1° febbraio 2010		n. 282/0
Disposizioni per favorire il recupero delle terre incolte a rischio ambientale A.C. 399 Elementi per l’istruttoria legislativa

           

 

Contenuto

L’obiettivo della p.d.l., come sottolineato dalla relazione illustrativa, è il recupero del territorio demaniale incolto o abbandonato nelle aree montane e svantaggiate, attraverso l’affidamento in gestione ad imprese cooperative che si impegnano a garantirne la difesa dall'erosione del suolo, dal dissesto idrogeologico e dal rischio di incendi.

Nel provvedimento la finalità della difesa del territorio si affianca, pertanto, a quella di sostegno dell'agricoltura, specialmente in aree svantaggiate quali quelle montane, e ad interventi per favorire l'occupazione di soggetti appartenenti a “categorie deboli sul mercato del lavoro".

Essa riproduce il contenuto di una pdl presentata nelle precedenti legislature - a partire dalla XIII – nonché l’impianto normativo della legge quadro in materia di incendi boschivi n. 353/2000.

 

L’art. 1, comma 1, espone le finalità e i principi del provvedimento che si propone di recuperare il territorio demaniale lasciato incolto e abbandonato ad uso agricolo, non solo per finalità produttive ed economiche, quanto con obiettivi di tutela ambientale e difesa del territorio, in particolare dagli incendi, dall'erosione del suolo e dal dissesto idrogeologico.

Si osserva che, rispetto ai contenuti della legge n. 353, l'intervento di salvaguardia (nella legislazione vigente relativo alle aree boschive) qui si estende ad aree territoriali più vaste (terre incolte di montagna, collina, lungo il corso dei fiumi, dei laghi e dei torrenti la cui proprietà sia del demanio dello Stato, delle regioni e degli enti locali).

Lo stesso comma 1 – con riferimento al riparto di competenze legislative fra Stato e regioni - specifica che le disposizioni costituiscono principi fondamentali dell’ordinamento ai sensi dell’art. 117 della Costituzione.

In proposito, si osserva che il contenuto della pdl, con riguardo al riparto di competenze tra Stato e regioni individuato dall’art. 117 della Costituzione, è riconducibile tanto alla materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, quanto alla materia governo del territorio. Si ricorda inoltre che la materia agricoltura è di esclusiva competenza delle regioni.

Il comma 2 prevede la pubblicazione, da parte del Ministro delle politiche agricole, d'intesa con il Ministro dell'economia, di un elenco che individui tutte le proprietà demaniali situate in montagna, collina, lungo il corso dei fiumi, dei torrenti e dei laghi.

 

L’art. 2 attribuisce alle regioni il compito di approvare il piano regionale per la programmazione delle attività di salvaguardia del territorio e di recupero delle terre incolte a rischio ambientale sulla base di linee guida emanate dal governo, su proposta del Ministro delle politiche agricole e sentita la Conferenza Stato regioni (comma 1 e 2).

I contenuti del piano regionale, sottoposti a revisione annuale, sono elencati al successivo comma 3.

Sui singoli punti dell’elenco riportato al comma 3, si osserva una generale opportunità di coordinamento delle disposizioni prescrittive del contenuto del piano con la normativa vigente, in quanto trattasi – in gran parte – di adempimenti già previsti dalla normativa vigente.

Si osserva che i contenuti previsti dal piano regionale della pdl - lett. a), d) e), f), l) e h) – ricalcano sostanzialmente quelli previsti dal Pianiregionali per la programmazione delle attività di previsione e lotta contro gli incendi boschivi previsti dall’art. 3 della legge n. 353/2000 .

Quanto alla individuazione delle aree a rischio di alluvione, occorre invece fare riferimento alla normativa sulla difesa del suolo e sulla pianificazione di bacino raccolta nella parte terza del d.lgs. n. 152/2006 (cd. Codice ambientale), in particolare all’attività di pianificazione, programmazione ed attuazione degli interventi delineata dall’art. 56, comma 1, (lett. c) ed e).

In merito alle aree soggette al rischio di estrazione o di discarica, le prime sono già considerate dalla normativa sulla difesa del suolo e quindi costituiscono un oggetto già compreso nell’ambito della pianificazione di bacino di cui al citato art. 56[1], mentre per le seconde sarebbe opportuno un coordinamento con la normativa sui piani regionali di gestione dei rifiuti di cui all'art. 199 dello stesso Codice.

Si osserva, infine, in merito alla formulazione del testo (lett. a) che esso presenta un’ambiguità dovuta alla limitazione della previsione normativa alle sole aree “di proprietà regionale”, laddove il campo di applicazione della normativa in esame, almeno in relazione alla cessione in gestione dei terreni, è estesa a tutte le aree del demanio statale, regionale e degli enti locali. L’attività di pianificazione – ai fini di una maggiore completezza del quadro conoscitivo – dovrebbe, infatti, prescindere dalla proprietà delle aree (come previsto dalle citate normative relative alla pianificazione, tanto in materia di incendi boschivi, quanto di difesa del suolo).

Tra i compiti di programmazione delle regioni, di cui all'art. 3, si segnala in particolare la possibilità di erogare contributi ai soggetti indicati dall’art. 5 cui sono affidati gli interventi di vigilanza, prevenzione e recupero delle terre incolte. L'entità del contributo è commisurata alla vastità del territorio affidato e alla natura degli interventi secondo quanto indicato nei piani regionali.

Ai sensi dell'art. 4 le regioni sono tenute ad organizzare corsi di formazione per i soggetti interessati agli interventi di recupero delle terre incolte. I corsi, i cui oneri finanziari sono a carico delle stesse regioni, peraltro destinatarie dei fondi di cui all’art.8, dovrebbero essere svolti da parte delle associazioni del movimento cooperativo.

 

L’art. 5, comma 1, individua i soggetti dai quali devono essere prevalentemente costituite le cooperative affidatarie degli interventi, che sembrano costituite da società cooperative cui partecipano, in prevalenza, soggetti che riscontrano difficoltà in ordine all'inserimento nel mercato del lavoro.

Il comma 2 prevede che le cooperative possano ricevere in gestione i terreni demaniali, a condizione che le attività delle cooperative rientrino “nell’ambito di applicazione dellapresente legge”, oppure siano attività ecocompatibili nel campo dell’allevamento di animali, dell’acquacoltura, della coltivazione di specie arboree con metodi di agricoltura biologica, nonché possono gestire punti di informazione e ristoro.

Si rileva che la delimitazione da parte della legge statale delle attività esercitabili sui terreni che le cooperative possono prendere in gestione, oltre che dallo Stato, anche dalle regioni e dagli enti locali, appare dubbia alla luce del nuovo Titolo V della Parte II della Cost., trattandosi di terreni demaniali di regioni ed enti locali.

Sul piano dell’integrazione delle norme in esame nel quadro normativo vigente, si osserva che appare opportuno – in tema di gestione a fini ambientali dei boschi di proprietà pubblica – un coordinamento con il d.lgs. n. 227/2001 (art. 5), nonché in tema di utilizzazione agricola di terreni demaniali, con le norme del d.lgs. n. 228/2001 (art. 6).

Si ricorda, infine, che l’art. 15 del citato d.lgs. n. 228/2001 ha previsto varie forme di coinvolgimento degli imprenditori agricoli in attività mirate al mantenimento dell’assetto idrogeologico, anche attraverso convenzioni fra imprenditori agricoli e pubbliche amministrazioni.

L’art. 6 dispone che le cooperative possano ricevere dallo Stato, dalle regioni o dai comuni, in comodato la fornitura dei materiali e delle attrezzature necessarie per espletare le attività di salvaguardia del territorio di proprietà demaniale che viene loro affidato e della cui tutela sono responsabili.

Le cooperative non possono però ricevere da soggetti pubblici incarichi per lavori diversi da quelli indicati dal provvedimento riconducibili – presumibilmente - all'azione in difesa del territorio.

La norma non esclude, invece, che le cooperative ricevano altri lavori da soggetti privati.

 

L'art. 7 stabilisce una procedura di compenso delle cooperative affidatarie degli interventi attraverso la concessione di premi annuali, il cui onere è compreso nella dotazione finanziaria complessiva del provvedimento.

 

L'art. 8 reca le disposizioni relative alla copertura finanziaria del provvedimento, i cui oneri vengono quantificati in 50 milioni di euro annui.

Relazioni allegate

La proposta è corredata della relazione illustrativa.

Necessità dell’intervento con legge

La necessità dell’intervento con legge sembra fondarsi sulla finalità di carattere generale che la pdl intende perseguire (la tutela ambientale e la prevenzione di determinati rischi ambientali) attraverso il ricorso ad un particolare mezzo: la concessione in gestione delle terre demaniali incolte a cooperative per l’esecuzione di opere di manutenzione diffusa. Tuttavia, si segnala che la possibilità di concedere in gestione aree demaniali non è esclusa dal nostro ordinamento. Parimenti, attività di pianificazione nel campo della tutela ambientale – e segnatamente della prevenzione degli incendi boschivi – e di programmazione di interventi, sono diffusamente previste da tutte le normative di settore relative all’assetto idrogeologico, agli incendi boschivi, della gestione dei rifiuti.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le finalità della normativa sono riconducibili tanto alla materia della tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (comma 2, lett. s), quanto alla materia governo del territorio e della protezione civile (comma 3). Inoltre, poiché gli usi ai quali verrebbero destinati i terreni demaniali incolti sono di carattere agricolo (art. 5, comma 2) per alcuni limitati aspetti la normativa vigente potrebbe ricondursi anche ad un ambito materiale assegnato – secondo il criterio residuale di cui all’art. 117, comma 4 – alla competenza esclusiva delle regioni. Si osserva infine che le norme dell’art. 4 sulla formazione professionale riguardano la competenza esclusiva delle regioni in materia di formazione professionale sancito dall’art. 117 Cost..

Non contenendo, però, disposizioni di dettaglio, ed essendo circoscritte alla definizione di un principio (la concessione in gestione a cooperative di terreni demaniali incolti per finalità ambientali) le norme in esame non sembrano - nel loro complesso - invasive di competenze legislative costituzionalmente garantite.

Si segnala, all’art. 5, comma 2, la delimitazione da parte della legge statale delle attività esercitabili sui terreni che le cooperative possono prendere in gestione, oltre che dallo Stato, anche dalle regioni e dagli enti locali, appare dubbia alla luce del Titolo V della Parte II Cost., trattandosi di terreni demaniali di regioni ed enti locali.

 

Compatibilità comunitaria

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea

(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 23 febbraio 2009 la Commissione ha presentato una comunicazione che propone un approccio strategico inteso a prevenire o a ridurre l’impatto delle catastrofi provocate dalla natura o dall'uomo (COM(2009)82).

Tale finalità generale dovrebbe essere conseguita attraverso tre obiettivi specifici, consistenti nel:

·       creare le condizioni per definire politiche di prevenzione delle catastrofi a tutti i livelli amministrativi, che siano fondate su una solida base di conoscenze;

·       mettere in contatto i vari soggetti e le varie politiche nell'ambito dell'intero ciclo di gestione delle catastrofi;

·       far funzionare meglio gli strumenti esistenti ai fini della prevenzione delle catastrofi.

La Commissione prospetta, infine, una serie di interventi da attuare nel breve termine, tra i quali si segnala:

-   predisporre un inventario comunitario delle informazioni e delle migliori pratiche;

-   elaborare orientamenti specifici per la mappatura delle zone a rischio;

-   mettere in contatto i soggetti interessati e creare collegamenti tra le politiche pertinenti durante tutto il ciclo di gestione delle catastrofi intensificando la formazione e la sensibilizzazione;

-   migliorare l'accesso ai sistemi di allarme rapido e destinare più accortamente i fondi comunitari.

La strategia della Commissione è stata approvata dal Consiglio del 18 maggio 2009.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

All’art. 1, comma 2 - entro 4 mesi dalla data di entrata in vigore della legge - il Ministro delle politiche agricole, di intesa con il Ministro dell’economia, pubblica l’elenco delle proprietà demaniali indicate dalla legge;

all’art. 2 il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle politiche agricole, sentita la Conferenza Stato regioni – entro 2 mesi – emana le linee guida e direttive per la predisposizione dei piani regionali;

all’art. 2 le regioni approvano – entro 4 mesi dalla emanazione delle linee guida e delle direttive - i piani regionali di salvaguardia del territorio e di recupero delle terre incolte.

Coordinamento con la normativa vigente

Tutte le attività di pianificazione volte alla salvaguardia del territorio e alla prevenzione delle varie forme di rischio ambientale andrebbe considerata ai fini del coordinamento normativo. Va ricordato infatti che la legge quadro in materia di incendi boschivi interviene in parte sulle stesse tematiche e condivide con la pdl in esame la convinzione che l'approccio più adeguato per la conservazione del territorio - nel caso della legislazione vigente si tratta del patrimonio boschivo minacciato dagli incendi - sia quello di promuovere le attività di previsione e prevenzione, anziché privilegiare l'intervento emergenziale.

Occorre anche ricordare la cospicua normativa in tema di prevenzione del rischio idrogeologico e alla complessa attività della pianificazione di bacino, nonché la normativa sulla pianificazione regionale della gestione dei rifiuti, disciplinate nel Codice ambientale.

Anche in tema di concessione di terreni demaniali in gestione, occorre ricordare le disposizioni recate dal d.lgs. n. 227/2001, mentre il perseguimento di tutela dell’assetto idrogeologico attraverso convenzioni fra p.a. e soggetti operanti nel settore primario è già previsto dal d.lgs. n. 228/2001.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Il 23 settembre 2008 la Commissione Ambiente ha deliberato lo svolgimento di un'indagine conoscitiva sulle politiche per la tutela del territorio, al difesa del suolo e il contrasto agli incendi boschivi che si è conclusa il 3 novembre 2009 con l’approvazione del documento conclusivo.

Quanto al tema della prevenzione, la Commissione ha auspicato la promozione di un programma straordinario di prevenzione e di manutenzione del territorio da parte dei singoli comuni e ha messo in evidenza la necessità di coniugare tale attività con il ciclo produttivo e la sostenibilità economica delle aree a rischio incendio: laddove infatti vi è un interesse economico, il presidio del territorio è assicurato in maniera mirata e continuativa.

 

 

Impatto sui destinatari delle norme

La pdl ha un sicuro impatto sulle amministrazioni regionali tenute alla predisposizione dei piani, al loro aggiornamento annuale e alla programmazione delle attività di previsione e prevenzione. Inoltre, mentre la concessione di contributi alle cooperative è prevista solo come facoltà (art. 3), le stesse regioni sono invece tenute ad assegnare specifiche risorse per l’organizzazione delle attività formative (art. 4).

Formulazione del testo

All’art. 2, comma 3, lett. a) si osserva che la formulazione del testo presenta una ambiguità dovuta alla limitazione della previsione normativa alle sole aree “di proprietà regionale”, laddove il campo di applicazione della normativa in esame, almeno in relazione alla cessione in gestione dei terreni, è estesa a tutte le aree del demanio statale, regionale e degli enti locali.

All’art. 8 occorrerebbe aggiornare la copertura finanziaria al triennio 2010-2010.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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