27 luglio 2011		n. 528/0
Proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali D.L. 107/2011 – A.C. 4551 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Il disegno di legge in esame, di conversione del decreto legge n. 107 del 2011, già approvato dal Senato, dispone la “proroga delle missioni internazionali delle forze armate e di polizia, disposizioni per l'attuazione delle Risoluzioni 1970 (2011) e 1973 (2011) adottate dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, misure urgenti antipirateria (11G0148), nonché dissolvimento degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione[1]”.

 

Nello specifico il provvedimento, composto da 12 articoli, è suddiviso in tre capi.

 

Il capo I, composto dai primi tre articoli, disciplina gli interventi di cooperazione allo sviluppo e al sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione.

 

In particolare, l’articolo 1 è dedicato alle iniziative in favore dell’Afghanistan: il comma 1 prevede l’integrazione, nella misura di 10,8 milioni di euro, per il periodo dal 1° luglio al 31 dicembre di quest’anno, delle risorse finanziarie per la cooperazione allo sviluppo a dono gestita dal Ministero degli Affari esteri per consentire interventi di cooperazione in Afghanistan.

 

L’articolo 2, modificato dal Senato, amplia di 8,6 milioni di euro, per il periodo 1° luglio – 31 dicembre 2011, gli stanziamenti previsti dalla legge n. 49/1987 al fine di consentire interventi di cooperazione in Iraq, Libano, Myammar, Pakistan, Somalia e Sudan. Detti interventi sono finalizzati al miglioramento nelle condizioni di vita delle popolazioni e dei rifugiati nei Paesi limitrofi ed al tempo stesso ad assicurare i processi di ricostruzione civile. E’ altresì prevista una spesa di 2.295.224 euro per gli interventi a sostegno della stabilizzazione in Iraq e Libia  per il periodo 1° luglio – 31 dicembre 2011. Nello stesso periodo, ove si dovessero verificare urgenti necessità in altre aree di crisi, il Ministro degli esteri può autorizzare, con proprio decreto e nell’ambito del medesimo stanziamento, la destinazione di risorse  a tali altre aree. Vengono altresì integrati di 1 milione di euro, relativamente all’arco di tempo già menzionato, gli stanziamenti già assegnati per l’attuazione della legge n. 180/1992, per la realizzazione degli interventi e delle iniziative a sostegno dei processi di pace e di rafforzamento della sicurezza nell’Africa sub- sahariana.

 

Il successivo articolo 3 prevede, poi, la possibilità, per il Ministero degli affari esteri, di ricorrere ad acquisti e lavori in economia, anche in deroga alle disposizioni di contabilità generale dello Stato, nei casi di necessità ed urgenza e per le finalità e nei limiti temporali stabiliti dall’articolo in esame.

 

Il medesimo articolo prevede, poi, che il Ministro degli affari esteri, per garantire il coordinamento delle attività e dell'organizzazione degli interventi previsti dagli articoli precedenti, provveda con propri decreti di natura non regolamentare a costituire strutture operative temporanee, nei limiti delle disponibilità finanziarie previste nel Capo I del decreto-legge in esame.

 

Il capo II provvede alla proroga delle missioni internazionali delle forze armate e delle forze di polizia (articolo 4) e reca le relative norme sul personale (articolo 6), nonché quelle in materia penale (articolo 7) e contabile (articolo 8).

 

 

Nel medesimo capo II sono, altresì, inseriti gli articoli:

Ø       4-bis, aggiunto nel corso dell’esame del provvedimento al Senato, recante misure a sostegno dell'economia delle province interessate  dai danni conseguenti alla chiusura totale temporanea, e parziale ancora in atto, dell’aeroporto civile "Vincenzo Florio";

Ø       l'articolo 5, prevede alcune misure di contrasto al fenomeno della pirateria, incentrate sulla possibilità di ricorrere a forme di autodifesa a bordo delle imbarcazioni private destinate ad attraversare zone a rischio, mediante il dispiegamento di Nuclei militari di protezione (NMP) della Marina militare o di servizi di vigilanza privata.;

Ø       l’articolo 9, recante la previsione della progressiva riduzione del personale impegnato nelle missioni militari (articolo 9). In particolare, si prevede una razionalizzazione dell’impegno militare nelle missioni internazionali di pace e sicurezza che porti il Governo entro il 30 settembre 2011 alla riduzione di almeno 1.000 unità (dalle 9.250 complessivamente impegnate nel primo semestre 2011) e a una ulteriore riduzione di almeno 1.070 unità entro il 31 dicembre 2011, previe comunicazioni del Governo alle Commissioni medesime.

 

Da ultimo, gli articoli 10 e 11, ricompresi nel Capo III (Disposizioni finali), recano norme concernenti la copertura finanziaria del provvedimento e a la sua entrata in vigore.

In particolare l’articolo 10, come modificato dal Senato, reca la copertura finanziaria del provvedimento in esame, nonché disposizioni relative agli oneri ed al personale impegnati nella missione svolta in Libia in attuazione delle risoluzioni ONU 1970 e 1973 del 2011, nel periodo dal 18 marzo 2011 al 30 giugno 2011.

Il comma 1, come modificato dal Senato, individua in 744.358.397 euro gli oneri derivanti, per l’anno 2011, dall'attuazione delle disposizioni del decreto, esclusi l’articolo 3, comma 18, l'articolo 4, comma 31, e l’articolo 6, comma 4-quater.

La copertura finanziaria viene realizzata nei seguenti termini:

Ø       per 725.064.192 euro attraverso la riduzione della dotazione del Fondo per interventi strutturali di politica economica;

Ø       per 11.294.205 euro, mediante ricorso al Fondo per le missioni internazionali di pace;

Ø       per 8.000.000 di euro, mediante riduzione delle dotazioni finanziarie relative alle spese rimodulabili nell'ambito del bilancio di previsione del Ministero degli Affari esteri.

Il successivo comma 2 prevede che all’onere di 17.400.000 euro, derivante dall'attuazione dell'articolo 4, comma 31 (cessione di unità navali alla Repubblica di Panama), si provveda mediante riduzione del Fondo per le aree sottoutilizzate.

Il comma 3, modificato dal Senato, provvede alla copertura degli oneri connessi all’attuazione delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'ONU n. 1970 (2011) e n. 1973 (2011) nel periodo dal 18 marzo 2011 al 30 giugno 2011.

A tal fine si provvede mediante quota parte delle maggiori entrate acquisite ai sensi dell’articolo 5, comma 5-quinquies, della legge n. 225 del 1992, nella misura di:

Ø       134 milioni di euro a favore del Ministero della difesa;

Ø       8 milioni di euro a favore del Ministero degli affari esteri.

 

(Per l’analisi di tali disposizioni  si rinvia alle schede di lettura contenute nel dossier n. 528).

 

Lo stesso comma 3 prevede che al personale impegnato nel periodo dal 18 marzo 2011 al 30 giugno 2011 nella missione in Libia si applichino le disposizioni di cui agli articoli 6 (in materia di personale) e 7 (in materia penale) del presente decreto.

 

Relazioni allegate

Il disegno di legge è corredato della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), ma non della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). La relazione illustrativa, in conformità a quanto disposto dall’articolo 9 del DPCM 11 settembre 2008, n. 170, dà conto della disposta esenzione dall’analisi di impatto della regolamentazione, «in ragione della straordinaria necessità e urgenza dell’intervento legislativo, determinata dalla scadenza, al 30 giugno 2011, del termine previsto dal precedente provvedimento di proroga delle missioni internazionali e dalla conseguente necessità di fornire in tempi brevi adeguata copertura giuridica e finanziaria agli interventi previsti, nonché all’azione dei contingenti militari e del personale appartenente alle Forze di polizia e ai Ministeri degli affari esteri e della giustizia, impiegati nelle diverse aree geografiche. L’opzione regolatoria, in relazione alla quale non sussiste possibilità di opzione alternativa, trova giustificazione sia in considerazione dei risvolti finanziari, in quanto le spese connesse agli interventi e alle missioni disciplinati dal provvedimento risultano eccedenti rispetto agli ordinari stanziamenti di bilancio, sia con riguardo alla necessità di adattare la normativa vigente alle esigenze connesse con le missioni, in quanto non è prevista una disciplina uniforme stabile da applicare in tali circostanze. L’intervento normativo non determina effetti sulle attività dei cittadini e delle imprese. Poiché le attività oggetto di disciplina sono già svolte dalle amministrazioni interessate, le modalità attuative correlate all’intervento non comportano la necessità di creare nuove strutture organizzative o di modificare quelle esistenti».

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Nelle precedenti legislature, sulla materia delle missioni internazionali di pace sono stati emanati numerosi decreti-legge, che hanno, di volta in volta, autorizzato la partecipazione italiana a nuove missioni militari internazionali ovvero prorogato i termini per ciascuna delle missioni internazionali in corso, generalmente per un periodo semestrale.

Nella legislatura in corso, sono stati adottati i decreti-legge:

-        22 settembre 2008, n. 147, recante disposizioni urgenti per assicurare la partecipazione italiana alla missione di vigilanza dell’Unione europea in Georgia e 29 settembre 2008, n. 150, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali per l'anno 2008. Durante il procedimento di conversione, i contenuti del secondo decreto sono stati trasfusi nel disegno di legge di conversione del primo. Si tratta della legge di conversione 20 novembre 2008, n. 183;

-        30 dicembre 2008, n. 209, recante proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 febbraio 2009, n. 12;

-        1° luglio 2009, n. 78, recante provvedimenti anticrisi, nonché proroga di termini, il cui articolo 24, ai commi da 1 a 72, soppressi durante l’iter parlamentare, disponeva la proroga delle missioni internazionali. La proroga fino al 31 ottobre 2009 è stata poi disposta dalla legge 3 agosto 2009, n. 108;

-        4 novembre 2009, n. 152, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia;

-        1° gennaio 2010, n. 1, recante disposizioni urgenti per la proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione, nonché delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia e disposizioni urgenti per l'attivazione del Servizio europeo per l'azione esterna e per l'Amministrazione della Difesa;

-        6 luglio 2010, n. 102, recante proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace, di stabilizzazione e delle missioni internazionali delle forze armate e di polizia;

-        29 dicembre 2010, n. 228, recante proroga degli interventi di cooperazione allo sviluppo e a sostegno dei processi di pace, di stabilizzazione e delle missioni internazionali delle forze armate e di polizia.

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Le disposizioni recate dal decreto-legge nel complesso appaiono omogenee, essendo volte a prorogare la partecipazione di personale italiano alle missioni internazionali in corso di svolgimento e a disciplinarne gli specifici profili anche mediante rinvio a norme vigenti. Appaiono invece  non strettamente riconducibili all’ambito del decreto:

• all’articolo 2, il comma 7-bis, introdotto dal Senato, che stanzia un contributo in favore “dello Staff College, con sede in Torino, istituito quale organismo internazionale della risoluzione n. 55/278 del 12 luglio 2001 dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite e finalizzato a sostenere le attività rivolte alla formazione e all'aggiornamento del personale che presta servizio, ovvero da inserire, presso gli organismi internazionali dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU)”;

• all’articolo 3:

- il comma 16, che novella il recente decreto legislativo n. 71/2011, in materia di rilascio, rinnovo e ritiro del passaporto;

-il comma 17, che proroga il termine di scadenza del commissario generale del Governo per l’esposizione universale di Shangai;

-il comma 18, che incrementa il contributo annuo concesso all'Associazione culturale «Villa Vigoni», con sede in Menaggio, peraltro con modifica non testuale della legge 23 aprile 2002, n. 78;

• all’articolo 4:

- il comma 31, riguardante la cessione di due navi alla Repubblica di Panama;

- il comma 31-bis, introdotto dal Senato, che aumenta gli importi dei tributi speciali per servizi resi dal personale delle Capitanerie di porto, destinando i relativi introiti alle esigenze di funzionamento del Corpo stesso;

• all’articolo 6:

- il comma 4-bis, introdotto dal Senato, che reca una norma qualificata di interpretazione autentica dell'articolo 14, comma 2, del decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 69, volta a specificare che i componenti delle commissioni di avanzamento della Guardia di finanza devono appartenere ai ruoli del servizio permanente effettivo, salvo che ricoprano cariche per le quali è prevista la partecipazioni a tali commissioni;

- il comma 4-ter, introdotto dal Senato, che differisce al 31 dicembre 2011 i termini di cui all'articolo 2, comma 100, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (già prorogati al 31 marzo dall'articolo 1, comma 1, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2011, n. 10), relativi all’assunzione nelle pubbliche amministrazioni di cittadini italiani che, come personale civile, abbiano prestato servizio continuativo per almeno un anno alle dipendenze di organismi militari della Comunità atlantica, o di quelli dei singoli Stati esteri che ne fanno parte, operanti sul territorio nazionale, che siano stati licenziati in conseguenza di provvedimenti di soppressione o riorganizzazione delle basi militari degli organismi medesimi;

• all’articolo 8, il comma 2-bis, introdotto dal Senato, recante una norma di interpretazione autentica sulla dismissione del patrimonio della Difesa.

 

Necessità dell’intervento con legge

In relazione alla materia delle missioni internazionali, si segnala che la normativa vigente non prevede una disciplina uniforme stabile concernente la loro autorizzazione ed il loro svolgimento. La disciplina in materia di svolgimento delle missioni internazionali è, pertanto, contenuta nell’ambito dei provvedimenti legislativi che di volta in volta finanziano le missioni stesse. L’ultimo provvedimento di proroga del finanziamento delle missioni è venuto a scadenza il 30 giugno scorso. In vigenza delle missioni, è risultato pertanto necessario procedere con urgenza ad un rifinanziamento.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento in esame interviene in materie, quali la politica estera e i rapporti internazionali, la difesa e le forze armate, l’ordinamento penale, che risultano attribuite alla legislazione esclusiva dello Stato (articolo 117, secondo comma, lettere a), d) e l) della Costituzione).

Compatibilità comunitaria

Il provvedimento in esame reca disposizioni in materia di cooperazione internazionale, di impiego delle forze armate e di polizia e di giurisdizione penale rientranti nella competenza esclusiva degli Stati membri. Non si ravvisano, pertanto,  profili di incompatibilità con l’ordinamento comunitario.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Collegamento con lavori legislativi in corso

Le Commissioni riunite III Affari esteri e IV Difesa della Camera hanno avviato l’esame in sede referente delle proposte di legge C. 1213, C. 1820 e C. 2605, volte a introdurre una complessiva ed organica normativa di riferimento sul trattamento economico e giuridico del personale impegnato nelle missioni, nonché a disciplinare la procedura da adottare per l’invio dei militari all’estero. Ai fini dell’istruttoria legislativa su tali proposte di legge, le due Commissioni hanno svolto un’indagine conoscitiva ed hanno quindi istituito un comitato ristretto.

Le Commissioni riunite II Giustizia e IV Difesa del Senato hanno iniziato l’esame del disegno di legge governativo n. 2099, recante delega al Governo per l’emanazione del codice penale delle missioni militari all’estero, cui è stata abbinata la proposta di legge n. 335, recante delega al Governo per la riforma del codice penale militare di pace e introduzione dell’articolo 4-bis della legge 7 maggio 1981, n. 180, concernente l’ufficio militare di sorveglianza. Il disegno di legge governativo è stato adottato come testo base nella seduta del 28 giugno 2011.

Con riguardo all’articolo 5, si segnala che la Commissione Affari costituzionali della Camera sta esaminando il testo unificato di due proposte di legge di iniziativa parlamentare (A. C. 3321 e 3406), recante disposizioni concernenti lo svolgimento di servizi di vigilanza privata per la protezione delle navi mercantili italiane in alto mare contro gli atti di pirateria. Il testo  dell’articolo riprende i contenuti di due emendamenti al testo unificato presentati dal relatore nella seduta del 31 maggio 2011.

Si segnala, da ultimo che la Risoluzione (Doc. XXIV n. 24), approvata dalla Commissione Difesa del Senato al termine dell’esame dell’Affare assegnato: ’"Possibile impiego di personale militare a bordo del naviglio mercantile e da diporto, che transita in acque internazionali colpite dal fenomeno della pirateria (n. 604)"conclude impegnando il Governo ad adottare misure, fra le altre, atte ad "individuare urgentemente soluzioni legislative che consentano di superare le problematiche di natura giuridica connesse alla creazione di un'adeguata strategia di autodifesa, al fine di tutelare nel modo più ampio possibile il naviglio mercantile e da diporto battente bandiera italiana che transita in acque internazionali ad alto rischio pirateria [...]; nonché a predisporre, mediante lo strumento della decretazione d'urgenza, a partire dal prossimo atto di rifinanziamento delle missioni internazionali:

•      un provvedimento che configuri, quale soluzione funzionale ma non esclusiva, la possibilità di impiegare a bordo delle navi battenti bandiera italiana, team armati della Marina militare, il cui derivante onere finanziario sia a totale carico degli armatori che ne faranno richiesta;

•      e, sempre nell'ambito del medesimo provvedimento, una disciplina normativa che autorizzi comunque l'armatore qualora lo voglia o lo preferisca - ad avvalersi di servizi di sicurezza privata a bordo delle proprie imbarcazioni, finalizzati alla deterrenza ed autodifesa di fronte alla minaccia piratesca".

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Coordinamento con la normativa vigente

Il disegno di legge in esame, nell’autorizzare o prorogare la partecipazione italiana alle missioni internazionali in corso di svolgimento, reca numerosi rinvii alla legislazione vigente, secondo un procedimento consueto nei decreti-legge in materia, in conseguenza della carenza di una normativa unitaria che regolamenti i profili giuridico-economici delle missioni stesse. La medesima carenza viene segnalata nella relazione sull’analisi tecnico-normativa allegata al provvedimento in esame.

Si segnala in proposito che gli elementi essenziali della disciplina di carattere generale potrebbero rinvenirsi nella legge n. 108 del 2009, cui, ad esempio, si rinvia per alcuni aspetti in materia di personale; per la disciplina in materia penale il provvedimento in esame perpetua, invece, la lunga e complessa catena di rinvii normativi ai decreti-legge n. 152 del 2009 e n. 209 del 2008 che, a sua volta, contiene anche ulteriori rinvii al codice penale militare di pace ed alla peculiare disciplina in materia di missioni militari recata dal decreto-legge n. 421 del 2001.

 

Coordinamento con il codice dell’ordinamento militare

La relazione per l’analisi tecnico-normativa segnala che “nell’ambito delle disposizioni che disciplinano le missioni previste dal presente decreto sono previsti rinvii a disposizioni che, originariamente previste da fonti diverse, sono attualmente riprodotte nel codice dell’ordinamento militare, di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, e nel testo unico delle disposizioni regolamentari dell’ordinamento militare, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 15 marzo 2010, n. 90, recanti il riassetto delle disposizioni legislative e regolamentari sull’ordinamento militare. I rinvii in parola, ai sensi dell’articolo 2115 del codice dell’ordinamento militare, debbono intendersi effettuati alle corrispondenti disposizioni dello stesso codice dell’ordinamento militare e del testo unico delle disposizioni regolamentari dell’ordinamento militare”.

 

Formulazione del testo

Efficacia retroattiva

L’articolo 10, comma 3 reca disposizioni concernenti la missione in Libia con riguardo al periodo 18 marzo – 30 giugno 2011, provvedendo alla copertura finanziaria dei relativi oneri e disponendo, in maniera quasi parentetica, che al personale impegnato nella medesima missione si applicano (evidentemente, sempre con efficacia retroattiva, visto che altrimenti non sarebbe necessario ripeterlo in un articolo che riguarda peraltro  la copertura finanziaria) le disposizioni di cui agli articoli 7 (in materia penale) e 8 (in materia contabile).

 

Formulazione del testo

All’articolo 1, la rubrica si riferisce soltanto all’Afghanistan (“Iniziative in favore dell'Afghanistan”) mentre i commi 2, 3 e 4 riguardano anche il Pakistan.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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