Il divampare delle proteste e del conflitto armato interno libico, con, da ultimo, l’intervento armato di una coalizione internazionale per assicurare l’attuazione della risoluzione 1973(2011) del consiglio di sicurezza ONU, ha fatto sorgere in Italia un dibattito sull’opportunità di procedere ad una sospensione o ad una denuncia del Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra Italia e Libia del 2008. La presente nota intende fornire elementi di valutazione in merito, alla luce del diritto internazionale, come disciplinato dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969 e dalla consuetudini internazionali.

Il contenuto Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione tra Italia e Libia

Il Trattato si compone di un Preambolo e di 23 articoli raggruppati in tre Capi. Il Capo I (artt. 1 – 7) delinea i principi generali. Viene innanzitutto ribadito l’impegno delle Parti ad adempiere sia agli obblighi derivanti dai princìpi e dalle norme del diritto internazionale, sia a quelli inerenti al rispetto dell’ordinamento internazionale nel quadro della comune visione di centralità delle Nazioni Unite (art. 1). Vengono affermati i principi del rispetto dell'uguaglianza sovrana degli Stati (art. 2) e l'impegno a non ricorrere alla minaccia o all'impiego della forza contro l'integrità territoriale o l'indipendenza politica della controparte o a qualunque altra forma incompatibile con la Carta delle Nazioni Unite (art. 3). Le parti si astengono da qualunque forma di ingerenza negli affari interni e esterni della controparte, anche impegnandosi a non usare il proprio territorio in attività ostili verso l’altra parte (art. 4). Viene ribadito l’impegno alla soluzioni pacifica delle eventuali controversie (art. 5) e al rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali (art. 6). Le Parti si impegnano inoltre ad adottare iniziative atte alla creazione di uno spazio culturale comune all’interno del quale si possa sviluppare il dialogo tra le due culture (art. 7).

Il Capo II (artt. 8 – 13) contiene disposizioni volte a sanare le situazioni pregresse e i contenziosi ancora in atto. L'art. 8 impegna l’Italia a realizzare in Libia progetti infrastrutturali di base, che dovranno essere individuati sulla base delle proposte avanzate da quest’ultimo Paese. A tal fine viene fissato un limite massimo di spesa complessiva di 5 miliardi di dollari USA, distribuiti in venti anni. I fondi finanziari saranno gestiti dall’Italia, mentre la Libia renderà disponibili i terreni e agevolerà le imprese esecutrici dei lavori. L’art. 9 istituisce una Commissione mista paritetica, costituita da componenti designati dai rispettivi Stati, con il compito di individuare le caratteristiche tecniche dei progetti infrastrutturali di base e di decidere i tempi della loro realizzazione. E’ prevista inoltre, dall’art. 10, la realizzazione da parte dell'Italia di Iniziative speciali tra le quali la costruzione di 200 abitazioni, l'assegnazione di 100 borse di studio universitarie e post-universitarie a studenti libici, la cura di persone colpite dallo scoppio di mine in Libia presso istituti italiani, il ripristino del pagamento delle pensioni di guerra ai titolari libici, e la restituzione di manoscritti e di reperti archeologici trasferiti in Italia in epoca coloniale. Per contro, la Libia si impegna a concedere i visti di ingresso anche ai cittadini italiani espulsi in passato dal proprio territorio, che desiderino entrare nel Paese per motivi di turismo, lavoro, o per altre finalità, nonché a costituire il Fondo Sociale per il finanziamento di alcune delle Iniziative speciali (artt. 11 e 12). Il Fondo, che - dopo lo scioglimento dell’Azienda libico-italiana - verrà costituito unicamente con i contributi già versati ad essa, sarà gestito da un Comitato misto paritetico. L’art. 13, infine, provvede a regolare le pendenze riguardanti crediti di aziende italiane nei confronti della Libia ed eventuali debiti di tali aziende nei confronti del fisco libico, attraverso un negoziato nell’ambito del Comitato crediti.

Il Capo III (artt. 14 – 23) reca la disciplina del nuovo partenariato bilaterale. Per rinsaldare le relazioni bilaterali, già presenti in numerosi settori, le Parti costituiscono un Partenariato bilaterale che si esprimerà attraverso consultazioni politiche su temi bilaterali, regionali e internazionali di reciproco interesse. Il Partenariato prevede, tra l’altro, una riunione annuale del Comitato di partenariato, formato dal Presidente del Consiglio dei ministri italiano e dal Segretario del Comitato Popolare Generale, che si svolgerà alternativamente nei due Paesi. Il Comitato di partenariato adotta i provvedimenti necessari all’attuazione degli impegni previsti dal Trattato (art. 14). L’art. 15 prevede un rafforzamento della cooperazione negli ambiti scientifici, tecnologici, nel campo della medicina e dell’Università, mentre l’art. 16 è volto ad approfondire la cooperazione culturale e i legami di amicizia tra i due Paesi[1]. L’art. 17 prevede la collaborazione economica e industriale, attraverso la realizzazione di progetti di trasferimento di tecnologie, particolarmente nei settori delle opere infrastrutturali, dell'aviazione civile, delle costruzioni navali, del turismo, dell'ambiente, dell'agricoltura e della zootecnia, delle biotecnologie, della pesca e dell'acquacoltura. L’art. 18 promuove la cooperazione in materia energetica, riconoscendo ad essa valore strategico ed attribuendo particolare importanza alle energie rinnovabili. L’art. 19 è volto a rafforzare la collaborazione nella lotta al terrorismo, alla criminalità organizzata, al traffico di stupefacenti e all’immigrazione clandestina, come già stabilito dall’accordo del 2000, in vigore dal 22 dicembre 2002. Per contrastare l’immigrazione clandestina, è previsto un sistema di controllo delle frontiere terrestri libiche, che verrà effettuato dalla parte italiana. Il costo dell’operazione sarà per metà a carico dell’Italia e per l’altra metà verrà chiesto il contributo dell’Unione europea, sulla base di precedenti intese tra quest’ultima e la Libia. L’Accordo prevede altresì una collaborazione nel campo della difesa (art. 20) rinviando a successive intese la disciplina dello scambio di esperti e tecnici e quella relativa alla conduzione di manovre congiunte. La collaborazione in questo settore riguarda anche le industrie militari e il sostegno dell’Italia alle vittime dello scoppio di mine e ai territori libici danneggiati. Con l’art. 21 le Parti si impegnano a collaborare nel settore della non proliferazione delle armi di distruzione di massa e del disarmo, particolarmente al fine di ripulire l’area mediterranea dalla presenza di tali armamenti. Il partenariato, infine, è esteso allo sviluppo dei rapporti tra i parlamenti e gli enti locali delle due parti, con l’intendimento di approfondire la reciproca conoscenza (art. 22). L’art. 23, infine, reca le disposizioni finali relative all’entrata in vigore del Trattato e le modalità per le sue eventuali modifiche, possibili previo accordo delle Parti.

La risoluzione 1973 (2011) del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite sulla crisi libica

La risoluzione è stata approvata il 17 marzo 2011 con 10 voti a favore, nessun contrario e 5 astensioni (Brasile, Cina, Germania, India, Russia). Se ne riportano i punti principali:

- imembri delle Nazioni Unite sono autorizzati a prendere, singolarmente o nel quadro di un’organizzazione o accordo regionale, tutte le misure necessarie per proteggere i civili e le aree popolate sotto minaccia di attacco; è esclusa “l’occupazione sotto qualsiasi forma” di qualsiasi parte del territorio libico (paragrafo 4);

- è autorizzata l’istituzione di una no-fly zonesullo spazio aereo libico in virtù della quale sono banditi tutti i voli ad eccezione di quelli di natura umanitaria o volti all’evacuazione di cittadini stranieri. Anche in questo caso i membri della comunità internazionale sono autorizzati a prendere “tutte le misure necessarie” per raggiungere tale obiettivo (paragrafi 6-8);

- viene posto in capo agli Stati l’obbligo di ispezionare navi e aeromobili nei propri porti e aeroporti allo scopo di verificare il rispetto dell’embargo di armi nei confronti della Libia stabilito dalla precedente risoluzione 1970 (2011)[2] del Consiglio di Sicurezza. Sono autorizzate altresì misure ispettive in alto mare di navi sospettate di trasportare armi o personale mercenario armato, e i relativi Paesi di bandiera sono chiamati alla cooperazione, ferma restando l’autorizzazione ai membri della comunità internazionale di prendere “tutte le misure necessarie” per condurre tali ispezioni (paragrafo 13);

- estensione del congelamento dei beni, già previsto dalla risoluzione 1970 (2011) alle attività di entità finanziarie quali la Libyan National Oil Company e la Libyan Foreign Bank;

- istituzione di un Panel of Experts composto da otto membri, in carica inizialmente per un anno, con funzioni di raccordo informazione, analisi e controllo dell’implementazione delle risoluzioni 1970 (2011) e 1973 (2011).

La denuncia e la sospensione dei trattati ai sensi della Convenzione internazionale dei diritto dei trattati di Vienna

L’articolo 56 della Convenzione di Vienna prevede che un trattato che non contenga disposizioni relative alla sua estinzione e che non preveda la denuncia o il recesso non è soggetto a denuncia o recesso a meno che
(a) sia accertato che le parti avessero intenzione di ammettere la possibilità di denuncia o di recesso, o
(b) un diritto di denuncia o di recesso possa essere dedotto dalla natura del trattato.

L’intenzione di denunciare o ritirarsi da un trattato deve essere notificata da una parte all’altra con almeno dodici mesi di anticipo.

L’art. 60 della Convenzione prevede che una violazione sostanziale di un trattato bilaterale ad opera di una delle parti legittimi l'altra ad invocare la violazione come motivo di estinzione del trattato o di sospensione totale o parziale della sua applicazione. Lo stesso articolo precisa che per “violazione sostanziale” di un trattato si intende un ripudio del trattato non autorizzato della presente Convenzione; oppure  la violazione di una disposizione essenziale per la realizzazione dell'oggetto o dello scopo del trattato.

Si segnala che la Convenzione detta un’articolata procedura per far valere l’estinzione di un trattato (Parte V, Nullità, estinzione e sospensione dell’applicazione dei trattati, sez. 4, Procedura, artt. 65-68della Convenzione).

In particolare, la procedura prevede che:

§       la parte che invochi sia un vizio del suo consenso ad essere vincolato ad un trattato, sia un motivo per contestarne la validità o per sostenere l'estinzione del trattato, il recesso da esso o la sospensione della sua applicazione, deve notificare la sua pretesa alle altri parti;

§       se, dopo un periodo che, salvo i casi di particolare urgenza, non sarà inferiore ai tre mesi a partire dal ricevimento della notifica, nessuna parte fa obiezioni, la parte che ha proceduto alla notifica può adottare la misura proposta;

§       se però è stata sollevata un’obiezione da un'altra parte, le parti dovranno ricercare una soluzione attraverso i mezzi di risoluzione pacifica delle controversie indicati dall'articolo 33 della Carta delle Nazioni Unite;

§       se, nei dodici mesi seguenti alla data in cui l'obiezione è stata sollevata, non è stato possibile pervenire ad una soluzione pacifica della controversia si adotteranno le seguenti procedure:

o        ogni parte di una controversia, può, con una sua richiesta, sottoporre la controversia alla decisione della Corte internazionale di giustizia, a meno che le parti non decidano di comune accordo di sottoporre la controversia ad arbitrato;

o        ogni parte di una controversia può mettere in opera la procedura indicata nell'Allegato alla Convenzione indirizzando a questo effetto una domanda al Segretario delle Nazioni Unite.

Tra le cause di estinzione o di sospensione del trattato può essere anche l’impossibilità di esecuzione.

Anche il mutamento fondamentale delle circostanze (clausola rebus sic stantibus)può rappresentare al contempo causa di sospensione ed estinzione di un trattato.