegni di spesa finali (490.346 mln). Rispetto alle previsioni definitive, tale saldo ha fatto registrare un notevole miglioramento, oltre che una riduzione di oltre 3,6 mld rispetto al corrispondente valore del 2006. Esso inoltre rientra nel limite massimo fissato dalla legge finanziaria per il 2007 di 26.000 mln (al netto delle regolazioni debitorie di 8.850 mln).

Come osserva la relazione illustrativa, il buon andamento è da ascriversi all’andamento favorevole delle entrate tributarie sopra esaminato e, dal lato della spesa, all’utilizzo di economie di gestione pari a oltre 49 mld di euro.

Tab. 3 Risultati differenziali in termini di competenza*

*Dati al lordo delle regolazioni contabili e debitorie.

Il saldo delle operazioni correnti (risparmio pubblico), pari a oltre 56,3 mld nel 2007 ha fatto registrare un incremento in termini assoluti di oltre 6,3 mld di euro rispetto al valore dell’anno precedente. Tale saldo inoltre registra un miglioramento rispetto alle previsioni iniziali e definitive.

L’avanzo primario di bilancio (vale a dire il saldo netto da finanziare al netto degli interessi), invece, è diminuito di oltre 6,2 mld rispetto al 2006 (83,7 mld).

Il ricorso al mercato si è attestato a 154.874 milioni di euro,evidenziando un peggioramento di 4.203 milioni di euro rispetto al 2006. Il risultato tuttavia è migliore rispetto alle previsioni iniziali e definitive (223.640 mln). Il valore del ricorso al mercato nei risultati di gestione è comunque inferiore al limite massimo di 240.500 mln di euro, fissato dalla legge finanziaria per il 2007 (legge n. 296/2006).

4. La gestione dei residui

L’articolo 5 del disegno di legge in esame espone inoltre la situazione finanziaria del conto del Tesoro, che evidenzia, al 31 dicembre 2007, un disavanzo di 290,5 mld di euro, derivante dall’avanzo della gestione di competenza relativo all’esercizio 2007 (oltre 27,8 mld), sommato al precedente disavanzo del conto del Tesoro al 31 dicembre 2006 (318,7 mld).

Quest’ultimo dato viene calcolato in base alla rideterminazione, nel corso della gestione 2007, dei residui attivi e dei residui passivi lasciati dall’esercizio 2006 e dai precedenti. Tra questi ultimi, i residui attivi all’inizio dell’esercizio 2007 erano pari a oltre 134,4 mld, mentre i residui passivi erano pari a circa 120,9 mld, con un’eccedenza attiva di circa 14 mld.

Nel corso dell’esercizio si sono avuti:

§ residui attivi per 94,6 mld (dei quali 14,5 mld incassati e oltre 80 mld rimasti da riscuotere e da versare) che hanno determinato una consistenza finale di circa 39,8 mld (considerata la predetta consistenza iniziale di 134,4 mld);

§ residui passivi per circa 80,8 mld (di cui 46,8 mld pagati e 33,9 rimasti da pagare), con una diminuzione di oltre 40 mld rispetto a quelli relativi all’esercizio 2006 dovuta ad economie di gestione per circa 4 mld e a somme in perenzione amministrativa per 36 mld, a fronte delle quali si sono verificate eccedenze di spesa per 21 mln di euro (vedi par. 5).

5. L’utilizzo del “Fondo di riserva per le spese impreviste”

L’articolo 6 reca l’approvazione dell’allegato previsto dall’articolo 9 della legge n. 468/1978, contenente l’elenco dei decreti del Ministro dell’economia e delle finanze (MEF), con i quali sono stati effettuati, nel corso dell’esercizio 2007, i prelevamenti dal “Fondo di riserva per le spese impreviste”. Per ciascun decreto di prelevamento, l’allegato indica altresì le spese per le quali sono state utilizzate le somme prelevate, specificando l’amministrazione e l’UPB del prelievo.

Nel complesso il totale dei prelevamenti effettuati dal predetto Fondo risulta pari a 188 mln in competenza e in cassa, a fronte dello stanziamento di 500 mln iscritto al cap. n.3001 dell’UPB “Altri Fondi di riserva” dello stato di previsione del MEF.

Con l'articolo 7 viene inoltre proposta la sanatoria per le eccedenze di impegni e di pagamenti risultate in sede di consuntivo, rispettivamente sul conto della competenza, sul conto dei residui e sul conto della cassa, indicate per UPB. Le eccedenze di spesa sono state complessivamente pari a oltre 2,6 mld di euro in conto competenza, 21 mln in conto residui e 393 mln in conto cassa. Tra queste le più rilevanti sono da imputarsi all’UPB 3.1.6.1, “Pensioni privilegiate” iscritta nello stato di previsione del MEF (eccedenza di 82,9 mln di euro per competenza e cassa), Ministero per i beni e le attività culturali, all’UPB 7.1.1.0 “Funzionamento” del Ministero degli affari esteri (eccedenza di 201,7 mln per competenza e 182,7 mln per cassa) e all’ UPB 1.4.2, “Lotterie nazionali” dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (eccedenza di 2.318 milioni di euro per competenza).

6. Il conto del patrimonio e i conti consuntivi delle amministrazioni autonome

L’articolo 8 espone la situazione, al 31 dicembre 2007, del patrimonio dello Stato (conto generale del patrimonio, vedi par. 1), da cui risultano attività per un totale di circa 530.179 mln di euro e passività per un totale di 2.004 mld.

Gli articoli da 9 a 18 espongono i dati relativi ai conti consuntivi delle aziende e amministrazioni autonome (Istituto agronomico per l’Oltremare, Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, Archivi notarili, Fondo edifici di culto), indicando per ciascuna il totale delle entrate e il totale delle spese.

7. Il giudizio di parificazione della Corte dei conti

Il Rendiconto generale dello Stato, predisposto dal Ministro dell’economia e delle finanze entro il mese di giugno dell'esercizio successivo a quello di riferimento, è trasmesso alla Corte dei conti per il giudizio di parificazione (art. 23 della legge n. 468 del 1978). Successivamente, il Rendiconto viene presentato al Parlamento attraverso apposito disegno di legge (art. 24), unitamente al giudizio della Corte ed alla relazione da questa predisposta.

Il giudizio di parificazione è espresso dalla Corte dei conti in base ad una verifica di conformità dei dati del rendiconto sulla gestione finanziaria con le scritture contabili in possesso della Corte. Essa verifica inoltre la conformità dei dati sulle entrate e sulle spese rispetto agli stanziamenti contenuti nel bilancio di previsione. Qualora si registrino eccedenze di spesa, la Corte formulerà giudizio di parificazione con riserva di sanatoria delle stesse, in sede di legge di approvazione del rendiconto.

La Corte dei conti, a Sezioni riunite, con decisione del 26 giugno 2008, ha disposto la parificazione del Rendiconto generale dello Stato per l'esercizio finanziario 2007.

La Corte ha dichiarato regolare il conto del bilancio e i conti allegati per l’esercizio 2007, ad esclusione di alcune voci tra cui, dal lato dell’entrata:

- alcuni capitoli (elencati negli allegati da B1 a B8), per i quali emergono discordanze tra il conto consuntivo e i conti periodici definitivi;

- le somme riscosse e versate in conto residui (elencati negli allegati G1-G2 e H1-H2), che espongono, rispettivamente, riscossioni e versamenti netti negativi imputabili a residui di segno negativo;

- le risultanze relative alle somme rimaste da versare, diverse da quelle relative alle somme acquisite direttamente dalle regioni Sicilia e Sardegna (di cui all’allegato 23);

- la classificazione delle somme residue da riscuotere relative alle entrate extratributarie da parte delle amministrazioni diverse da quella tributaria (di cui all’allegato 24);

Dal lato della spesa, sono state escluse le voci relative a:

- eccedenze di spesa per competenza, residui e cassa riscontrate con riferimento alle UPB indicate nell’allegato L, che devono pertanto essere riportate all’articolo 7 del d.d.l. del Rendiconto (vedi par. 5) per beneficiare della specifica sanatoria legislativa.

- le UPB che comprendono capitoli (elencati nell’allegato M) non sottoponibili al giudizio di parificazione per mancato visto e registrazione dei decreti di accertamento dei residui per procedimento di controllo non ancora concluso ovvero non effettuabile;

- i capitoli che riportano le somme in perenzione (elencati nell’allegato N).

La Corte ha inoltre dichiarato la regolarità del conto del patrimonio per l’esercizio 2007 e dei conti delle amministrazioni autonome, ad eccezione delle poste di bilancio irregolari riportate nell’allegato Q.

La Corte, inoltre, ha rilevato la mancata corrispondenza tra l’importo dei residui finali riportati nel rendiconto ed l’importo ricavato sommando i versamenti in conto residui dell’anno (rispetto ai residui iniziali) e i residui di competenza. Oltre a richiamare l’urgenza della correzione dei predetti dati, la Corte ha invita a chiarire le ragioni di ulteriori incongruenze relative ai riaccertamenti e alle insussistenze riportate, rispettivamente, agli allegati D ed E.

Si segnala, infine, che nella relazione al giudizio di parificazione del Rendiconto, il relatore Presidente di Sezione ha osservato come i saldi di bilancio per il 2007 scontino un buon andamento del gettito legato tra l’altro, dal lato dell’entrata, all’accresciuta adesione agli obblighi fiscali e, sul versante della spesa, agli effetti - di segno opposto - delle misure di contenimento previste dalla legge finanziaria per il 2007 e degli interventi espansivi adottati in corso d’anno.

La Corte dei conti ha sottolineato da ultimo che le problematiche relative alla trasparenza e alla leggibilità del Rendiconto generale rimangono ancora aperte, in quanto solo in parte superate dalla nuova esposizione delle voci di bilancio mediante la riclassificazione della spesa per missioni e programmi.

Di seguito si riportano le tabelle del Rendiconto generale dello Stato per il 2007 della gestione di competenza relativa alla spesa finale dei ministeri (Tab. 4) e per funzioni-obiettivo (Tab. 5). I dati delle previsioni definitive e di consuntivo sono espressi in milioni di euro.