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La
proposta di legge in esame, di iniziativa
popolare, presentata alla Camera dei deputati nella XV legislatura il 10 luglio 2007 e mantenuta all’ordine del giorno
ai sensi dell’articolo 107, comma 4, del Regolamento, detta principi relativi
alla gestione delle risorse idriche,
con particolare riferimento ai profili della tutela e della pianificazione,
interviene sulla disciplina della
gestione del servizio idrico integrato, disciplinando anche la fase
transitoria e le tariffe del servizio idrico, e reca misure dirette a favorire l’accesso universale all’acqua potabile.
La finalità del provvedimento, esplicitata
nell’articolo 1, comma 2, è quella
di favorire la definizione di un governo pubblico e partecipativo del ciclo
integrato dell'acqua, in grado di garantirne un uso sostenibile e solidale.
I principi generali dell’uso delle risorse
idriche sono contenuti nell’articolo
2, che reca l’esplicito riconoscimento della disponibilità e dell’accesso
individuale e collettivo all’acqua potabile quale diritto inalienabile e
inviolabile della persona. Tale disposizione conferma il carattere pubblico
delle acque superficiali e sotterranee e disciplina in particolare i criteri
per l’uso delle acque (affermando la priorità dell’uso per alimentazione e
igiene umana e, nell’ambito degli altri usi, dell’agricoltura e
dell’alimentazione animale).
L’articolo 3 reca i principi relativi
alla tutela e alla pianificazione,
dettando in particolare disposizioni relative alla predisposizione del bilancio idrico (da parte dell’autorità
responsabile e secondo i criteri che spetta al Ministro dell’ambiente
individuare con proprio decreto) e
conferma l’applicazione dei principi contenuti nella cd. direttiva acque sull'informazione e la consultazione pubblica
nella redazione degli strumenti di pianificazione. Esso inoltre disciplina le modalità per il rilascio o il rinnovo di concessioni di prelievo di acque, per i
quali indica specifici vincoli, conferma il criterio del recupero dei costi
relativi ai servizi idrici e consente l’utilizzo delle acque «destinabili
all'uso umano» per un uso diverso solo se non siano presenti altre risorse
idriche (in tale caso prevedendo che venga decuplicato
l'ammontare del relativo canone di concessione).
Per
quanto riguarda la gestione del servizio
idrico integrato – sulla base dei principi
di cui all’articolo 4 e della
sua definizione quale servizio pubblico privo di rilevanza economica – il
provvedimento prevede la proprietà pubblica e la natura demaniale delle infrastrutture afferenti al servizio idrico
e la conseguente inalienabilità e destinazione perpetua ad uso pubblico, nonché
la non separabilità della gestione e dell’erogazione del servizio idrico
integrato e l’affidamento esclusivo a
enti di diritto pubblico (articolo 5),
con conseguente esclusione, contenuta nell’articolo
6, della possibilità di acquisizione di quote azionarie di società di
gestione del servizio idrico integrato. Tale ultima disposizione regola anche
la fase transitoria, prevedendo in
particolare: la decadenza di tutte le forme di gestione del servizio idrico
affidate in concessione a terzi; nel caso di affidamento a società a capitale
misto pubblico-privato, l’avvio del processo di trasformazione in società a
capitale interamente pubblico, con obbligo di successiva trasformazione in ente
pubblico; nel caso di affidamento a società a capitale interamente pubblico, la
trasformazione in enti di diritto pubblico. La disposizione demanda ad un
successivo decreto ministeriale la
definizione dei criteri e delle modalità ai quali le regioni e gli enti locali
devono attenersi per garantire la continuità del servizio idrico durante tale
fase transitoria.
Al
fine di attuare i processi di trasferimento di gestione, si prevede inoltre
l’istituzione di un apposito Fondo
nazionale per la ripubblicizzazione del servizio idrico integrato (articolo 7).
Il
provvedimento, sulla base delle norme generali sul finanziamento contenute
nell’articolo 8, interviene anche
sul profilo della tariffa del servizio
idrico integrato, la cui determinazione deve avvenire sulla base del metodo
che spetta al Governo definire (articolo
9). Con particolare riferimento all’uso domestico, la tariffa deve coprire
i costi ordinari di esercizio del servizio idrico integrato, ad eccezione del quantitativo minimo vitale garantito,
che viene fissato in cinquanta litri
al giorno per persona. Alla normativa regionale spetta, limitatamente alle
fasce di consumo domestico superiori a cinquanta litri, l’individuazione di
fasce tariffarie articolate per scaglioni di consumo, nonché la definizione di
tetti di consumo individuale oltre i quali l'utilizzo dell'acqua è assimilato
all'uso commerciale.
L’articolo 10 afferma il principio del
governo democratico della gestione del servizio idrico integrato e a tal fine
attribuisce agli enti locali il
compito di adottare forme di democrazia
partecipativa che conferiscano ai lavoratori del servizio idrico integrato
e agli abitanti del territorio strumenti di partecipazione attiva alle
decisioni sugli atti fondamentali di pianificazione, programmazione e gestione
e alle regioni il compito di
definire, attraverso normative di indirizzo, le forme e le modalità più idonee
ad assicurare l'esercizio di tale diritto.
L’articolo 11 istituisce il Fondo nazionale di solidarietà
internazionale, che ha la finalità di favorire l'accesso all'acqua potabile
per tutti gli abitanti del pianeta mediante la fiscalità generale.
L’articolo 12 reca disposizioni finanziarie e contiene, tra l’altro, una norma di delega per l’introduzione di una tassa di scopo relativa al prelievo
fiscale sulla produzione e sull’uso di sostanze chimiche inquinanti per
l’ambiente idrico.
Relazioni allegate
La
pdl è corredata della relazione
illustrativa.
Il provvedimento
interviene in modo sostanziale su aspetti di una materia già disciplinata da fonti di
rango legislativo.
Si segnalano in particolare le disposizioni relative
alla gestione del servizio idrico
integrato, tra cui l’articolo 4 che definisce tale servizio quale servizio pubblico locale privo di rilevanza
economica.
In proposito si richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 272 del 2004 che ha
dichiarato l’illegittimità
costituzionale dell’articolo 113-bis
del Testo unico degli enti locali in materia di gestione dei servizi
pubblici privi di rilevanza economica. Secondo la Corte, l’intervento del
legislatore statale nel settore dei servizi pubblici locali si giustifica
unicamente in relazione allo scopo della “tutela della concorrenza” (materia
riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato). Nel caso di
servizi pubblici di rilevanza economica, tale titolo di legittimazione per gli
interventi del legislatore statale non è applicabile, proprio perché in
riferimento ad essi non esiste un mercato concorrenziale.
Il provvedimento in esame prevede una disciplina di dettaglio per la gestione del
servizio idrico integrato e per la determinazione della tariffa (rinviando
peraltro a successivi adempimenti normativi in relazione ai quali non è sempre
previsto un coinvolgimento delle regioni) e istituisce un fondo per la ripubblicizzazione del servizio, rinviando anche in
tal caso ad un successivo atto del governo per la cui emanazione non è previsto
il coinvolgimento delle Regioni.
In proposito, si richiama brevemente la sentenza 19-23 maggio 2008, n. 168, con
cui la Corte ha
dichiarato, tra l’altro: l'illegittimità dell'articolo 1, comma 1284, della
legge 296/2006 (legge finanziaria 2007) nella parte in cui prevede che le
modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del fondo sono indicate
con decreto del Ministro dell'ambiente di concerto con il Ministro degli affari
esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari e della
Conferenza unificata anziché d'intesa
con la Conferenza
unificata; analogamente la Corte
dichiara l'illegittimità dell'articolo 1, comma 1284, nel testo sostituito
dall'art. 2, comma 334, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, nella parte in
cui prevede che le modalità di funzionamento e di erogazione delle risorse del
fondo sono indicate con decreto del Ministro dell'ambiente di concerto con il
Ministro degli affari esteri, sentito il parere delle competenti Commissioni
parlamentari e della Conferenza unificata anziché d'intesa con la
Conferenza unificata. Secondo la Corte, le disposizioni
censurate istituiscono un fondo di
natura unitaria ed indivisa, la cui disciplina si pone all’incrocio di materie attribuite dalla Costituzione alla potestà
legislativa statale e regionale, senza che nessuna di tali materie possa
considerarsi nettamente prevalente sulle altre: in tale ipotesi la concorrenza
di competenze giustifica l’applicazione del principio di leale collaborazione e
richiede, pertanto, il ricorso all’istituto della citata “intesa” con la Conferenza unificata.
Si ricorda, inoltre, la sentenza n. 222 del 2005, secondo la quale, nell'ambito del nuovo
Titolo V della Costituzione, “non è … di norma consentito allo Stato prevedere
propri finanziamenti in ambiti di competenza delle Regioni (cfr. sentenze
numeri 160 e 77 del 2005, 320 e 49 del 2004), né istituire fondi settoriali di
finanziamento delle attività regionali (cfr. sentenze n. 16 del 2004 e n. 370
del 2003). Le eccezioni a questo divieto sono possibili solo nell'ambito e
negli stretti limiti di quanto previsto negli artt. 118, primo comma, Cost.,
119, quinto comma, 117, secondo comma, lettera e), Cost. (cfr. sentenze n. 77
del 2005 e n. 14 del 2004)”. Sempre in materia di fondi statali, più
recentemente, la Corte,
con la sentenza n. 142 del 2008 ha dichiarato legittimo il Fondo per la mobilità
sostenibile nelle aree urbane e alla determinazione delle relative
destinazioni, ritenendo che finalità di queste ultime sia quella di incidere
direttamente sulla materia residuale del traffico locale, ma quella di
allargare i limiti della sostenibilità ambientale entro i quali detta materia
può svolgersi, concedendo alle regioni un più ampio raggio di azione nello
svolgimento delle loro potestà. Detta normativa ricade pertanto nella materia
della tutela dell’ambiente, di esclusiva competenza statale ai sensi dell’art.
117, secondo comma, lettera s), della Costituzione. Tuttavia, poiché il Fondo
in esame produce effetti anche sull’esercizio delle attribuzioni regionali in
materia di trasporto pubblico locale affinché esso si svolga nei limiti della
sostenibilità ambientale, la
Corte richiama la necessità di applicazione del principio di
leale collaborazione, che sarebbe adeguatamente attuato mediante la previa
acquisizione del parere della Conferenza unificata in sede di adozione del
decreto ministeriale di destinazione delle risorse del Fondo. La Corte dichiara quindi la
norma (art. 1, commi 1122 e 1123, della legge n. 296 del 2006)
costituzionalmente illegittima nella parte in cui non prevede che il decreto
ministeriale sia emanato previa acquisizione di tale parere.
Compatibilità
comunitaria
Esame del
provvedimento in relazione alla normativa comunitaria
Varie parti della proposta di legge fanno esplicito
riferimento ai principi e alle disposizioni contenute nella direttiva
2000/60/CE (cd. direttiva acque), recepita nel nostro ordinamento con la Parte Terza del
decreto legislativo n. 152 del 2006. Si segnala tuttavia l’articolo 3, comma 8, che prevede il raggiungimento per tutti i
corpi idrici di uno “stato di qualità
vicino a quello naturale”. Occorre chiarire il contenuto di tale obiettivo
ambientale, posto che la classificazione dello stato ecologico dei corpi idrici
contenuta nell’Allegato 5 alla direttiva cd. acque (corrispondente all’Allegato
2 alla Parte Terza del codice ambientale) fa invece riferimento allo stato
elevato, buono e sufficiente (e, relativamente alle acque sotterranee, contiene
la definizione dello stato buono).
Documenti all’esame delle istituzioni
dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)
Standard di qualità ambientale
Il Consiglio ambiente del 20 ottobre 2008 ha approvato una
proposta di direttiva relativa a standard di qualità ambientale nel settore
della politica delle acque e recante modifica della direttiva 2000/60/CE, intesa a
stabilire norme di qualità ambientale per le acque di
superficie dell'UE.
Direttiva quadro sulle acque
Il 22 marzo 2007 la Commissione ha
presentato la comunicazione sulla prima fase di attuazione della direttiva
quadro sulle acque 2000/60/CE.
Carenza idrica e siccità
Il 18 luglio 2007, la Commissione ha
presentato la comunicazione “Affrontare il problema della carenza idrica e
della siccità nell'Unione europea” .
Attribuzione di poteri normativi
Si segnala, in
primo luogo, l’articolo 12, comma 2,
che delega il Governo ad adottare un decreto legislativo recante l'istituzione
e le modalità di applicazione di una tassa di scopo relativa al prelievo
fiscale sulla produzione e sull'uso di sostanze chimiche inquinanti per
l'ambiente idrico.
Si osserva che manca un’esplicita indicazione dei
principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega, facendo la
disposizione soltanto generico riferimento ai principi e criteri desumibili dal
provvedimento.
Per quanto
riguarda gli ulteriori adempimenti previsti dal provvedimento, si richiamano:
§
l’articolo 3, comma 2, che demanda ad un decreto del Ministro dell’ambiente,
adottato previo parere della Conferenza Stato-Regioni, l’individuazione
dell’autorità responsabile per la redazione e l’approvazione dei bilanci idrici
di bacino e dei relativi criteri di redazione;
§
l’articolo 6, comma 8, che - con
riferimento alla gestione della fase transitoria in vista della
ripubblicizzazione della gestione del servizio idrico - demanda ad un decreto dei Ministri competenti da
adottare entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento, la
definizione dei criteri e delle modalità ai quali le regioni e gli enti locali
devono attenersi per garantire la continuità del servizio idrico e la qualità
dello stesso durante tale fase;
§
l’articolo 9, comma 1, che demanda ad un
apposito decreto, da adottare entro
tre mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento, la definizione da
parte del Governo del metodo per la determinazione della tariffa del servizio
idrico integrato per tutti gli usi dell'acqua.
Con riferimento ai decreti previsti dalle ultime due
disposizioni richiamate, si segnala che sarebbe opportuno individuare più
esplicitamente a quale soggetto ne spetta l’adozione.
§
l’articolo 7, comma 2, e l’articolo 11, comma 3, che prevedono
l’emanazione da parte del Governo di un apposito regolamento per disciplinare le modalità di accesso rispettivamente
al Fondo nazionale per la ripubblicizzazione del servizio idrico integrato e al
Fondo nazionale di solidarietà internazionale.
Si segnala
inoltre il rinvio alla normativa
regionale contenuto nell’articolo 9,
commi 5 e 6 (per l’individuazione di fasce tariffarie articolate per
scaglioni di consumo limitatamente alle fasce di consumo domestico superiori a
cinquanta litri e per la definizione di tetti di consumo individuale).
In proposito sembra necessario un coordinamento tra
tali disposizioni e il già richiamato articolo 9, comma 1, che rinvia ad un
decreto del Governo la definizione del metodo per la determinazione della
tariffa del servizio idrico integrato per tutti gli usi dell'acqua. Si segnala,
inoltre, con specifico riferimento al comma 6, che andrebbe meglio definito il
principio della commisurazione della tariffa all’uso commerciale, anche al fine
di comprendere se spetta alle regioni dare attuazione a tale principio.
Si richiama,
infine, l’articolo 10, comma 1 che
rinvia a normative di indirizzo delle regioni la definizione delle forme e
delle modalità più idonee ad assicurare l'esercizio del diritto di
partecipazione attiva alle decisioni sugli atti fondamentali di pianificazione,
programmazione e gestione da parte dei lavoratori del servizio idrico integrato
e degli abitanti del territorio. Il comma
2 di tale ultima disposizione demanda invece agli statuti comunali la disciplina puntale degli strumenti di
democrazia partecipativa. Il comma 3,
infine, prevede, la definizione, senza tuttavia definirne la natura giuridica,
della Carta nazionale del servizio
idrico integrato, al fine di riconoscere il diritto all'acqua nonché
fissare i livelli e gli standard minimi di qualità del servizio idrico
integrato.
Coordinamento con la normativa
vigente
È necessario un
coordinamento delle disposizioni della proposta di legge in commento con la normativa vigente in materia di tutela e
gestione delle acque e di gestione del servizio idrico. Tale esigenza è
particolarmente evidente con riferimento alla disciplina del bilancio idrico che, in base a quanto previsto
dall’articolo 145 del cd. codice ambientale, spetta all’autorità di bacino
definire e che è diretto ad assicurare l'equilibrio fra le disponibilità di
risorse reperibili o attivabili nell'area di riferimento ed i fabbisogni per i
diversi usi secondo nel rispetto dei criteri e degli obiettivi fissati
dall’articolo 144 (art. 145). Tale istituto è disciplinato dall’articolo 3, che
peraltro rinvia ad un successivo decreto l’individuazione dell’autorità
responsabile per la redazione e per l'approvazione dei bilanci idrici di bacino
e i relativi criteri di redazione.
Le altre
disposizioni contenute nell’articolo 3 attinenti alla tutela e alla
pianificazione (anche relative alle modalità per il rilascio e il rinnovo delle
concessioni) sono informate a principi analoghi a quelli che ispirano la Parte Terza del codice
ambientale, e talora riproducono nella sostanza specifiche norme di
quest’ultimo. Appare opportuno quindi espungere le disposizioni ripetitive di
norme vigenti e apportare le necessarie novelle al codice ambientale.
Le disposizioni
della proposta di legge volte alla “ripubblicizzazione” della gestione del servizio idrico integrato (anche con riferimento alla
tariffa del servizio) dettano invece principi profondamente divergenti rispetto
a quelli che informano la disciplina contenuta nel codice ambientale (Titolo II
della Parte Terza relativa alla gestione del servizio idrico integrato). Per
questo, occorrerebbe procedere alle necessarie novelle e abrogazioni delle
disposizioni contenute nel codice ambientale.
Con riferimento
al governo partecipativo del
servizio idrico integrato(articolo
10), si rinvia a leggi regionali (per la normativa di indirizzo) e agli statuti
dei comuni (per le norme di dettaglio) la definizione degli strumenti di
partecipazione attiva alle decisioni sugli atti fondamentali di pianificazione,
programmazione e gestione. Anche tali forme di partecipazione sono disciplinate
da varie disposizioni del codice ambientale, coerentemente con l’articolo 14
della direttiva 2000/60/CE, sicché è evidente l’esigenza di un coordinamento
con tali disposizioni.
Si segnala da
ultimo la necessità di un coordinamento tra l’articolo 11 della proposta di
legge, che istituisce il Fondo nazionale
di solidarietà internazionale e l’articolo 1, comma 1284, della legge
finanziaria 2007, che ha istituito il Fondo di solidarietà per il maggior
accesso alle risorse idriche, in considerazione della parziale sovrapposizione
delle finalità dei due Fondi.
Collegamento con lavori legislativi
in corso
Si segnala che l’VIII
Commissione (Ambiente) della Camera ha avviato l’esame della pdl recante Princìpi fondamentali per il governo del
territorio (AC 329). Si segnala inoltre l’Indagine conoscitiva sulle politiche per la tutela del territorio, la
difesa del suolo e il contrasto agli incendi boschivi in corso presso la
medesima Commissione.
Con riferimento
alla gestione del servizio idrico integrato, si segnala in particolare l’articolo 6 che prevede la
“ripubblicizzazione” della gestione del servizio idrico integrato e interviene
quindi sulle gestioni esistenti.
Si richiama
inoltre l’articolo 9 che interviene
sulla disciplina della tariffa del servizio idrico integrato e la previsione,
in tale disposizione, di un quantitativo minimo vitale garantito, pari a
cinquanta litri per persona.
Si segnala,
infine, l’articolo 10 che detta
disposizioni volte a prevedere la partecipazione attiva da parte dei lavoratori
del servizio idrico integrato e degli abitanti del territorio alle decisioni
sugli atti fondamentali di pianificazione, programmazione e gestione.
Con riferimento all’articolo 5:
§
la specificazione
contenuta al comma 2 secondo cui gli
enti locali non possono cedere la proprietà delle infrastrutture afferenti il
servizio idrico integrato appare ultronea, posto che essa è già compresa nel
vincolo di inalienabilità disposto dal secondo periodo, oltre che in termini
generali dalla condizione giuridica del demanio pubblico, cui tali beni sono
assoggettati.
§
andrebbe meglio
precisata la formulazione del comma 3,
specificando che la gestione si riferisce alla gestione delle infrastrutture e
dotazioni patrimoniali afferenti al servizio idrico integrato di cui al comma
2; è necessaria inoltre una più chiara individuazione dei soggetti cui può
essere affidata la gestione delle reti e l’erogazione del servizio idrico,
attualmente identificati con gli “enti di diritto pubblico”.
Con riferimento
all’articolo 6:
§
occorre modificare
la formulazione del comma 2, al fine
di meglio chiarire a quali forme di gestione del servizio idrico esso si
riferisce;
§
ai commi 3 e 5, che fanno generico riferimento
alle forme di gestione del servizio idrico, occorre esplicitare qual è il
soggetto tenuto alla trasformazione in società a capitale pubblico e in enti di
diritto pubblico; sempre al comma 3,
con riferimento al caso di gestione di una pluralità di servizi, occorre
chiarire il significato dell’espressione “previo recesso del settore acqua”;
§
al comma 7, andrebbe precisata quale sia
la disciplina prevista per il potere sostitutivo del Governo, posto che la
disposizione si limita a fare riferimento ai poteri “previsti dalla legge”.
Con riferimento
all’articolo 8, si segnala che
appare alquanto generico il riferimento contenuto nel comma 1 alla fiscalità
generale e specifica.
Con riferimento
all’articolo 10, comma 3, si segnala
che la disposizione non definisce l’atto attraverso cui viene adottata la Carta nazionale del servizio
idrico integrato, né risulta chiara la natura giuridica della medesima Carta.
