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Il decreto-legge in titolo, composto da un unico articolo, interviene su alcune disposizioni dell'art. 357 del D.P.R. n. 207 del 2010, recante il Regolamento di esecuzione ed attuazione del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 163/2006), al fine di prorogare l'entrata in vigore delle norme che disciplinano la qualificazione delle imprese esecutrici di lavori pubblici e la garanzia globale di esecuzione.

Si ricorda preliminarmente che la qualificazione mediante attestato SOA (società organismi di attestazione autorizzati dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici) è obbligatoria per chiunque esegua i lavori pubblici affidati dalle stazioni appaltanti, di importo superiore a 150.000 euro (art. 40, comma 2, del Codice). L’attestazione di qualificazione costituisce condizione necessaria e sufficiente, per gli operatori stabiliti in Italia, per la dimostrazione dell’esistenza dei requisiti di capacità tecnica e finanziaria ai fini dell’affidamento di lavori pubblici (art. 60, comma 3, del Regolamento).

Il comma 1dell’articolo 1 dispone la proroga di 180 giorni (vale a dire fino al 5 dicembre 2012) dei termini previsti dall’art. 357, commi 15, 16, 17, 22, 24 e 25, del citato D.P.R. n. 207/2010 in materia diemissione di certificati di esecuzione dei lavori e attestazioni di qualificazione rilasciate dalle SOA, nonché in materia di qualificazione.  

Il comma 2 dell’articolo 1 dispone la proroga di un anno (vale a dire fino all’8 giugno 2013) del termine di entrata in vigore delle disposizioni in materia di garanzia globale di esecuzione recate dalla parte II, titolo VI, capo II, del citato D.P.R. 207/2010.

Il comma 5 dell’articolo 357 del Regolamento ha previsto che le disposizioni della parte II, titolo VI, capo II (sistema di garanzia globale), si applicano ai contratti i cui bandi o avvisi con cui si indice una gara siano pubblicati a decorrere da un anno successivo alla data di entrata in vigore del regolamento, nonché, in caso di contratti senza pubblicazione di bandi o avvisi, ai contratti in cui gli inviti a presentare le offerte siano inviati a decorrere da un anno successivo alla data di entrata in vigore del regolamento.

La parte II del Regolamento disciplina i contratti pubblici relativi a lavori nei settori ordinari e il capo II, del titolo VI, istituisce (art. 129) il sistema di garanzia globale di esecuzione che consiste nella garanzia fideiussoria di buon adempimento e nella garanzia di subentro ed è obbligatoria “per gli appalti di progettazione esecutiva ed esecuzione di lavori di ammontare a base d'asta superiore a 75 milioni di euro, per gli affidamenti a contraente generale di qualunque ammontare, e, ove prevista dal bando o dall'avviso di gara, per gli appalti di sola esecuzione di ammontare a base d'asta superiore a 100 milioni di euro”.

La relazione illustrativa evidenzia che tale intervento di proroga nasce dalla volontà di evitare il blocco delle gare per l'affidamento degli appalti di progettazione ed esecuzione dei lavori relativi, in particolare, alle grandi opere, di importo superiore ai 75 milioni di euro, stante la difficoltà segnalata dal settore delle banche e delle assicurazioni nel mettere a punto il sistema di garanzie richieste. La stessa relazione sottolinea che la proroga non comporta una riduzione del livello di garanzia della PA negli appalti, considerato che nel periodo di proroga si mantiene comunque lo stesso livello attuale di garanzia della stessa, attraverso le forme di garanzia già previste dal Codice dei contratti pubblici (cauzione definitiva, garanzia a copertura dei rischi di esecuzione e polizza decennale).

Le modifiche apportate nel corso dell’esame al Senato

Il testo del decreto-legge approvato dal Governo prevede, al comma 1, anche la proroga dei termini indicati ai commi 12 e 14 dell’articolo 357 del Regolamento e relativi alle attestazioni rilasciate e ai certificati di esecuzione dei lavori emessi fino all’entrata in vigore delle nuove disposizioni. A tale proroga si accompagna, nel testo iniziale del decreto, la disposizione recata dal comma 3 dell’art. 1 che demanda ad apposito D.M. infrastrutture e trasporti (da adottarsi prima della scadenza della proroga), il compito di stabilire modalità semplificate per la riemissione dei certificati di esecuzione dei lavori rilasciati secondo le procedure previste dal D.P.R. 34/2000 (Regolamento recante istituzione del sistema di qualificazione per gli esecutori di lavori pubblici), relativi alle categorie di lavorazioni modificate ai sensi del nuovo regolamento (D.P.R. 207/2010).

In luogo delle citate disposizioni il Senato ha provveduto ad introdurre, un nuovo comma 3 che reca un’articolata disciplina di dettaglio che, oltre a prevedere la proroga di ulteriori 180 giorni di cui al comma 1 del decreto-legge, modifica le disposizioni dettate dai commi 12 e 14 dell’articolo 357 del D.P.R. 207/2010.

In estrema sintesi si ricorda che l’art. 357 disciplina il regime transitorio per l’applicazione delle nuove categorie di qualificazione introdotte, ai sensi dell’art. 61 del Regolamento, dall’Allegato A al regolamento medesimo.

Come sottolineato dall’AVCP[1] “in base al principio tempus regit actum, ai contratti di qualificazione sottoscritti fino alla data dell’8 giugno 2011 si applica la disciplina regolamentare prevista dal D.P.R. n. 34/2000. Di conseguenza, i contratti per variazioni minime, per verifica triennale, per integrazioni di categorie/classifiche e per rinnovo dell’attestazione, sono disciplinati dalle norme vigenti al momento della stipula del relativo contratto. Durante il periodo transitorio e, in alcuni casi (per le categorie “non variate”), anche oltre tale periodo, coesisteranno due tipologie di attestazioni di qualificazione entrambe utilizzabili ai fini della partecipazione alle gare: le attestazioni rilasciate sulla base del D.P.R. n. 34/2000 e quelle emesse ai sensi del Regolamento“.

Diverso il problema per le c.d. categorie variate.

In base alla proroga recata dal decreto-legge, il 4 dicembre 2012 coinciderà con l’ultimo giorno di validità dei vecchi attestati SOA riportanti una o più qualificazioni nelle c.d. categorie variate ovvero OG 11, OS 7, OS 8, OS 12, OS 18, OS 21 e OS 2. Per tali categorie variate, a decorrere dal 5 dicembre 2012 le imprese attestate dovranno ottenere dalle stazioni appaltanti, anche attraverso l’intervento della SOA di riferimento, la riemissione per intero dei certificati di esecuzione dei lavori.

In particolare, le stazioni appaltanti dovranno utilizzare l’apposito modello previsto nell’allegato B.1 del nuovo regolamento, riportando nei quadri 6.1-B, 6.2-B e 6.3-B del predetto allegato, le nuove categorie variate, così come individuate nell’allegato A del regolamento citato, corrispondenti a quelle previste nel bando o nell’avviso o nella lettera di invito a suo tempo elaborati in base alle disposizioni dell’allora vigente D.P.R. n. 34/2000 (cfr. in proposito il citato Comunicato del Presidente dell’AVCP dell’8 giugno 2011, allegato 2).

In merito alla proroga concessa dal testo iniziale del comma 1 del decreto-legge la relazione illustrativa ha sottolineato che la misura adottata in materia di qualificazione delle imprese esecutrici di lavori pubblici è volta a superare, mediante il prolungamento del periodo a loro disposizione, le difficoltà incontrate dalle stazioni appaltanti nel riemettere, previa conversione nelle corrispondenti nuove categorie, i certificati di esecuzione dei lavori eseguiti con riferimento alle vecchie categorie, rilasciati in vigenza della precedente normativa (la relazione segnala che il numero di casi è pari a circa 25.000).

Validità delle attestazioni

Ai sensi della lettera a) del comma 3, il comma 12 dell’articolo 357 del Regolamento provvede a chiarire quanto già previsto dal testo vigente, vale a dire la distinzione tra categorie non variate (per le quali le attestazioni rilasciate nella vigenza del D.P.R. 34/2000 hanno validità fino alla naturale scadenza) e categorie variate. Per tali ultime categorie viene prevista la cessazione della relativa validità dal 546° giorno dalla data di entrata in vigore del regolamento (di fatto si ripropone la proroga di 180 giorni, cioè fino al 5 dicembre 2012, che è prevista dal comma 1 del testo iniziale del decreto-legge). Rispetto al testo vigente del comma 12 viene poi specificato, alla fine, che tale cessazione opera per le imprese che hanno ottenuto, a seguito della riemissione dei certificati di esecuzione dei lavori ai sensi del comma 14-bis, l’attestazione nelle corrispondenti categorie modificate dal regolamento.

Utilizzo delle attestazioni per la partecipazione alle gare

Ai sensi della lettera b) del comma 3, nei casi in cui non si perviene alla riemissione, viene in soccorso la disciplina dettata dal comma 12-ter, in base al quale le attestazioni relative alle categorie delle opere specializzate OS 12, OS 18, OS 21, OS 2, OS7 e OS8, rilasciate nella vigenza del D.P.R. 34/2000, possono essere utilizzate, fino alla naturale scadenza prevista per ciascuna di esse, ai fini della partecipazione alle gare in cui è richiesta la qualificazione nelle categorie indicate dal medesimo comma. Di fatto il comma introduce la seguente tabella di corrispondenza:

 

 

 

 

Categorie D.P.R. 34/2000	Categorie D.P.R. 207/2010 per le quali è possibile partecipare alle gare, sulla base della precedente qualificazione (che rimane valida fino alla sua naturale scadenza)
OS12	OS12-A
OS18	OS18-A
OS21	OS21
OS2	OS2-A
OS7, OS8	OS7

Si ricordano le denominazioni delle categorie previste dal D.P.R. 34/2000: OS12 (Barriere e protezioni stradali); OS18 (Componenti strutturali in acciaio o metallo); OS21 (Opere strutturali speciali); OS2 (Superfici decorate e beni mobili di interesse storico ed artistico); OS7 (Finiture di opere generali di natura edile); OS8 (Finiture di opere generali di natura tecnica).

 

Si noti che con il comma 12-ter viene di fatto riprodotta la previsione introdotta dall’art. 4, comma 15, lett. c), numero 2-bis), del D.L. 70/2011 con riferimento alla categoria OS20.

 

Il comma 12-ter prevede altresì che gli importi contenuti nelle attestazioni di cui al presente comma, dal 546° giorno dall’entrata in vigore del regolamento (cioè dal 5 dicembre 2012), si intendono sostituiti dai valori riportati all’articolo 61, commi 4 e 5.

Si ricorda, in proposito, che l’art. 61, commi 4 e 5, del Regolamento, nell’introdurre un nuovo sistema classificatorio delle categorie di lavori, ha anche modificato i limiti di importo di tutte le classifiche a seguito dell’arrotondamento, in cifra tonda alle migliaia, dei limiti di importo previsti dal D.P.R. 34/2000, indicati in lire in cifra tonda e convertiti in euro.

Utilizzo dei certificati di esecuzione dei lavori e loro riemissione

Ai sensi della lettera c) del comma 3, il nuovo testo del comma 14 riproduce la parte del testo vigente che disciplina la qualificazione nelle categorie OG10 e OS35, mentre la disciplina inerente i certificati di esecuzione dei lavori relativi alle categorie variate, che nel testo vigente è contenuta nel comma 14, viene modificata e confluisce nel nuovo comma 14-bis.

Con riferimento alle categorie “variate” OS12, OS18, OS21, OS2, OS7 e OS8 ex D.P.R. 34/2000, viene prevista - innovando rispetto al testo vigente - l’utilizzabilità dei certificati di esecuzione dei lavori ai fini della qualificazione, rispettivamente, nelle categorie OS12-A, OS18-A, OS21, OS2-A e OS7, in maniera analoga alla disposizione relativa alle attestazioni recata dal comma 12-ter.

In tale caso, diversamente da quanto accade al comma 12-ter, viene prevista l’utilizzabilità anche per la categoria OG11 ex D.P.R. 34/2000, a condizione di attribuire, in via convenzionale, l’importo delle lavorazioni eseguite, secondo le percentuali indicate dalla norma, alle categorie OS3 (20%), OS28 (40%) e OS30 (40%).

Si ricorda che, in base all’Allegato A del D.P.R. 207/2010, la categoria OG 11: Impianti tecnologici riguarda la “fornitura, l’installazione, la gestione e la manutenzione di un insieme di impianti tecnologici tra loro coordinati ed interconnessi funzionalmente, non eseguibili separatamente, di cui alle categorie di opere specializzate individuate con l’acronimo OS3, OS28 e OS30”.

La parte del testo vigente del comma 14, che attualmente prevede la riemissione del certificato su richiesta dell’impresa interessata, viene sì trasposta nel nuovo comma 14-bis, ma limitatamente alle ipotesi in cui l’impresa abbia interesse a conseguire la qualificazione nella corrispondente categoria residuale prevista dal nuovo sistema di qualificazione.

La tabella seguente riassume schematicamente il disposto del comma 14-bis:

 

Categorie D.P.R. 34/2000	Categorie D.P.R. 207/2010 in cui sono utilizzabili i certificati di esecuzione lavori (conversione automatica)	Categorie D.P.R. 207/2010 in cui l’impresa richiede di essere qualificata (riemissione certificato)
OS12	OS12-A	OS12-B (per lavori riferiti a barriere paramassi, fermaneve e simili)
OS18	OS18-A	OS18-B (per lavori riferiti a componenti per facciate continue)
OS21	OS21	OS20-B (per lavori riferiti a indagini geognostiche)
OS2	OS2-A	OS2-B (per lavori riferiti a beni culturali mobili di interesse archivistico e librario)
OS7, OS8	OS7	OS8 (per lavori riferiti alle opere di impermeabilizzazione)
OG11	OG11, attribuendo in tal modo, in via convenzionale, l’importo delle lavorazioni eseguite: OS3 (20%); OS28 (40%) e OS30 (40%)

La parte finale del comma (ultimi due periodi) riproduce quanto già previsto dal testo vigente del comma 14 con riferimento all’allegato B, prevedendo, in particolare, che la riemissione del certificato avvenga secondo l’allegato B.1.

Il comma 3-bis dell’articolo 1 del decreto legge prevede che  resta ferma la validità dei certificati di esecuzione dei lavori, con le percentuali corrispondenti alle categorie di lavorazioni ivi indicate, già riemessi (alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto) ai sensi dell'art. 357, comma 14, del D.P.R. 207/2010, nella formulazione vigente prima dell’entrata in vigore della legge di conversione del decreto.

Ulteriori disposizioni

La lettera d) del comma 3 dell’articolo 1 aggiunge un comma 21-bis,all’art. 357 del D.P.R. 207/2010, in base al quale, in sede di verifica triennale dell’attestazione SOA, si prevede, in via transitoria fino al 31 dicembre 2013, una maggiore tolleranza (dal 25% al 50%) nella verifica dell’attestato SOA relativamente alla congruità (prevista dall’art. 77, comma 6) tra cifra di affari in lavori, costo delle attrezzature tecniche e costo del personale dipendente.

 

Relazioni allegate

Il decreto-legge, assegnato al Senato per l’esame in prima lettura, è corredato della relazione illustrativa. Tale relazione si limita a segnalare che “l’analisi tecnico-normativa (ATN) e l’analisi dell’impatto della regolamentazione (AIR) non sono state predisposte in considerazione dell’urgenza del provvedimento stesso”.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

L’articolo 357 del regolamento è stato novellato dall’articolo 4, comma 15, lettera c), del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre europeo - prime disposizioni urgenti per l’economia), che ha modificato i commi 6, 12, 14, 15, 16, 17, 22, 24 e 25 e ha introdotto il comma 12-bis. Il Regolamento di cui al DPR n. 207 del 2010 è stato modificato in più occasioni da alcuni decreti legge tra i quali si segnalano, oltre al citato decreto-legge 70/2011, anche i decreti legge nn. 1/2012, 5/2012, 52/2012.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Il preambolo del decreto-legge sottolinea la straordinaria necessità e urgenza di emanare disposizioni volte ad evitare che sia limitata la partecipazione degli operatori economici alle procedure di affidamento dei contratti pubblici di lavori per le difficoltà di qualificazione connesse alla riemissione di un elevato numero di certificati di esecuzione dei lavori, in considerazione della piena operatività del Regolamento dall’8 giugno 2012. Si sottolinea, altresì, la straordinaria necessità e urgenza di emanare disposizioni per introdurre una proroga di un anno per l’operatività del sistema di garanzia globale di esecuzione, al fine di consentire la prosecuzione dell’attività di affidamento delle grandi opere.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Per quanto riguarda la materia dei lavori pubblici merita segnalare che la Corte costituzionale, con sentenza 401/2007, ha affermato due principi di carattere generale suscettibili di essere estesi all’intera attività contrattuale della pubblica amministrazione: a)esclusione di una materia e di un ambito materiale afferente al settore dei lavori pubblici di interesse regionale, posto che i lavori pubblici «non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell'oggetto al quale afferiscono» e pertanto possono essere ascritti, di volta in volta, a potestà legislative statali o regionali (sentenza numero 303 del 2003)”; b) l’irrilevanza del profilo soggettivo (ovvero della natura statale o regionale del soggetto che indice la gara o al quale è riferibile un determinato bene o servizio) al fine di definire le competenze statali o regionali, dovendosi piuttosto “fare riferimento, invece, al contenuto delle norme censurate al fine di inquadrarlo negli ambiti materiali indicati dall'art. 117 Cost.” Con riferimento alle norme in materia di qualificazione delle imprese e più in generale di procedure di affidamento, in cui rientrano le disposizioni del decreto-legge, esse appaiono riconducibili alla materia tutela della concorrenza che l’articolo 117, secondo comma, della Costituzione attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il decreto-legge ha un contenuto omogeneo in quanto interviene sulle norme transitorie del Regolamento di attuazione del Codice dei contratti con riferimento ai profili attinenti la qualificazione delle imprese esecutrici di lavori pubblici e la riemissione dei certificati di esecuzione dei lavori, nonché il sistema della garanzia globale di esecuzione nell’ambito delle procedure di affidamento delle grandi opere.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

I primi due commi dell’articolo 1 intervengono in maniera non testuale sul disposto dell’articolo 357 del Regolamento, mentre il comma 3 novella in più punti il medesimo articolo. Con riguardo alla modifica di un atto secondario da parte di una norma legislativa di rango primario si ricorda che secondo la circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi “non si ricorre all’atto legislativo per apportare modifiche frammentarie ad atti non aventi forza di legge, al fine di evitare che questi ultimi presentino un diverso grado di “resistenza” ad interventi modificativi successivi”. L’articolo 357 del Regolamento, come detto sopra, è stato già modificato dal decreto legge 70/2011.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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