29 marzo 2010		n. 315/0
Accordo multilaterale tra la Comunità europea e i suoi Stati membri, la Repubblica di Albania, la Bosnia-Erzegovina, la Repubblica di Bulgaria, la Repubblica di Croazia, l'ex Repubblica iugoslava di Macedonia, la Repubblica d'Islanda, la Missione delle Nazioni Unite per l'amministrazione ad interim nel Kosovo, la Repubblica di Montenegro, il Regno di Norvegia, la Romania e la Repubblica di Serbia, relativo all'istituzione di uno Spazio aereo comune europeo A.C. 3259 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto dell’accordo

L'accordo relativo all’istituzione di uno spazio aereo comune europeo (ECAA) tra la Comunità europea e i suoi Stati membri, oltre all’Islanda e alla Norvegia, da un lato, e gli Stati dei Balcani occidentali (per il Kosovo, la missione ONU UNMIK di amministrazione ad interim), dall’altro,  costituisce un significativo superamento della precedente - e tuttora vigente - dimensione bilaterale nel campo degli accordi sui servizi aerei. Infatti, oltre ad aprire gradualmente i rispettivi mercati del trasporto aereo esso prevede l'allineamento progressivo delle parti contraenti ad alcuni elementi di base della legislazione comunitaria, come la sicurezza dei voli, la tutela della concorrenza, la gestione del traffico aereo, la tutela dei consumatori e dell'ambiente. Va tuttavia segnalato che tra gli Stati balcanici contraenti dell’accordo in esame come controparti della CE figurano anche la Romania e la Bulgaria, divenute intanto membri dell’Unione europea a tutti gli effetti. Al proposito il comma 2 dell'articolo 31 dell'Accordo prevede che al momento dell'adesione all'Unione europea di una parte associata (cioè di uno Stato balcanico), quest'ultima passi automaticamente nel novero degli Stati membri della UE anche ai fini del presente accordo.

Come risulta dalla relazione introduttiva al disegno di legge, l'accordo in esame è il risultato delle linee-guida inaugurate dalla Commissione europea nel marzo 2005 e fatte proprie successivamente dal Consiglio UE, allo scopo di giungere alla conformità degli accordi bilaterali - vigenti nel settore tra ciascuno Stato membro e paesi terzi - con la normativa comunitaria in vigore, nel contesto di un ampliamento dell’accesso al mercato.

Si ricorda che nello stesso alveo dell’accordo in  esame si pone l’Accordo euro-mediterraneo UE-Marocco, il primo con un Paese non europeo, quale estensione dello spazio aereo comune europeo agli Stati interessati dalla Politica di vicinato: l’accordo è stato ratificato dall’Italia con la legge n. 158 del 2009.

Va parimenti segnalato che l'accordo in esame appartiene alla categoria degli accordi cosiddetti “misti”, in quanto esso, oltre alle disposizioni più strettamente economico-commerciali, da tempo delegate alla Comunità europea, contiene anche ulteriori previsioni di competenza del diritto interno degli Stati membri, i quali, pertanto, devono ratificare l’accordo.

Per quanto riguarda la Comunità europea, la procedura sulla conclusione dei trattati internazionali è disciplinata dall'articolo 218 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea - quale risultante dalle modifiche operate dal Trattato di Lisbona al Trattato istitutivo della Comunità europea -, che prevede le competenze delle diverse istituzioni. 

Considerata la durata delle procedure di ratifica necessarie per il perfezionamento degli Accordi misti, è prassi che la Comunità europea concluda contestualmente i cosiddetti Accordi interlocutori (o interinali), che contengono le disposizioni commerciali e dai quali vengono scorporate le parti politiche che comportano le ratifiche da parte dei singoli Stati membri nonché il parere conforme del Parlamento europeo. Nel caso dell'accordo in esame, tuttavia, invece di un separato accordo interinale, l'articolo 29, comma 3, ne ha previsto la possibilità di applicazione in via provvisoria tra la CE e i suoi Stati membri e almeno uno dei Paesi balcanici, secondo il diritto interno delle parti, sin dalla data della firma.

La relazione introduttiva al disegno di legge chiarisce come, essendo impossibile un adeguamento contemporaneo di tutti i paesi del sudest europeo coivolti dall'accordo in esame agli standard di sicurezza, controllo e gestione del traffico aereo e degli aeroporti, è stato previsto che successivi accordi separati integreranno quello in esame, l'applicazione del quale è infatti suddivisa in tre fasi, sottoposte al vaglio della Commissione europea e degli Stati membri. Il passaggio da una fase all'altra avverrà in tempi diversi tra i diversi paesi balcanici, e comunque, propedeutico al passaggio alla prima fase, è stato firmato con ciascun paese un protocollo integrativo dell'accordo in esame, che specifica caso per caso il cammino da compiere. La piena integrazione di mercato potrà realizzarsi soltanto nella terza fase, con pieno diritto di stabilimento e di esercizio del trasporto aereo di cabotaggio all'interno dell'Unione europea. L’accordo in esame si configura pertanto alla stregua di cornice preliminare di un processo di integrazione ancora piuttosto lungo.

 

Passando propriamente al contenuto dell'accordo in esame, esso si compone di un preambolo, 34 articoli e 5 allegati e, come sopra ricordato, 9 protocolli.

L'articolo 1 enuncia gli obiettivi e i principi dell'accordo, che prevede l'applicabilità tra le parti contraenti delle disposizioni normative riportate nell'allegato I; una serie di protocolli, almeno uno per ciascuna parte associata (ovvero paese balcanico) riporta le disposizioni transitorie applicabili nei confronti di essa.

L’articolo 2 procede a una serie di definizioni, tra le quali spiccano quella di “partner ECAA[1]”, quella di “convenzione” - che si riferisce alla Convenzione sull'aviazione civile internazionale di Chicago del 1944 -, e, infine, della SESAR (attuazione tecnica del Cielo unico europeo[2]).

Gli articoli 5 e 6 contengono rispettivamente una clausola di salvaguardia dei rapporti tra le parti contraenti dell'accordo sullo spazio economico europeo - ovvero gli Stati membri della UE più l’Islanda e la Norvegia -, e una clausola di non discriminazione in ragione della nazionalità nell'ambito di applicazione dell'accordo in esame.

Gli articoli 7-9 riguardano il diritto di stabilimento, vietando ogni restrizione alla libertà in questo ambito nei confronti di cittadini o di imprese di uno Stato membro della Comunità europea o di un partner ECAA. L'assenza di previsioni sulla libertà di stabilimento di soggetti appartenenti ai paesi balcanici conferma peraltro il carattere nei loro riguardi meramente programmatico delle disposizioni dell'accordo di esame, poiché, come già accennato, solo al completamento del processo di integrazione potrà essere riconosciuta analoga facoltà. È fatta salva l'applicabilità nazionale di disposizioni in materia di ingresso e soggiorno e più in generale di trattamento dei cittadini stranieri per motivi di politica pubblica, di sanità o di sicurezza.

In base all'articolo 11, concernente specificamente la sicurezza aerea, le parti si impegnano a garantire che i propri aeromobili, quando impiegati in scali di altre parti contraenti, rispettino le norme di sicurezza internazionale stabilite dalla Convenzione di Chicago del 1944, consentendo altresì adeguate ispezioni sulla regolarità dei documenti e sulla condizione degli aeromobili. In ogni caso, la competente autorità nazionale nel campo dell'aviazione civile può immediatamente adottare misure appropriate alla constatazione del mancato rispetto di norme essenziali, informandone tempestivamente le competenti autorità delle altre parti. Assai rilevante appare l'obbligo di ciascuna parte contraente di notificare alle altre ogni modifica della legislazione nazionale che possa incidere sullo statuto della competente autorità nel campo dell'aviazione civile

Particolare rilievo assume l’articolo 12, dedicato alla protezione della navigazione aerea da illecite interferenze: le parti si impegnano ad attuare tutte le relative norme e meccanismi di controllo quali indicati nell'allegato I, fornendosi reciprocamente a richiesta tutta l'assistenza necessaria alla prevenzione di ogni atto illecito di sequestro, o di attentati alla sicurezza della navigazione aerea e dei relativi impianti e servizi. Ancor più stringente è l'impegno delle parti a fornirsi tutta l'assistenza necessaria in caso di messa in atto di sequestri o attentati alla navigazione aerea.

Per quanto concerne la gestione del traffico aereo, l'articolo 13 impegna le parti contraenti alla cooperazione al fine di estendere il “cielo unico europeo” all'accordo sullo spazio aereo comune europeo, rafforzando così le norme di sicurezza e accrescendo l'efficienza del traffico aereo generale in Europa. In particolare, i paesi balcanici si impegnano a designare quanto prima organismi di controllo nazionali indipendenti dalle imprese che forniscono i servizi di trasporto aereo.

L'articolo 14, in materia di concorrenza, rimanda alle disposizioni dell'allegato III: quando tuttavia esistano accordi conclusi tra due o più parti contraenti, come gli accordi di associazione all'Unione europea, e questi contengano norme sulla concorrenza o gli aiuti di Stato, viene salvaguardata l'applicazione di dette norme tra le parti interessate. Le disposizioni dell'allegato III vengono inoltre salvaguardate rispetto a quanto disposto dai successivi articoli 15-17, che non si applica nei confronti di esse.

Sulla scorta dell’articolo 15  ciascuna parte si impegna a garantire la tutelabilità presso i propri tribunali nazionali dei diritti derivanti dall'accordo in esame: quando tuttavia sia in gioco la stessa possibilità di effettuare i servizi aerei previsti dall'accordo, le istituzioni della Comunità europea intervengono esercitando i poteri loro conferiti in base alle norme riportate nell'allegato I. Sulle decisioni adottate dalle istituzioni comunitarie è in tal caso competente in via esclusiva la Corte di giustizia delle Comunità europee.

L'articolo 16 stabilisce le procedure relative all'interpretazione delle disposizioni dell'accordo in esame e dell'allegato I, e l'articolo 17 contempla il caso dell'adozione in una delle parti contraenti di nuove disposizioni in materia di trasporti o nei settori connessi: mentre tale facoltà è assicurata per le parti UE, per l’Islanda e la Norvegia, per quanto concerne i paesi balcanici essi potranno adottare tali nuove disposizioni solo se conformi all'accordo in esame.

Gli articoli 18-22 riguardano il comitato misto, le sue competenze e le misure di salvaguardia che le parti possano adottare. Il comitato misto, composto da rappresentanti delle parti contraenti, ha il compito di gestire l'accordo e l'attuazione di esso, e a tal fine emana raccomandazioni e adotta decisioni, le quali ultime sono vincolanti per le parti. Il comitato misto si riunisce almeno una volta all'anno, ma anche su richiesta di una parte contraente. Il comitato segue con regolarità l'evoluzione della giurisprudenza della Corte di giustizia CE, informandone le parti contraenti. Il comitato può altresì istituire gruppi di lavoro a supporto delle proprie funzioni. Al comitato possono essere demandate controversie sull'applicazione e l'interpretazione dell'accordo: se il comitato non giunge a una decisione entro quattro mesi, le parti possono adire la Corte di giustizia secondo le procedure di cui all'allegato IV, per una decisione definitiva e vincolante. Nel frattempo le parti possano adottare misure di salvaguardia per un periodo non superiore a sei mesi, dopodiché ciascuna parte può giungere anche alla denuncia con effetto immediato dell'accordo in esame. Le misure di salvaguardia dovranno essere limitate nell'applicazione e nella durata a quanto strettamente necessario, considerando prioritariamente quelle meno suscettibili di perturbare il funzionamento dell'accordo. In ogni caso la parte contraente, prima di adottare le misure di salvaguardia, informa per mezzo del comitato misto le altre parti contraenti. Analoga notifica dovrà essere riservata da ciascuna parte contraente alle misure dopo la loro eventuale adozione.

Gli articoli 24-26 sono dedicati all'obbligo di reciproca consultazione delle parti, in seno al comitato misto, sull'evoluzione delle questioni relative al trasporto aereo nell'ambito delle organizzazioni internazionali, nonché su vari aspetti dei possibili sviluppi nei rapporti tra le parti contraenti e paesi terzi nelle medesime materie. Lo scopo di tali consultazioni è quello di adottare possibilmente comuni condotte qualora le questioni pongano problemi di comune interesse.

L'articolo 27 è dedicato alle disposizioni transitorie di cui ai protocolli I-IX, secondo le procedure di cui già in precedenza.

In base all'articolo 28 le disposizioni dell'accordo in esame prevalgono su quelle applicabili contenute in accordi bilaterali in vigore tra uno degli Stati balcanici e uno degli Stati membri dell'Unione europea (oppure la Norvegia o l’Islanda), ovvero in accordi bilaterali tra gli Stati balcanici stessi.

Gli articoli 29-34 contengono infine le consuete clausole finali dell'accordo: in particolare, è previsto che la comunità europea e i suoi Stati membri, unitamente ad almeno uno degli Stati balcanici, possano decidere di applicare già dalla data della firma l'accordo in via temporanea. Al proposito tuttavia, come riportato nell'Analisi tecnico-normativa che accompagna il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica, l'Italia ha depositato una dichiarazione unilaterale con la quale in sostanza non ritiene opportuno avvalersi di tale facoltà di applicazione in via provvisoria.

Si prevede la possibilità, a richiesta di una parte contraente, di riesaminare l'accordo: ciò avverrà comunque cinque anni dopo l'entrata in vigore di esso.

Vengono inoltre dettate le procedure per la cessazione dell'accordo, rispetto alle quali rileva in particolare il caso di cessazione o sospensione nei confronti di una parte associata la quale si sia visto rispettivamente cessare o sospendere il corrispondente accordo di associazione con la UE.

E’ infine prevista la possibilità di allargare lo spazio aereo comune europeo nei confronti di qualsiasi Stato o identità legati alla Comunità europea da un quadro di cooperazione economica stretta e che abbia deciso di omogeneizzare la sua legislazione in materia di trasporti aerei con quella comunitaria.

Contenuto del disegno di legge di ratifica

Il disegno di legge di autorizzazione alla ratifica si compone di tre articoli, con le consuete clausole di autorizzazione alla ratifica e di esecuzione dell'accordo sullo spazio aereo comune europeo. L'articolo tre riporta la consueta norma per la quale la legge di autorizzazione alla ratifica entrerà in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.

La relazione introduttiva al disegno di legge segnala l’insussistenza di oneri per il bilancio dello Stato relativi all’attuazione dell’accordo in esame.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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