Presupposti normativi
Ai sensi della delega contenuta nella legge 28 novembre 2005, n. 246
recante "semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005",
articolo 14, commi 14 e 15, l'esecutivo, con gli Atti del Governo n. 165
e n. 166 ha presento alle commissioni parlamentari per un parere, oltre allo schema
di decreto legislativo recante il Codice dell'Ordinamento militare, anche lo schema recante il Testo Unico delle
disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, oggetto della
presente scheda.
Al riordino della normativa sull’ordinamento militare si procede,
dunque, ai sensi dell’articolo 14 della legge n. 246/2005 (legge di
semplificazione per il 2005), il quale ha previsto
una complessa procedura di semplificazione
e riordino della normativa vigente:
- il comma 14 del citato art. 14
ha previsto l’adozione, entro il 16 dicembre 2009, di decreti
legislativi volti ad individuare le disposizioni legislative statali,
pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con
provvedimenti successivi, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in
vigore, con la conseguente abrogazione generalizzata della restante
legislazione a decorrere dal 16 dicembre 2010.
Il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179,
emanato in attuazione di tale delega, è stato pubblicato nel supplemento
ordinario alla "Gazzetta Ufficiale" del 14 dicembre 2009; esso fa
salvi circa 2.400 atti normativi di rango primario anteriori al 1°gennaio 1970,
di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore.
Il decreto legislativo è stato preceduto da
altri due interventi legislativi che, agendo in maniera speculare rispetto al
meccanismo taglia-leggi ed utilizzando anche il lavoro di ricognizione
effettuato a quel fine, abrogano espressamente circa 32.000 atti normativi,
anche successivi al 1970. Si tratta dell’art. 24 del decreto-legge 112/2008, convertito dalla legge 133/2008, e del successivo decreto-legge 200/2008, convertito
dalla legge 9/2009;
- il comma 15 del medesimo articolo dispone che i decreti
legislativi di cui al comma 14 possano provvedere non solo alla individuazione
delle disposizioni legislative statali vigenti ma anche alla semplificazione o
al riassetto della materia che ne è oggetto, nel rispetto dei principi e
criteri direttivi di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59. A questo comma, in particolare, fa
riferimento il preambolo dello schema di decreto legislativo n. 164.
Il preambolo dello schema di
decreto legislativo n. 165 richiama l’art. 14, commi 14, 15, 19 e 22. Il comma
19 concerne la Commissione
parlamentare per la semplificazione, chiamata ad esprimere il parere (le
Commissioni permanenti dei due rami del Parlamento competenti per materia
possono trasmettere i loro rilievi alla Commissione bicamerale); il comma 22
prevede un meccanismo di scorrimento
della delega, qualora il termine di trenta giorni previsto per il parere
della Commissione cade nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine
previsto dal medesimo articolo 14, cioè nei trenta giorni precedenti il 16
dicembre 2009. Nel caso di specie, il
termine per l’espressione del parere scadrebbe il 14 gennaio 2010 (il termine è
stato poi prorogato al 3 febbraio 2010), in quanto lo schema è stato assegnato
alla Commissione parlamentare per la semplificazione il 15 dicembre. Si segnala in proposito che le leggi
comunitarie prevedono in genere un analogo meccanismo di scorrimento anche
qualora il termine per l’espressione del parere scada successivamente al termine per l’esercizio della delega; da ultimo,
l’articolo 6, comma 2, lettera d) della legge 31 dicembre 2009, n. 196, ha novellato l’articolo 6, comma 3 della legge
n. 42/2009 all’esclusivo fine di prevedere che il meccanismo di scorrimento del
termine di delega scatti anche qualora il termine per l’espressione del parere
scada successivamente al termine per l’esercizio della delega. Si segnala
inoltre che il comma 18 dell’art.14 sembra offrire al Governo l’ulteriore
possibilità di adottare, entro due anni dalla data di entrata in vigore dei
decreti legislativi di cui al comma 14, disposizioni di riassetto (oltre che integrative o correttive) sempre nel rispetto
del citato articolo 20 della legge n. 59/1997.
Per quanto
riguarda lo schema di decreto del
Presidente della Repubblica n. 166, il preambolo richiama le disposizioni
di delega e l’articolo 20 della legge n. 59/1997, con specifico riguardo al
comma 3-bis.
L'articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, sopra richiamata,
stabilisce che il Governo presenti entro il 31 maggio di ogni anno un disegno
di legge per la semplificazione e il riassetto normativo, volto a definire, per
l'anno successivo, gli indirizzi, i criteri, le modalità e le materie di
intervento. Tale disegno di legge deve includere il riferimento alla emanazione
di decreti legislativi, relativamente alle norme legislative sostanziali e
procedimentali, nonché di regolamenti per le norme regolamentari di competenza
dello Stato, nel rispetto dei princìpi e dei criteri direttivi che impongono,
fra l'altro, l'acquisizione del parere del Consiglio di Stato nell'opera di
riassetto normativo e di codificazione della normativa primaria, il
coordinamento formale e sostanziale del testo delle disposizioni vigenti,
l'indicazione esplicita delle norme abrogate. Il comma 3-bis dell'articolo
richiamato stabilisce inoltre che il Governo, nelle materie di competenza esclusiva
dello Stato, completi il processo di codificazione di ciascuna materia
emanando, anche contestualmente al decreto legislativo di riassetto, una
raccolta organica delle norme regolamentari regolanti la medesima materia, se
del caso adeguandole alla nuova disciplina di livello primario e
semplificandole secondo i criteri specifici che puntano alla
semplificazione dei procedimenti amministrativi, alla generale possibilità di
utilizzare, da parte delle amministrazioni e dei soggetti a queste equiparati,
strumenti di diritto privato. Il comma 6 del medesimo articolo stabilisce poi
che i regolamenti di cui in oggetto siano emanati con decreto del Presidente
della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta
del Presidente del Consiglio dei Ministri o del Ministro per la funzione
pubblica, di concerto con il Ministro competente, previa acquisizione del
parere del Consiglio di Stato nonché delle competenti Commissioni parlamentari
che deve esser reso entro sessanta giorni dalla richiesta, decorsi i quali i
regolamenti possono essere comunque emanati.
L’articolo 20 della legge n. 59 del 1997 dispone che la facoltà di
affiancare al decreto legislativo di riassetto un testo unico regolamentare
deve trovare una sua autorizzazione legislativa nell’ambito della legge annuale
di semplificazione. Non essendosi fatto ricorso all’adozione di tale atto
normativo per procedere poi alla predisposizione dello schema di decreto in
esame, il quale reca per la maggior parte norme di rango legislativo che
il Governo considera aventi valenza regolamentare, si opera una sorta di delegificazione in assenza di una specifica
autorizzazione, prevista dall’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988,
n. 400.
In merito al riassetto organico
delle fonti secondarie in materia di ordinamento militare, secondo quanto
evidenziato nella relazione introduttiva
al testo in esame, l'esecutivo ha inteso, mediante una semplificazione formale,
aggiornare il linguaggio legislativo ed il rinvio ad altre fonti, eliminare le
norme superflue, aggiornare gli istituti alla luce del diritto vivente,
semplificare i procedimenti amministrativi ed operare una delegificazione ed
una deregolamentazione.
La medesima relazione precisa come la raccolta organica delle norme di
tipo regolamentare, in conformità con quanto asserito dal Consiglio di Stato
relativamente alla esigenza di emanazione di un testo unico contestualmente
alla attività di codificazione della fonte primaria, intenda avere, a seconda
dei casi, natura esecutiva, attuativa, integrativa, organizzatoria, delegata,
ai sensi dell'articolo 17, commi 1 e 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400
recante Disciplina dell'attività di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
L'opera di riassetto delle norme di secondarie del comparto della difesa
(come di quelle primarie, peraltro), è stata affidata ad un "Comitato scientifico per il
coordinamento delle attività del Ministero della difesa in materia di
semplificazione della legislazione", organismo che nello svolgimento
del proprio incarico ha operato in stretto raccordo con l'Ufficio legislativo,
con il Gabinetto del Ministro della Difesa, con lo Stato Maggiore della difesa
e con il Segretariato generale.
L'opera di ricognizione effettuata dal Comitato ha portato a catalogare
circa 2250 fonti di rango primario di interesse per l'amministrazione militare,
391 fonti secondarie e 11 fonti terziarie, nonché alla redazione di indici
informativi delle fonti normative redatti in ordine cronologico e suddivisi per
macromaterie ed, infine, alla creazione di una banca dati informatica ad uso
interno, con gli indici delle fonti ed i relativi testi, strumenti che - si
legge nella relazione introduttiva - possono essere messi a disposizione di
quegli organi di controllo che ne facciano richiesta.
Il riassetto normativo, viceversa, ha portato alla codifica dei due
schemi sopra richiamati, il Codice ed il Testo Unico Regolamentare, avvenuta -
come si legge nella relazione introduttiva - nel rispetto dei criteri di
delega, secondo i parametri del coordinamento formale e sostanziale e del
riassetto normativo come elaborati dalla giurisprudenza costituzionale e del
Consiglio di Stato. Nella relazione introduttiva a tal riguardo, riprendendo la
giurisprudenza del Consiglio di Stato, si afferma che attraverso un riassetto
complessivo è possibile anche "legificare norme di origine regolamentare
sia pure con cautela e deregolamentare una determinata materia affidando
l'individuazione delle prescrizioni di dettaglio a fonti non normative".
Il testo Unico Regolamentare, dunque, analogamente al Codice, si
limiterebbe - a giudizio dell'esecutivo - a fotografare l'esistente,
presentandosi come contenitore ordinato delle norme vigenti, adeguatamente
suddivise e ripartite, e pronto ad accogliere ogni innovazione sostanziale che
in futuro Parlamento e Governo volessero introdurre. Tuttavia, come apertamente
evidenziato nella relazione, lo schema di testo unico in oggetto non si limita
solo ad includere norme vigenti di rango secondario, ma anche fonti
regolamentari in itinere, non
formalmente pubblicate alla data di redazione dello schema di Testo Unico.
In particolare, nella relazione che accompagna la presentazione dello
schema, si rimarca come siano stati inseriti nel Testo unico una serie di regolamenti ancora in itinere (relativi alla Accademie ed alle scuole di
formazione, all'accesso agli atti amministrativi, alla sicurezza sui luoghi di
lavoro, alle casse previdenziali dei militari ed enti vigilati dal Ministero,
dell'Unione italiana tiro a segno, della Lega Navale, dell'Unione nazionale
ufficiali in congedo, dell'Opera nazionale per i figli degli aviatori) in
considerazione dei meccanismi di accentuata semplificazione organizzativa e
funzionale che essi introducono, e per il fatto che per le rispettive materie
sia già stato fatto esercizio di potestà regolamentare in attuazione della
fonte primaria novata. L'esclusione di altri regolamenti in itinere dal testo unico regolamentare, viceversa, deriverebbe
dalla loro natura sostanzialmente innovativa (come nel caso di quelli attuativi
degli articoli 92 e 196 del codice dei contratti pubblici n. 163/2006 per il
comparto della difesa o di quello attuativo dell'articolo 1, comma 269 della
legge finanziaria 2008 - legge 244/2007 - in materia di alloggi di servizio).
Contenuto
La struttura formale del Testo unico regolamentare, che è organizzato su
1097 articoli complessivi suddivisi in
nove libri, ricalca l'impostazione e la ripartizione del codice delle norme
di rango primario.
Il riassetto delle norme
secondarie ha portato alla abrogazione totale o parziale di 391 regolamenti e
di circa 7.000 articoli, ovvero alla riduzione dei quattro quinti della
normativa finora vigente, nonché alla elaborazione di un esaustivo indice
sistematico degli aspetti organizzativi in materia di ordinamento militare.
Il primo libro, dedicato all'Organizzazione ed alle funzioni in materia
di ordinamento militare, è articolato in cinque titoli relativi rispettivamente
al Consiglio Supremo di Difesa, all'Amministrazione della Difesa, alle Forze
Armate, alla Sanità militare ed agli istituti di istruzione e formazione,
interforze e per singola Forza armata.
Il secondo libro, suddiviso in sette titoli, è dedicato ai beni
dell'ordinamento militare, ed include l'elenco dei porti militari, il registro
delle navi e galleggianti in servizio governativo non commerciale,
l'elencazione delle unità navali delle Forze armate e di altre Forze di
Polizia, la disciplina degli alloggi di servizio, l'accesso dei parlamentari
alle strutture militari, le procedure di dismissione dei beni militari, le
servitù militari.
Il libro terzo, articolato in quattro titoli, disciplina
l'Amministrazione e la contabilità della Difesa.
Il libro quarto, suddiviso in undici titoli in modo speculare al libro
IV del Codice dell'Ordinamento militare, è dedicato al personale militare,
disciplinandone le modalità di reclutamento, la formazione, i ruoli, lo stato
giuridico e l'impiego, la documentazione personale, l'avanzamento, la
disciplina militare, l'esercizio dei diritti. Gli ultimi due titoli, poi, sono
dedicati al personale delle bande musicali e dei gruppi sportivi.
Il libro quinto è dedicato al personale civile ed a quello ausiliario
delle Forze Armate. In particolare il titolo primo si occupa del personale
civile del Ministero della difesa, il titolo secondo di quello religioso, il
terzo di quello della Croce rossa italiana ausiliario delle Forze armate, il
quinto di quello dell'Associazione dei cavalieri italiani del sovrano militare
ordine di Malta.
Il libro sesto, suddiviso in due titoli, è dedicato ai procedimenti
amministrativi di competenza del Ministero della Difesa ed al trattamento dei
dati personali.
Il libro settimo, che si compone di un unico titolo, è dedicato alle
provvidenze, anche di tipo previdenziale, a favore di soggetti esposti a
particolari fattori di rischio e per le invalidità di servizio.
Il libro ottavo è dedicato alla disciplina regolamentare sulla leva ed è
articolato su cinque titoli relativi, rispettivamente, all'ambito di
applicazione, alla compilazione delle schede personali, alla formazione ed
all'aggiornamento delle liste di leva, agli adempimenti inerenti le liste da
parte delle autorità diplomatiche e consolari, ed infine al servizio civile
degli obiettori di coscienza in tempo di guerra o di grave crisi
internazionale.
Il libro nono, da ultimo, articolato su tra titoli, è dedicato alle
disposizioni di coordinamento, transitorie e finali.
Coordinamento con la legislazione vigente e
semplificazione
La lettura del testo dello schema del Testo Unico delle disposizioni
regolamentari in materia di ordinamento militare, porta ad evidenziare i
seguenti aspetti.
Articoli includenti normativa in itinere: alcuni articoli del testo includono il
riferimento a normativa in itinere. A titolo esemplificativo si segnalano i
seguenti:
- articolo 29 (Natura e finalità dell'Unione nazionale ufficiali in
congedo d'Italia);
- articolo 553
(Definizioni - corsi di formazione per l'accesso ai ruoli);
- articolo 1091
(Attività contrattuale dell'Amministrazione della difesa - disposizioni
transitorie).
Fra gli schemi di regolamenti in materia di Difesa
già sottoposti nel corso dell'attuale Legislatura al parere delle Commissioni
parlamentari si ricordano:
Atto del Governo n. 69 sullo
Schema di decreto del Presidente della Repubblica recante regolamento di
organizzazione del Ministero della difesa, trasmesso alla Presidenza del Senato
il 19 marzo 2009;
Atto del Governo n. 96 sullo Schema di decreto del
Presidente della Repubblica recante regolamento di riordino dell'Unione
nazionale ufficiali in congedo d'Italia trasmesso alla Presidenza del Senato il
19 giugno 2009;
Atto del Governo n. 97 sullo Schema di decreto del
Presidente della Repubblica recante regolamento di riordino della Lega navale
italiana, trasmesso alla Presidenza del Senato il 19 giugno 2009;
Atto del Governo n. 98 sullo Schema di decreto del
Presidente della Repubblica recante regolamento di riordino dell'Unione
italiana tiro a segno, trasmesso alla Presidenza del Senato il 19 giugno 2009;
Atto del Governo n. 122 sullo Schema di decreto del
Presidente della Repubblica recante regolamento di riordino delle Casse
militari, trasmesso alla Presidenza del Senato il 23 settembre 2009;
Atto del Governo n. 128 sullo Schema di decreto del
Presidente della Repubblica recante regolamento di riordino dell'Opera
nazionale dei figli degli aviatori (ONFA), trasmesso alla Presidenza del Senato
il 2 ottobre 2009;
Atto del Governo n. 138 sullo Schema di decreto
ministeriale recante regolamento per l'attuazione del programma pluriennale per
la costruzione, l'acquisto e la ristrutturazione di alloggi di servizio per il
personale militare, trasmesso alla Presidenza del Senato il 22 ottobre 2009.
Declassamento del rango delle
norme
Alcuni articoli dello schema di testo unico regolamentare contengono
sintesi di disposizioni già di rango primario espressamente abrogate dallo
schema di decreto legislativo recante "Codice dell'ordinamento militare".
A titolo esemplificativo si segnalano i seguenti:
- articolo 31 (Organi centrali dell' Unione nazionale ufficiali in
congedo d'Italia) - (r.d.l. 2352 del 1926);
- articoli da 125 a 130 (Specialità, unità e reparti
dell'esercito) - L. 368/1940;
- articolo 1080
(Facoltà del personale delle Forze di Polizia) - r.d.l. 382/1925.
