Il contesto del documento
L’Overview della Afghanistan and Pakistan Annual Review costituisce la sintesi resa pubblica delle conclusioni della Annual Review su Afghanistan e Pakistan effettuata dall’amministrazione USA. Come ricordato dal presidente Obama nella dichiarazione di presentazione dell’Annual Review il 16 dicembre scorso, l’amministrazione USA, al momento di annunciare la nuova strategia USA sull’Afghanistan, il 1° dicembre 2009, si era impegnata ad una verifica dei risultati raggiunti dopo un anno.
Come è noto, con un discorso del Presidente all’Accademia di West Point il 1° dicembre 2009, l’amministrazione USA annunciò, dopo un lungo dibattito interno, l’invio in Afghanistan di 30.000 ulteriori soldati USA, indicando, allo stesso tempo, il luglio 2011 come data dell’inizio di un graduale ritiro USA. La nuova strategia in Afghanistan faceva seguito ad una prima revisione sulla politica USA nella zona già annunciata nel marzo 2009, quando era stato delineato un approccio complessivo ai problemi dell’area Afghanistan-Pakistan, individuando come obiettivi della presenza USA quelli della distruzione della minaccia di Al Qa’ida e della stabilizzazione dei due Stati attraverso una maggior sostegno finanziario e organizzativo alle loro istituzioni e società civili.
Come precisa il documento stesso, nel paragrafo Background (cfr. infra), la Annual Review è stata effettuata dal National Security Staff: essa ha visto una fase di raccolta dei dati svoltasi dal 12 ottobre al 10 novembre; successivamente, dal 16 novembre al 1° dicembre si sono svolte otto riunioni di un gruppo di lavoro per discutere gli elementi raccolti. Tenendo anche conto di commenti ed osservazioni provenienti da diversi dipartimenti e agenzie governative, il gruppo di lavoro ha prodotto un report riservato che è stato esaminato dal National Security Council dal 3 al 14 dicembre.
La Review si è avvalsa anche della visita effettuata in Afghanistan e Pakistan da una delegazione dell’amministrazione USA dal 25 ottobre al 4 novembre per discutere la situazione con leader e interlocutori locali, nonché delle consultazioni svolte, attraverso il personale diplomatico USA presente nell’area, con alleati e partner. La Review tiene infine conto dei risultati del vertice NATO dello scorso 20 novembre.
Sul vertice NATO dello scorso 20 novembre cfr. per approfondimenti Servizio studi, La missione ISAF in Afghanistan. Focus e Approfondimenti in occasione delle comunicazioni del Governo alle Commissioni riunite Affari esteri e Difesa di Camera e Senato in vista del Vertice di Lisbona del 19 e 20 novembre 2010 (16 novembre 2010) e la nota di politica internazionale n. 63 Il Vertice NATO di Lisbona del 19-20 novembre (26 novembre 2010).
Il contenuto del documento
L’Overview conferma l’obiettivo principale (“core goal”) della strategia USA in Afghanistan e Pakistan nella distruzione, lo smantellamento e la sconfitta di Al Qa’ida nella regione, al fine di impedirne il ritorno nei due Stati.
Tale obiettivo, in coerenza con le precedenti prese di posizione dell’amministrazione USA appare prevalente anche rispetto al contrasto all’insorgenza talebana in Afghanistan, il cui ridimensionamento è considerato strumentale al perseguimento della distruzione di Al Qa’ida nell’area.
In linea generale, il documento esprime una valutazione positiva sui risultati ottenuti dalle diverse componenti della strategia adottata in Afghanistan, anche se i progressi ottenuti risulterebbero fragili e reversibili.
Il documento indica poi, in particolare, progressi significativi ottenuti nel corso dell’anno 2010 nelle attività di distruzione e smantellamento della leadership e dei quadri di Al Qa’ida presenti in Pakistan, territorio nel quale i “santuari” dell’organizzazione risulterebbero ora più piccoli e meno sicuri.
In proposito merita rilevare come l’Overview appaia dedicare maggiore spazio alla situazione in Pakistan rispetto a quella in Afghanistan: interamente dedicati al Pakistan risultano i paragrafi 1 e 2 del documento, mentre solo il paragrafo 3 è integralmente dedicato all’Afghanistan. Con riferimento al contenuto del documento, si osserva che un elemento importante delle attività di contrasto ad Al Qa’ida in Pakistan è stato rappresentato dagli attacchi aerei USA effettuati con droni nelle aree tribali ad amministrazione federale del Pakistan. Tali attacchi sono effettivamente aumentati nel corso del 2010 come si evince anche dai grafici sottostanti ricavati dal Pakistan Index della Brookings Institution[1] (con dati aggiornati all’8 dicembre 2010; per ciascuno dei tre grafici di seguito forniti viene indicata con un’apposita nota la specifica fonte di provenienza). In particolare, il primo grafico riporta il numero annuo di attacchi con droni in Pakistan nel periodo 2004-2010; il secondo grafico la ripartizione mensile degli attacchi nel periodo 2008-2010; il terzo grafico la ripartizione su base annua per territorio degli attacchi (dalla quale emerge come, nel 2010, i droni abbiano colpito in maniera prevalente l’area del Nord Waziristan).
Lo smantellamento dell’organizzazione di Al Qa’ida in Pakistan viene ritenuto necessario dal documento, considerata la natura di rischio strategico che la stessa organizzazione, con il suo proposito di pianificare attacchi contro gli USA, rappresenta per gli USA medesimi. Al tempo stesso si riconosce che affiliati e alleati di Al Qa’ida minacciano gli interessi USA anche con le loro attività in altri Stati e che lo sradicamento di Al Qa’ida dalla zona non esaurirà il rischio di attacchi; tuttavia – si rileva nel documento - Afghanistan e Pakistan permangono la base del gruppo che ha attaccato gli USA l’11 settembre 2001 e la presenza di arsenali nucleari in Pakistan rende più consistente la minaccia.
Sul grado di effettiva presenza di Al Qa’ida nella regione esistono tra gli analisti valutazioni differenziate: ad esempio lo Strategic Survey 2010 dell’International Institute for Strategic Studies di Londra rileva, citando anche fonti dell’intelligence USA, come la rete terroristica stia diminuendo le proprie attività in Afghanistan e Pakistan a vantaggio di altri Stati come Somalia e Yemen (lo indicherebbe in particolare la diminuzione dell’afflusso di stranieri ai campi di addestramento dell’organizzazione in Afghanistan e Pakistan)[2]. A supporto invece della strategia USA si esprime la Brookings Institution[3].
In questo quadro, il documento evidenzia un miglioramento della cooperazione con il Pakistan, dato rispetto al quale viene posto l’obiettivo di instaurare tra USA e Pakistan – si legge - una “partnership di lungo periodo centrata sulla nostra migliore comprensione delle priorità strategiche del Pakistan”.
Il riferimento potrebbe intendersi come da collegare all’attitudine del governo pakistano nei confronti dei tentativi di dialogo in corso tra il governo afghano ed alcune componenti dell’insorgenza talebana in corso. Il governo pakistano, secondo alcuni osservatori, ha dapprima assunto un atteggiamento sospettoso al riguardo, nel timore che i tentativi di dialogo potessero pregiudicare i propri interessi strategici nell’area (il Pakistan viene considerato come tradizionalmente interessato a definire una propria area di influenza nell’Afghanistan ed in particolare nella sua parte pashtun e ad evitare che questa area possa subire influenze del suo rivale storico, l’India): una conferma di questo atteggiamento sarebbe giunta, secondo questi interpreti, ad inizio anno con l’arresto del Mullah Baradar, esponente talebano ritenuto disponibile al dialogo con il governo afghano[4]. In questa ottica, il rilascio dello stesso Baradar[5], avvenuto dopo l’estate, potrebbe indicare, al pari di altri segnali, la volontà del Pakistan di essere coinvolto costruttivamente nei tentativi di dialogo in atto.
In particolare, come segnali del miglioramento della cooperazione tra USA e Pakistan il documento ricorda le azioni antiterroristiche svolte congiuntamente da forze USA e pakistane e le azioni pakistane contro l’insorgenza islamista in sei delle sette aree tribali sottoposte ad amministrazione federale.
In proposito si ricorda come, in base alle informazioni fin qui disponibili, il Pakistan non risulti aver svolto azioni di contrasto al terrorismo nell’area del Nord-Waziristan[6], pure indicata dagli USA come “santuario” di Al Qa’ida e “retroterra” dell’insorgenza afgana (ed a conferma di ciò cfr. supra il numero di attacchi di droni USA nella regione).
Inoltre, il documento individua progressi nel dialogo strategico con il Pakistan, che avrebbero migliorato la fiducia reciproca e promosso l’attenzione per le riforme necessarie per una stabilità di lungo periodo; in particolare la presenza dell’assistenza civile USA al governo pakistano risulterebbe aumentata con effetti di stabilizzazione.
Al tempo stesso il documento sottolinea la necessità di meglio bilanciare in futuro le diverse componenti della strategia nei confronti del Pakistan. Come esempio si indica nel documento la necessità di una maggiore cooperazione tra USA e Pakistan lungo i confini con l’Afghanistan nelle attività di contrasto ai “santuari” delle forze estremiste.
Il documento annuncia poi il proseguimento nel 2011 del dialogo trilaterale con un nuovo ciclo di incontri a Washington del segretario di Stato Clinton con i ministri degli esteri di Pakistan e Afghanistan.
Con riferimento specifico all’Afghanistan, il documento ricorda che gli obiettivi USA in quello Stato sono di negare eventuali rifugi ad Al Qa’ida e di negare ai Talebani la capacità di rovesciare il governo afghano. Per cercare di raggiungere questi obiettivi - si ricorda nel documento – si sta cercando di ridimensionare l’insorgenza talebana e di promuovere capacità afghane militari e di governo sufficienti.
Come risultato degli sforzi compiuti nel 2010, viene confermato l’avvio nel luglio 2011 di una riduzione delle truppe USA “responsabile e basata sulle condizioni” sul terreno, nell’ottica di un passaggio di consegne delle responsabilità della sicurezza alle forze afghane. Viene inoltre ricordata la strategia delineata dal vertice di Lisbona della NATO dello scorso novembre con riferimento al completamento della fase di transizione nel passaggio della responsabilità della sicurezza alle forze afgane nel 2014 (fermo restando l’impegno, anche per il periodo successivo, ad un sostegno USA e NATO allo sviluppo e alla sicurezza dell’Afghanistan).
Il documento rileva poi come il recente surge delle truppe di ISAF avrebbe ridotto l’influenza talebana, indicando come prove recenti successi nelle roccaforti talebane delle province di Kandahar e dell’Helmand e miglioramenti nelle capacità operative delle forze di sicurezza afgane.
Tuttavia – si rileva – i progressi raggiunti risulterebbero fragili e reversibili: necessari per il consolidamento degli stessi appaiono i progressi da compiere con il Pakistan per eliminare i “santuari” degli estremisti e gli sforzi del governo afghano nel migliorare le proprie capacità di governo centrale e regionali e nel contrasto alla corruzione.
Infine il documento ricorda come gli sforzi civili e militari debbano supportare una soluzione politica durevole del conflitto e si annuncia, per il 2011, l’intenzione di intensificare lo sforzo di diplomazia regionale per consentire un processo politico di promozione della pace e della stabilità in Afghanistan, ivi compresa la riconciliazione nazionale afgana.