Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Servizio Bilancio dello Stato
Altri Autori: Servizio Studi - Dipartimento bilancio
Titolo: (D17 - DOC. LVII, n. 5) Documento di economia e finanza 2012
Riferimenti:
DOC LVII, N. 5     
Serie: Documenti e ricerche    Numero: 17
Data: 26/04/2012
Descrittori:
ECONOMIA NAZIONALE   FINANZA PUBBLICA
POLITICA ECONOMICA     

 

 

 

XVI legislatura

 

 

 

 

Documento di economia e finanza 2012

(Doc. LVII, n. 5)

 

 

 

 

 

Aprile 2012

n. 17

 


DOCUMENTAZIONE DI FINANZA PUBBLICA

 

 

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Si declina ogni responsabilità per l’eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

 

 

 

 

 


 

I N D I C E

1. Il quadro macroeconomico............................................................................................  1

1.1 La congiuntura internazionale……………………………………………………  1

1.2 Lo scenario macroeconomico nazionale ..………………………………………..  4

1.3 Confronti internazionali…..……………………………………………………... 17

1.4 L’impatto sulla crescita delle riforme……………………………….………..…. 35

 

 

2. La finanza pubblica……………………………………………………………………49

2.1 Il quadro programmatico ..……………………………………………………..…49

2.1.1 Obiettivi per sottosettori……….…………………………………………....53

2.1.2 Evoluzione del debito………………………….……………………………54

2.2 Gli andamenti tendenziali di finanza pubblica…………………………………...78

2.2.1 Il consuntivo 2011…………………………….……………………….…....78

2.2.2 le previsioni tendenziali per il periodo 2012-2015…………………....…….79

2.2.3 Approfondimenti di alcune voci di spesa …………………………………..89

2.3 Spesa per interessi, fabbisogno e debito ………………………….……………...105

 

 

3. Analisi speciali ……………………………………………………………………….123

3.1 Analisi di sensitività del debito nel breve periodo ………………………………123

3.1.1. Analisi di sensitività del debitoalla crescita ……………………………..123

3.1.2 Analisi di sensitività del debitoagli interessi ……………………….…….125

3.2 L’analisi di sostenibilità di lungo periodo ..……………………………………..129

 

 

Approfondimenti:

1.  Squilibri macroeconomici in Europa e in Italia ……………………………………………………20

2.  Gli indicatori di squilibrio macroeconomici: aspetti metodologici ………………………26

3.  Liberalizzazioni e produttività……………………………………………………………………………..39

4.  Debito e crescita …………………………………………………………………………………………………45

5.  Regola spesa …………………………………………………………………………………………………….…59

6.  Regola debito …………………………………………………………………………………………………..…62

7.  Avanzo primario e ciclo economico: l’analisi della fiscal stance……………………………66

8.  Misure una tantum …………………………………………………………………………………………..…71

9.  Fiscal Devaluation …………………………………………………………………………………………..…101

10.   Politiche di prelievo, crescita ed evasione scale……………………………………………… 103


1. Il quadro macroeconomico

1.1 La congiuntura internazionale

Dopo la crisi che ha investito l’economia mondiale negli anni 2008 e 2009 e il recupero manifestato nel 2010, l’economia mondiale ha registrato un rallentamento nella crescita nel corso della seconda metà del 2011.

Il DEF, nella prima sezione relativa al Programma di Stabilità, evidenza come il PIL mondiale sia cresciuto nel 2011 ad un tasso del 3,6 per cento e il commercio del 6,1 per cento, a livelli inferiori rispetto al 2010.

Nel complesso, si conferma un differenziale dei tassi di crescita tra i paesi avanzati e quelli emergenti o ancora all’inizio del loro ciclo di sviluppo - questi ultimi contraddistinti da una crescita sensibilmente più elevata e da più intense pressioni inflazionistiche - così come permane un certo grado di asimmetria tra le aree più industrializzate.

 

I segnali di rallentamento emersi nell’ultima fase dello scorso anno si sono riflessi, in parte, anche nei primi mesi dell’anno in corso; pertanto, le previsioni di crescita dell’economia globale per il 2012 si riducono ulteriormente al 3,1 per cento e quelle del commercio mondiale al 3,4 per cento.

 

Pur in presenza di segnali di stabilizzazione del contesto internazionale, continuano a persistere elementi di incertezza per il futuro.

Nei paesi sviluppati gli elementi di criticità sonoconnessi agli effetti su un orizzonte di medio periodo delle politiche fiscali restrittive necessarie per contenere gli ampi livelli d’indebitamento raggiunti a seguito della crisi finanziaria.

Le stesse economie avanzate potrebbero altresì risentire di un rallentamento più marcato del previsto della crescita dei paesi emergenti, in particolare della Cina, mentre nuove tensioni potrebbero emergere per la stabilità finanziaria del Giappone.  

Inoltre, l’andamento dei prezzi delle materie prime – energetiche, alimentari e industriali – permane su livelli elevati e segnali di indebolimento della ripresa economica potrebbero manifestarsi qualora le tensioni geopolitiche inneschino ulteriori aumenti dei prezzi, in particolare del petrolio.

 

Tabella 1.1

                                                                                                                     (variazioni percentuali)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Commercio internazionale

12,9

6,1

3,4

5,2

6,3

6,7

Prezzo del petrolio
(Brent FOB dollari/barile)

80,2

111,3

119,5

119,7

119,7

119,7

Cambio dollaro/euro

1,3

1,4

1,3

1,3

1,3

1,3

 

PIL mondiale (*)

5,3

3,9

3,5

4,1

4,4

4,5

Fonte: DEF 2012, Sezione II: Analisi e tendenze di Finanza pubblica, Tab. I.1-1.

(*) I dati sul PIL mondiale sono tratti da FMI, World Economic Outlook, aprile 2012.

 

Con riferimento alle principali economie avanzate, mentre negli Stati Uniti il quadro congiunturale nel corso dell’anno 2011 è andato progressivamente migliorando, specialmente sul versante del mercato del lavoro, in Giappone la ripresa economica avviata nella seconda parte dell’anno ha subito una battuta d’arresto a seguito del rallentamento dell’economia mondiale.

Per quanto concerne, in particolare, gli Stati uniti, il mercato del lavoro ha visto scendere il tasso di disoccupazione e l’inflazione rimane, in prospettiva, sotto controllo. Continuano tuttavia a permanere le difficoltà per il mercato immobiliare. Il recupero dell’economia del paese già a partire dall’ultimo trimestre 2011 è confermato anche nell’ultimo Bollettino mensile della Banca Centrale europea, pubblicato ad aprile 2012, evidenzia come il PIL nel IV trimestre 2011 sia cresciuto dello 0,7 per cento rispetto al terzo trimestre. Le statistiche relative al primo trimestre 2012 mostrano che l’economia statunitense continua a migliorare.

Nel Bollettino la BCE conferma, inoltre, come l’attività economica del Giappone continui a evidenziare segnali incerti e contrastanti di ripresa dopo la temporanea stagnazione alla fine del 2011. In particolare, a febbraio 2012, la produzione industriale ha subito un calo inaspettato dopo due mesi di crescita positiva. Le esportazioni e le importazioni di beni in termini reali continuano a presentare un andamento contenuto. I consumi privati continuano, invece, a rafforzarsi, grazie, almeno in parte, all’impatto positivo fornito dagli incentivi per l’acquisto di autoveicoli. La Banca Centrale nipponica ha deciso di porsi come obiettivo nell’immediato futuro un tasso di inflazione dell’1,0 per cento.

 

Nei paesi emergenti, i cui tassi di crescita più intensi rispetto alle economie avanzate forniscono un rilevante contributo all’andamento dell’economia globale, alla fine dello scorso anno si è registrato un lieve indebolimento dell’attività.

Nel Bollettino di aprile 2012, la BCE punta in particolare l’attenzione sulla Cina, evidenziando come in base agli indicatori disponibili anche nei primi due mesi dell’anno si sia registrata una decelerazione della crescita economica. In presenza di condizioni esterne meno favorevoli e di un rallentamento della domanda interna, sia le esportazioni che le importazioni si sono indebolite. Anche la produzione industriale ha rallentato negli ultimi mesi. Le autorità statali cinesi hanno fissato l’obiettivo di crescita del PIL nel 2012 al 7,5 per cento, inferiore rispetto all’8 per cento dello scorso anno.

 

L’area dell’euro nel corso del 2011 ha registrato un complessivo indebolimento del ciclo economico, sino a registrare, nell’ultimo trimestre dell’anno, una variazione congiunturale negativa del prodotto.

Secondo i dati recentemente diffusi da Eurostat, , la crescita del PIL del 2011 è risultata pari all’1,5 per cento, rispetto all’1,9 per cento del 2010.

 

In particolare, nel quarto trimestre del 2011 il PIL dell’area euro è diminuito, in termini reali, dello 0,3 per cento rispetto al trimestre precedente (in cui il PIL aveva registrato un tasso di crescita dello 0,1 per cento)[1].

Per quanto riguarda l’andamento del primo trimestre 2012, il Bollettino BCE di aprile 2012 evidenzia una persistente mancanza di dinamismo della spesa per consumi ed un modesto miglioramento dell’attività di investimento, in un contesto tuttavia di perdurante debolezza. Per quanto riguarda i flussi commerciali, la diminuzione registrata dalle importazioni e dalle esportazioni nel quarto trimestre del 2011 (rispettivamente dell’1,4 e dello 0,4 per cento) rende le prospettive a breve termine moderate e sostanzialmente in linea con quelle dell’attività economica dell’area.

Nonostante tali segnali, la BCE afferma che è attesa una ripresa graduale dell’economia dell’area nel corso dell’anno 2012, che dovrebbe essere favorita dalla domanda estera, dal livello molto basso dei tassi di interesse a breve termine e dall’insieme delle misure intraprese per fronteggiare la crisi.

Le perduranti tensioni nei mercati del debito sovrano dell’area e il loro impatto sulle condizioni creditizie, il processo di risanamento dei bilanci nel settore finanziario e in quello non finanziario, nonché l’elevata disoccupazione in alcuni paesi dell’area dovrebbero, tuttavia, continuare a frenare la dinamica di fondo della crescita. Per le prospettive economiche dell’Area prevalgono, nel complesso, rischi al ribasso, legati anche alla possibilità di ulteriori incrementi nel prezzo delle materie prime.

 

Nonostante le misure adottate per fronteggiare la crisi – tra le quali il DEF richiama la decisione di anticipare alla prima metà del 2012 l’entrata in vigore del Meccanismo di Stabilità Europeo (ESM) e la politica monetaria del BCE per ridurre le tensioni sui mercati finanziari [2] - permangono i rischi connessi a una recrudescenza nell’area delle tensioni sui debiti sovrani.

 

L’evoluzione dello scenario globale presenta, peraltro, anche potenzialità al rialzo, costituite da una possibile ripresa più robusta dell’economia statunitense e dall’affermarsi di condizioni di fondo migliori dell’area dell’euro per effetto delle riforme strutturali attuate.

1.2 Lo scenario macroeconomico nazionale

Il DEF espone l’analisi del quadro macroeconomico italiano nel 2011 e le previsioni per l’anno in corso e il triennio 2013-2015, che riflettono gli elementi di incertezza che caratterizzano le prospettive di crescita globali.

 

A fronte di una moderata ripresa dell’economia italiana registrata nella prima parte del 2011, fattori esterni - quali il rallentamento del ciclo economico mondiale e il contestuale inasprimento delle tensioni sui debiti sovrani dell’area dell’euro - e interni - quali la debolezza della domanda interna, che ha risentito del clima d’incertezza e del peso dell’aggiustamento fiscale e della restrizione del credito all’economia - hanno indotto un’inversione del ciclo nel corso degli ultimi due trimestri.

 

Nel complesso, la crescita del PIL nel 2011 si è attestata allo 0,4 per cento, circa 1,4 punti percentuali in meno rispetto al risultato raggiunto nel 2010 e 0,2 punti in meno della stima elaborata nella Relazione presentata al Parlamento nel dicembre 2011[3].

 

Quanto all’attuale fase congiunturale, il DEF rivede al ribasso di 0,8 punti percentuali le stime sull’andamento dell’economia italiana per l’anno in corso, prevedendo per il 2012 una contrazione del PIL dell’1,2 per cento, a fronte del -0,4 per cento indicato a dicembre.

 

Tale scenario negativo riflette i segnali di rallentamento della crescita emersi nell’ultima fase dell’anno 2011, in cui il prodotto ha registrato una recessione negli ultimi due trimestri.

 

L’andamento congiunturale è atteso permanere debole per tutto il primo semestre del 2012,in ragione della debolezza della domanda interna e degli effetti di trasmissione delle tensioni sul mercato del credito, che appaiono tuttavia in graduale miglioramento.

 

Una crescita ancora modesta è indicata per gli anni successivi.

In particolare, nel 2013 il PIL è previsto crescere a un ritmo pari allo 0,5 per cento, lievemente al di sopra della stima formulata a dicembre, per poi accelerare a partire dal 2014, con una crescita dell’1,0 per cento - invariata rispetto alla stima precedente - e dell’1,2 per cento nel 2015.

 

Tabella 1.2

Confronto sulle previsioni di crescita del PIL                                         (variazioni percentuali)

 

Relazione al Parlamento 2011
dicembre 2011

DEF 2012
aprile 2012

 

2012

2013

2014

2012

2013

2014

2015

PIL

-0,4

0,3

1,0

-1,2

0,5

1,0

1,2

 

 

L’impatto macroeconomico delle manovre correttive di finanza pubblica

 

Il quadro macroeconomico illustrato dal Documento tiene conto degli effetti di impatto del complesso degli interventi di politica economica attuati. Il Documento illustra separatamente, da un lato, gli effetti attribuiti alle misure di liberalizzazione e semplificazione, aventi l'obiettivo di aumentare la concorrenza e incentivare un percorso di crescita[4], dall’altro, le stime di impatto macroeconomico delle manovre di risanamento della finanza pubblica[5].

Rinviando al paragrafo 1.3 del presente dossier per l’analisi dell’effetto macroeconomico attribuito alle riforme strutturali, si richiamano di seguito brevemente le valutazioni del Documento in merito agli effetti macroeconomici delle manovre correttive dei conti pubblici adottate nel 2011.

Il Documento riporta due stime alternative, operate rispettivamente mediante il modello econometrico del Tesoro (ITEM) e mediante il modello QUEST   , sviluppato dalla Commissione Europea e adattato all’economia italiana. In entrambi i casi sono riportate le differenze tra i tassi di variazione percentuale annua ottenute tenendo conto delle manovre e quelli della simulazione di base. Sono separatamente indicati gli effetti ascritti al complesso delle manovre estive[6] e alla manovra di dicembre 2011[7]. Per entrambi i modelli l’impatto recessivo delle manovre estive risulta maggiore rispetto a quella di dicembre, anche in quanto l’ammontare complessivo della correzione apportata dalle prime è superiore.

 

Stime ottenute mediante il modello econometrico del Tesoro (ITEM):

 

 

Stime ottenute mediante il modello QUEST:

 

Il secondo modello produce stime di impatto recessivo delle manovre meno pronunciate in quanto si tratta di un modello che tiene conto, in alcuni aspetti, delle aspettative degli operatori economici che possono generare possibili effetti positivi sulla spesa privata a seguito di politiche credibili di risanamento della finanza pubblica[8].

Il Documento evidenzia peraltro che entrambi i modelli non possono comunque tenere conto degli effetti sulle aspettative indotti dalla significativa riduzione degli spread di rendimento tra Italia e Germania sui titoli di stato a 10 anni e sulle conseguenze che questo può avere sul costi di finanziamento dell’economia. Pertanto anche le stime prodotte con il modello QUEST, probabilmente, tendono a sovrastimare l’impatto complessivo delle misure adottate.

 

Il Documento, illustrando i due modelli di stima alternativi, non indica espressamente quale sia la misura puntuale dell’impatto delle manovre correttive assunto nel quadro macroeconomico. Sembrerebbe comunque che si tratti di una misura prossima a quella stimata mediante il modello ITEM, direttamente elaborato dal Tesoro, presumibilmente marginalmente modificata al fine di tenere conto di tutte le informazioni disponibili, anche esterne al modello.

Si segnala in proposito che risulterebbe utile che fosse fornita la puntuale indicazione della predetta misura di impatto, nonché il relativo confronto rispetto agli effetti macroeconomici  scontati con riferimento alle riforme strutturali.

Per il triennio 2012-2014, qualora la stima di impatto delle manovre correttive considerata nel quadro macroeconomico fosse quella del modello ITEM, l’effetto di impatto recessivo delle predette manovre, a confronto di quello espansivo delle riforme strutturali, risulterebbe il seguente:

(punti percentuali di scostamento nei tassi di variazione[9])

 

2012

2013

2014

Impatto delle manovre di consolidamento della finanza pubblica

-1,0

-1,0

-0,6

 

 

 

 

Impatto delle riforme di semplificazione e liberalizzazione (DL 1/12 e DL 5/12)

0,2

0,2

0,2

Impatto delle precedenti riforme strutturali, considerate nel DEF11 e riviste nel DEF12

0,2

0,2

0,2

 

Per un’analisi di lungo periodo, risulterebbe utile conoscere le proiezioni di impatto delle manovre correttive della finanza pubblica, che il documento riporta limitatamente al triennio 2012-2014 per il medesimo arco temporale considerato dal Documento con riferimento alle stime di impatto delle riforme strutturali (fino al 2020). In tale periodo, infatti, alle riforme strutturali sono ascritti effetti di impatto positivi non decrescenti (+0,2 punti annui alle riforme del DEF11 e +0,3 punti annui alle nuove riforme di liberalizzazione e semplificazione), mentre gli effetti recessivi ascritti alle manovre correttive di finanza pubblica declinano già a partire dal 2014. La disponibilità dei dati di previsione dell’impatto delle manovre correttive su un più lungo arco temporale consentirebbe pertanto di individuare a partire da quale esercizio l’effetto netto dell’azione complessiva di governo assume valenza espansiva sugli andamenti macroeconomici.

 

I risultati nel 2011

 

Con riferimento al consuntivo 2011[10] - che evidenzia una contrazione della crescita dell’economia italiana di circa 1,4 punti percentuali in meno rispetto all’anno precedente, il Governo rileva come tale risultato sia ascrivibile alla recessione registrata negli ultimi due trimestri dell’anno, con un calo dello 0,2 per cento nel terzo trimestre e dello 0,7 per cento nell’ultimo trimestre rispetto a quelli precedenti, come certificato dall’ISTAT nei Comunicati del 21 dicembre 2011 e del 12 marzo 2012[11].

 

Tra i fattori esterni che hanno contribuito a raffreddare la moderata ripresa dell’economia italiana in atto nella prima parte del 2011 il DEF annovera, oltre al generale deterioramento della congiuntura internazionale, l’inasprimento delle tensioni sul mercato dei debiti sovrani dell’area dell’euro. Le turbolenze finanziarie hanno comportato un sensibile rialzo del differenziale di rendimento tra i titoli di Stato decennali italiani e quelli tedeschi, fino a raggiungere i massimi dall’introduzione dell’euro ad oltre 5,5 punti percentuali. In seguito, il differenziale è sceso significativamente al di sotto dei 3,0 punti percentuali, per risalire poi nuovamente nelle ultime settimane.

 

Il grafico che segue mostra l’andamento dello “spread” Italia-Germania sui titoli di Stato decennali nel corso dell’ultimo anno.

Dal punto di vista interno, ha inciso negativamente la debolezza della domanda interna, che oltre a risentire del peggioramento delle aspettative , ha subito gli effetti delle manovre di consolidamento dei conti pubblici illustrati in precedenza e dei fenomeni di restrizione del credito.

 

La dinamica del prodotto è stata sostenuta principalmente dalla domanda estera netta (+1,4%); i consumi finali nazionali sono risultati stazionari, mentre gli investimenti fissi lordi e la variazione delle scorte hanno fornito un contributo negativo, rispettivamente, di 0,4 e 0,5 punti percentuali.

 

In particolare, nel 2011, dopo una lieve ripresa registrata nell’anno precedente, si è verificata nuovamente una flessione degli investimenti fissi lordi dell’1,9%, risultata più intensa nel settore delle costruzioni (-2,8 per cento), dove è in corso un processo di aggiustamento. Il calo riscontrato nel comparto delle macchine e attrezzature (-1,5 per cento) è stato attenuato dall’aumento degli investimenti in mezzi di trasporto (+1,5 per cento).

La crescita della spesa delle famiglie residenti è stata modesta (0,2 per cento), risentendo della compressione del reddito disponibile e dell’accelerazione dell’inflazione. In tale ambito, si è osservata una ricomposizione della spesa delle famiglie italiane a favore dei servizi (1,6 per cento) e una riduzione del consumo di beni (-0,9 per cento).

La spesa pubblica, per effetto delle misure di correzione fiscale, si è invece ridotta dello 0,9 per cento.

Quanto al mercato del lavoro, il DEF rileva come nel complesso del 2011 si siano manifestati segnali contrastanti. L’occupazione ha ripreso a crescere, seppur modestamente, dopo due anni di contrazione a seguito della crisi, atteso che le unità di lavoro, ULA, sono aumentate dello 0,1 per cento, con andamenti più dinamici nell’industria in senso stretto e nei servizi privati, a fronte del calo nelle costruzioni e nella pubblica amministrazione. Il tasso di disoccupazione è rimasto invece invariato rispetto al 2010, attestandosi in media all’8,4 per cento.

Negativo è stato l’andamento del costo del lavoro per unità di prodotto (CLUP), salito dell’1% rispetto al 2010 in ragione del deterioramento della produttività, con incrementi settoriali più pronunciati nell’industria in senso stretto e nelle costruzioni.

Con riferimento all’evoluzione dei prezzi, ildeflatore del PIL nel 2011 è cresciuto in media dell’1,3 per cento, mentre l’indice dei prezzi al consumo (NIC) del’2,7 per cento, riflettendo l’incremento dei prezzi dei beni e servizi importati. Quanto all’indice armonizzato dei prezzi al consumo, la crescita è stata pari al 2,9 per cento con un differenziale di 0,2 punti percentuali rispetto all’indice medio registrato dall’area dell’euro (2,7 per cento), ricollegabile essenzialmente, secondo quanto precisato nel DEF, alla diversa tempistica con cui gli aumenti di prezzo delle componenti più volatili (energia e alimentari freschi) riflettono l’andamento delle quotazioni internazionali.

Particolarmente brillante la dinamica delle esportazioni, cheevidenziauna crescita del 5,6 per cento avvenuta nonostante l’apprezzamento dell’euro, mentre il rallentamento della domanda interna nella seconda metà dell’anno ha inciso fortemente sull’andamento delle importazioni, cresciute dello0,4 per cento a fronte del +12, 7 per cento registrato nell’anno precedente.

Per quanto concerne, in particolare, il commercio con l’estero, il DEF evidenzia la prosecuzione nel 2011 dell’andamento positivo dell’Italia già iniziato nel 2010, che conferma il Paese come il settimo esportatore mondiale. Nel complesso, il saldo commerciale è risultato negativo per circa 24,6 miliardi (1,7 per cento del PIL), in miglioramento rispetto al disavanzo di 30,0 miliardi rilevato nell’anno precedente, per effetto della crescita più vivace delle esportazioni rispetto alle importazioni. Nel 2011, entrambi i flussi commerciali hanno registrato un massimo storico, maggiore di quello già rilevato nel 2008. Sul piano geografico, entrambi i flussi sono risultati più dinamici verso i paesi extra-europei rispetto a quelli con i paesi europei.

La quota di mercato dell’Italia espressa sulle esportazioni mondiali a prezzi correnti nel primo semestre del 2011 è risultata invariata rispetto allo stesso periodo del 2010 (al 3,0 per cento). L’Italia non ha tuttavia ancora riconquistato la quota precedente alla crisi finanziaria del 2008, registrando una riduzione di 0,6 punti percentuali.

Infine, un dato positivo è rinvenibile nell’andamento degli investimenti diretti esteri in entrata in Italia, pari nel 2011 a 25,4 miliardi, in aumento rispetto al 2010 di 18,4 miliardi.

 

 

Le prospettive dell’economia italiana

 

Il DEF sottolinea come le prospettive economiche per l’Italia siano influenzate in primo luogo dall’evoluzione dello scenario globale e in particolare europeo, che presenta, come sopra accennato, rischi al ribasso - imputabili in primo luogo a una possibile recrudescenza della crisi del debito sovrano, al rallentamento delle economie emergenti e alle tensioni sui prezzi delle materie prime anche per ragioni geopolitiche -, ma anche potenzialità espansive, che potrebbero derivare da una più solida ripresa dell’economia statunitense e, nell’area dell’euro, dagli effetti delle riforme strutturali attuate e in via di elaborazione.

 

Sul piano interno, il PNR evidenzia, invece, in modo dettagliato, i problemi strutturali alla base del progressivo indebolimento della capacità di crescita dell’economia italiana. Problemi che hanno influenzato la bassa crescita nel 2011 e che si rifletterebbero in parte anche sulla crescita dei prossimi anni, tra i quali vi è soprattutto la scarsa dinamica della produttività, il cui andamento in Italia è stato comparativamente più debole rispetto a quello pur registrato nell’area dell’euro ed è entrato in territorio negativo nell’ultimo decennio.

 

La minore crescita della produttività si è tradotta in una perdita di competitività sui mercati internazionali tramite l’aumento del costo unitario del lavoro, che ha determinato saldi commerciali negativi e una perdita di quote di mercato sui mercati globali.

 

Sempre in base a quanto affermato nel PNR, la riduzione della produttività italiana riflette una serie di fattori, tra cui: a) la diminuzione del peso relativo del settore manifatturiero e l’aumento di quello dei servizi, caratterizzato da un più elevato impiego del fattore lavoro, da livelli di efficienza inferiori e da una minore esposizione alla concorrenza internazionale: b) un modello di sviluppo basato prevalentemente sulle PMI manifatturiere, che mostrano una minore capacità di assorbimento di nuove tecnologie e di penetrazione sui mercati internazionali, in particolare su quelli dei paesi emergenti; c) una minore qualificazione del capitale umano.

In linea generale, il PNR afferma come il problema della produttività sia largamente dovuto a una ridotta crescita della produttività totale dei fattori (TFP) e, in misura inferiore, al basso contributo del capital deepening[12].

 

 

Per un’analisi dettagliata degli squilibri macroeconomici, e in particolare della perdita di competitività dell’economia italiana,  evidenziati dall’Alert Mechanism Report, si rinvia all’Approfondimento n. 2  del presente dossier.

 

 

Per quanto concerne le previsioni contenute nel quadro macroeconomico, in linea con l’andamento registrato nella seconda parte dello scorso anno, nel primo semestre del 2012 si stima il permanere di un livello debole di attività economica, ascrivibile, sul piano congiunturale, alla contenuta dinamica della domanda interna e gli effetti di trasmissione delle passate tensioni sul mercato del credito, che verrebbero solo parzialmente compensati dal contributo della domanda estera netta.

Ferma restando per l’anno in corso la previsione di una contrazione complessiva del prodotto dell’1,2 per cento, è atteso un graduale miglioramento delle condizioni economiche e una più accentuata ripresa a partire dal secondo semestre.

Il prodotto tornerebbe invece a crescere a un ritmo moderato, pari allo 0,5 per cento, nel 2013, per poi accelerare nel 2014 (1,0%) e nel 2015 (1,2%).

 

 

La tabella seguente riporta i principali indicatori macroeconomici esposti nel DEF.


Tabella 1.3

Il quadro macroeconomico                                                                      (variazioni percentuali)

 

Consuntivi

Previsioni

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

PIL

1,8

0,4

-1,2

0,5

1,0

1,2

Importazioni

12,7

0,4

-2,3

2,2

3,6

3,9

Consumi finali nazionali

0,7

0,0

-1,5

-0,1

0,3

0,5

- spesa delle famiglie

1,2

0,2

-1,7

0,2

0,5

0,7

- spesa delle P.A. e I.S.P.

-0,6

-0,9

-0,8

-1,1

-0,3

0,2

Investimenti fissi lordi

2,1

-1,9

-3,5

1,7

2,5

2,8

- macchinari, attrezzature e vari

10,4

-0,9

-5,5

2,6

4,0

4,3

- costruzioni

-4,8

-2,8

-1,6

0,8

1,0

1,2

Esportazioni

11,6

5,6

1,2

2,6

4,2

4,6

 

Occupazione (ULA)

-0,9

0,1

-0,6

0,1

0,4

0,6

Tasso di disoccupazione

8,4

8,4

9,3

9,2

8,9

8,6

 

Deflatore PIL

0,4

1,3

1,8

1,9

1,9

1,9

Inflazione programmata

1,5

2,0

1,5

1,5

1,5

1,5

     Fonte: DEF 2012, Sezione II: Analisi e tendenze di Finanza pubblica, Tab. I.1-1.

 

 

Come si evince dalla tabella, rispetto ai risultati raggiunti nel 2011, tutte le variabili del quadro macroeconomico manifestano un rallentamento nell’anno in corso.

 

In particolare, il quadro evidenzia la debolezza della domanda interna.

 

I consumi delle famiglie si riducononel 2012 dell’1,7 per cento, per poi riprendere a crescere gradualmente nel periodo 2013-2015, a un ritmo molto modesto (rispettivamente, dello 0,2, 0,5 e 0,7 per cento). Sulla ripresa dei consumi privati pesa comunque l’indebolimento del mercato del lavoro.

La spesa pubblica dovrebbe continuare a contrarsi fino al 2014, per poi registrare un lieve aumento nell’ultimo anno del quadro previsivo.

Anche gli investimenti fissi lordi rifletterebbero la debolezza della domanda nell’anno in corso, registrando un’ulteriore diminuzione del 3,5 per cento, in conseguenza soprattutto della dinamica negativa degli investimenti in macchinari e attrezzature (-5,5 per cento), cui si somma  una contrazione degli investimenti in costruzioni dell’1,6 per cento, meno intensa di quella registrata nel 2011. Gli investimenti fissi dovrebbero tornare a espandersi nel triennio successivo, sino a giungere a un valore positivo del 2,8 per cento nel 2015. In particolare, gli investimenti in macchinari sono previsti crescere in media del 3,6 per cento, mentre quelli in costruzioni tornerebbero a crescere a partire dal 2013, in media nel triennio dell’1,0 per cento.

Anche le importazioni presenterebbero un andamento negativo, come riflesso dell’indebolimento della domanda interna, registrando un calo del 2,3 per cento nel 2012, per poi recuperare negli anni successivi, fino al 3,9 per cento nel 2015.

Le esportazioni – che hanno costituito il traino della crescita economica nel 2010 e nel 2011 - continuerebbero invece a manifestare un andamento positivo anche nell’anno 2012 (1,2 per cento) , sebbene assai meno brillante di quello registrato nel biennio precedente. L esportazioni sono attese in crescita anche nel triennio successivo a un livello medio del 3,6 per cento.

Per quanto concerne la bilancia dei pagamenti, il saldo corrente è stimato migliorare sensibilmente, passando dal -3,1 per cento nel 2011 al -1,3 per cento nel 2015.

 

Si segnala che l’andamento delle esportazioni e della bilancia commerciale è specificamente analizzato nell’ambito della terza sezione del DEF, dedicata allo schema di PNR, nella parte relativa all’Analisi degli squilibri macroeconomici. Per una analisi si rinvia agli Approfondimenti 1 e 2.

 

 

Grafico 1.1

Conto economico delle risorse e degli impieghi                                     (variazioni % a prezzi costanti)

 

Per ciò che concerne il mercato del lavoro, il DEF evidenzia come nell’anno 2012 è attesa una contrazione dell’occupazione misurata in unità di lavoro standard dello0,6 per cento.

Il tasso di disoccupazione si attesterebbe invece al 9,3 per cento, in aumento di 0,9 punti percentuali rispetto al biennio precedente.

Una ripresa occupazionale è attesa realizzarsi soltanto a partire dal 2013, anno in cui l’occupazione, in termini di ULA, segnerebbe un valore positivo, fino a giungere allo 0,6 percento nel 2015.

Il tasso di disoccupazione, pur collocandosi su un sentiero progressivamente decrescente, si manterrebbe al di sopra del livello registrato nel biennio 2010-2011 per tutto il periodo, attestandosi all’8,6 per cento nel 2015.

 

Il grafico che segue mostra l’andamento del tasso di disoccupazione nell’ultimo decennio e le previsioni per gli anni 2012-2013 per i principali paesi della UE e per gli Stati Uniti, tratte dal recente rapporto del Fondo monetario internazionale (World Economic Outlook, aprile 2012).

 

Grafico 1.2

Andamento del tasso di disoccupazione                                                          (variazione percentuale)


Fonte:  Per i consuntivi 2005-2011, per i paesi della UE, dati della Commissione Europea, per USA, dati FMI. Per le previsioni 2011-2012, FMI, World Economic Outlook (aprile 2012)

 

 

Con riferimento al costo del lavoro per unità di prodotto (CLUP), misurato in termini di rapporto sul PIL, esso è previsto crescere ancora nell’anno 2012 dell’1,7 percento del PIL, registrando un ulteriore deterioramento della produttività.

Per gli anni 2013-2015 e successivi il CLUP si attesterebbe su livelli più moderati, pari in media allo 0,8 per cento nel triennio considerato.

 

 

Tabella 1.4

Gli indicatori del lavoro                                                                            (variazioni percentuali)

 

Consuntivi

Previsioni

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Occupazione (ULA)

-0,9

0,1

-0,6

0,1

0,4

0,6

Tasso di disoccupazione

8,4

8,4

9,3

9,2

8,9

8,6

Tasso di occupazione

56,9

56,9

56,7

56,9

57,3

57,6

CLUP (misurato su PIL)

-0,4

1,0

1,7

0,7

0,9

0,7

Produttività (misurata su PIL)

2,7

0,3

-0,6

0,4

0,5

0,6

Costo del lavoro

2,3

1,4

1,1

1,1

1,4

1,3

Fonte: DEF 2012, Sezione II: Analisi e tendenze di Finanza pubblica, Tab. I.1-1.

 

In relazione al mercato del lavoro, il PNR evidenzia come in Italia esso mostri una performance notevolmente inferiore a quella europea.

In base ai dati 2007-2011, il differenziale rispetto alla media comunitaria nel tasso di occupazione della popolazione in età 20-64 anni è pari a 7,5 punti percentuali. Il tasso di disoccupazione è invece inferiore di 1,1 punti rispetto alla media UE-27, anche se tale risultato è influenzato da un livello di partecipazione complessivo al mercato del lavoro decisamente al di sotto degli standard europei. A questa situazione si somma l’insufficienza della spesa pubblica a sostegno del lavoro, soprattutto in termini di servizi per la promozione dell’occupazione (politiche attive per il lavoro). La spesa per politiche passive (sussidi ai disoccupati/sottoccupati) è invece in linea con la media comunitaria, ma non riesce a fornire adeguato sostegno economico a tutta la platea di potenziali beneficiari. Il PNR afferma, inoltre, come il mercato del lavoro italiano sia caratterizzato da molteplici problematiche strutturali, tra le quali si annoverano la difficile transizione dei giovani nel mercato del lavoro, il basso livello di partecipazione e occupazione femminile, la sotto-occupazione dei lavoratori con bassa qualifica, la persistenza di marcati divari territoriali, una performance negativa in termini di produttività del lavoro.

 

L’andamento del CLUP e del tasso di disoccupazione sono oggetto di esame da parte del Governo in sede di Analisi degli squilibri macroeconomici, nel contesto degli indicatori valutati ai fini della misurazione del livello di competitività. Per una analisi si rinvia agli Approfondimenti 1 e 2.

 

Quanto all’andamento dei prezzi, il deflatore del PIL è stimato in crescita nell’anno in corso all’1,8 per cento e al 1,9 per cento nel restante periodo.

L’indice armonizzato dei prezzi al consumo (IPCA), valutato al netto dei prodotti energetici, è stimato attestarsi al 2 per cento nel 2012 (rispetto al 2,3 per cento del 2011).

1.3 Confronti internazionali

Le stime di crescita per l’anno 2012 e le previsioni per l’anno 2013 dell’economa italiana, esposte nel DEF, risultano in linea con le previsioni aggiornate presentate dalla Commissione europea nell’Interim forecast (febbraio 2012).

Nel più recente rapporto del Fondo Monetario Internazionale (World economic outlook – aprile 2012) le previsioni per l’economia italiana risultano invece più negative.

 

In particolare, nell’interim forecast di febbraio, la Commissione ha aggiornato le stime di crescita dei paesi europei per l’anno in corso in ragione del deterioramento della situazione economica nell’Unione europea nell’ultima fase del 2011, confermando un quadro di elevata incertezza con sviluppi irregolari nei vari paesi europei.

 

La Commissione ha operato una revisione al ribasso delle previsioni per l’anno 2012, rispetto a quanto indicato nell’Autumn forecast, per tutti i paesi dell’Area euro. In tale ambito, le revisioni più significative hanno riguardato l’Italia e la Spagna, paesi per i quali - a fronte di una previsione di crescita, rispettivamente, dello 0,1 e dello 0,7 per cento del PIL - la Commissione europea ha indicato una contrazione del PIL dell’1,3 per cento per l’Italia e dell’1,0 per cento per la Spagna.

Relativamente all’Area euro, si prevede ora una decrescita nel 2012 pari allo 0,3 per cento. Le revisioni hanno riguardato, seppure limitatamente, la Germania e la Francia, per le quale è stato previsto un ridimensionamento della crescita nel 2012 di circa 0,2 punti percentuali.

 

Anche il Fondo Monetario Internazionale, nel più recente rapporto di aprile 2012, presenta stime di crescita al ribasso per l’anno in corso che, per l’Italia, prevedono una contrazione del PIL, nel 2012, superiore a quella indicata nel DEF, che si protrae inoltre anche nel 2013.

 

 

Tabella 1.5

Prodotto interno lordo – Confronti internazionali                          (variazioni %)

 

2012

2013

Commissione UE
Interim forecast
febbraio ‘12

FMI
WEO - aprile ‘12

FMI
WEO - aprile ‘12

Italia

-1,3

-1,9

-0,3

Francia

0,4

0,5

1,0

Germania

0,6

0,6

1,5

Spagna

-1,0

-1,8

0,1

area euro

-0,3

-0,3

0,9

Regno Unito

0,6

0,8

2,0

Usa

-

2,1

2,4

Giappone

-

2,0

1,7

 

Secondo quanto riportato nel World Economic Outlook, il rallentamento dell’attività economica in Europa nell’ultimo trimestre 2011, che ha riguardato molte economie, è stato determinato da un acutizzarsi dei rischi percepiti in ordine alle prospettive di crescita, alla competitività, alla solvibilità dei debiti sovrani dei paesi periferici colpiti dalla crisi e, in particolare, del debito sovrano dell’Italia.

 

Il grafico che segue mostra l’andamento del PIL dei maggiori Stati dell’Unione europea e degli Stati Uniti per gli anni 2005-2011 (a consuntivo) e 2012-2014 (dati previsionali FMI).

 

Grafico 1.3

Prodotto interno lordo - Confronti internazionali                                             (variazioni percentuali)

 

 

 

In merito alle previsioni elaborate dalla Commissione europea, si ricorda che nel nuovo quadro di interventi volti al rafforzamento della governance economica europea, nell’ambito delle misure finalizzate al rafforzamento della disciplina del Patto di stabilità e crescita, è prevista una maggiore vincolatività delle previsioni formulate dalla Commissione.

In particolare, la direttiva 2011/85/UE del Consiglio dell’8 novembre 2011 sui Quadri di bilancio, prevede che leprevisioni macroeconomiche e di bilancio siano preparate dagli Stati membri confrontandole con le previsioni della Commissione più aggiornate e, se del caso, con quelle di altri organismi indipendenti.

Le differenze significative tra lo scenario macrofinanziario scelto e le previsioni della Commissione sono descritte e argomentate, in particolare se il livello o l'aumento delle variabili nelle ipotesi esterne si discostano in modo significativo dai valori indicati nelle previsioni della Commissione (articolo 4, par. 1).

Nella stessa direttiva, inoltre, si prevede che gli Stati Membri rendono pubbliche le previsioni macroeconomiche e di bilancio ufficiali preparate per la programmazione di bilancio, comprese le metodologie, le ipotesi e i parametri pertinenti alla base di tali previsioni. Gli Stati membri e la Commissione avviano, con cadenza almeno annuale, un dialogo tecnico sulle ipotesi alla base dell'elaborazione delle previsioni macroeconomiche e di bilancio (articolo 4, par. 4).


Approfondimento

1. Squilibri macroeconomici in Europa e in Italia

 

Gli anni successivi alla creazione dell’euro hanno visto una misallocazione delle risorse economiche all’interno dell’area e, più in generale dell’Unione europea, con conseguente accentuazione degli squilibri macroeconomici e persistenti divergenze a livello di competitività. La crisi finanziaria del 2008 e quella più recente dei debiti sovrani hanno messo in luce il forte legame che intercorre tra bolle nel mercato creditizio, saldo delle partite correnti e deterioramento delle finanze pubbliche. Per prevenire il ripetersi di una simile crisi in futuro, la Commissione Europea, con la revisione del Patto di Stabilità e Crescita (PSC), ha deciso di porre una maggiore enfasi sulla sorveglianza macroeconomica attraverso l'introduzione di meccanismi preventivi e correttivi.

La situazione europea

Negli anni precedenti alla crisi finanziaria[13], alcuni membri dell'Unione Europea e dell'area Euro hanno assistito ad un boom della domanda interna e ad una rapida espansione del credito, che sono sfociati in un significativo aumento dei prezzi interni e del costo unitario del lavoro, con conseguente apprezzamento del tasso di cambio reale[14]. Allo stesso tempo, altri Paesi, a fronte di crescita contenuta della domanda interna o dell’adozione di politiche dei redditi esplicitamente indirizzate a rafforzare l’industria orientata all’esportazione[15],assistevano ad un rallentamento della dinamica dei prezzi rispetto ai propri concorrenti europei. Il risultato è stato il formarsi di external imbalances, ossia di persistenti squilibri delle bilance commerciali e deterioramento della posizione sull’estero dovuti alla perdita di competitività di molte economie europee.

Sul versante domestico, l’espansione del credito (favorito, sia pure indirettamente, anche dall’afflusso di capitali stranieri) finanziava, in alcuni casi, bolle speculative nel settore dell’edilizia residenziale, determinando un aumento sul valore aggiunto complessivo della quota relativa al settore delle costruzioni. L’incremento registrato nei prezzi delle case e negli asset finanziari, accompagnati da un’espansione dei consumi domestici su livelli che si sono rivelati non sostenibili nel lungo periodo, favorivano una crescita del PIL in termini nominali e un aumento delle entrate fiscali che, a sua volta, finanziava l’espansione della spesa pubblica. Dal momento che la copertura della spesa si affidava ad entrate temporanee, i rischi per le finanze pubbliche aumentavano.

Con lo  scoppio della crisi, a fronte di entrate fiscali che diminuivano, la spesa pubblica rimaneva stabile o addirittura aumentava per stimolare una domanda interna ormai molto debole, portando ad ampi deficit pubblici. Il debito pubblico, in forte crescita per l'effetto combinato di un minore PIL e dell’aumento della spesa pubblica, sostituiva quello privato. In alcuni Paesi, tale dinamica si accentuava per effetto degli interventi di salvataggio delle banche da parte dello Stato.

La crisi ha, pertanto, portato alla luce lo stretto legame che intercorre tra deficit delle partite correnti e debito pubblico. Da un lato, ex ante, il deterioramento del saldo delle partite correnti può segnalare una fragilità dello stato delle finanze pubbliche che si manifesta solo a distanza di tempo e che non viene catturata dagli indicatori standard, come il rapporto deficit/PIL o debito/PIL. Infatti, fino a quando i prezzi degli asset continuano a crescere, gli indicatori della politica fiscale tendono a non mostrare segni di debolezza, in quanto le maggiori spese statali vengono coperte da maggiori entrate fiscali, ma altamente volatili. Tuttavia, lo stesso eccesso di domanda rispetto all'offerta di beni (che porta a queste maggiori e inaspettate entrate fiscali) produce un deterioramento del saldo delle partite correnti. Per questo motivo una maggiore attenzione a tale indicatore potrebbe segnalare future debolezze strutturali delle finanze pubbliche.

Dall'altro lato, ex post, un riequilibrio del saldo delle partite correnti può portare ad un miglioramento anche sul fronte della finanza pubblica. Un aumento della competitività implica un aumento delle esportazioni e così anche del PIL, a cui segue un aumento del gettito fiscale e quindi, a parità di spesa, un miglioramento dei saldi di bilancio e del rapporto debito/PIL.

La sorveglianza macroeconomica in Europa

Con riferimento alla parte preventiva[16], la Commissione sarà tenuta ad una valutazione periodica dei rischi derivanti dagli squilibri macroeconomici in ciascuno Stato membro. La valutazione è basata su un quadro di riferimento composto da indicatori economici, per ciascuno dei quali sono precisate delle soglie di allerta, che possono individuare sia livelli eccessivamente alti, che eccessivamente bassi della variabile (per maggiori dettagli, v. Approfondimento n. 2). Nell'ambito di questa nuova procedura, la Commissione Europea ha recentemente rilasciato il primo Rapporto di Allerta[17], nel quale vengono riportati i risultati degli scoreboard per i paesi dell'Unione Europea.

La Commissione precisa che i valori soglia non saranno applicati in modo rigido, ma tenendo in considerazione il quadro economico complessivo del singolo paese: a tal proposito si prevede che l'analisi economica venga affiancata da una valutazione tecnica[18]. Sulla base delle informazioni disponibili la Commissione redige una lista degli Stati per i quali si ritiene sussista un rischio di squilibri. In questo caso viene aperta una procedura, di concerto con il Consiglio, volta a spingere lo Stato ad adottare le misure correttive necessarie. Lo Stato che sia oggetto di tale procedura deve sottoporre un piano di azione correttivo al Consiglio, il quale fissa un termine per l'adozione di misure correttive. La fissazione del termine per la correzione dovrebbe prendere in considerazione il fatto che i governi hanno solo un parziale controllo di variabili economiche diverse da quelle di bilancio. Se il Consiglio decide che lo Stato membro interessato ha adottato le misure correttive adeguate, la procedura viene sospesa. Altrimenti lo Stato membro rimane soggetto alla procedura per squilibri eccessivi.

Lo scoreboard dell'Italia

Nell'Alert Mechanism Report dello scorso febbraio, la Commissione Europea sottolinea come l'Italia, con riferimento ai risultati 2010, abbia superato i valori soglia di due indicatori riportati nello scoreboard, ossia il debito pubblico[19] e le quote di mercato delle esportazioni. Dallo Statistical Annex il deterioramento della competitività emerge come un problema strutturale dell'economia italiana: nel decennio 2001-2010, altri indicatori, come il costo del lavoro per unità di prodotto (CLUP) e il tasso di cambio effettivo reale (basato sull'indice dei prezzi al consumo) hanno infatti ripetutamente superato i valori di allerta indicati dalla Commissione.

In particolare, come evidenziato dal grafico 1, in tale periodo il tasso di variazione del CLUP (calcolato come variazione rispetto ai tre anni precedenti) é sempre stato positivo compreso tra il 5 e il 10 per cento. L’impossibilità di ricorrere (come avveniva in passato) a svalutazioni competitive non ha consentito di compensare, con variazioni del cambio nominale, il mancato contenimento dei costi. Si è, pertanto, determinato un pressoché continuo apprezzamento del tasso di cambio effettivo reale[20], con conseguente perdita di competitività.

 

Grafico 1

Variazione del CLUP e del tasso di cambio reale effettivo *

* Variazioni % rispetto ai valori di tre anni prima.

Fonte: Statitiscal Annex of the Alert Mechanism Report, 14 febbraio 2012

 

In termini di crescita annua, dall'accordo di Maastricht ad oggi, il CLUP italiano, dato dal rapporto tra costo unitario del lavoro e produttività, è cresciuto ad un ritmo medio del 2,2 per cento, contro lo 0,5 della Germania. Poiché, secondo quanto riportato dalla Commissione Europea, il tasso di crescita dei salari nominali dell'Italia nell'ultimo decennio ha seguito l'andamento della media della zona Euro, il deterioramento della competitività di costo sembrerebbe ascrivibile, principalmente, al denominatore, ossia la produttività[21].

Ciò si è riflesso, a sua volta, nei costanti disavanzi delle partite correnti (in media intorno all'1,3 per cento del PIL), che hanno portato a un peggioramento della posizione debitoria nei confronti dell'estero e nella perdita di quote di mercato da parte dell'Italia. I dati dello scoreboard, calcolati come variazione rispetto a cinque anni prima (v. grafico 2), evidenziano tale progressivo deterioramento della capacità competitiva italiana sui mercati internazionali. 

 

Grafico 2

Variazione % della quota delle esportazioni di beni e servizi

Fonte: Statitiscal Annex of the Alert Mechanism Report- 14 febbraio 2012

 

Come evidenziato dalla Commissione europea, questa perdita di competitività si è tradotta in una crescita economica stagnante nell'ultimo decennio e in un tasso di disoccupazione elevato, intorno al 7,1 per cento nel 2010 (al di sotto del parametro soglia fissato dalla Commissione europea nella valutazione dello scoreboard). L'ulteriore rallentamento dell'economia connesso con la crisi dei debiti sovrani ha portato ad un ulteriore aumento della disoccupazione (che per il 2012 è prevista attestarsi al 9,3 per cento) di circa 1,0 punto percentuale maggiore rispetto al 2011. In particolare, il peggioramento della disoccupazione si è concentrata principalmente sulle generazioni più giovani, toccando il 32 per cento, con un picco del 44,9 per cento nel Meridione. Infine, nell'ultimo anno è aumentato il dualismo del mercato del lavoro, in quanto i contratti a tempo indeterminato sono diminuiti dello 0,8 per cento e quelli a tempo determinato sono aumentati  del 4,7 per cento[22].

Il riequilibrio degli squilibri macroeconomici può rappresentare un processo lungo e difficile per il singolo Stato, in quanto richiede cambiamenti significativi in materia di prezzi e di costi relativi, nonché di redistribuzione della domanda e dell'offerta tra il settore dei beni non commerciali nei mercati internazionali (non tradable) e il settore delle esportazioni. I documenti degli uffici della Commissione richiamano alcuni studi che mostrano come gli aggiustamenti possano essere costosi nel breve periodo in termini di crescita del PIL e di occupazione. Tuttavia, ristabilire la competitività rispetto all'estero viene considerato un passo essenziale per eliminare gli squilibri e per riportare, anche per questa via, le finanze pubbliche su un sentiero di maggiore sostenibilità: il deprezzamento reale del tasso di cambio porterebbe ad un aumento delle esportazioni, della produzione e della base imponibile, migliorando i saldi di bilancio e le prospettive di crescita.

Come sottolinea il documento Public Finances in EMU 2010, le alternative per rafforzare la competitività di un Paese sono essenzialmente tre: una svalutazione, una riduzione del costo dei fattori produttivi o un aumento della produttività. La prima possibilità non è disponibile per i Paesi dell'area Euro, in quanto la valuta è controllata a livello europeo e non dai singoli Stati. Le altre due opzioni implicherebbero riforme del mercato dei fattori produttivi, tali da allineare remunerazioni e produttività. Pertanto, la velocità ed il costo economico dell'aggiustamento degli external imbalances dipende dal grado di flessibilità dei prezzi e dei salari e dalla facilità con la quale le risorse verranno ridistribuite tra il settore tradable e non tradable.

In particolare, efficaci liberalizzazioni del settore dei beni non tradables (costituiti principalmente da servizi che contribuiscono a formare il prezzo finale dei prodotti destinati all'esportazione) potrebbero contribuire ad un ritorno della competitività con l'estero. Il permanere di rigidità nominali dei prezzi e dei salari rallenterebbe, invece, il processo di aggiustamento, portando ad un livello permanentemente basso di prodotto e ad un aumento della disoccupazione strutturale.

Inoltre, un forte guadagno di produttività si otterrebbe attraverso un ampliamento delle dimensioni delle imprese, che porterebbe ad un miglior sfruttamento delle economie di scala derivanti da innovazioni tecnologiche e ad un miglior assorbimento dei costi fissi legati all'attività di progettazione[23]..

Infine, la modernizzazione della Pubblica Amministrazione, così come interventi in materia di giustizia civile, contribuirebbero a creare un ambiente economico e istituzionale favorevole alla crescita[24]. Si calcola che una riduzione del 10 per cento della lunghezza dei processi aumenterebbe il PIL dello 0,8 per cento all'anno[25].


 

Approfondimento

2. Gli indicatori degli squilibri macroeconomici : aspetti metodologici

 

Come evidenziato dalla Commissione nel Rapporto COM(2012)68 del febbraio 2012, per monitorare i rischi di squilibri esterni sono identificati cinque indicatori, che prendono in considerazione la posizione sull’estero di un’economia (saldo delle partite correnti e investimenti netti sull’estero) e la competitività (ReeR- tasso di cambio reale effettivo, costo del lavoro per unità di prodotto e quota di mercato delle esportazioni).

Ad essi è strettamente correlato l’andamento del tasso di disoccupazione, che rientra invece nel blocco degli indicatori relativi agli squilibri interni: questo comprende, inoltre, la variazione relativa del prezzo delle abitazioni, il debito del settore privato (in termini di stock e di flusso) ed il debito pubblico.

La lettura economica degli indicatori contenuti nel quadro di valutazione (Tavole 1 e 2 del rapporto) è corredata da ulteriori indicatori di contesto (Tavola 3): alcuni di essi riguardano la generale situazione macroeconomica (come la crescita del PIL e dell’occupazione, o i fattori che incidono sulla produttività, quali la spesa in ricerca e sviluppo e la formazione di capitale fisso); altri replicano quelli utilizzati nello scoreboard, ma utilizzando variabili, periodi di osservazione o variazioni relative rispetto a gruppi di paesi (35 principali partner commerciali, paesi UE o area euro) in parte diversi.

 

 

Gli indicatori per il monitoraggio dei rischi di squilibri esterni

 

Saldo delle partite correnti - Esso costituisce la principale determinante dell’accreditamento/ indebitamento netto verso l’estero di un’economia. Un elevato deficit delle partite correnti indica che un paese si sta indebitando con il resto del mondo, importando più di quanto riesce ad esportare. Esso può inoltre segnalare la presenza di altri squilibri, quali una troppo rapida espansione del credito o una crescita eccessiva dei prezzi degli assets. Al contrario, un alto surplus potrebbe certificare una debolezza nella domanda interna. Pertanto, nella Tavola 1 del Rapporto, si prevede che il valore del saldo delle partite correnti (calcolato come media dei valori registrati nei tre anni precedenti, al fine di smussare eventuali picchi occasionali), espresso in termini percentuali rispetto al PIL, non debba superare le soglie pari a – 4%/+ 6% del PIL.

Data la forte dipendenza dall’estero, per alcuni paesi, dei prodotti petroliferi e più in generale di quelli energetici, la Tavola 3 riporta anche il saldo netto della bilancia commerciale dei prodotti energetici, oltre al saldo complessivo (corrente e capitale[26]) della bilancia dei pagamenti (entrambi gli indicatori sono espressi in % del PIL).

Posizione patrimoniale netta sull'estero (NIIP) - Essa rappresenta il corrispondente in termini di stock del saldo della bilancia delle partite correnti e in conto capitale. Un alto debito, risultato di un deficit delle partite correnti elevato e persistente, è spesso associato ad una crescente vulnerabilità nei confronti dei mercati finanziari. Per tale variabile viene preso in considerazione il solo caso di un saldo negativo (con un’incidenza sul PIL pari o superiore al 35%), mentre un surplus non viene considerato un elemento di squilibrio o potenziale causa di effetti negativi sul funzionamento dell’UEM.

Il grado di vulnerabilità di un paese è tuttavia più basso se le passività in essere non richiedono in futuro la restituzione del capitale o il pagamento di interessi o se il paese è capace di attrarre investimenti esteri. Per tali motivi, ai fini di una lettura complessiva della situazione di uno Stato membro, la Commissione affianca a tale indicatore (v. Tavola 3) quello relativo ai flussi in entrata degli investimenti diretti esteri (FDI)[27] e il debito estero netto (NED), che non prende in considerazione il portafoglio azionario e gli strumenti derivati.

Tasso di cambio effettivo reale (REER) - L’indicatore, deflazionato con l’indice armonizzato dei prezzi al consumo e ponderato con le quote di esportazioni nei confronti di 35 paesi industrializzati, rappresenta l’andamento della competitività nei confronti dei principali partners commerciali (un indicatore più ristretto e limitato all’area euro è contenuto nella Tavola 3). In particolare, andamenti crescenti del REER esprimono una variazione dei prezzi non bilanciate da eventuali svalutazioni del cambio e quindi una perdita di competitività. Per tale indicatore (calcolato come deviazione percentuale rispetto al valore di tre anni prima), la Tavola 1 indica una soglia simmetrica (+/-5% per i paesi dell’area euro e +/-11% per i paesi non UEM).

Poiché le variazioni del REER possono essere determinate da una molteplicità di cause (ad esempio, da aumenti del costo del lavoro superiori alla produttività, o da una dinamica più rapida dei prezzi delle materie prime importate, dei prezzi amministrati o di quelli nei settori protetti rispetto a quella rilevata dall’indice dei prezzi al consumo[28]), l’indicatore può segnalare potenziali rigidità nel mercato dei prodotti o del lavoro. Al riguardo la Commissione rileva che dinamiche dei prezzi più elevati nei settori protetti possono portare ad una allocazione inefficiente delle risorse (favorendo uno spostamento verso tali settori) e causare anche per tale via ulteriori pressioni sulla posizione verso l’estero.

Costo del lavoro per unità di prodotto (CLUP) - Ai fini di valutare se i guadagni o le perdite di competitività siano ascrivibili a fattori di prezzo o di costo, la Commissione prende in considerazione, oltre al REER, anche il costo del lavoro per unità di prodotto (CLUP) in termini nominali. Variazioni significative dell’indicatore possono segnalare una dinamica del costo del lavoro superiore (inferiore) a quelle della produttività e quindi perdite (guadagni) di competitività. Per tale indicatore (calcolato come deviazione percentuale rispetto al valore di tre anni prima), la Tavola 1 indica una soglia pari a +9% per i paesi dell’area euro e +12% per i paesi non UEM.

L’andamento registrato da tale indicatore è completato (v. Tavola 3) da quello che misura la medesima variazione su un arco temporale più ampio (dieci anni invece di tre), nonché dalla variazione (su 10 anni) del CLUP effettivo[29] in termini reali nei confronti dell’area euro. Completano l’analisi la crescita, su base annua, della produttività del lavoro e dell’occupazione.

Quota di mercato delle esportazioni dei beni e servizi - Tale indicatore cattura variazioni di competitività dipendenti non solo da andamenti dei prezzi/costi diversi da quelli registrati nei paesi partner, ma anche da fattori non di prezzo, quali la capacità di penetrazione commerciale in nuovi mercati o l’eventuale eccessivo impiego di risorse nei settori non-tradable. Tali fattori incidono sulla capacità di stare al passo con l’espansione del commercio mondiale: in molti casi, infatti, la perdita di quote di mercato è dovuta non tanto ad una contrazione del volume delle esportazioni, quanto al fatto che esse non crescono allo stesso ritmo delle esportazioni mondiali. Per tale indicatore, calcolato come variazione percentuale rispetto al valore registrato cinque anni prima, la Tavola 1 indica una soglia negativa pari a -6%.

Tali dinamiche sarebbero colte in modo più puntuale prendendo in considerazione non le esportazioni in valore (a prezzi correnti), bensì in volume (a prezzi costanti). Il corrispondente indicatore (v. Tavola 3) è relativo tuttavia ai soli scambi di beni, non essendo allo stato disponibili statistiche adeguate per quanto riguarda i servizi. La lettura di questo indicatore insieme alla variazione del REER o del CLUP consente, comunque, di cogliere gli elementi che incidono sulla competitività diversi dal fattore prezzo.

 

 

Gli indicatori per il monitoraggio dei rischi di squilibri interni

 

Prezzi delle abitazioni – Tale indicatore misura la variazione relativa (cioè al netto dell’inflazione) registrata in un anno dei prezzi delle abitazioni. La bolla speculativa del mercato immobiliare è stato, infatti, uno dei fattori chiave nella crisi finanziaria del 2008-2009: il valore soglia per tale indicatore è stabilito in un incremento dei prezzi relativi delle abitazioni (rispetto all’IPCA) pari o superiore al 6% su base annua.

La lettura di tale indicatore è integrata (v. Tavola 3) con quello relativo alla variazione media registrata in tre anni[30], e con un indicatore in volume che prende in considerazione la variazione, in un anno, del peso sul PIL del settore dell’edilizia residenziale.

Debito del settore privato – Esso è costituito dalla somma dei prestiti e dei titoli diversi dalle azioni; sono inoltre esclusi gli “altri conti”, comprensivi principalmente dei debiti commerciali, nonché le riserve tecniche. Relativamente alla definizione di settore privato, si intendono le imprese non finanziarie, le famiglie e le organizzazioni senza scopo di lucro al servizio delle famiglie. Per tale indicatore, il valore soglia è il 160% del PIL.

La Commissione rileva come, nel corso della crisi finanziaria, sia apparsa chiara l’importanza del livello di indebitamento complessivo di uno Stato membro, e i forti legami che intercorrono tra debito del settore privato e debito pubblico. Ingenti passività del settore privato, infatti, pur non avendo un impatto immediato sui livelli del debito, potrebbero influire sulla reputazione di solvibilità di un Paese, data la possibilità che i Governi finiscano con l’accollarsi tali passività. D’altro canto, i soggetti privati (non solo gli istituti finanziari) possono diventare grandi creditori di enti sovrani, divenendo cosi vulnerabili di fronte a difficoltà di bilancio dello Stato. Elevati livelli di debito aumentano, inoltre, la vulnerabilità del settore privato rispetto a cambiamenti del ciclo economico (che influiscono sulle prospettive di occupazione e/o reddito disponibile per le famiglie e sui flussi di ricavo per le imprese), o ad aumenti dell’inflazione e dei tassi di interesse.

Flussi di credito al settore privato – Valutati in percentuale del PIL, essi costituiscono la controparte, in termini di flusso, dello stock di debito del settore privato. Nelle crisi passate, una troppo rapida espansione del credito è stata associata a bolle speculative e a crescenti squilibri: una crescita pari o superiore al valore soglia del 15% del PIL viene ritenuto un possibile segnale di allarme.

Debito pubblico – L’indicatore prende in considerazione il debito delle amministrazioni pubbliche, secondo la definizione utilizzata ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi. Il valore soglia è il 60% del PIL.

La Commissione precisa che la sorveglianza del debito pubblico è limitata al suo contributo agli squilibri macroeconomici, in quanto l'aspetto relativo alla sostenibilità delle finanze pubbliche è già coperto dal Patto di stabilità e crescita.

Tasso di disoccupazione - E’ costituito dal rapporto tra le persone in cerca di occupazione e le forze di lavoro. L'indicatore relativo all'andamento della disoccupazione va letto in collegamento con altri indicatori del quadro di valutazione più prospettici e serve a comprendere meglio la potenziale gravità degli squilibri macroeconomici in termini della loro probabile persistenza e della capacità di aggiustamento dell'economia. Valutato quale media su tre anni, il valore soglia è indicato nel 10%.

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


 

1.4. L'impatto sulla crescita delle recenti riforme

Con i decreti-legge n. 1/2012 (convertito in legge n. 27/2012) e n. 5/2012 (convertito con legge n. 35/2012) il Governo ha varato delle misure di liberalizzazione e semplificazione aventi l'obiettivo di aumentare la concorrenza e incentivare un percorso di crescita. Il DEF, a seguito di alcune simulazioni, illustra la valutazione quantitativa degli effetti prodotti dagli interventi normativi richiamati (par. II.3 della sez. I). Nelle tabelle seguenti, che illustrano gli effetti delle riforme adottate per i principali indicatori economici, sono mostrati gli scostamenti percentuali rispetto alla simulazione base. Le stime di impatto macroeconomico di seguito indicate risultano scontate - al pari di quelle relative all’impatto macroeconomico delle manovre di risanamento della finanza pubblica[31] - nella costruzione del quadro macroeconomico, sulle cui ipotesi si fonda, a sua volta, il quadro tendenziale e programmatico di finanza pubblica.

 

Tabella 1.5

Effetti macroeconomici complessivi delle riforme strutturali dei D.L. 1/2012 e D.L. 5/2012

                                                                          (scostamenti percentuali rispetto alla simulazione base)

 

2012

2013

2014

2015

2020

PIL

0,2

0,4

0,7

0,9

2,4

Consumi

0,1

0,1

0,2

0,3

1,1

Investimenti

0,5

1,1

1,6

2,0

3,9

Occupazione

0,2

0,2

0,2

0,1

0,1

 

 

 

 

 

 

Fonte: Elaborazioni DEF 2012.

 

Il documento fornisce anche informazioni di maggior dettaglio relative agli effetti macroeconomici delle diverse tipologie di riforme strutturali contenute nei due provvedimenti sopra citati:

 

 

 

Tabella 1.6

Effetti macroeconomici delle singole misure delle riforme strutturali del D.L. 1/2012 e D.L. 5/2012 (scostamenti percentuali rispetto alla simulazione base)

Misura

Descrizione

2012

2013

2014

2015

2020

Misure volte a favorire la concorrenza e l'apertura dei mercati

Riduzione del mark-up

PIL

0,0

0,1

0,3

0,4

1,2

Consumi

-0,6

-1,0

-1,0

-0,9

-0,5

Investimenti

0,7

1,5

2,1

2,6

4,2

Occupazione

0,0

0,0

0,0

0,1

0,3

Riduzione delle limitazioni all'attività imprenditoriale, miglioramento dell'ambiente imprenditoriale, semplificazione amministrativa

Riduzione delle barriere all'entrata

PIL

0,1

0,2

0,2

0,3

0,7

Consumi

0,4

0,7

0,7

0,8

1,0

Investimenti

-0,2

-0,4

-0,5

-0,6

-0,5

Occupazione

0,1

0,1

0,1

0,0

-0,1

Riduzione degli oneri amministrativi, semplificazione amministrativa

Riduzione del tempo speso con la burocrazia

PIL

0,1

0,1

0,2

0,2

0,5

Consumi

0,3

0,4

0,4

0,5

0,6

Investimenti

0,0

0,0

0,0

0,0

0,2

Occupazione

0,1

0,1

0,1

0,0

-0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: Elaborazioni DEF 2012.

 

Gli effetti di impatto indicati nelle tabelle per ciascun esercizio rappresentano la cumulata dell’effetto ascritto alle misure negli anni, a partire dal 2012. Ne consegue che la variazione annua del PIL reale attribuita alle predette misure strutturali è stimata pari, in media, a 0,2 punti di PIL annui nel triennio 2012-2014 e a 0,3 punti annui nel periodo 2015-2020.

Rilevante è notare come agli effetti di tali provvedimenti sia ascritto un effetto sulla crescita annua del PIL reale che si protrae nel tempo (+ 0,3 punti annui a decorrere dal 2015), da cui consegue un impatto significativo nel lungo periodo. Nel 2020, a seguito dell'implementazione di tali riforme, il Pil risulta migliorato, rispetto allo scenario base e in termini cumulati per il periodo 2012-2020, di 2,4 punti percentuali.

 

Nel dettaglio, il miglioramento è attribuito per circa la metà alla riduzione del mark-up in seguito all'adozione di misure volte a favorire la concorrenza e l'apertura dei mercati. Misura quest'ultima in grado di incrementare gli investimenti del 4,2 per cento azzerando l'azione restrittiva esercitata dalla riduzione delle barriere all'entrata.

Rilevante è sottolineare come nel 2020, a seguito all'azione di riduzione del tempo speso per la burocrazia e di riduzione delle barriere in entrata, si registrerebbe una lieve contrazione dell'occupazione.

Ulteriori informazioni di dettaglio, inerenti la ricognizione delle singole misure considerate e una sintetica descrizione dell’effetto ascrivibile alle diverse tipologie di interventi, è fornita nella terza sezione del Documento, relativa al Programma nazionale di riforma. Tale sezione fornisce altresì informazioni in merito all’aggiornamento delle stime dell’impatto sul PIL e sulle altre principali variabili macroeconomiche delle riforme strutturali considerate nel DEF 2011. Di seguito si riporta la tabella, (tratta dal PNR), recante i predetti effetti di impatto che, nelle nuove stime, risultano scontati nell’ambito del quadro macroeconomico tendenziale.

 

 

 

La tabella mostra che le previsioni di impatto sul PIL delle manovre strutturali considerate lo scorso anno sono state riviste al ribasso di circa la metà dell’importo inizialmente stimato[32]. Il Documento chiarisce che la revisione delle stime è dovuta alla mancata implementazione (o all’implementazione secondo modalità diverse rispetto a quanto inizialmente previsto) di alcune misure afferenti le seguenti aree di intervento:

·        innovazione e capitale umano,

·        mercato dei prodotti ed efficienza amministrativa,

·        sostegno alle imprese.

 

Si osserva in proposito che la considerazione nell’ambito del quadro macroeconomico tendenziale degli effetti di impatto di misure strutturali, aventi sovente carattere ordinamentale, alle quali non sono associati effetti diretti di finanza pubblica, rende essenziale un attento monitoraggio della relativa attuazione. Il Documento in esame evidenzia infatti che una attuazione solo parziale di tali misure, o secondo modalità diverse da quelle inizialmente previste, risulta suscettibile di inficiare, in parte, l’attendibilità delle previsioni del quadro macroeconomico dei correlati andamenti di finanza pubblica.

Con riferimento all’esercizio 2011, non considerato nella tabella sopra riportata, risulterebbe utile sapere in che misura l’attuazione solo parziale delle riforme previste nel DEF11, posta alla base dell’attuale revisione delle previsioni d’impatto per gli anni successivi, abbia concorso a determinare tassi di crescita del PIL più contenuti rispetto alle previsioni del predetto Documento.

 

In merito agli effetti cumulati di impatto macroeconomico delle riforme strutturali considerate sia nel DEF 2011 che nel documento attualmente in esame, la tabella mostra che essi risultano molto significativi. A tali effetti è infatti ascritta una crescita media annua del PIL di 0,4 punti dal 2012 al 2017, che si eleva a 0,6 punti annui nel triennio successivo.

Ne conseguirebbe ad esempio che, in caso di mancata implementazione delle misure, nel 2012 la decrescita reale del PIL prevista negli andamenti tendenziali in -1,2%, risulterebbe pari a -1,6%. Nel 2013 invece, la crescita ascritta all’impatto macroeconomico delle riforme strutturali (+0,4%) spiega pressoché integralmente la crescita reale attesa (+0,5%).


 

Approfondimento

3. Liberalizzazioni e produttività[33]

 

L'analisi della competitività nei mercati è uno degli indicatori di segnalazione preventiva e/o di allerta[34] nell'ambito della sorveglianza degli squilibri macroeconomici introdotta dal cosiddetto six pack.

In particolare, il livello di competitività di un Paese dipende dal grado di apertura concorrenziale che porta alla fissazione di prezzi minori e dalla produttività che permette di produrre un certo bene a costi contenuti. Per tale ragione un programma di liberalizzazione, agendo sia dal lato della concorrenza sia dal lato della produttività, tenderebbe ad avere effetti positivi sulla competitività del Paese.

 

Ciò si rileva in diversi studi dell'OCSE,[35] che si pongono l'obiettivo di evidenziare i possibili benefici sulla crescita derivanti dall'apertura concorrenziale di alcuni settori strategici dell'economia. La necessità di riforme strutturali che favoriscano la crescita, soprattutto in presenza di politiche monetarie non in grado di controbilanciare gli effetti delle politiche di consolidamento fiscale[36], è sicuramente aumentata e risulta decisiva. I regimi concorrenziali sono visti come i canali privilegiati che conducono ad un aumento della produttività e del Pil. Gli studi richiamati prendono come benchmark i settori maggiormente concorrenziali dei Paesi OCSE e mostrano come allineamenti delle restanti economie a queste regolamentazioni potrebbero comportare una crescita significativa nel lungo periodo. Inoltre, l'assenza di mercato a monte di alcuni settori produttivi, come per esempio quello delle industrie di rete, frenano l'innovazione e quindi la produttività a valle della filiera di settore.

Secondo questi studi[37], un pacchetto di misure per accrescere la concorrenza e liberalizzare i mercati potrebbe aumentare la produttività dell’economia italiana di circa l’8 per cento nei dieci anni successivi all’introduzione delle misure. Il grafico 1 mostra gli effetti sulla produttività dell'implementazione di processi concorrenziali nei mercati dei prodotti non manifatturieri come quelli dell'energia, dei trasporti, delle comunicazioni, della vendita al dettaglio, della distribuzione, ecc. Nel dettaglio, il grafico si compone di una doppia serie di istogrammi. Per ogni Paese è indicato il guadagno percentuale della produttività dei fattori a seguito dell'adozione delle riforme sia nel caso in cui esse vadano a regime in un decennio, (primo istogramma) che nel caso in cui gli effetti si registrassero più velocemente in un quinquennio (secondo istogramma).

 

Grafico 1

Stima dei guadagni della produttività dei fattori a seguito della riforma del mercato dei prodotti non manifatturieri in alcuni Paesi - in percentuale su un orizzonte temporale di 10 anni.

Fonte: OCSE.

Nota:   riforme implementate in modo veloce, cioè che vanno in regime in 5 anni

              riforme implementate in modo graduale, cioè che vanno in regime in 10 anni.

 

Gli studi OCSE precedentemente richiamati elaborano anche una puntuale analisi del mercato del lavoro individuando criticità normative, rigidità e distorsioni dei benefici e della tassazione, fattori che risiedono alla base della scarsa produttività del fattore considerato.

Aperture al mercato di tutti i settori esaminati, potrebbero condurre le economie ad elevati tassi di crescita. Il grafico 2 mostra, su un orizzonte temporale di 10 anni, i guadagni sul Pil pro capite a seguito delle riforme del mercato dei prodotti e del lavoro.

 

Grafico 2

Stima dei Guadagni sul Pil pro capite a seguito di riforme nei mercati dei prodotti e del lavoro - in percentuale su un orizzonte temporale di 10 anni.

Fonte: OCSE

 

Nel dettaglio, i documenti elaborati e pubblicati dall'OCSE si soffermano sull'analisi dei valori di alcuni indicatori rilevanti per il mercato. In particolare, l'OCSE individua la necessità di adottare politiche che possano condurre alla convergenza del mark-up[38] rilevato nei mercati italiani con quelli medi europei.

Secondo la letteratura economica, un elevato grado di apertura concorrenziale garantisce performance economiche superiori, migliorando l'allocazione delle risorse intra/inter-settoriali, riducendo i costi di produzione lungo la filiera produttiva, con conseguente contrazione del prezzo finale, stimolando la produttività e l'innovazione, aprendo nuove opportunità occupazionali, ed evitando il formarsi di posizioni di rendita legate ad attività di lobby.

Una maggiore competizione si traduce in un aumento di produttività attraverso guadagni di efficienza statica e dinamica:

- gli imprenditori e i manager sono portati a migliorare l'efficienza dei processi produttivi per ridurre il costo unitario medio di produzione ed evitare di perdere quote di mercato (la cosiddetta efficienza statica);

- nel medio e nel lungo periodo, una più elevata competizione incentiva attività di Ricerca e Sviluppo, la produzione e la diffusione di nuove invenzioni e la creazione di un capitale umano capace di sostenere il processo innovativo. In questo modo, un rapido cambiamento tecnologico, che può portare alla radicale trasformazione di un settore, determinerà un forte incremento di produttività (cosiddetta efficienza dinamica), permettendo di fissare prezzi sempre più competitivi.

 

Inoltre, riforme intese ad aumentare il livello di competizione nell'economia hanno un effetto positivo sull'occupazione e sulla crescita del Pil. L'OCSE (fonte) stima che liberalizzazioni ad ampio raggio possono portare ad un aumento dell'occupazione di 1,5/2,5 punti percentuali. I principali canali che generano questo processo virtuoso sono i seguenti:

·       quando la pressione concorrenziale aumenta, i margini di profitto (mark-up) per le singole imprese tendono a diminuire, in quanto costrette a fissare prezzi più bassi. In questo modo, aumenterà la domanda per i prodotti stessi, facendo aumentare i livelli di attività, con un incremento delle opportunità occupazionali ed un aumento del salario reale per i lavoratori (determinato dalla combinazione di un salario nominale più elevato per la maggior domanda del fattore lavoro e da un abbassamento del livello dei prezzi);

·       quando le rendite di posizione sono ripartite anche con i lavoratori attraverso salari più elevati, una riduzione della rendita legata alla liberalizzazione di uno specifico settore porta anche ad una riduzione del premio salariale percepito dai lavoratori. Un livello più basso dei salari stimolerà ulteriormente la domanda di lavoro e quindi l'attività economica.

In termini statistici non è facile misurare il livello di concorrenza all'interno di un singolo settore o dell'economia nel suo complesso, in quanto si possono utilizzare soltanto delle variabili che possono approssimare il grado di concorrenza. Tra le proxy più utilizzate in letteratura vi sono le barriere all'entrate di carattere legale, il livello relativo dei prezzi, il grado di concentrazione settoriale o i margini di profitto.

 

Per quanto riguarda il sistema economico in generale, la Banca Mondiale, nel suo rapporto annuale "Doing Business", fornisce una classifica a livello mondiale sulla facilità di fare impresa. La graduatoria è basata su un insieme di indicatori che misurano il livello di regolamentazione che le imprese di piccole e medie dimensioni si trovano ad affrontare durante il loro ciclo di vita.

Le variabili considerate sono, per esempio, la facilità di ottenere i permessi per iniziare un'attività, l'accesso al credito, la protezione degli investitori, la complessità delle procedure fallimentari, la qualità del sistema giudiziario, e molti altri ancora. Su un campione di 183 paesi, nel 2012 l'Italia si è classificata 87esima, segno di un eccesso di regolamentazione, che inibisce l'attività economica, favorisce la creazione di rendite di posizione, e riduce il grado di competizione dell'economia.

 

Per quanto riguarda le analisi settoriali, l'indicatore più utilizzato a livello internazionale è ancora una volta il mark-up. Nei paesi OCSE, i mark-up nel settore manifatturiero tendono ad essere più bassi rispetto a quelli del settore non manifatturiero, in quanto più esposti alla concorrenza internazionale. Nel settore non manifatturiero (che comprende servizi come commercio, trasporti, professioni, ecc.) vari tipi di regolamentazioni e barriere all'ingresso (di carattere legale o tecnologico) riducono il livello di concorrenza e generano rendite di posizione. In uno studio comparato dell'OCSE, l'Italia risulta essere lo stato avanzato con la regolamentazione più elevata in questo settore.

Secondo le stime della Banca Centrale Europea, l'Italia è il Paese dell'area Euro con i mark-up più elevati nel settore non manifatturiero (1,87), mentre nel settore manifatturiero il mark-up resta in media con quello degli altri paesi. Come si può vedere dalla tabella 1, che riporta i mark-up per un campione di Paesi, i margini di profitto per le imprese italiane che operano nel settore dei servizi sono ampiamente superiori rispetto a quelli degli altri Paesi. Secondo l'OCSE, per l'Italia il margine di profitto nel settore dei servizi, che rappresenta il 50 per cento del Pil, è pari al 61 per cento, contro il 35 per cento degli altri paesi dell'area euro e il 17 per cento del settore manifatturiero.

 

Tabella 1

Media ponderata dei mark-up, 1981-2004

 

Settore manifatturiero

Mercato dei servizi

Sistema economico

Italia

1,23

1,87

1,61

Euro area

1,18

1,56

1,37

USA

1,28

1,36

1,32

 

 

 

 

Fonte: Christopoulou R. e Vermeulen P. (2008).

Nota: un mark-up pari a 1 indica perfetta competizione. Un mark-up superiore a 1 indica imperfetta competizione.

 

Nell'ambito dell'analisi del mark-up risulta rilevante anche quanto fornito dall'Istat[39]in merito all'andamento dei prezzi in determinati settori indicati come meritevoli di processi di liberalizzazione. In particolare l'Istat si sofferma sui prezzi dei servizi, che in Italia mostrano un trend crescente nell'ultimo decennio del 27,2 per cento contro il 16,2 per cento della Germania. Questi dati indicano la presenza di spazi per incrementi di concorrenzialità nel settore[40].

Inoltre l'assenza o quasi di competizione internazionale nel settore dei servizi porta più facilmente alla creazione di barriere regolamentari, che determinano posizioni di rendita ed elevati mark-up. In queste industrie esistono spesso barriere amministrative (come, per esempio, l'obbligo di residenza per i servizi professionali) che inibiscono ulteriormente lo scambio internazionale e gli investimenti esteri diretti. Questo spiega il basso livello di scambio internazionale (inferiore al 10 per cento del Pil) in questi settori. Secondo l'OCSE, negli anni passati gli sforzi per ridurre le barriere agli investimenti esteri sono stati modesti in tutti i Paesi.

I maggiori progressi negli scorsi decenni si sono avuti in termini di convergenza della normativa antitrust, mentre vi è una maggiore variabilità per quanto riguarda la liberalizzazione dei servizi a rete. Tuttavia, per quanto riguarda il caso italiano, l'OCSE evidenzia come la regolamentazione del settore dei servizi, che spesso sfugge all'applicazione della normativa generale sulla concorrenza per via di un'autoregolamentazione degli ordini professionali, risulti superiore rispetto agli altri Paesi avanzati, con evidenti effetti negativi in termini di concorrenza e potere d'acquisto dei consumatori.

Tra le politiche suggerite dall'OCSE[41] per aumentare il grado di competizione nel settore non manifatturiero si ricordano le seguenti misure:

·       Per i servizi professionali: rivedere il sistema di autoregolamentazione, rimuovere i requisiti di residenza o nazionalità, e rimuovere l'esenzione dall'applicazione della legge antitrust in questi settori;

·       Per il commercio al dettaglio: liberalizzare gli orari di apertura e rimuovere i vincoli territoriali;

·       Per il settore energetico: rafforzare il potere e l'indipendenza del regolatore, e rafforzare gli investimenti;

·      Per l'intero settore non manifatturiero: favorire gli investimenti diretti esteri, e rimuovere le barriere al commercio esplicite o implicite.

 

In generale una regolamentazione pro-crescita avrebbe effetti positivi sul livello della produttività totale dei fattori, che può essere definita come un'approssimazione del progresso tecnologico. Secondo un recente studio della Banca d'Italia[42], profonde liberalizzazioni nel settore dei servizi avrebbero un effetto positivo sul Pil di lungo periodo (con un aumento permanente del Pil del 13 per cento).

Inoltre, sempre secondo queste simulazioni, gli effetti esternalità per il resto d'Europa sarebbero pressoché nulli, a dimostrazione del fatto che la maggior parte dei benefici verrebbero assorbiti quasi interamente dall'economia italiana.


 

Approfondimento

4. Debito e crescita

L’inasprirsi della crisi finanziaria globale ha portato a un aumento del debito pubblico nei Paesi OCSE di 21 punti percentuali di PIL tra il 2008 e il 2011, come conseguenza della contrazione dell’attività economica, delle politiche di stimolo fiscale adottate da numerosi governi, e del venir meno di entrate straordinarie legate a bolle finanziarie/immobiliari. Le implicazioni di un elevato stock di debito per la crescita sono molteplici, sia per i suoi effetti immediati, sia per quelli futuri legati alla sua riduzione.

Come evidenziato anche nella recente crisi dei debiti sovrani, un elevato debito pubblico rappresenta una fonte di instabilità per il sistema economico e finanziario nel suo complesso. Una crisi di fiducia da parte degli investitori porterebbe a un drastico aumento dei tassi d'interesse sui titoli di Stato e del costo dell’indebitamento per gli operatori privati (famiglie e imprese), all’eventuale spiazzamento degli investimenti privati e all'impossibilità per il governo di intervenire con misure anticicliche in presenza di future crisi economiche.

In particolare, per effetto dei maggiori tassi d'interesse, e quindi del maggior costo degli investimenti, lo stock di capitale per lavoratore si ridurrebbe, con effetti negativi in termini di produttività e di output potenziale. L'OCSE stima che una riduzione dell'intensità di capitale tale da determinare una contrazione di 0,7 punti percentuali della produttività totale dei fattori, comporterebbe una caduta dell'output potenziale di 3 punti percentuali[43]. Infine, all'aumentare del debito pubblico, gli agenti economici potrebbero essere indotti a ridurre i loro consumi, e quindi la domanda aggregata, incrementando il risparmio privato per far fronte alla probabile maggiore tassazione futura necessaria a rimborsare il debito contratto (cosiddetta equivalenza ricardiana)[44].

Sulla base di tali considerazioni, alcuni studi[45] evidenziano che in Paesi caratterizzati da debiti pubblici superiori al 90 per cento del PIL, il tasso di crescita dell'economia tende ad essere inferiore dell'1 per cento rispetto ai Paesi meno indebitati. Inoltre, un aumento del debito di 10 punti percentuali riduce la crescita annuale del PIL pro capite di 0,2 punti percentuali all'anno[46]. Infine, si calcola che per livelli del debito superiori al 75 per cento del PIL, il premio al rischio tende ad aumentare di 4 punti base per ogni punto percentuale in più di debito, rendendo più oneroso il rientro dal debito in futuro[47].

Ma la relazione tra debito pubblico e crescita è più complessa anche perché il nesso di causalità tra debito e crescita non è sempre chiaro e univoco, in quanto le due variabili si influenzano reciprocamente attraverso numerosi canali. In determinate situazioni, soprattutto in una fase di sforzo di recupero dei divari di sviluppo (c.d. catch-up), il debito può rappresentare un utile strumento di sviluppo per il finanziamento della spesa pubblica in conto capitale (per ragioni di equità intergenerazionale) e per il perseguimento di politiche fiscali anticicliche. Anche nel contesto di una crisi finanziaria, il debito pubblico può essere utilizzato per garantire i debiti del settore privato, evitando così di mettere sotto pressione l'intero settore bancario e di ostruire l'accesso al credito per imprese e famiglie. Infine, quando il settore privato tende a ridurre il suo livello di indebitamento (deleveraging), come negli anni successivi alla crisi sub-prime, il debito pubblico potrebbe rappresentare una leva per riportare in equilibrio il mercato dei capitali ed evitare che si crei un eccesso di risparmio nell'economia, che tenderebbe ad influire negativamente sulla ripresa economica[48].

Quando l’economia si contrae, il rapporto debito/PIL tende a crescere rapidamente, sia per un effetto deficit (in una fase negativa del ciclo, le entrate fiscali diminuiscono e le spese aumentano per via degli stabilizzatori automatici, portando a un deterioramento dei saldi di bilancio e del debito stesso), che per un effetto denominatore (un PIL minore porta a un peggioramento del rapporto debito/PIL).

Inoltre, una contrazione dell'economia particolarmente accentuata, riducendo l'ammontare complessivo delle risorse a garanzia del debito, può far aumentare il premio per il rischio dei titoli di Stato, con conseguente incremento della spesa per interessi e dell'indebitamento netto. E, nel caso di un'unione monetaria, tensioni sul mercato del debito pubblico di un determinato paese, che portino ad un incremento dei tassi d'interesse di breve periodo superiori a quelli fissati dalla Banca centrale, renderebbe meno efficaci i canali di trasmissione della politica monetaria comune. La Banca centrale, infatti, determina i livelli dei tassi d'interesse operando attraverso operazioni di mercato aperto, che consistono nell'acquisto di titoli del debito pubblico sul mercato secondario, con l'obiettivo di fissare tassi uguali per tutta l'unione monetaria. Tuttavia, qualora i mercati finanziari attribuissero un premio al rischio diverso ai titoli emessi da paesi diversi, allora la politica monetaria adottata dalla Banca centrale si rivelerebbe meno efficace.

Inoltre, non esistono criteri assoluti per stabilire quando il debito pubblico sia diventato insostenibile, e quindi nocivo per la crescita[49]. Secondo la definizione del Fondo Monetario Internazionale, il debito pubblico è sostenibile se soddisfa la condizione di solvibilità, ossia se il valore attuale degli avanzi primari attesi è uguale allo stock del debito. In altre parole, il debito pubblico è sostenibile se lo Stato è in grado di ripagare completamente lo stock del debito e gli interessi su esso maturati

Spesso, tuttavia, la sostenibilità del debito, così come la vulnerabilità dell'economia, dipendono dalla credibilità e dalla fiducia che i mercati finanziari hanno nelle politiche economiche del Paese che versa in uno stato di difficoltà, ma anche alle caratteristiche stesse del debito, come la durata media dei titoli, la valuta di denominazione e la nazionalità dei detentori dei titoli[50].

In generale, comunque, si può affermare che l'accumulazione di debito pubblico implica un aumento del rischio di insolvenza, in quanto si riduce la capacità creditoria di uno Stato e aumenta la sua vulnerabilità nei confronti di shock macroeconomici anche di entità limitata. Per tale motivo, un piano di stabilizzazione fiscale di breve e medio termine diventa essenziale per garantire la sostenibilità delle finanze pubbliche.

 

Politiche di consolidamento fiscale e crescita

Il ritmo di consolidamento fiscale rispetto ad un livello di debito molto elevato deve tenere conto non solo dello stato di salute delle finanze pubbliche e della necessità di segnalare un impegno credibile di rigore fiscale da parte dell'esecutivo, ma anche della robustezza della ripresa economica e degli effetti retroattivi sulla domanda aggregata.

Una riduzione del debito troppo lenta potrebbe generare tensioni sui mercati finanziari e conseguenti rialzi dei tassi di interesse, innescando una dinamica negativa per il debito. Allo stesso tempo, un consolidamento fiscale troppo rapido, soprattutto in una fase di crescita economica fragile, potrebbe avere un effetto recessivo tale da creare un circolo vizioso di crescita negativa, con un ulteriore deterioramento delle finanze pubbliche per via degli stabilizzatori automatici.

L'impatto del consolidamento delle finanze pubbliche sull'attività economica dipende da una serie di elementi specifici dell'economia e del quadro istituzionale, riflessi dai valori e dal profilo temporale dei moltiplicatori, che nella modellistica economica misurano gli effetti di una variazione della domanda aggregata sul PIL. Questi ultimi variano a seconda della temporaneità o meno delle misure adottate e, in linea con la teoria keynesiana, tendono ad essere più elevati per variazioni della spesa pubblica (ed in particolare dei consumi collettivi) piuttosto che delle entrate. Per tale motivo, in un contesto di ripresa economica debole e per limitare gli effetti recessivi, nel breve periodo potrebbe risultare più conveniente un aumento della tassazione (soprattutto delle imposte dirette per limitare l'impatto sul livello dei prezzi) piuttosto che una riduzione della spesa. Questa soluzione risulta, inoltre, più efficace quando i tassi d'interesse sono già molto bassi e la politica monetaria non può controbilanciare gli effetti recessivi delle misure di austerità fiscale (c.d. trappola della liquidità).

Su questo punto, tuttavia non vi è accordo tra gli economisti, i quali tendono a distinguere le situazioni particolari di ciascun paese. Secondo la scuola di Chicago, quando il livello della tassazione è già molto elevato, un ulteriore aumento delle imposte porterebbe ad una riduzione del gettito fiscale piuttosto che a un suo aumento (curva di Laffer), in quanto gli agenti economici sarebbero portati a contrarre i propri consumi con un effetto negativo sul PIL e, quindi, sul gettito stesso. Tuttavia, non esiste una stima precisa e affidabile sull'aliquota fiscale ottimale, che permetta di massimizzare il gettito.

Inoltre, secondo un filone della letteratura economica, quando la spesa pubblica rappresenta una quota importante del PIL, un consolidamento fiscale dal lato della spesa risulta più efficace, meno recessivo e più duraturo di un aumento delle tasse, in quanto permetterebbe di ridurre le inefficienze che caratterizzano il settore pubblico, riallocando le risorse economiche verso finalità più produttive[51]. In certi casi, una riduzione delle spesa, accompagnata da un corretto policy mix, potrebbe avere addirittura effetti espansivi sull'economia. Tuttavia, è importante sottolineare che i tagli alla spesa devono essere mirati e volti a eliminare le effettive inefficienze allocative, come dimostrato dall'esperienza di molti paesi avanzati che hanno adottato programmi di spending review.

Vi è inoltre una grande incertezza circa la portata degli effetti sul PIL di uno shock fiscale, dovuta alla difficoltà di stimare il valore dei moltiplicatori. Questi ultimi dipendono dalle caratteristiche del Paese (quali il grado di apertura e di flessibilità dell’economia, le dimensioni del settore pubblico, il grado di dipendenza dei consumi dal reddito corrente e atteso)[52], dall’impostazione degli stessi modelli alla base delle stime (keynesiani o non-keynesiani) e dal tipo di misure adottate (permanenti o temporanee).

Gioca in particolare un ruolo importante l’inclusione nei modelli di ipotesi circa la presenza o meno di operatori che scontano nel comportamento corrente gli effetti di una futura decisione del Governo, a sua volta conseguente alla variazione del deficit e del debito derivante dalla maggiore/minore spesa (o tassazione). Modelli che incorporano aspettative razionali e agenti forward-looking portano a un valore dei moltiplicatori significativamente più bassi rispetto a modelli che non includano tali ipotesi[53].

Nel lungo periodo, invece, gli effetti del consolidamento fiscale sulla crescita dipendono dalla scelta degli strumenti che vengono utilizzati. In particolare, come sottolineato nell'Analisi sulla Crescita rilasciata dalla Commissione Europea, l'adozione di growth-friendly measures, tra le quali il miglioramento dell'efficienza della spesa, la promozione di settori come la ricerca e l'istruzione, il passaggio da una tassazione sul fattore lavoro a una sui beni immobili, e l'adozione di riforme strutturali possono portare sia ad un miglioramento dello stato di salute delle finanze pubbliche, che ad una sostenuta crescita di lungo periodo.


 

2. La finanza pubblica

2.1 Il quadro programmatico

Il Documento di Economia e Finanza 2012 (DEF), aggiornando il quadro programmatico di finanza pubblica per il quadriennio 2012-2015, conferma il raggiungimento di un avanzo strutturale nel 2013, in linea con quanto già indicato nella Nota di aggiornamento al DEF (settembre 2011) e dalla Relazione al Parlamento (dicembre 2011)[54] (cfr. grafico 2.1).

Viene assicurato, pertanto, il rispetto degli impegni di finanza pubblica presi in sede europea, riportando l'indebitamento netto della PA al di sotto della soglia del 3 per cento entro il 2012 e consentendo, in tal modo, la chiusura della procedura per disavanzo eccessivo a carico del paese. Il documento conferma, altresì, il raggiungimento entro il 2013 dell’obiettivo di medio termine (OMT), rappresentato dal pareggio del saldo strutturale delle amministrazioni pubbliche.

 

Grafico 2.1

Saldi strutturali programmatici: confronto tra DEF 2011, Nota di Aggiornamento 2011 e DEF 2012

 

Tabella 2.1

Quadro programmatico di finanza pubblica per gli anni 2011-2015

Fonte: DEF 2012

 

A fronte di un valore pari a -3,6 nel 2011, il saldo strutturale si riduce nel 2012 al -0,4 per cento del Pil, per poi divenire positivo nel 2013 e rimanere tale negli esercizi successivi (0,6 nel 2013 e 2014; 0,4 nel 2015) (cfr. tabella 2.1). Gli obiettivi strutturali, tenuto conto delle stime dell'output gap, corrispondono a valori programmatici del saldo nominale ancora negativi nei primi due esercizi di riferimento, ma significativamente inferiori alla soglia del 3 per cento indicata nei Trattati europei (-1,7 per cento nel 2012 e -0,5 per cento nel 2013), per poi assestarsi su un sostanziale pareggio nel biennio successivo (-0,1 per cento nel 2014 e 0 nel 2015).

 

Secondo quanto indicato nel DEF, la realizzazione del quadro programmatico di finanza pubblica non richiede correzioni aggiuntive rispetto a quanto già compiuto nel 2011. L’entità delle azioni intraprese e la riduzione dei rendimenti dei titoli di Stato, consentirebbero al Governo di confermare che il percorso di risanamento già effettuato è idoneo a realizzare gli obiettivi di pareggio nonostante il peggioramento del quadro economico complessivo e la revisione al ribasso della stime di crescita.

L’avanzo primario strutturale programmatico presenta valori positivi ed elevati in tutto il periodo di riferimento, aumentando tra il 2011 e il 2015 di quasi 5 punti, fino a superare il 6 per cento. Tale evoluzione compensa la dinamica della spesa per interessi che vede un aumento di quasi un punto di PIL nel periodo di riferimento.

 

Il grafico 2.2. mostra l'andamento del saldo strutturale e nominale a fronte dell’evoluzione dell'output gap. Si noti che l'output gap - negativo per tutto il periodo di riferimento - si allarga tra il 2011 e il 2012, riducendosi poi negli anni successivi. Si noti che quando l’output gap è negativo, il saldo nominale è peggiore di quello strutturale, evidenziando un disavanzo ciclico che approssima la variazione automatica delle entrate connessa con il ciclo (cd. stabilizzatori automatici); inoltre, la misura del divario tra i due indicatori di saldo dipende dall'entità dell'output gap, cioè dalla distanza della dinamica effettiva dell'economia rispetto a quella potenziale.

 

Grafico 2.2

Andamento del saldo nominale e strutturale in relazione all'output gap.

Nota: il grafico presenta i valori del saldo nominale, strutturale e output gap a segni invertiti.

 

 

Tabella 2.2

Obiettivi programmatici della PA. Rapporti sul Pil

Fonte: DEF 2012, Nota di Aggiornamento al DEF 2011 e DEF 201

 

 

 

Alla fine del periodo di previsione, al chiudersi dell'output gap, la distanza tra i due saldi diminuisce, riducendosi di conseguenza il disavanzo ciclico consentito dalle regole europee. Si noti che, nel 2011, il divario tra i due indicatori è anche influenzato dalle misure una tantum, di entità superiore a quelle medie degli altri esercizi (cfr. Approfondimento n. 8).

 

La tabella 2.2 espone il consuntivo 2011, le previsioni per il 2012 e gli obiettivi 2013-2015 per i principali saldi di finanza pubblica in rapporto al PIL (saldo strutturale, avanzo primario, indebitamento netto, debito) esposti nel DEF 2012, confrontati con quelli contenuti nel DEF 2011 di aprile scorso e nella Nota di Aggiornamento al DEF di settembre.

Si ricorda che tra aprile dello scorso anno (DEF 2011) e settembre (Nota di aggiornamento) fu decisa l'accelerazione - dal 2014 al 2013 - del raggiungimento dell'obiettivo di pareggio. Inoltre, gli obiettivi programmatici del DEF 2012 incorporano, rispetto ai documenti precedenti, anche l’ulteriore correzione operata in dicembre con il D.L. n. 201/2011. Il quadro di finanza pubblica presentato evidenzia anche una revisione della stime della componente ciclica alla base del calcolo dell'indebitamento netto strutturale. Il miglioramento dell’avanzo primario nominale rispetto alle precedenti previsioni riflette pertanto sia l’entità della manovra aggiuntiva, sia gli effetti delle revisioni delle stime di crescita.

 

Negli ultimi mesi dello scorso anno è stato definitivamente approvato il pacchetto di nuovi regolamenti europei (cd. six pack) che rafforzano le procedure di sorveglianza e sanzione vigenti a livello sovranazionale. Come noto, la nuova governance economica europea, consolidata poi dall’accordo raggiunto nel marzo 2012 con la firma del Trattato sul Patto di bilancio (cd. Fiscal Compact), prevede che gli obiettivi in termini di saldo strutturale (gli OMT, specifici da paese a paese e rappresentati, per l’Italia, dal pareggio di bilancio), siano integrati da due ulteriori regole: una regola di evoluzione della spesa (cfr. Approfondimento 5) e - per i paesi con un rapporto debito/PIL superiore al 60 per cento - una regola di evoluzione del rapporto debito/PIL (cfr. Approfondimento 6). Sulla base degli elementi quantitativi forniti nel DEF 2012, sia la regola sulla spesa, sia la regola sul debito  risulterebbero più che rispettate.

 

Il confronto tra il tasso di crescita della spesa implicito nel quadro di finanza pubblica e il benchmark di riferimento mostra che l'evoluzione della spesa presentata nel DEF rispetta e rafforza quanto previsto dalle regole europee. Per gli anni 2012 e 2013, l'evoluzione della spesa in termini reali (-1,1 per cento nel 2012 e -1,7 per cento nel 2013) risulta inferiore al limite massimo (-0,8 per cento). Si può notare inoltre come, nonostante il raggiungimento dell'OMT nel 2013, lo sforzo di aggiustamento continui anche nel 2014, quando l'evoluzione della spesa (-0,8 per cento) risulta inferiore di oltre un punto percentuale rispetto al limite consentito (0,3 per cento) (cfr. Tabella 2.3).

 

Tabella .2.3

Applicazione della regola della spesa

Fonte: DEF 2012

 

Con riferimento alla regola sul debito, il DEF evidenzia che il primo esercizio di applicazione della regola sarà il 2016 e il benchmark di riferimento, sulla base della formula concordata a livello europeo dovrebbe essere pari a 112,3 nel 2016, 109,76 nel 2017 e 107,8 nel 2018. Il documento conferma che, sulla base delle simulazioni effettuate, si ha il pieno rispetto della regola, con valori in media inferiori al benchmark di 3 punti percentuali (DEF, Sezione 1, CAP. V, riquadro: La regola sul debito).

 

Il primo esercizio di applicazione della regola è al di fuori del periodo di previsione del documento in esame. Si ricorda che il rapporto debito/PIL stimato per il 2015, al lordo degli interventi di sostegno UEM, è pari a 114,4 per cento. Al fine di una più compiuta valutazione del rispetto delle regole europee, sarebbe utile che il Governo fornisse le citate simulazioni relative all'evoluzione del debito italiano nel periodo successivo al 2016, preferibilmente su un arco temporale almeno decennale.  

 

2.1.1 Gli obiettivi per sottosettori

 

Gli obiettivi di indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche sono articolati in termini di sottosettori della PA: amministrazioni centrali, amministrazioni locali ed enti di previdenza (tabella X.XX2).

Il DEF 2012 evidenzia che, a fronte di un obiettivo di avanzo stabile degli enti di previdenza (0,2) sull'intero periodo di programmazione, il disavanzo delle amministrazioni locali oscilla intorno ad alcuni decimi di punto (in media 0,3 annuo). Il processo di consolidamento viene riflesso nell'obiettivo delle amministrazioni centrali, per le quali l'indicatore programmatico passa da un disavanzo pari a -1,6 per cento del Pil nel 2012, ad un disavanzo pari a 0,1 per cento nel 2015.

 

Tabella 2.4

Indebitamento netto per sottosettore

Fonte: DEF 2012

 

2.1.2 L’evoluzione del debito

Il conseguimento di un saldo strutturale coerente con l’OMT ed i connessi obiettivi di indebitamento netto sono diretti a garantire il progressivo contenimento del debito pubblico nell’arco del periodo di programmazione.

Rispetto all’andamento stimato nella Nota di aggiornamento di settembre[55], che mostrava una dinamica decrescente per tutto il quadriennio di osservazione, le stime attuali evidenziano come, nonostante un miglioramento dell’avanzo primario nell’intero periodo, gli effetti positivi sul rapporto si manifestino solo a decorrere dal 2013.

Il Programma di stabilità evidenzia, infatti, una dinamica ancora crescente tra il 2011 e il 2012 del rapporto debito/PIL  che, al lordo dei sostegni finanziari dell’area dell’euro, passa dal 120,1 per cento al 123,4 per cento (+3,3 per cento), prevedendosi un’inversione della tendenza nel 2013: il rapporto passa dal 121,5 per cento previsto per tale esercizio al 118,2 per cento nel 2014 e al 114,4 per cento nel 2015.

 

Per comprendere quali fattori, di cui solo una parte direttamente controllabili dall’esecutivo, contribuiscano all’andamento del debito è utile scomporre il suo tasso di crescita in tre componenti: il saldo primario, lo snow-ball effect e lo stock flow adjustment.

 

Il saldo primario riflette le decisioni di politica economica. A parità di ogni altra condizione, la presenza di un saldo primario positivo tende a ridurre il rapporto debito/PIL o quanto meno ne evita il suo deterioramento. Lo snow-ball effect rappresenta l’effetto combinato dei fattori non direttamente influenzabili dall’esecutivo e viene calcolato come differenza tra il tasso d’interesse sul debito pubblico e la crescita del PIL nominale. A parità di ogni altra condizione, tassi di interesse più elevati portano ad un deterioramento del rapporto debito/PIL, mentre un tasso di crescita elevato dell’economia porta ad una sua riduzione. Lo stock flow adjustment, legato solitamente ad operazioni finanziarie, ha un effetto limitato nel tempo sull’andamento del debito pubblico.

 

Tabella 2.5

Scomposizione del tasso di crescita del debito[56]                                                                          (% PIL)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Debito pubblico

118,6

120,1

123,4

121,5

118,2

114,4

Variazione del debito

2,6

1,5

3,3

-1,9

-3,3

-3,8

Fattori che determinano le variazioni del debito pubblico

 

 

 

 

 

 

Avanzo primario (comp. economica)

0,0

-1,0

-3,6

-4,9

-5,5

-5,7

Snow-ball effect

2,0

2,9

4,6

2,5

2,2

2,1

di cui interessi (comp. economica)

4,6

4,9

5,3

5,4

5,6

5,8

Aggiustamento stock-flussi

0,6

-0,4

2,3

0,5

0,0

-0,2

di cui   Accumulaz. Asset finanziari(*)

0,4

0,6

0,1

0,4

0,3

0,3

  Altro (**)

0,7

-1,0

2,1

0,2

0,3

0,1

Fonte: PdS-DEF 2012

(*) Tale voce comprende anche gli effetti dei contributi alla Grecia e al capitale ESM.

(**) La voce altro, residuale rispetto alle altre voci, comprende tra l’altro i contributi a sostegno dell’Area Euro previsti dal programma EFSF.

 

Come mostrato nella tabella 2.5, l’incremento del debito nel 2011 è spiegato prevalentemente dallo snow-ball effect, che incorpora la correzione al ribasso della crescita nominale[57] e l’incremento del servizio del debito dal 4 per cento al 4,9 per cento rispetto alle stime della Nota di aggiornamento di settembre 2011. Tale effetto è parzialmente compensato dalla presenza di un avanzo primario più elevato e un effetto positivo dell’aggiustamento stock-flussi.

Nel 2012 si osserva una crescita pari a 3,3 punti percentuali del rapporto, che si attesta su un valore pari al 123,4 per cento. L’incremento dell’avanzo primario pari a 3,6 per cento del PIL  risulta più che compensato dall’effetto negativo combinato dello snow-ball effect, da un lato, che sconta una revisione pessimistica delle previsioni di crescita dell’1,8 per cento[58] e un ulteriore incremento del servizio del debito pari a 0,4 punti percentuali (passando da 4,9 per cento nel 2011 a 5,3 per cento nel 2012), e dello stock-flow adjustment, dall’altro,  con un contributo di quest’ultimo fattore pari al 2,3 per cento del PIL. La variazione di tale fattore è dovuta prevalentemente all’incremento del 2,1 per cento della voce residuale che comprende tra l’altro le variazioni dei depositi del MEF presso la Banca d’Italia e i contributi a sostegno dell’area dell’euro previsti dal programma ESFS.

La riduzione del debito nel triennio 2013-2015 è da attribuirsi principalmente agli elevati e crescenti avanzi primari, frutto delle manovre adottate nel corso del 2011, con uno snow-ball effect più contenuto rispetto al 2012, che si attesta su un valore medio del 2,3 per cento nel periodo di osservazione. Infatti, a fronte di un andamento crescente del servizio del debito che passa dal 5,4 per cento del 2013 al 5,8 del 2015 (con una revisione al rialzo rispetto alle stime contenute nella Nota di aggiornamento 2011) si osserva una ripresa del tasso di variazione del PIL nominale. Lo stock-flow adjustment infine non appare avere effetti rilevanti per nessuno degli anni del triennio considerato.

 

Gli effetti sul debito dei programmi di sostegno finanziario nell’area euro

 

Secondo quanto evidenziato nel documento in esame la dinamica del debito risulta influenzata dal programma di sostegno finanziario adottato nell’area dell’euro, sia con riferimento ai prestiti bilaterali in favore della Grecia, sia in relazione ai finanziamenti veicolati a Irlanda e Portogallo attraverso l’EFSF (European Financial Stability Facility) e l’ESM (European Stability Mechanism)[59].

Nel periodo di osservazione (anni 2010-2014) lo stock del debito cumulato in relazione ai prestiti erogati dall’Italia nell’area euro raggiunge nel 2014 un valore pari a circa 63 miliardi di euro, con un impatto sulla sull’evoluzione del debito pari al 3,8 per cento, come evidenziato nella tabella che segue.

 

Tabella 2.6

Rapporto debito/PIL – effetto dei sostegni finanziari Area Euro.                                       

 (% PIL)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

 

 

 

 

 

 

 

Debito/PIL netto misure sostegno

118,3

119,2

120,3

117,9

114,5

110,8

Impatto misure sostegno

0,3

0,9

3,1

3,6

3,7

3,6

Debito/PIL lordo misure sostegno

118,6

120,1

123,4

121,5

118,2

114,4

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: PdS-DEF 2012

 

Se si analizza l’impatto delle misure di sostegno in relazione alla scansione temporale dell’effettiva erogazione dei prestiti, si può notare che nell’anno 2012 l’importo dei prestiti da erogare da parte dell’Italia sale a 35,1 miliardi di euro, con un impatto sulla dinamica del debito pari al 2,2 per cento. L’effetto cumulato al 2012 dell’esposizione dell’Italia nei confronti dell’area euro pesa quindi nella misura pari a 3,1 punti percentuali di PIL.

Nella tabella che segue sono riportati gli importi delle tranche dei prestiti erogati e da erogare nel corso del periodo di osservazione, suddivisi per meccanismo di finanziamento.

 

Tabella 2.7

Impatto dei sostegni finanziari Area Euro sull’evoluzione del debito.                                            

 (Miliardi di euro)

 

2010

2011

Valore Cumulato

2012

Valore Cumulato

2013

Valore Cumulato

2014

Valore Cumulato

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Prestiti Grecia

3,9

6,1

10,0

 

10,0

 

10,0

 

10,0

ESFS

 

3,1

3,1

29,5

32,6

5,2

37,8

1,1

38,9

ESM

 

 

 

5,6

5,6

5,6

11,2

2,8

14,0

Totale prestiti

3,9

9,2

13,1

35,1

48,2

10,8

59,0

3,9

62,9

%Pil(*)

0,25

0,58

0,83

2,2

3,0

0,7

3,6

0,2

3,8

Fonte: MEF

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(*)  Per gli anni 2011, 2012 e 2014, le differenze del dato cumulato dei prestiti in termini di Pil rispetto al dato riportato nella tavola precedente sono da ascrivere ad operazioni di arrotondamento.                                                                                                                     

Il documento in esame ricorda che gli accordi europei sono stati modificati prevedendo che gli aiuti alla Grecia transitino, a decorrere dal 2012, attraverso l’ESFS insieme con quelli di Portogallo e Irlanda. Pertanto sul totale dei contributi del 2012, che rappresentano circa il 2,2 per cento del PIL, lo 0,2 per cento è costituito dalla quota dei prestiti alla Grecia, confluiti nell’ESFS. Rispetto alle stime contenute nel Programma di stabilità 2011, viene segnalata quindi una correzione al ribasso di 0,2 punti del fabbisogno per l’anno 2012, per tener conto delle nuove modalità di erogazione dei prestiti alla Grecia.

Si segnala, infine, che nel mese di gennaio 2012 è stata erogata, per la quota di spettanza dell’Italia, una nuova tranche di prestiti attraverso l’ESFS per 864 milioni di euro, il cui valore è passato dai 3.110 milioni di fine 2011 ai 3.974 milioni alla fine di febbraio 2012[60].


 

Approfondimento

5. La regola sulla spesa

 

Il Patto di Stabilità e Crescita (PSC), come modificato dal cd. six pack, introduce ai fini del rispetto dell'obiettivo di medio termine (OMT) il concetto di expenditure benchmark. Le regole attualmente in vigore nell'ambito del braccio preventivo del PSC prevedono che gli Stati lontani dal proprio OMT devono effettuare una riduzione annuale del saldo strutturale di bilancio pari ad almeno lo 0,5 per cento in termini di PIL. In questo contesto, la regola sulla spesa rafforza ed agevola il rispetto dell'OMT.

Il Codice di condotta[61] stabilisce che, nel valutare i progressi ottenuti dagli Stati membri verso il raggiungimento dell'OMT, il Consiglio UE ela Commissione Europea valuteranno l'evoluzione della spesa pubblica rispetto al tasso di crescita di medio periodo del PIL potenziale. Questo è calcolato come media delle stime dei precedenti 5 esercizi, della stima per l'esercizio corrente e delle proiezioni per i 4 esercizi successivi.

L'aggregato di spesa pubblica sottoposto a valutazione è individuato nel totale della spesa delle Amministrazioni Pubbliche[62] diminuito della spesa per interessi, della spesa nei programmi europei pienamente coperta da fondi comunitari e della variazione delle spese non discrezionali per indennità di disoccupazione. Il Codice di Condotta stabilisce, inoltre, che l'aggregato di spesa deve essere depurato dalla volatilità intrinseca della spesa per investimenti, prevedendo che il valore iscritto in ciascun esercizio sia sostituito da un valore medio calcolato sulla base della spesa per l'esercizio in corso e quella relativa ai tre esercizi precedenti.

L'individuazione dell'aggregato di riferimento consente di definire il limite massimo che tale aggregato può raggiungere in ciascuno Stato per garantire la coerenza con il percorso di convergenza all'OMT fissato dalle regole vigenti. Di conseguenza, il limite massimo per l'aggregato di riferimento è diverso a seconda della posizione di ciascuno Stato rispetto all'OMT.

Per gli Stati membri che hanno già raggiunto l'OMT la crescita della spesa pubblica non deve essere più alto del parametro medio individuato. Eventuali dinamiche di crescita superiori possono essere consentite soltanto se compensate da misure discrezionali dal lato delle entrate di pari ammontare. Il limite massimo può essere superato anche dagli Stati che hanno già raggiunto l'OMT, purché lo scostamento sia temporaneo, limitatamente al periodo nel quale lo Stato continua a rispettare l'OMT (Codice di Condotta, pagina 6).

Come già visto, agli Stati che non hanno ancora raggiunto l'OMT è richiesto un aggiustamento che garantisca una riduzione annuale del saldo strutturale di bilancio di almeno 0,5 punti in termini di PIL. La regola sulla spesa precisa che l'evoluzione deve essere tale da garantire questo aggiustamento, a meno che non siano messe in atto misure discrezionali dal lato delle entrate, escludendo le entrate temporanee e le one-off.

Le linee guida prevedono, inoltre, un aggiustamento maggiore per gli Stati che non hanno ancora raggiunto l'OMT e che hanno un debito pubblico superiore alla soglia del 60 per cento. A questi Stati viene infatti richiesto un aggiustamento del saldo di bilancio strutturale superiore allo 0,5 per cento in termini di PIL.

La tabella 1 mostra come viene applicata la regola di spesa nel caso dell'Italia. Il periodo di tempo considerato è compreso tra gli anni 2011 e 2015. L'aggregato di spesa di riferimento (riga 8) viene ottenuto in ciascun esercizio sottraendo una serie di voci al totale della spesa (riga 1)[63], in linea con quanto previsto nel Codice di Condotta. La tabella riporta per il solo 2015[64] anche il dato relativo alle maggiori spese a politiche invariate che si aggiungono alla spesa totale riportata in riga 1. Deflazionando l'aggregato così ottenuto per mezzo del deflatore del PIL si ottiene l'aggregato in termini reali (riga 9) che viene utilizzato per derivare l'andamento della spesa prevista.

 

Tabella 1

Applicazione della regola di spesa

Fonte: DEF - Sezione I

 

La riga 11 riporta quindi il limite massimo (benchmark) alla crescita dell'aggregato di spesa. Il limite calcolato per l'Italia, una volta raggiunto l'OMT, è pari allo 0,3 per cento; negli esercizi precedenti (2012 e 2013), il benchmark indica l'esigenza di una riduzione della spesa pari a -0,8.

 

Si segnala che la differenza tra il benchmark sulla spesa che corrisponde all'OMT (esercizi 2014 e 2015: 0,3) e quello in fase di raggiungimento del limite (esercizi 2012 e 2013: -0,8) è pari a -1,1, superiore all'innalzamento di 0,5 richiesto per i paesi che sono in fase di avvicinamento all'OMT. Sarebbe utile acquisire dal Governo indicazioni sugli elementi che portano a calcolare un benchmark di tale entità.

Sarebbe, inoltre, necessario acquisire ulteriori informazioni in merito alla voce  "Spese pienamente coperte da entrate già individuate", pari a 5.048 milioni di euro per il 2011 (Tavola III.4b, Spese da escludere dalla regola sulla spesa), voce non riportata, invece, nell'ambito della procedura di calcolo della regola di spesa nel relativo Riquadro. Da notare che un'altra tabella del documento (Tavola III.4a) reca una voce denominata "Entrate discrezionali (differenziale)", di pari importo. Si ricorda che le regole comunitarie prevedono che la spesa possa evolversi in modo diverso dal benchmark qualora si ricorra a misure discrezionali dal lato delle entrate; poichè l'importo della tavola II.4b non viene però escluso dal computo del tasso di evoluzione effettivo della spesa, restano dubbi sulla finalità della evidenziazione di tali voci nell'ambito delle tabelle richiamate.


 

Approfondimento

6. La nuova regola sul debito prevista dalla Commissione Europea

 

A seguito dell'inasprirsi della crisi finanziaria nell'area Euro e del conseguente deterioramento delle finanze pubbliche di molti paesi membri, la Commissione Europea ha deciso di rafforzare il controllo della disciplina di bilancio attraverso l'introduzione di una regola numerica che specificasse il ritmo di avvicinamento del debito al valore soglia del 60 per cento del PIL[65]. Il nuovo quadro di riforma della governance economica dell'UE, adottato formalmente lo scorso novembre e richiamato anche lo scorso marzo nel fiscal compact, stabilisce che per la quota del debito/PIL in eccesso rispetto al valore benchmark del 60% il tasso di riduzione debba essere pari ad 1/20 all'anno nella media dei tre precedenti esercizi.

La regola numerica che ciascun stato membro si impegnerà a rispettare è la seguente[66]:

dove dt-i indica il livello del debito in percentuale del PIL nell'anno t-i, con i compreso tra 0 e 3. La formula è scomponibile in due parti. Da un lato, il livello di debito di lungo periodo, ossia il 60 per cento del PIL. Dall'altro, la quota in eccesso rispetto a tale soglia, definita da una media geometrica sul triennio precedente. Tale formula tende a dare un maggiore peso al debito registrato negli anni più recenti, per via dell'esponente i incorporato nel peso 0,95i, che diminuisce all'aumentare della distanza temporale rispetto all'anno di riferimento.

La scelta di un orizzonte temporale di tre anni ha lo scopo di trovare un compromesso tra gli sviluppi di lungo periodo e quelli più recenti. Una formula basata su un orizzonte temporale di lungo periodo permette di controllare se un paese stia seguendo un percorso di riduzione del debito stabile, dando la possibilità di regolare i tempi di correzione con  maggiore flessibilità. Tuttavia, un orizzonte di lungo periodo tende ad essere influenzato da qualunque tipo di sviluppo non in linea con il valore di riferimento (compresi i picchi del rapporto debito/PIL non imputabili a scelte di politica economica). Questo renderebbe il rispetto della regola praticamente irrealizzabile nei casi più estremi.

Al contrario, un orizzonte temporale di un anno è soggetto a movimenti erratici del debito, che imporrebbero una immediata correzione da parte dell'esecutivo, facendo sorgere due ordini di problemi. Da un lato, il livello del debito in un certo anno è facilmente influenzato da operazioni finanziarie, costruite al fine di dimostrare la conformità con l'obiettivo. Dall'altro lato, in presenza di picchi del debito fuori dal controllo del governo (come una forte contrazione dell'attività economica dovuta a qualche shock esogeno) la regola verrebbe immediatamente violata, portando ad una accentuata, e difficilmente realizzabile, riduzione del livello del debito nell'anno successivo.

 

Qualora venisse rispettato il ritmo di riduzione imposto dalla regola a partire dal 2015[67], il debito raggiungerebbe l'80 per cento del PIL intorno al 2030, per poi scendere più lentamente verso l'obiettivo del 60 per cento. Appare evidente che il ritmo di abbattimento del debito imposto dalla regola tende ad essere elevato per livelli alti di debito, mentre rallenta all'avvicinarsi del valore soglia del 60 per cento.

 

Grafico 3

Evoluzione del rapporto debito/PIL in base alla nuova regola europea

Fonte: Elaborazioni DEF 2012

 

La regola sul debito si affiancherà a quella sul pareggio di bilancio strutturale. Una regola sul debito che non tiene in considerazione gli andamenti ciclici potrebbe portare a risultati incoerenti con la regola sul saldo strutturale, che è depurato dagli effetti degli stabilizzatori automatici. Per tale ragione la Commissione verificherà l'effettivo rispetto della regola sulla base di una misurazione del debito aggiustato per il ciclo, in quanto quest'ultimo influenza la dinamica del debito sia attraverso l'andamento del saldo di bilancio (che incide sul numeratore) sia attraverso l'andamento del PIL (denominatore)[68]. In assenza di un simile correttivo, la regola sul debito rischierebbe di essere fortemente pro-ciclica, ossia tenderebbe a penalizzare un deterioramento delle finanze pubbliche ascrivibile all'attivarsi degli stabilizzatori automatici e non a fattori strutturali.

Più precisamente, la regola di benchmark del debito verrà affiancata da un'altra formula che misura il debito aggiustato per l'andamento ciclico[69].  In fasi negative del ciclo, il rapporto debito/PIL aggiustato risulterà inferiore rispetto  a quello effettivo, in quanto il debito B verrà depurato per l'effetto degli stabilizzatori automatici e il PIL nei tre anni precedenti viene fatto variare al tasso di crescita del PIL potenziale. E' da notare che tale formula non verrà utilizzata dalla Commissione nelle fasi positive del ciclo, nelle quali il debito aggiustato risulterebbe superiore rispetto a quello effettivo Bt (un Ct-j positivo farebbe aumentare il numeratore e quindi il valore del rapporto). In altre parole, ai paesi non verrà chiesto, in relazione al debito, uno sforzo aggiuntivo nei "tempi buoni".

In conclusione, la prima formula fornirà il livello di debito in percentuale sul PIL da perseguire, che qualora raggiunto esime il paese da ulteriori sforzi; la seconda formula servirà, invece,a valutare - qualora l'applicazione del primo algoritmo evidenziasse un mancato rispetto della regola - se la regola possa essere considerata comunque effettivamente rispettata, tenuto conto della possibilità di scontare gli andamenti ciclici.

 

La nuova regola per la riduzione del debito pubblico prevede che anche nel caso in cui il rapporto debito/PIL risulti più elevato del benchmark si tengano comunque in considerazione due aspetti, ossia: se, sulla base delle previsioni a politiche invariate della Commissione è prevista una correzione nei due anni successivi; se vi sono effetti attribuibili al ciclo economico.

 

Qualora il rapporto debito/PIL fosse più alto del  benchmark anche dopo l’aggiustamento per il ciclo, la Commissione sarà chiamata a redigere un rapporto ex art. 126(3) TFUE (Trattato sul funzionamento dell’Unione europea), nel quale al benchmark numerico si aggiungono valutazioni relative a un certo insieme di “altri fattori rilevanti”. L’analisi di tali fattori rappresenta, quindi, un passo obbligato nelle valutazioni che inducono ad avviare una procedura per disavanzi eccessivi a causa di una mancata riduzione del debito ad un “ritmo adeguato”. Questi fattori sono :

-            gli andamenti della pozione debitoria a medio termine del Paese;

-            le operazioni di aggiustamento stock-flow del debito;

-            le riserve accantonate e le altre voci del’attivo del bilancio pubblico;

-            le garanzie, specie quelle legate al settore finanziario;

-            le passività, sia esplicite che implicite, connesse all’invecchiamento della popolazione; 

-            il livello del debito privato, nella misura in cui rappresenti una passività implicita potenziale per il settore pubblico.

 

Il DEF sottolinea come le nuove regole del Patto di stabilità e Crescita circa il percorso di riduzione e contenimento del debito, siano considerate una condizione necessaria, ma non del tutto sufficiente, per evitare il ripetersi dei dissesti finanziari. Pertanto, nel rendere operative in modo credibile le regole per la riduzione del debito pubblico, si tiene conto del fatto che la dinamica del debito può variare a causa delle passività implicite derivanti dai potenziali rischi insiti in vari settori, tra cui il sistema pensionistico e il settore bancario-finanziario. È così previsto un ampliamento degli elementi alla base delle valutazioni della sostenibilità a lungo termine, tenendo conto, come fattori aggravanti o attenuanti, di tutti gli ‘altri fattori’ di rischio.


 

Approfondimento

7. Avanzo primario strutturale e ciclo economico: l’analisi della fiscal stance

 

Un indicatore sintetico della direzione della politica fiscale è la variazione dell’avanzo primario corretto per il ciclo e al netto delle una tantum.

Il confronto tra l’andamento dell’avanzo primario strutturale e l’output gap, che evidenzia la distanza tra il PIL effettivo ed il potenziale di crescita dell’economia[70], consente un’analisi della fiscal stance, che misura l’indirizzo espansivo o restrittivo della politica fiscale a fronte dell’andamento macroeconomico. L’analisi permette, infatti, di catturare la componente strutturale delle decisioni di politica fiscale attraverso la depurazione del saldo da variabili non direttamente controllate dal Governo, come la componente ciclica e la spesa per interessi.

L'interpretazione di questo tipo di analisi, condotta anche dalla Commissione europea e dalle organizzazioni internazionali (OCSE, FMI), richiede un certo grado di cautela, in quanto essa ha come presupposto la determinazione del PIL potenziale e dell'output gap che sono soggetti a frequenti revisioni[71]. Queste ultime implicano spesso un aggiornamento dell'intera serie dei saldi strutturali, compresi quelli relativi ad esercizi passati, modificando ex post il quadro informativo disponibile ed evidenziando contesti che, al momento della decisione, non apparivano caratterizzati nello stesso modo.

 

Le variabili utilizzate nell’analisi grafica sono riportate nella seguente Tabella.

 

Tabella 1

Output gap e avanzo primario corretto per il ciclo al netto delle una tantum

(% PIL)

 

2011

2012

2013

2104

2105

Output gap

-2,1

-3,0

-2,6

-1,8

-1,0

variazioni output gap

n.d.

-0,9

0,4

0.8

0,8

 

 

 

 

 

 

Avanzo primario corretto per il ciclo e al netto una tantum

1,3

4,9

6,1

6,2

6,1

Variazione avanzo primario corretto per il ciclo e al netto una tantum

n.d.

3,6

1,2

0,1

-0,1

 

Fonte: DEF-PdS 2012

 

Il Grafico 1 confronta la variazione dell’avanzo primario strutturale con l’output gap nel periodo 2011-2015. Esso si compone di quattro quadranti. Quello in alto a sinistra contiene i punti che rappresentano situazioni di restrizione fiscale e di ciclo economico negativo. In basso a sinistra, si posizionano le combinazioni di manovre espansive e ciclo economico negativo. I due quadranti a destra, corrispondenti a situazioni economiche favorevoli, illustrano, quello in alto, una politica fiscale restrittiva, quello in basso, una politica fiscale espansiva.

Secondo la teoria economica, la politica fiscale dovrebbe svolgere una funzione di stabilizzazione e avere pertanto un carattere anticiclico, attraverso l’adozione di misure di consolidamento fiscale nelle fasi positive del ciclo e viceversa nelle fasi di rallentamento.

In base alle regole europee[72], invece, solo gli Stati membri che abbiano già raggiunto l’obiettivo di medio termine e che presentino pertanto un bilancio pubblico in sostanziale pareggio possono lasciare operare liberamente gli stabilizzatori automatici (in termini del Grafico 1, ciò implica che tali Paesi si trovino sull’asse orizzontale che rappresenta una stance neutrale), o eventualmente adottare misure discrezionali per contenere le fluttuazioni cicliche, nei limiti del rispetto del loro OMT.

Ai Paesi che non abbiano raggiunto il pareggio di bilancio sono richiesti, invece, aggiustamenti annui in termini di aumento dell’avanzo primario strutturale pari o superiori allo 0,5 per cento. Essi dovrebbero pertanto trovarsi in punti situati nei due quadranti superiori del Grafico, corrispondenti a politiche fiscali restrittive.

 

Grafico 1

Fiscal stance e output gap, DEF - PdS 2012

 

Il Grafico 1 evidenzia come, nel 2012 e nel 2013, la politica fiscale abbia un’impronta pro-ciclica: in presenza di un output gap negativo, l’avanzo primario tende ad aumentare, sia pure con ritmi annui diversi. Esso si stabilizza nel 2014 (+0,1 punti di PIL) evidenziando una stance neutrale in presenza di un sostanziale pareggio di bilancio e mostra una variazione lievemente negativa (-0,1) nel 2015.

 

Un secondo metodo per valutare la fiscal stance mette in relazione le variazioni dell'output gap, con le variazioni dell'avanzo primario strutturale. Un simile approccio permette di porre maggiore enfasi sulla dinamica del ciclo economico e di cogliere in modo più puntuale i cambiamenti della politica fiscale.

 

Grafico 2

Fiscal stance e variazione dell’output gap, DEF –PdS 2012

 

Nel Grafico 2 si nota come, all’inizio del periodo in esame (2012), la restrizione fiscale si collochi in una fase di forte peggioramento del ciclo (l’output gap aumenta di 0,9 punti di PIL). Nel 2013 il consolidamento fiscale (indicato da variazioni positive dell’avanzo primario) prosegue in presenza di un output gap ancora negativo, ma che tende a ridursi[73]. Nel biennio successivo, raggiunto un livello elevato di avanzo primario e confermato (nel 2015) il pareggio di bilancio anche in termini nominali, la politica fiscale diviene neutrale.


Tabella 1


Approfondimento

8. Le misure una tantum

 

Il Documento presenta il quadro delle misure una tantum che hanno inciso sul saldo dell’indebitamento netto nel periodo 2009-2011 e le corrispondenti previsioni per il periodo 2012-2015.

 

Rispetto all’analisi contenuta nella Nota di aggiornamento al DEF 2011[74], l’incidenza complessiva sul PIL di tali misure risulta rettificata al rialzo sia per l’esercizio di consuntivo, che per l’intera serie degli esercizi di previsione. In particolare, nel 2011, le misure una tantum effettivamente attuate sono risultate superiori di mezzo punto di PIL rispetto alle previsioni formulate a settembre per effetto, principalmente:

- di un significativo aumento del gettito conseguito rispetto alle previsioni con riferimento alle imposte sostitutive, le cui stime erano già state riviste in aumento dalla Nota di aggiornamento per tenere conto dei provvedimenti normativi intervenuti in corso d’anno;

- di una riduzione rispetto alle previsioni delle spese effettivamente erogate a titolo di una tantum per la ricostruzione in Abruzzo;

- di un incremento delle entrate effettivamente conseguite dalle aste per l’assegnazione delle frequenze radioelettriche.

Revisioni più contenute delle medesime voci, o di poste ad esse correlate, sono operate anche per gli esercizi di previsione, per i quali rileva inoltre la revisione al ribasso del valore nominale del PIL, con una conseguente rettifica al rialzo delle previsioni di incidenza sul PIL delle una tantum su tutto l’arco di previsione già considerato, nelle seguenti misure:

·         +0,2 per cento nel 2012: dallo 0,0 per cento allo 0,2 per cento;

·         +0,1 per cento nel 2013: dallo 0,0 per cento allo 0,1;

·         +0,1 per cento nel 2014: dallo 0,1 per cento allo 0,2 per cento.

 

Il DEF 2012 presenta inoltre una disaggregazione per livelli di governo (amministrazioni centrali, locali e previdenziali) riferita al complesso delle misure una tantum.

Con riferimento a tale disaggregazione si rileva che i documenti di finanza pubblica che si sono succeduti hanno indicato, alternativamente, la disaggregazione per livelli di governo dell’ammontare complessivo delle una tantum (cfr. il DEF presentato nel 2011), o la disaggregazione delle sole dismissioni immobiliari (cfr. la Nota di aggiornamento al DEF 2011). Per esigenze di confrontabilità dei dati nel tempo risulterebbe opportuno che l’analisi per sottosettori fosse riferita a un aggregato costante.

Per ragioni di completezza, inoltre, risulterebbe opportuno che la disaggregazione per livelli di governo fosse fornita sia con riferimento all’ammontare complessivo delle misure una tantum, sia con riferimento al dettaglio delle dismissioni immobiliari e delle altre singole voci eventualmente suscettibili di incidere sulle amministrazioni locali e previdenziali.

 

Le misure una tantum

La Nota metodologica sui criteri di formulazione delle previsioni tendenziali richiama la metodologia stabilita in sede europea per l’individuazione delle misure una tantum.

La normativa comunitaria non individua precisi criteri di definizione in base ai quali catalogare con certezza le diverse misure di spesa o di entrata. Il Codice di condotta[75], si limita a definire come una tantum e temporanee quelle misure che hanno un impatto transitorio sui saldi di bilancio e che non apportano variazioni significative all’evoluzione di lungo periodo della finanza pubblica.

A fini esemplificativi il Codice di condotta include tra le una tantum la vendita di beni patrimoniali non finanziari, gli incassi derivanti da aste di vendita di licenze di proprietà pubblica, i condoni fiscali, gli incassi derivanti dal trasferimento di obblighi pensionistici e le spese di emergenza di breve periodo connesse a disastri naturali.

Un’analisi di maggior dettaglio è fornita da altre pubblicazioni della Commissione europea[76] che, oltre a sottolineare l’esigenza che le misure in questione abbiano carattere non ricorrente, integrano la lista aperta del Codice di condotta con altre voci, aventi parimenti carattere meramente indicativo.

Tali voci includono, tra l’altro, le modifiche legislative di carattere temporaneo aventi effetti sulla tempistica degli incassi e dei pagamenti con effetti positivi sul bilancio, le modifiche di aliquote fiscali chiaramente annunciate come temporanee, gli effetti conseguenti a sentenze della Corte di giustizia europea, o a decisioni di altre istituzioni, sia nel caso che queste comportino incassi (come i rimborsi al governo di sussidi, a seguito di decisioni della Commissione), sia nel caso che ne derivino pagamenti (come i rimborsi di imposte dichiarate illegittime); le operazioni di cartolarizzazione con effetti positivi sul bilancio, le spese di breve periodo a carattere emergenziale connesse con grandi eventi eccezionali (come le azioni militari). Viene in particolare sottolineata la necessità di una particolare cautela nell’includere tra le misure una tantum quelle aventi effetti peggiorativi sul deficit, al fine di evitare qualsiasi incentivo per gli Stati membri ad adottare, nell’ambito della legislazione di spesa, misure di carattere temporanee escluse nel calcolo dei saldi strutturali.

 

Tavola 1

Misure una tantum                                                                                                                (milioni di euro)

 

Consuntivo

Previsioni

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

 

 

 

 

 

 

 

 

Totale One-Offs

10.053

3.587

11.061

2.510

2.226

3.353

1370

 In % del Pil

0,7

0,2

0,7

0,2

0,1

0,2

0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

- a ) Entrate

12.851

4.103

6.754

1.770

1.141

2.103

120

 In % del Pil

0,8

0,3

0,4

0,1

0,1

0,1

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

Imposte sostitutive varie

7.279

3.388

6.709

1.740

1.121

2.093

120

Rientro dei capitali/

scudo fiscale ter

5.013

656

4

0

0

0

0

Condono edilizio

65

59

41

30

20

10

0

Contributo U.E. per sisma Abruzzo

494

0

0

0

0

0

0

 

 

 

 

 

 

 

 

- b) Spese

-4059

-1.712

3.156

-690

-365

-50

-50

 In % del Pil

-0,3

-0,1

0,2

0,0

0,0

0,0

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

- IVA auto aziendali

-243

-77

-37

-15

0

0

0

- Bonus incapienti DL 185/'08

-1.522

0

0

0

0

0

0

- Terremoto dell'Abruzzo

-951

-1.457

-451

-400

-300

-50

-50

- Abruzzo: finanz. agevol - crediti imp.

0

-2

-34

0

0

0

0

- Dividendi in uscita

-405

-176

-149

-100

0

0

0

- Riacquisto immobili e danno SCIP2

-938

0

0

0

0

0

0

 - Compensazioni emittenti

0

0

0

-175

-65

0

0

- Asta frequenze

0

0

3.827

0

0

0

0

 

 

 

 

 

 

 

 

- c ) Dismissioni immobiliari

1.261

1.196

1.151

1.430

1.450

1.300

1.300

 In % del Pil

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

 

 

 

 

 

 

 

 

Ripartizione per Sottosettori

 

 

 

 

 

 

 

 - Amministrazioni Centrali

9.322

2.154

9.857

1.107

942

2.140

216

 - Amministrazione Locali

1.516

1.279

983

953

834

763

704

 - Enti di previdenza

-785

154

221

450

450

450

450

 

 

 

 

 

 

 

 

Pil (x 1.000)

1.519

1.553

1.580

1.588

1.626

1.672

1.725

Fonte: DEF 2012-2015: La tavola riproduce i dati della tabella n. II:2-9 riportata a pag 23 del DEF.

 

Si segnala che la tavola ricognitiva delle misure una tantum non è corredata di un’analisi illustrativa delle singole misure e dei fattori alla base delle variazioni riscontrate a consuntivo o apportate alle previsioni rispetto ai precedenti documenti di finanza pubblica. L’analisi di seguito operata necessiterebbe pertanto di conferma da parte del Governo.

 

Rinviando ai dossier relativi ai precedenti documenti di finanza pubblica[77] per un’analisi di dettaglio delle singole misure considerate nella tavola delle una tantum, si esaminano in questa sede unicamente le voci per le quali i valori di consuntivo o di previsione presentano scostamenti rispetto alle quantificazioni precedentemente operate dal DEF 2011 e dalla relativa Nota di aggiornamento.

 

Sul lato dell’entrata, i dati di consuntivo evidenziano variazioni significative con riferimento al gettito delle imposte sostitutive[78], risultato pari a 6,7 mld, con un incremento di 4,9 mld, rispetto alle previsioni formulate dalla Nota di aggiornamento al DEF 2011 (la quale aveva già rivisto al rialzo, di 1,4 mld, la previsione del DEF 2011 che stimava un gettito dalle imposte sostitutive di soli 358 mln). Tali successive revisioni appaiono ascrivibili essenzialmente al miglior risultato rispetto alle previsioni di due tributi straordinari previsti per il 2011:

-                 l’imposta sostitutiva delle imposte ipotecaria e catastale sui contratti di leasing immobiliare in essere al 1° gennaio 2011, introdotta dalla legge finanziaria per il 2011[79];

-                 l’imposta sostitutiva relativa al riallineamento dei valori di bilancio ai principi IAS[80], la cui base di applicazione è stata ampliata nella manovra dell’estate 2011.

I risultati migliori delle attese conseguiti dal primo tributo (i cui versamenti erano previsti nella primavera 2011), nonché le stime iniziali relative all’ampliamento della base applicativa degli IAS (previsto dalla manovra estiva) potrebbero essere stati alla base della rettifica al rialzo delle stime operata dalla Nota di aggiornamento al DEF 2011. I risultati effettivi, migliori delle attese, conseguiti dall’ampliamento della base applicativa dell’imposta sostitutiva sul riallineamento IAS (i cui versamenti scadevano alla fine del 2011) potrebbero essere alla base della revisione al rialzo operata dal Documento attualmente in esame.

 

Al riguardo si segnala che, ai fini di una migliore trasparenza e completezza delle informazioni fornite, risulterebbe opportuno che il dato complessivo delle imposte sostitutive fosse corredato dall’indicazione delle sottovoci di maggiore impatto che solo occasionalmente vengono separatamente indicate (è il caso dell’imposta relativa al riallineamento IAS, separatamente indicata nella sola Nota di aggiornamento al DEF 11 e non separatamente evidenziata dal documento ora in esame).

 

Con riferimento agli esercizi di previsione, il DEF 2012 apporta significative rettifiche al rialzo alle stime del gettito delle imposte sostitutive (+1,5 mld nel 2012, +1 mld nel 2013 e +2 mld nel 2014).

 

Andrebbe in proposito chiarito se le rettifiche operate per gli esercizi di previsione derivino da effetti di trascinamento dei migliori risultati conseguiti nel 2011 con riferimento al riallineamento ai principi IAS. In tal caso andrebbe chiarito se i relativi termini di versamento risultino idonei a produrre effetti di gettito incrementali per un importo complessivo di 4,5 mld circa sul triennio 2012-2014.

 

Analogamente a quanto segnalato in passato, si ricorda inoltre che, in corrispondenza della revisione al rialzo delle previsioni di gettito delle imposte sostitutive, rilevanti ai fini delle una tantum, andrebbe rettificato al ribasso il gettito ordinario delle imposte dirette, al fine di tenere conto del minor gettito IRES e IRAP, per maggiori ammortamenti e minori plusvalenze tassabili, conseguente ai maggiori valori oggetto di riallineamento rispetto a quanto precedentemente previsto.

 

Sul lato della spesa risultano apportate, sia per l’esercizio di consuntivo che per quelli di previsione, significative modifiche alle spese inerenti gli interventi per il terremoto in Abruzzo e agli effetti connessi all’asta di assegnazione delle frequenze.

Con riferimento agli interventi per l’Abruzzo, considerando congiuntamente entrambe le voci elencate in tabella (interventi per il terremoto e finanziamenti agevolati mediante credito d’imposta) risultano minori spese, rispetto a quanto indicato nella Nota di aggiornamento al DEF11, pari a 1.265 mln nel 2011 e a 400 mln nel 2012, per un importo cumulato di circa 1,7 mld.

Si ricorda che tale revisione al ribasso della spesa si aggiunge a quella già operata dal DEF 2011, pari a oltre 1 mld per il complessivo arco di previsione 2011-2014.

Al riguardo, come già evidenziato in occasione del DEF 2011, andrebbe chiarito se la complessiva riduzione di spesa sopra indicata dipenda da una riduzione delle risorse destinate alla ricostruzione o da una loro diversa contabilizzazione nell’ambito delle misure una tantum, ad invarianza di impegno finanziario complessivo. In questo secondo caso, andrebbero chiariti i fattori che portano ad escludere dal novero delle spese una tantum quelle comunque sostenute per la ricostruzione. Andrebbe altresì chiarito se tali spese siano comunque oggetto di rendicontazione, anche qualora erogate dalle amministrazioni locali, almeno per la parte sostenuta a valere sugli stanziamenti posti a carico del bilancio dello Stato, previsti dai provvedimenti di urgenza a sostegno delle popolazioni colpite.

Si segnala infine che la disaggregazione operata con riferimento ai finanziamenti agevolati per l’Abruzzo, mediante il riconoscimento di un credito d’imposta, sembra operata secondo criteri diversi da quelli seguiti in occasione della Nota di aggiornamento al DEF 2011: per i soli esercizi 2012-2014 l’importo annuo di 50 mln, precedentemente indicato nell’ambito dei crediti d’imposta, è ora inglobato negli interventi per l’Abruzzo.

 

Con riferimento gli incassi per l’assegnazione di diritti d’uso di frequenze radioelettriche[81], rispetto alle stime previste a tale titolo nel DEF 2011 e nella relativa Nota di aggiornamento, pari a 2,4 miliardi per il 2011, sono stati effettivamente conseguite entrate, in termini di competenza economica[82], per 3.827 mln.

Il documento in esame, naturalmente, non prevede per gli esercizi successivi al 2011 gli incassi che a tale titolo potranno derivare dalla definitiva approvazione della disposizione, introdotta dalla Camera dei deputati al testo del DL n. 16/2012[83], riguardante la valorizzazione economica dello spettro radio e la revoca del c.d. “beauty contest”. Trattandosi di entrate non destinate a una finalità di spesa suscettibile di incidere sui saldi strutturali – è infatti previsto che le entrate in questione affluiscano al Fondo speciale rotativo per l’innovazione tecnologica – non dovrebbero discenderne variazioni sul saldo dell’indebitamento netto strutturale, pur in presenza di un miglioramento dell’indebitamento netto nominale. In ordine a tale specifico profilo, andrebbe comunque acquisita conferma.

 

Con riferimento alle spese per compensazioni alle emittenti locali, il DEF 2012 conferma l’importo di 240 milioni precedentemente stimato, ma prevede che lo stesso incida in misura differita e frazionata sui saldi degli esercizi 2012 (175 mln) e 2013 (65 mln), in luogo del solo esercizio 2011, come precedentemente previsto.

Andrebbe chiarito se tale modifica nell’incidenza temporale della spesa in questione sia operata in relazione alle previsioni inerenti i tempi di effettiva erogazione delle somme. In tal caso andrebbe acquista a conferma che le spese in questione siano considerate di conto capitale e quindi suscettibili di incidere sui saldi di indebitamento secondo il criterio di cassa. Si segnala in proposito che nel prospetto riepilogativo degli effetti della legge finanziaria per il 2011, introduttiva della disposizione autorizzatoria della spesa in questione[84], essa era considerata di parte corrente e quindi suscettibile di incidere sui saldi di indebitamento per il suo intero importo nell’esercizio in cui si è verificato l’impegno giuridico (2011).

 

Con riferimento agli incassi per dismissioni immobiliari, il Documento rettifica lievemente al rialzo i risultati conseguiti nel 2009 (+42 mln) e nel 2010 (+130 mln), rispetto alle precedenti valutazioni. Le entrate conseguite nell’esercizio 2011 sono invece risultate lievemente più contenute rispetto alle attese (-49 mln). Sono state infine riviste al rialzo le previsioni di incasso per gli esercizi 2013 (+450 mln) e 2014 (+400 mln), assumendo un andamento sostanzialmente costante nel tempo delle dismissioni, laddove era precedentemente ipotizzata una flessione dal 2013.

In proposito andrebbero forniti gli elementi alla base delle revisioni delle stime, chiarendo in particolare se esse tengano conto di specifici fattori normativi inerenti la valorizzazione di immobili.


 

2.2 Gli andamenti tendenziali di finanza pubblica

Il Documento di Economia e Finanza (DEF) riporta l'analisi del conto economico delle amministrazioni pubbliche (PA) a legislazione vigente, integrato con le informazioni relative alla chiusura dell'esercizio 2011 (cfr. tabella 2.8). I conti a legislazione vigente, presentati nella sezione II del DEF, vengono rappresentati nella versione conforme alle regole di Contabilità Nazionale, differenziandosi rispetto ai quelli contenuti nella sezione I, che sono redatti ai sensi del Regolamento CE 1500/2000.

 

2.2.1 Il consuntivo 2011

 

Il comunicato dell'Istat diffuso il 1 marzo 2012 relativo alla chiusura dell'esercizio 2011, evidenzia che l'indebitamento netto della PA si attesta a 62.363 milioni, in riduzione rispetto ai 71.457 milioni del 2010 (-12,7 per cento). Il miglioramento del saldo rispetto all'esercizio precedente è da attribuire all'aumento delle entrate finali, che nel 2011 sono pari a 736.202 milioni, in aumento rispetto ai 723.854 milioni del 2010 (+1.7 per cento), a fronte di un andamento stazionario della spesa finale (+0,4 per cento).

Le entrate tributarie del 2011 risultano pari a 455.303 milioni di euro (+1,7 per cento rispetto al 2010). La crescita è principalmente attribuibile all’incremento delle imposte indirette, che si attestano a 222.313 milioni (+2 per cento), e all’aumento delle entrate in conto capitale, pari a 6.963 milioni (+99,1 per cento), che scontano la riapertura dei termini dell’imposta sostitutiva per il riallineamento dei valori fiscali delle attività immateriali, connessa con l’ampliamento dell’ambito di applicazione. Le imposte dirette mostrano una evoluzione negativa, attestandosi a 226.027 milioni (-0,1 per cento). I contributi sociali risultano pari a 216.340 milioni, in aumento rispetto al valore registrato nel 2010 (+1,4 per cento).

La pressione fiscale si attesta al 42,5 per cento del PIL, sostanzialmente equivalente rispetto all'esercizio precedente (42,6 per cento).

Rispetto alla Relazione al Parlamento dello scorso dicembre, le entrate finali risultano limitatamente rettificate (-2.000 milioni), in connessione con la revisione delle imposte dirette (–3.400 milioni), indirette (–2,700 milioni) e dei contributi sociali (-2.200 milioni), parzialmente compensato dalla rettifica delle entrate in conto capitale (+5.200 milioni) e delle altre entrate correnti (+1.300 milioni) (Cfr. tabella 2.10).

 

Le spese finali nel 2011 mostrano un incremento contenuto rispetto al precedente esercizio (+0,4 per cento), passando da 795.311 milioni del 2010 a 798.565 milioni del 2011.

In dettaglio, la spesa primaria evidenzia una variazione contenuta (+ 0,3 per cento), più che compensata dalla significativa riduzione della spesa in conto capitale rispetto al precedente esercizio (-11 per cento). La spesa per interessi, pari a circa 78 miliardi, mostra invece un incremento di circa 7 miliardi (+9,7 per cento).

Alla dinamica mostrata dalla spesa primaria contribuisce una variazione positiva (+2,2 per cento) delle prestazioni in denaro ed in particolare della spesa pensionistica (+2,9 per cento), a fronte di una riduzione dei redditi da lavoro dipendente (-1,2 per cento) e delle altre spese correnti (-3,8 per cento), mentre i consumi intermedi si mantengono sui livelli del 2010. Rispetto alla Relazione al Parlamento dello scorso dicembre, si evidenzia una riduzione di circa 2,7 miliardi, riconducibile alle prestazioni in denaro (-1,1 miliardi), ai redditi per lavoro dipendente (-1 miliardo) che scontano gli effetti di alcuni interventi sul pubblico impiego verificabili solo consuntivo e pertanto non compresi nelle precedenti stime, e ai consumi intermedi (-400 milioni). Tali variazioni si riflettono, per la componente relativa alla spesa per il personale e l’acquisto di beni e servizi, sulla sanità che a consuntivo evidenzia, rispetto alla Relazione, una minore spesa per 2,9 miliardi.

La contrazione osservata per la spesa in conto capitale è da attribuire alla riduzione dei contributi in conto capitale (-2.2 miliardi) e degli altri trasferimenti (-3.5 miliardi). Rispetto ai dati presentati nella Relazione del dicembre scorso, si evidenzia una riduzione di circa 1,4 miliardi di euro.

 

Si evidenzia che il dato di consuntivo per il 2011 delle spese in conto capitale sconta le entrate relative all'asta delle frequenze pari a circa 3,8 miliardi che sono registrate in contabilità nazionale in riduzione delle spese in conto capitale.

 

 

2.2.2 Le previsioni tendenziali per il periodo 2012-2015

 

Il DEF presenta le stime relative al periodo 2012-2015 aggiornate - rispetto a quelle presentate nel dicembre scorso - sulla base delle informazioni di consuntivo del 2011, della revisione del quadro macroeconomico e dell'impatto delle normative introdotte. Viene presentata per la prima volta la stima dell'esercizio 2015.

Si ricorda che il quadro programmatico presentato dal DEF 2012 coincide con i saldi di finanza pubblica che emergono a legislazione vigente; il documento esplicita che non è richiesta una ulteriore correzione dei conti per la realizzazione degli obiettivi del paese concordati in sede europea.

 

Le stime dell’indebitamento indicate nel DEF fino al 2015 evidenziano un miglioramento del saldo che, a fronte del -1,7 per cento del 2012 (25 miliardi circa), raggiunge l’obiettivo “close to balance” negli anni 2014-2015.

Nel 2012 le entrate finali delle amministrazioni pubbliche si attestano a 781.855 milioni, con un incremento pari al +6,2 per cento rispetto all’anno precedente. La dinamica positiva è confermata anche per gli anni 2013 - 2015 (+3 per cento nel 2013; +2,7 per cento nel 2014; +2,4 per cento nel 2014), che scontano gli effetti delle misure di entrata adottate con le manovre approvate nel corso del 2011.

Il trend positivo è confermato per tutte le tipologie d’entrata. Infatti, le entrate tributarie passano dai 496.332 milioni del 2012 ai 538.998 milioni del 2015 (tasso di crescita medio pari al 4,3 per cento), soprattutto per effetto dell’incremento delle imposte dirette (tasso di crescita medio pari a 3,6 per cento) e delle indirette (tasso di crescita medio pari a 5,9 per cento). Una dinamica moderata si registra per i contributi sociali (tasso di crescita medio pari a 2,2 per cento) e per le altre entrate correnti (tasso di crescita medio pari a 2,1 per cento). Aumenta anche la componente rappresentata dalle entrate in conto capitale non tributarie, che passa dai 4.580 milioni del 2012 ai 5.288 milioni del 2015 (tasso di crescita medio pari a 4,9 per cento).

La pressione fiscale attesa è pari al 45,1 per cento per il 2012 (in deciso aumento rispetto al 42,5 per cento del 2011), stabilizzandosi su questo valore anche per gli anni 2013 e 2014 ed evidenziando una modesta riduzione nel 2015 (44,9 per cento).

Al miglioramento dei saldi nel periodo in esame contribuisce anche una dinamica contenuta della spesa corrente al netto degli interessi (+0,6 per cento nell’anno in corso e +1,2 nella media nel successivo triennio), che consente una riduzione dell’incidenza sul prodotto di 2 punti percentuali: il peso sul PIL passa, infatti, dal 42,6 per cento del 2012 al 40,6 per cento nel 2015.

A fronte di una crescita del 2,3 per cento nel 2012 e del 2,5 per cento medio annuo nel periodo successivo della spesa pensionistica, sul cui andamento influiscono le riforme approvate nel 2011, si prevede una progressiva riduzione in valore assoluto della spesa per redditi da lavoro dipendente conseguente alle misure relative al blocco della contrattazione collettiva, alla limitazione del turn over e al blocco delle progressioni di carriera. L’aggregato riduce pertanto il suo peso sul prodotto, passando dal 10,6 per cento del 2012 (10,8 per cento nel 2011) al 9,8 per cento del 2015.

Anche i consumi intermedi si riducono nel biennio 2012-2013 per effetto delle manovre di contenimento della spesa degli anni precedenti, per poi aumentare dello 0,4 per cento nel 2014 e, più sensibilmente (+2, 3 per cento) a fine periodo. Tale dinamica comporta una riduzione dell’incidenza sul PIL dall’8,6 per cento dell’esercizio in corso all’8 per cento del 2015.

L’evoluzione descritta si riflette sulla spesa sanitaria che nel 2012 cresce del 2,2 per cento, a fronte di una variazione contenuta nel successivo biennio (+0,2 per cento nel 2013 e +0,6 per cento nel 2014), per poi tornare a crescere al 2,7 per cento a fine periodo. In percentuale del PIL, l’aggregato riduce la sua incidenza dal 7,2 per cento del 2012 al 6,9 per cento del 2015.

 

Le stime relative a tale aggregato contenute nel DEF evidenziano uno scostamento significativo rispetto a quelle della Relazione: in valore assoluto, si rileva una riduzione di 2.994 milioni nel 2012, 4.875 milioni nel 2013 e 5.991 milioni nel 2014.

Tali variazioni sono spiegate solo in parte dal miglioramento registrato a consuntivo nel 2011. La minore spesa di 2,9 miliardi spiega infatti il dato relativo al 2012, mentre offre una spiegazione solo parziale delle riduzioni indicate per il successivo biennio.

Rilevato che le previsioni della Relazione già scontavano gli effetti delle precedenti manovre (ed in particolare la riduzione di spesa per 2,5 miliardi nel 2013 e di oltre 5 miliardi nel 2014 conseguente alla riduzione del finanziamento del SSN disposta dal D.L. 98/2011) e che le stime contenute nel DEF sono a legislazione vigente, appare opportuno un chiarimento al riguardo.

 

Le previsioni tendenziali mostrano un andamento costante per la spesa in conto capitale, che si attesta su un valore medio pari a circa 47 miliardi (Cfr. tabella 2.8). Questo andamento viene confermato dalla dinamica della spesa in termini di PIL, che si attesta su valori vicini al 3 per cento nel biennio 2012-2013, per poi scendere al 2,8 per cento nel successivo biennio.

La riduzione più accentuata riguarda i contributi in conto capitale, che passano dai 16,6 miliardi del 2013 ai 15,5 miliardi nel 2014 (-6,3 per cento), per poi restare invariati nel 2015. Gli investimenti fissi lordi, dopo una contrazione nel 2013 (-1.5 per cento) evidenziano una evoluzione moderata per i restanti esercizi del triennio (1,1 per cento nel 2014 e 1,2 per cento nel 2015). Gli altri trasferimenti mostrano invece una evoluzione molto pronunciata nel 2013 (36,4 per cento rispetto al 2012), che si stabilizza nel biennio successivo.

 

Tabella 2.8

Conto economico della PA                                                                                                (milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni DEF 2012

 


L'analisi degli andamenti tendenziali per sottosettori

 

In coerenza con quanto previsto dalla legge di contabilità, il DEF contiene un apparato di tabelle relative ai conti economici tendenziali dei sottosettori delle AP: Amministrazioni Centrali (AC), Amministrazioni Locali (AL) e Enti di Previdenza e assistenza sociale (EP).

La tabella 2.9 riporta la spesa consolidata della PA, ottenuta dall'aggregazione dei conti dei sottosettori istituzionali, dalle cui previsioni di spesa vengono sottratte le spese relative ai trasferimenti e gli interessi passivi netti[85], che rappresentano movimenti interni al perimetro della PA. Il grafico 2.3 mostra l'andamento della spesa finale al netto interessi per la PA e i sottosettori istituzionali.

L’articolazione per sottosettori evidenzia come la spesa corrente primaria degli EP mostri, nel periodo 2012-2014, un tasso di evoluzione medio annuo del +2,3 per cento, a fronte di una riduzione della componente relativa alle AC pari a -0,8 per cento medio annuo e di un andamento medio stazionario delle AL (+0,23 per cento, derivante peraltro da una riduzione nel 2012, controbilanciata da una ripresa dell'evoluzione positiva negli anni successivi).

Tabella 2.9

Spesa consolidata della PA (al netto di trasferimenti e interessi)

Fonte: Elaborazioni DEF 2012

 

Grafico 2.3

La spesa finale al netto interessi                                                                                                            (milioni di euro)

Fonte: Elaborazioni DEF 2012

Nota: si noti che la scala dei grafici è diversa.

 


Tabella 2.10.a

Conto della P.A. a legislazione vigente - differenze tra DEF e Relazione al Parlamento                                                         (mln di euro)

 (*) L'importo sconta per il 2011 l'incasso di 3.827 mln dell'asta relativa all'assegnazione delle frequenze, contabilizzato in riduzione della spesa in conto capitale

Fonte: elaborazioni DEF 2012.


Tabella 2.10.b


 

2.2.3 Approfondimento di alcune voci di spesa

I redditi da lavoro dipendente

 

L’andamento dell’aggregato nel 2011

 

Nel 2011 la spesa per redditi da lavoro dipendente si è ridotta di 2.033 milioni attestandosi a un valore complessivo di 170.052 milioni. La variazione in termini percentuali, rispetto al valore di consuntivo dell’anno precedente, è pari a -1,2 per cento mentre l’incidenza rispetto al PIL di tale voce di spesa è stata pari al 10,8 per cento, in riduzione rispetto all’anno precedente. Il dettaglio della spesa, con riferimento al periodo 2009-2011, è riepilogato nella tabella che segue:

 

          Risultati 2009-20011                                          (milioni di euro-%)

 

2009

2010

2011

 

 

 

 

Redditi da lavoro dipendente

171.050

172.085

170.052

(tasso di variazione in %)

 

0,6%

-1,2%

(in % di PIL)

 

11,1%

10,8%

 

 

 

 

PIL nominale

1.575.144

1.519.695

1.553.166

 

L’andamento della spesa è il risultato di numerose misure contenitive disposte nel corso degli ultimi anni in occasione delle manovre correttive dei conti pubblici. Il Documento menziona, in particolare, gli interventi di razionalizzazione del settore scolastico disposta con i D.L. n. 112/2008 e n. 78/2010 ed il blocco della contrattazione stabilito dal medesimo D.L. n. 78/2010 che prevede, tra l’altro, che per il biennio 2010-2012 sia erogata solo l’indennità di vacanza contrattuale.

 

Rispetto alla Relazione al Parlamento del dicembre scorso, il dato di consuntivo 2011 è stato rivisto al ribasso di 1.070 milioni di euro. Tale revisione tiene conto di effetti di slittamento salariale[86] più contenuti rispetto alle previsioni del 2010 per 230 milioni di euro e di alcuni interventi sul pubblico impiego previsti dal D.L. n. 78/2010 verificabili solo a consuntivo.

 

 

 

 

Le stime per il 2012 e le previsioni per il periodo 2013-2015

 

Il Documento ipotizza una progressiva riduzione dell’incidenza delle spese di personale sul PIL, che passerebbe dall’11,3 per cento del 2009 al 10,6 per cento dell’anno in corso e al 9,8 per cento nell’anno 2015. Il risultato è frutto delle disposizioni recate dai D.L. n. 78/2010 e n. 98/2011 ed in particolare delle misure che prevedono il blocco della contrattazione collettiva e delle dinamiche retributive individuali, la limitazione del turn over ed il blocco delle progressioni di carriera.

 

L’andamento dell’aggregato è esposto dalla tabella che segue:

 

     Previsioni 2012-2015                                                       (milioni di euro-%)

 

2012

2013

2014

2015

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Redditi da lavoro dipendente

169.116

168.243

168.017

168.937

tasso di variazione in %

-0,6

-0,5

-0,1

0,5

in % del PIL

10,6

10,3

10,0

9,8

 

 

 

 

 

PIL nominale

1.588.662

1.626.858

1.672.782

1.725.526

 

Le previsioni scontano, oltre alla sottoscrizione nell’anno 2012 del CCNL 2006-2009 della Carriera penitenziaria, l’ultimo in attesa di definizione, l’erogazione dell’indennità di vacanza contrattuale del triennio 2010-2012 e la nuova misura dall’anno 2015. L’evoluzione della spesa prevista riflette gli effetti delle manovre intervenute nel corso dell’ultimo triennio: in particolare si assume che interventi previsti dal D.L. n. 112/2008, produrranno effetti crescenti dal 2012 per poi entrare a regime dal 2014, anno a partire dal quale inizieranno a prodursi in maniera consistente gli effetti delle misure limitative recate dal decreto legge n. 98/2011. Gli effetti di slittamento salariale sono stimati prudenzialmente sulla base delle risultanze dell’ultimo quinquennio.

 

 

Le prestazioni sociali in denaro

 

A tale aggregato di spesa sono riconducibili la spesa per pensioni e quella per altre prestazioni sociali in denaro. La prima componente è rappresentata dalla spesa pensionistica, costituita dal complessivo sistema pensionistico obbligatorio cui si aggiunge la spesa per pensioni sociali o assegni sociali per i cittadini con età pari o superiore a 65 anni; la spesa per altre prestazioni sociali in denaro ingloba: le rendite infortunistiche, le liquidazioni per fine rapporto a carico di istituzioni pubbliche, le prestazioni di maternità, malattia ed infortuni, le prestazioni di integrazione salariale (cassa integrazione ordinaria, straordinaria, in deroga), le prestazioni di sussidio al reddito nei casi di disoccupazione (indennità di disoccupazione, indennità di mobilità, ecc.), i trattamenti di famiglia, le pensioni di guerra, le prestazioni per invalidi civili, ciechi e sordomuti e, in via residuale, gli altri assegni a carattere previdenziale ed assistenziale.

 

L’andamento dell’aggregato nel 2011

 

La spesa per prestazioni sociali in denaro nel 2011 è risultata sostanzialmente in linea con le previsioni ed è stata pari a 305.122 milioni di euro (+2,2 per cento rispetto all’anno precedente). L’incidenza rispetto al PIL è stata pari al 19,3 per cento. Il dettaglio della spesa, con riferimento al periodo 2008-2011, risulta dalla tabella che segue:

 

     Risultati 2008-20011                                                        (milioni di euro-%)

 

2008

2009

2010

2011

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Prestazioni sociali in denaro

277.183

291.495

298.418

305.122

(tasso di variazione in %)

 

5,2%

2,4%

2,2%

(in % di PIL)

 

19,2%

19,2%

19,3%

di cui:

 

 

 

 

Pensioni

222.763

231.295

237.346

244.243

(tasso di variazione in %)

 

3,8%

2,6%

2,9%

(in % di PIL)

 

15,2%

15,3%

15,5%

 

 

 

 

 

Altre prestazioni sociali in denaro

54.420

60.200

61.072

60.879

(tasso di variazione in %)

 

10,6%

1,4%

-0,3%

(in % di PIL)

 

4,0%

3,9%

3,9%

PIL nominale

1.575.144

1.519.695

1.553.166

1.580.220

 

 

Più in particolare, per quanto riguarda la spesa pensionistica, sull’aumento del 2,9 per cento rispetto all’anno precedente hanno influito l’indicizzazione ai prezzi applicata al 1° gennaio 2011 (pari all’1,4 per cento) e, in maniera residuale, il saldo tra le nuove pensioni liquidate[87] e le pensioni eliminate, sia in termini numerici che di importo, nonché le ricostituzioni di importo delle pensioni in essere ed arretrati liquidati.

 

Per quanto riguarda la spesa per altre prestazioni sociali in denaro, alla riduzione dello 0,3 per cento rispetto all’anno precedente hanno contributo, tra l’altro, il calo della spesa per liquidazioni di fine rapporto (in particolare, nel pubblico impiego), della spesa per rendite infortunistiche, il contenimento della spesa per invalidità civile e la sostanziale stabilità della spesa per ammortizzatori sociali, a fronte di un incremento delle altre componenti della spesa.

 

Con riferimento al complessivo aggregato della spesa in esame, il Documento evidenzia che il rallentamento, peraltro previsto, della dinamica nel biennio 2010-2011 (2,3 per cento in media, a fronte del tasso di variazione medio annuo del biennio 2008-2009, pari a circa il 5 per cento) è da imputare sostanzialmente sia ad una minore indicizzazione ai prezzi delle pensioni sia al venire meno di interventi temporanei di sostegno al reddito delle famiglie (ad esempio il c.d. bonus famiglia per lavoratori e pensionati del 2009), nonché al rallentamento della dinamica di talune componenti di spesa.

 

Le stime per il 2012 e le previsioni per il periodo 2013-2015

 

Il Documento precisa preliminarmente che le previsioni della spesa per prestazioni sociali in denaro sono state elaborate sulla base del quadro macroeconomico di riferimento e della normativa vigente, tenuto conto degli effetti conseguenti, in particolare, agli interventi previsti nella complessiva manovra di finanza pubblica adottata nell’anno 2011[88].

 

L’andamento dell’aggregato è esposto dalla tabella che segue:

 

     Previsioni 2012-2015                                                       (milioni di euro-%)

 

2012

2013

2014

2015

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

prestazioni sociali in denaro

311.720

317.120

326.400

335.080

tasso di variazione in %

2,2

1,7

2,9

2,7

in % del PIL

19,6

19,5

19,5

19,4

 

 

 

 

 

PIL nominale

1.588.662

1.626.858

1.672.782

1.725.526

 

Come risulta dalla tabella che segue, la complessiva spesa per prestazioni sociali in denaro presenta un tasso di variazione medio, prendendo a riferimento il 2012, del 2,4 per cento, a fronte di un tasso di variazione medio del PIL nominale del 2,8 per cento. In valori assoluti, la riduzione di circa 2,2 miliardi nel 2012, di circa 4,8 miliardi di euro per il 2013 e di circa 7,2 miliardi di euro per il 2014, rispetto alla previsione contenuta nel conto delle PA pubblicato nella Relazione al Parlamento 2011 del 4 dicembre 2011, è sostanzialmente ascrivibile alle misure contenute nel D.L. n. 201/2011 i cui effetti non erano inclusi nella citata Relazione.

 

Per quanto riguarda la spesa pensionistica, l’andamento nel periodo è il seguente:

 

     Previsioni 2012-2015                                                       (milioni di euro-%)

 

2012

2013

2014

2015

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

pensioni

249.930

255.070

262.310

268.960

tasso di variazione in %

2,3

2,1

2,8

2,5

in % del PIL

15,7

15,7

15,7

15,6

 

 

 

 

 

PIL Nominale

1.588.662

1.626.858

1.672.782

1.725.526

 

Per l’anno 2012, la previsione dell’aumento del 2,3 per cento rispetto all’anno precedente tiene conto del numero di pensioni di nuova liquidazione, dei tassi di cessazione stimati sulla base dei più aggiornati elementi, dalla rivalutazione delle pensioni in essere ai prezzi, dalle ricostituzioni degli importi delle pensioni in essere, nonché degli effetti delle disposizioni contenuto nel D.L. n. 201/2011, avuto riguardo, in particolare, al riconoscimento della rivalutazione delle pensioni ai prezzi con riferimento ai trattamenti complessivamente non superiori a tre volte il trattamento minimo INPS. La previsione tiene anche conto degli elementi emersi nell’ambito dell’attività di monitoraggio ai fini della stima dei risultati per il 2011 e dei primi elementi disponibili per il 2012.

 

Per gli anni 2013-2015, premesso che il tasso di variazione medio del periodo risulta pari al 2,5 per cento, il Documento sottolinea che gli specifici tassi di variazione sono condizionati dalla rivalutazione delle pensioni in essere ai prezzi, dal numero di pensioni di nuova liquidazione, dai tassi di cessazione e dalla ricostituzione delle pensioni in essere. Gli andamenti tengono conto delle economie recate dai decreti-legge n. 98/2011, 138/2011 e, in particolare, del D.L. n. 201/2011, avendo avuto riguardo alla deindicizzazione anche per l’anno 2013 delle pensioni con importo complessivamente superiore a 3 volte il trattamento minimo INPS ed ai progressivi effetti connessi all’innalzamento dei requisiti di accesso al pensionamento anticipato e al pensionamento di vecchiaia.

 

La spesa per altre prestazioni sociali in denaro presenta il presente andamento:

 

     Previsioni 2012-2015                                                       (milioni di euro-%)

 

2012

2013

2014

2015

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

altre prestazioni sociali in denaro

61.790

62.050

64.090

66.120

tasso di variazione in %

1,5

0,4

3,3

3,2

in % del PIL

3,9

3,8

3,8

3,8

 

 

 

 

 

PIL nominale

1.588.662

1.626.858

1.672.782

1.725.526

 

Per il 2012, La previsione dell’aumento dell’1,5 per cento rispetto al 2011 tiene conto del rifinanziamento delle proroghe per ammortizzatori sociali in deroga[89] e degli interventi previsti dai DL n. 98/2011 e 138/2011 nonché degli elementi emersi nell’ambito dell’attività di monitoraggio ai fini della stima dei risultati per l’anno 2011 e dei primi elementi disponibili per l’anno 2012.

 

Con riferimento all’intero periodo di previsione, i tassi di crescita risentono delle specifiche basi tecniche riferite alle diverse tipologie di prestazione e degli aspetti normativo-istituzionali che le caratterizzano. Le previsioni sono elaborate a normativa vigente e, pertanto, dal 2013 non inglobano gli oneri, ad esempio, per gli ammortizzatori sociali in deroga in quanto, a partire da tale anno, non è previsto, a normativa vigente, il relativo finanziamento né i maggiori oneri per la spesa per ammortizzatori sociali che conseguirebbero dalle ipotesi di revisione di tali istituti in corso di esame in Parlamento.

 

La spesa sanitaria

Il DEF espone i dati relativi alla spesa sanitaria 2011 e formula le previsioni relative al 2012 e al triennio 2013-2015.

 

I risultati 2011 e le previsioni per il 2012

 

La spesa sanitaria nel conto della P.A.

(milioni di euro - %)

DEF (aprile 2012) 

2009

2010

2011

2012

valore assoluto

110.474

112.742

112.039

114.497

var % su anno precedente

1,45

2,05

-0,62

2,19

incidenza % su spesa netto interessi

15,18

15,57

15,55

15,80

incidenza % su Pil

7,27

7,26

7,09

7,21

Relazione (dicembre 2011) 

 

 

 

 

valore assoluto

110.435

113.457

114.941

117.491

var % su anno precedente

n.d.

2,7

1,3

2,2

incidenza % su spesa netto interessi

15,18

15,68

15,92

16,27

incidenza % su Pil

7,2

7,3

7,2

7,3

 

 

 

 

 

 

Sulla base dei dati acquisiti al IV trimestre, nel 2011 la spesa è risultata pari a 112.039 milioni, segnando una riduzione dello 0,6 per cento rispetto all’anno precedente. Si conferma al 15,6 l’incidenza sulla spesa al netto degli interessi, mentre si riduce di due decimi di punto il peso in quota PIL (7,1 per cento).

Tale risultato, inferiore di oltre 2,9 miliardi rispetto al pre-consuntivo indicato nella Relazione al Parlamento del dicembre scorso, viene analizzato nel documento in esame che dà conto delle variazioni intervenute nelle componenti di spesa.

 

Spesa sanitaria: risultato 2011 e previsioni 2012

(milioni di euro - %)

 

2011

2012

2011

2012

 

(milioni)

(var %)

Spesa sanitaria

112.039

114.497

-0,62

2,19

Beni e servizi da produttori non market

66.586

68.010

 

2,1

di cui

 

 

 

 

Redditi da lavoro dipendente

 37.526

 37.721

-2,4

0,5

Consumi intermedi

 29.060

 30.289

3,6

4,2

Beni e servizi da produttori market

 40.621

 41.390

-1,8

1,9

Farmaci

 10.002

 10.162

-8,3

1,6

medicina di base

 6.699

 6.733

-4,7

0,5

altre prestazioni (ospedaliera , specialistica, riabilitative, integrative, altra assistenza)

 23.920

 24.495

2,2

2,4

Altre componenti di spesa

 4.832

 5.097

-1,6

5,5

Fonte: DEF, aprile 2012

 

 

 

 

 

All’interno delle prestazioni relative a produttori non market (assistenza ospedaliera e altri servizi sanitari offerti direttamente dagli operatori pubblici), la spesa per il personale dipendente è diminuita del 2,4 per cento: al netto degli oneri per arretrati contabilizzati nel 2010 (pari a circa 530 milioni), la variazione è pari a -1 per cento.

Su tale evoluzione incidono favorevolmente gli effetti di contenimento della spesa conseguenti all’obbligo per le regioni di garantire con appositi accantonamenti la copertura integrale degli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali. Ciò ha comportato una maggiore congruità nella valutazione dei relativi costi e, come rilevato dal DEF, una riduzione delle sopravvenienze passive di rilevante entità negli esercizi finanziari successivi a quello della sottoscrizione del contratto. Incide, inoltre, il blocco del turnover nelle regioni in piano di rientro e le politiche di contenimento delle assunzioni per le regioni non in piano.

Aumentano del 3,6 per cento i consumi intermedi: tale dinamica riflette la conferma della scelta di molte regioni di ricorrere alla distribuzione diretta dei farmaci ai fini di un controllo complessivo della spesa e l’aumento della spesa farmaceutica ospedaliera (+5,1 per cento). Su entrambe le componenti incide, tra l’altro, il rincaro dei prezzi conseguente all’aumento dal 20 al 21 per cento dell’aliquota IVA[90].

Il documento non fornisce il livello assoluto della spesa farmaceutica ospedaliera e non è pertanto possibile valutare in quale misura la variazione indicata (oltre il 5 per cento rispetto al 2010) si traduca in uno sfondamento del tetto specifico ad essa assegnato (2,4 per cento del livello del finanziamento del Servizio sanitario nazionale cui concorre ordinariamente lo Stato).

 

Per quanto riguarda la spesa dei produttori market, al risultato complessivo (-1,8 per cento rispetto all’esercizio precedente) contribuisce, in primo luogo la riduzione della farmaceutica (-8,3 per cento), sulla quale influiscono le misure di contenimento varate negli anni precedenti[91] e l’aumento della compartecipazione a carico dei cittadini sia nelle regioni in piano di rientro che nelle restanti realtà territoriali[92].

Il documento precisa che sul contenimento della farmaceutica convenzionata influisce il contenimento dei consumi, favorito a sua volta dalla riduzione del numero delle ricette (aumentate invece del 4 per cento nella media del precedente triennio) e dal contenimento della domanda conseguente all’aumento della compartecipazione a carico dei cittadini, nonché la riduzione del prezzo medio dei farmaci (-5 per cento nel 2011 rispetto ad una riduzione media del 3 per cento nel triennio precedente).

Si rileva, inoltre, una riduzione della spesa per l’assistenza medico-generica (-4,7 per cento): tale variazione sconta la contabilizzazione nel 2010 degli oneri per arretrati (400 milioni) per il rinnovo delle convenzioni con i medici di base relative al biennio 2008-2009: al netto di tale componente di spesa, nel 2011 la spesa aumenta dello 0,7 per cento rispetto all’anno precedente.

Le altre prestazioni (che comprendono la specialistica, l’ospedaliera convenzionata, la riabilitativa ed altra assistenza) crescono del 2,2 per cento. A tale dinamica contribuisce sia la migliore regolazione, anche nelle regioni in disavanzo, dell’accreditamento degli operatori privati con l’assegnazione di tetti di spesa e l’attribuzione di budget, sia la tendenza a trasferire gli oneri di carattere socio-sanitario al di fuori della sanità. Per quanto riguarda la specialistica, un effetto di contenimento della spesa è ascrivibile anche alla reintroduzione dei ticket nella seconda metà dell’anno[93].

Le altre componenti di spesa evidenziano, infine, una riduzione dell’1,6 per cento.

 

Con riferimento al 2012, come precisato dal DEF, le previsioni sono elaborate sulla base del quadro macroeconomico e dei dati ufficiali Istat concernenti il conto consolidato della Sanità 2008-2011 aggiornato al IV trimestre 2011. Esse scontano, inoltre, l’efficacia delle misure di contenimento della spesa adottate negli anni precedenti e i risparmi derivanti dall’attuazione dei Piani di rientro.

La spesa prevista, pari a 114.497 milioni (+2,2 per cento rispetto al precedente esercizio) evidenzia una riduzione di oltre 2,9 miliardi rispetto alle stime contenute nella Relazione del dicembre scorso: tale differenza appare ascrivibile a un effetto di trascinamento del miglior risultato 2011.

 

All’interno della spesa dei produttori non market, il complesso dei redditi da lavoro dipendente aumenta dello 0,5 per cento. Tale variazione sconta la previsione di crescita dell’occupazione dipendente dei servizi pubblici e del costo del lavoro contenuta nel quadro macroeconomico 2012.

Per quanto riguarda i consumi intermedi, sulla crescita del 4,2 per cento incidono i risultati 2011 e il pieno impatto dell’aumento dei prezzi conseguenti all’incremento dell’aliquota IVA[94].

 

All’interno della spesa dei produttori non market, che aumenta complessivamente dell’1,9 per cento, l’assistenza farmaceutica è attesa crescere dell’1,6 per cento, in linea con il rispetto del tetto 13,3 per cento stabilito per la farmaceutica territoriale[95].

Il documento precisa che la previsione sconta la stima delle entrate da pay back (che sono computate in diminuzione della spesa) e l’impatto sui prezzi dei farmaci dell’aumento delle aliquote IVA.

A fronte di un aumento dello 0,5 per cento della medicina di base, le altre prestazioni in convenzione presentano una variazione positiva del 2,4 per cento.

Il documento precisa che tale stima incorpora gli effetti del ticket sulla specialistica, nonché i maggiori costi (pari a 100 milioni per il solo anno in corso) connessi al finanziamento a carico dello Stato delle attività dei Policlinici universitari e degli ospedali non statali[96].

La dinamica della spesa sanitaria 2012, così come quella degli esercizi successivi, sconta, come precisato dal documento, il pieno rispetto degli obiettivi previsti per le regioni soggette ai Piani di rientro. La solidità della previsione di spesa sanitaria va, pertanto, valutata alla luce dell’andamento dei Piani nel 2011 come risultante dai Tavoli di verifica annuale.

 

 

Le previsioni per gli anni 2013-2015

 

La spesa sanitaria nel conto della P.A.

(milioni di euro - %)

Previsioni DEF (aprile 2012) 

2012

2013

2014

2015

valore assoluto

114.497

114.727

115.421

118.497

var % su anno precedente

2,19

0,20

0,60

2,67

incidenza % su spesa netto interessi

15,80

15,81

15,70

15,84

incidenza % su Pil

7,21

7,05

6,90

6,87

Previsioni REL (dicembre 2011) 

 

 

 

 

valore assoluto

117.491

119.602

121.412

n.d.

var % su anno precedente

2,2

1,8

1,5

n.d.

incidenza % su spesa netto interessi

16,27

16,43

16,34

n.d.

incidenza % su Pil

7,3

7,3

7,2

n.d.

 

Nel periodo 2013-2015, la spesa sanitaria cresce ad un ritmo dell’1,2 per cento medio annuo. La crescita è tuttavia concentrata nell’ultimo anno (+2,7 per cento), a fronte di un valore stazionario nel 2013 (+0,2 per cento) e di un aumento contenuto (+0,6 per cento) nel 2014.

La dinamica è inferiore a quella stimata per il PIL nominale (+2,8 per cento nel triennio): l’incidenza della spesa sul prodotto pertanto si riduce, passando dal 7,2 per cento del 2012 al 6,9 per cento del 2015. A fronte di una dinamica contenuta della spesa corrente al netto degli interessi per la quale si prevede un tasso di variazione medio annuo pari a +1 per cento nel triennio, l’incidenza della sanità su tale aggregato si mantiene intorno al 15,8 per cento.

La dinamica descritta sconta una riduzione, rispetto al quadro a legislazione vigente contenuto nella Relazione al Parlamento del dicembre 2011, ben superiore all’effetto di solo trascinamento negli anni successivi del miglior risultato registrato a consuntivo nel 2011 (-2,9 miliardi).

Tale riduzione spiega infatti il dato relativo al 2012 (-2.994 milioni rispetto alle stime della REL), mentre offre una spiegazione solo parziale della riduzione indicata per il 2013 (-4.875) e per il 2014 (-5.991).

Rilevato che le previsioni della Relazione già scontavano gli effetti delle precedenti manovre (ed in particolare la riduzione di spesa per 2,5 miliardi nel 2013 e di oltre 5 miliardi nel 2014 conseguente alla riduzione del finanziamento del SSN disposta dal D.L. 98/2011) e che le stime contenute nel DEF sono a legislazione vigente, appare opportuno un chiarimento al riguardo. Gli elementi, di seguito riportati, circa le ipotesi alla base delle stime contenute nel documento, non rilevando modifiche rispetto alla legislazione vigente, non sembrano infatti giustificare gli scostamenti suddetti.

 

Secondo il documento, le previsioni scontano il quadro macroeconomico previsto per il periodo di riferimento, i risultati per il 2011 del conto della sanità, i risparmi attesi dai Piani di rientro, nonché l’efficacia nel 2013 - e l’effetto di trascinamento negli anni successivi - delle misure di contenimento della spesa adottate negli anni precedenti[97].

Come per l’anno in corso, è atteso un contenimento della spesa per la specialistica a seguito della piena efficacia dei ticket, mentre la farmaceutica convenzionata dovrebbe presentare un’evoluzione coerente con il tetto del 13,3 per cento previsto per la territoriale. Viene infine precisato che la spesa relativa al 2015 comprende gli oneri per la corresponsione della vacanza contrattuale.

 

Si osserva, infine, come determinante per l’evoluzione attesa sia la piena attuazione delle misure di contenimento e razionalizzazione della spesa contenute nei Piani di rientro e, più in generale, l’efficacia dei meccanismi di governance che caratterizzano il settore. Tale percorso di efficientamento e di riduzione dei costi nella sanità appare particolarmente rilevante anche alla luce del contenimento della dinamica della spesa corrente primaria conseguente alla manovra prevista per il biennio 2013-2014, che dovrebbe portare all’azzeramento del deficit complessivo alla fine del periodo di riferimento.


 

Approfondimento

9. Fiscal Devaluation

La fiscal devaluation è un tipo particolare di politica fiscale che si inserisce all'interno delle politiche di tassazione orientate alla crescita promosse dalla Commissione Europea e a quelle che mirano al miglioramento del coordinamento fiscale tra gli stati membri.

In una recente comunicazione[98], la Commissione ha ribadito l'importanza del contributo offerto dalle politiche di tassazione al processo di consolidamento delle finanze europee. In particolare, viene evidenziata l'esigenza di trovare un giusto bilanciamento tra la necessità di aumentare il gettito delle entrate, ai fini della realizzazione degli obiettivi di consolidamento e di riduzione del debito pubblico, e la necessità di predisporre un sistema di tassazione in grado di minimizzare i prevedibili effetti disincentivanti del prelievo obbligatorio.

Il ricorso a misure di consolidamento dal lato delle entrate è un passaggio delicato per quegli Stati membri che partono da livelli di pressione fiscale particolarmente elevati, i quali potrebbero trovare difficoltà nell'individuare nuovi spazi all'interno dei quali aumentare il gettito o essere obbligati a individuare fonti di prelievo aggiuntive.

In tale ambito la Commissione raccomanda che l'aumento delle imposte avvenga in modo da tenere conto dei possibili effetti distorsivi del prelievo. In particolare, la Commissione esprime rilievi negativi in merito all'esistenza di policy-mix caratterizzati da una preponderante presenza della tassazione diretta, con specifico riferimento a quella sul fattore lavoro, e auspica che, nei paesi dove questa situazione si verifica, si possano intraprendere politiche di "tax shift", ovvero di politiche fiscali che tendono ad aumentare il peso della tassazione indiretta a discapito di quella diretta.

 

Secondo una parte della teoria economica[99], sostenuta da evidenza empirica[100], l'incidenza negativa delle tasse sulla crescita è più elevata per la tassazione diretta e minore per la tassazione sui consumi e per la tassazione patrimoniale. La motivazione di questo fenomeno risiede nel fatto che l'elasticità dell'offerta di lavoro e capitale è più elevata rispetto a quella dei consumi e della ricchezza patrimoniale. Per via dell'effetto di sostituzione (che si genererebbe ogni volta che viene previsto un prelievo non in somma fissa), la tassazione del lavoro tenderebbe a ridurre l'offerta di lavoro, mentre la tassazione del capitale creerebbe un disincentivo a svolgere attività di impresa, e incentiverebbe l'investimento del capitale in attività meno rischiose.

Di conseguenza, la Commissione sottolinea l'apprezzamento di quelle politiche che mirano a ridurre la tassazione del lavoro in cambio di un aumento della tassazione indiretta, nella convinzione che questo passaggio possa incrementare l'occupazione e gli investimenti. La Commissione si augura, altresì, che gli stati membri effettuino una riduzione delle imposte dirette soprattutto per i soggetti a basso reddito e per i secondi percettori di reddito all'interno dei nuclei famigliari, che rappresentano le categorie a più elevato rischio d'esclusione sociale.

 

Tale politica rappresenta un esempio di politica fiscale di stimolo alla crescita economica effettuato dal lato dell'offerta (supply-side), i cui effetti sono particolarmente efficaci in una economia di mercato aperto e in ambienti economici caratterizzati da una riduzione delle barriere commerciali e da una elevata mobilità del fattore capitale.


 

Approfondimento

10. Politiche di prelievo, crescita ed evasione fiscale

Un recente studio delle Commissione europea sottolinea come la creazione di politiche di prelievo orientate alla crescita richiede l'eliminazione delle cosiddette "pratiche fiscali dannose", quali le frodi e l'evasione fiscale, presenti in misura variabile in tutti gli Stati membri[101]. Nel sottolineare che il rischio è concreto soprattutto per l'IVA, la Commissione auspica un miglior coordinamento intraeuropeo e l'inasprimento delle politiche antievasione ed antifrode finalizzati ad incrementare la base imponibile. Ricorda, inoltre, come un aumento di efficienza organizzativa nell'attività di contrasto potrebbe ridurre i costi amministrativi e, di conseguenza, liberare nuove risorse da destinare, tra le altre cose, all'abbattimento del carico fiscale.

 

Il DEF 2012 ricorda come, negli ultimi anni, l'Amministrazione finanziaria abbia conseguito risultati di rilievo nella lotta all'evasione e alle frodi fiscali, assicurando all'erario oltre 27,0 miliardi di nuove entrate tributarie nel triennio 2008-2010 e ulteriori incassi pari a 12,7 miliardi nel 2011, con un incremento del 15 per cento rispetto al 2010.

Relativamente alla lotta all'evasione e alle frodi fiscali, l'Agenzia delle Entrate ha di recente pubblicato alcuni dati relativi ai risultati conseguiti durante il 2011[102]. Gli incassi complessivi provenienti da entrate erariali e non erariali (imposte, sanzioni e interessi) derivanti dalla complessiva azione di contrasto degli inadempimenti tributari registra nel quinquennio una notevole crescita; in particolare gli incassi sono passati da 11 miliardi di euro del 2010 ai 12,7 miliardi del 2011, con un incremento dovuto soprattutto ad un aumento degli incassi da versamenti diretti [103](+24,2 per cento), da attività di accertamento e controllo formale (+12,5 per cento), da attività di liquidazione (+19,6 per cento); le riscossioni complessive da ruoli sono aumentate del 2,3 per cento.

 

Anche ai fini di una più compiuta valutazione delle stime del gettito a legislazione vigente, sarebbe utile che, relativamente alle tipologie d'imposta più importanti, il Governo fornisse analisi che individuino quanta parta del maggior gettito derivante dall'attività di contrasto all'evasione sia da considerarsi a carattere permanente e , quindi, riflesso nei conti tendenziali delle amministrazioni pubbliche.

 

Per l'Italia, il problema dell'emersione della grey economy è particolarmente sentito. Un recente lavoro Eurispes[104] ha stimato l'ammontare dell'economia sommersa italiana nel 2010 a 540 miliardi di euro, pari a circa il 35 per cento del Pil.

Secondo lo studio realizzato dal gruppo di lavoro costituito presso il Ministero dell'economia e delle finanze e presieduto dal professor Giovannini, Economia non osservata e flussi finanziari: "...Nel 2008, il valore aggiunto prodotto nell’area del sommerso economico risulta compreso tra un minimo di 255 miliardi di euro e un massimo di 275 miliardi di euro, pari rispettivamente al 16,3 e al 17,5 per cento del Pil. Nel 2000, l’ampiezza dell’economia sommersa oscillava tra i 217 e i 228 miliardi di euro, rispettivamente il 18,2 e il 19,1 per cento del Pil."[105]

Il rapporto ricorda che la letteratura economica individua una moltitudine di elementi che possono incoraggiare comportamenti che portano a perdite di gettito ingenti. Per esempio, la complessità delle norme tributarie accresce la difficoltà interpretativa nella comprensione degli oneri per l’adempimento e generano errori nella compilazione della dichiarazione. Si parla, in questo caso, di "evasione non intenzionale". I costi di adempimento degli obblighi tributari legati al tempo e alle risorse produttive necessarie per la compilazione dei moduli può costituire un ulteriore incentivo ad evadere, proprio allo scopo di ridurre tali costi o evitare mancati ricavi.

Anche i sistemi di protezione sociale e del mercato del lavoro condizionano il tax gap e dunque del gettito. L'eccesso di regolamentazione delle relazioni industriali potrebbe creare incentivi a ricorrere al lavoro nero. L’incremento degli scambi di merci e servizi verso l’estero può dar luogo ad opportunità per la creazione delle cosiddette "frodi carosello", con le quali sin procede all'occultamento della base imponibile mediante la creazione di transazioni inesistenti o l'interposizione di soggetti inesistenti. La conseguenza è una riduzione del gettito fiscale complessivo ed un incremento delle spese dello Stato a seguito dei rimborsi derivanti da tali comportamenti evasivi.

La percezione della qualità dei servizi pubblici erogati è un ulteriore causa che influenza la compliance dei contribuenti. Un giudizio negativo del cittadino può alimentare, infatti, una percezione di "ingiustizia" da parte dello Stato ed invogliarlo a dimettere i suoi obblighi tributari, nella convinzione che non vi sia equità tra le tasse che egli versa e le prestazioni che riceve in cambio. Anche la tax morale ed il senso civico rappresentano elementi di impatto sulla determinazione del tax gap. Atteggiamenti di comprensione o tolleranza, anziché di riprovazione sociale, nei confronti di evasori o irregolari alimentano tentativi di emulazione verso coloro che vivono frodando gli obblighi di legge.

Infine, la maggiore efficienza ed efficacia dei controlli realizzati dalle autorità competenti costituisce una barriera al perpetrarsi di comportamenti evasivi. L’attività di contrasto, preventiva e successiva, opportunamente congegnata ed articolata, conduce ad un aumento dell’adempimento volontario e in ogni caso del gettito (sia spontaneo che accertato); tale funzione di contrasto può, tuttavia, essere parzialmente vanificata dall'incertezza nell'interpretazione delle norme. Questa, infatti, riduce l'efficacia dell'azione di accertamento, perché stimola la litigiosità dei contribuenti, alimentando il contenzioso e, più in generale, la propensione ad evadere.

2.3 Spesa per interessi, fabbisogno e debito

La spesa per interessi

Nelle nuove stime del Documento di economia e finanza 2012[106], la spesa per interessi nel 2011 si cifra in 78.021 milioni di euro, con incremento rispetto al dato del 2010 di 6.909 milioni.

Dal confronto con i dati contenuti nella Decisione di economia e finanza 2011 (DEF 2011), nella Nota di aggiornamento 2011 e nella Relazione al Parlamento di dicembre dello stesso anno, si osserva che la stima attuale per l’anno 2011 conferma sostanzialmente le ipotesi adottate in precedenza: la revisione delle stime mostra una correzione in aumento della spesa, rispetto al valore stimato nel DEF 2011, pari a 1.934 milioni di euro e di 697 milioni di euro rispetto alla Nota di aggiornamento, dovuta in gran parte alle turbolenze finanziarie che hanno interessato il secondo semestre del 2011.

Nel 2012 le previsioni mostrano una spesa per interessi pari a 84.217 milioni di euro, con un incremento rispetto al 2011 di 6.196 milioni (+ 7,9 per cento). Rispetto alle stime della Relazione al Parlamento 2011, che prevedeva per il 2012 un valore pari a 94.214 (+21,8 per cento rispetto all’anno precedente), si osserva una netta correzione al ribasso. In termini di Pil, dal 2011 al 2012 la spesa per interessi era prevista in aumento di 1 punto percentuale, mentre nelle attuali stime l’incremento è di 0,4 punti percentuali, con una dinamica che appare tornare in linea con le previsioni precedenti al dicembre scorso. La correzione operata con le stime attuali riporta, infatti, la spesa per interessi nel 2012 ad un valore di poco superiore (per 194 milioni di euro) a quello previsto nel DEF 2011 (84.023 milioni di euro), come mostrato nel grafico che segue.

Grafico 2.4

Spesa per interessi: confronto tra le stime del Documento di economia e finanza 2011, della Nota di aggiornamento 2011, della Relazione al Parlamento di dicembre 2011 e il DEF 2012.

(%Pil) 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Per gli anni 2013 e 2014 , la dinamica della spesa si mantiene inferiore a quella prevista nei precedenti documenti di programmazione, evidenziando un livello (in valore assoluto) inferiore a quello del DEF 2011. A fronte di una crescita del PIL più contenuta rispetto alle stime dello scorso anno, l’incidenza sul prodotto di conferma intorno al 5,5 per cento, inferiore di oltre mezzo punto percentuale rispetto alle stime della Relazione..

Nel 2015, esercizio esterno al periodo di riferimento oggetto delle precedenti previsioni, la spesa per interessi continuerebbe ad aumentare  raggiungendo, in termini di PIL, il 5,8 per cento.

 

Tabella 2.11

Spesa per interessi: confronto tra le stime del Documento di economia e finanza pubblica 2011, della Nota di aggiornamento al DEF 2011, della Relazione al Parlamento di dicembre 2011 e il DEF 2012. 

(milioni di euro - % PIL)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

 

 

 

 

 

 

 

 

DEF 2011

 

 

 

 

 

 

 

Spesa per interessi

70.408

70.152

76.087

84.023

91.313

97.605

 

Variazione assoluta

-10.905

-256

5.935

7.936

7.290

6.292

 

Variazione percentuale

-13,4

-0,4

8,5

10,4

8,7

6,9

 

in % del PIL

4,6

4,5

4,8

5,1

5,4

5,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PIL nominale

1.519.702

1.548.816

1.593.314

1.642.432

1.696.995

1.755.013

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Nota di aggiornamento DEF 2011

 

 

 

 

 

 

Spesa per interessi

70.408

70.152

76.593

85.806

90.792

94.302

 

Variazione assoluta

-10.905

-256

6.441

9.213

4.986

3.510

 

Variazione percentuale

-13,4

-0,4

9,2

12,0

5,8

3,9

 

in % del PIL

4,6

4,5

4,8

5,3

5,5

5,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PIL nominale

1.519.702

1.548.816

1.582.216

1.622.375

1.665.018

1.741.013

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Relazione al Parlamento 2011

 

 

 

 

 

 

Spesa per interessi

70.409

70.170

77.324

94.214

101.311

105.647

 

Variazione assoluta

-10.904

-239

7.154

16.890

7.097

4.336

 

Variazione percentuale

-13,4

-0,3

10,2

21,8

7,5

4,3

 

in % del PIL

4,6

4,5

4,9

5,8

6,1

6,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

PIL nominale

1.526.720

1.556.029

1.586.361

1.612.279

1.648.533

1.693.748

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DEF 2012

 

 

 

 

 

 

 

Spesa per interessi

70.863

71.112

78.021

84.217

88.456

93.832

99.249

Variazione assoluta

-10.450

249

6.909

6.196

4.239

5.376

5.417

Variazione %

-12,9

0,4

9,7

7,9

5,0

6,1

5,8

in % del PIL

4,7

4,6

4,9

5,3

5,4

5,6

5,8

 

 

 

 

 

 

 

 

PIL nominale

1.519.695

1.553.166

1.580.220

1.588.662

1.626.858

1.672.782

1.725.526

Fonte:  DEF 2011, Nota aggiornamento 2011, Relazione al Parlamento 2011 e DEF 2012

 

 

Le differenze tra il DEF 2012 e le precedenti stime sono ascrivibili, principalmente, ad uno scenario dei tassi di interesse più favorevole rispetto a quello ipotizzato a partire dalla seconda metà del 2011 ed in particolare nel mese di novembre, i cui effetti erano alla base delle previsioni contenute nella Relazione presentata il 4 dicembre  scorso.

 

Come rilevato nel documento in esame, nel primo semestre del 2011 il mercato del debito pubblico italiano ha risentito solo in misura piuttosto limitata del clima di estrema volatilità e di crescente sfiducia propagatosi nei mercati, mentre nel mese di luglio la situazione si è progressivamente deteriorata. Si è assistito ad un allargamento dei differenziali di rendimento tra i titoli di Stato italiani e i titoli tedeschi che ha investito in particolare il segmento a medio-lungo termine.

La fase più acuta della crisi del debito italiano si è manifestata nel mese di novembre, quando i rendimenti sui titoli di Stato, dopo una fase di ascesa progressiva che aveva portato il titolo decennale dal 5,0 al 6,0 per cento da inizio settembre a fine ottobre, hanno subito un’ulteriore impennata, che in pochi giorni ha portato il rendimento al 7,0 per cento. Parallelamente, il differenziale rispetto ai tassi tedeschi ha raggiunto quota 500 punti base sulla scadenza a 10 anni (v. Grafico III.1, tratto dal PdS-DEF 2012).

 

Differenziale di rendimento BTP-BUND 10 anni dalla nascita dell’Euro al febbraio 2012. 

 

L’allargamento dei differenziali ha interessato anche i titoli più a breve termine, che in alcuni giorni di novembre è arrivato addirittura in area 650 punti base sulla scadenza 5 anni e ha sfiorato i 700 punti base sul segmento a 2 anni[107].

L’incremento dei tassi sulle scadenze più brevi ha portato rapidamente la forma della curva dei rendimenti a essere completamente piatta o a tratti invertita, evidenziando una percezione di rischio di liquidità particolarmente acuta in un orizzonte temporale di breve periodo (v. grafico III.2, tratto dal PdS-DEF 2012).

 

 

Evoluzione della curva dei rendimenti dei Titoli di Stato (febbraio 2011-2012). 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

In tale situazione la BCE, oltre all’acquisto di titoli di Stato sul mercato secondario[108], è intervenuta iniettando ingenti dosi di liquidità sotto diverse forme nei confronti degli intermediari finanziari[109]. Si ricorda che il 4 aprile 2012 il Consiglio direttivo della BCE ha deciso che i tassi di interesse sulle operazioni di rifinanziamento principali, sulle operazioni di rifinanziamento marginale e sui depositi presso la banca centrale rimarranno invariati rispettivamente all’1, all’ 1,75 e allo 0,25 per cento[110].

 

Si segnala infine che nei primi mesi del 2012 il differenziale di rendimento dei BTP a dieci anni rispetto al BUND ha avuto un andamento decrescente, passando da 531 punti base il 9 gennaio a 278 il 19 marzo. Lo spread ha poi ricominciato a crescere fino a raggiungere i 404 punti base il 10 aprile 2012. Da allora ha mostrato un andamento oscillante tra i 362 e 388 punti base, non superando mai (fino al 18 aprile 2012) la soglia dei 400 punti. 

 

 

 

Il fabbisogno del settore pubblico

 

Il Documento di economia e finanza presenta, per gli anni dal 2009 al 2015, il conto consolidato di cassa del settore pubblico.

 

Tale comparto rappresenta in termini soggettivi un universo quasi coincidente con quello delle amministrazioni pubbliche contenute nell’elenco (lista S13) elaborato dall’ISTAT per la costruzione del conto economico della pubblica amministrazione secondo le regole contabili europee.

I dati, nello schema in esame, ai sensi di quanto previsto dal comma 1 dell’articolo 10 della legge n. 196 del 2009, sono aggregati secondo i sottosettori dell’amministrazione centrale, locale e degli enti di previdenza.

 

Tabella 2.12

Fabbisogno del settore pubblico per sottosettori

(milioni di euro)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

 

 

 

 

 

 

 

 

Amministrazioni centrali

 

 

 

 

 

 

 

Fabbisogno

-85.202

-67.182

-62.239

-26.981

-4.028

+4.551

+8.596

in % del PIL

-5,6

-4,3

-3,9

-1,7

-0,2

0,3

0,5

Amministrazioni locali

 

 

 

 

 

 

 

Fabbisogno

-3.525

-852

+689

+720

+594

+241

-301

in % del PIL

-0.2

-0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Enti di previdenza

 

 

 

 

 

 

 

Fabbisogno

0

0

0

0

0

0

0

in % del PIL

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Fabbisogno settore pubblico

 

 

 

 

 

 

 

Fabbisogno

-88.727

-68.034

-61.550

-26.262

-3.434

+4.792

+8.295

in % del PIL

-5,8

-4,4

-3,9

-1,7

-0,2

0,3

0,5

Fonte: Elaborazione  su dati MEF

 

Nel 2011 il fabbisogno del settore pubblico si è attestato a 61.550 milioni, pari al 3,9 per cento del PIL, con una riduzione, rispetto al 2010, di 6.484 milioni. Si è registrato un avanzo primario di 15.940 milioni a fronte di un avanzo primario di 3.767 milioni nel 2010.

Alla riduzione del fabbisogno hanno concorso l’incremento delle entrate di parte corrente, pari  a 19.049 milioni, e in conto capitale, pari a 2.921 milioni, che hanno compensato la riduzione degli incassi derivanti dalle operazioni di carattere finanziario pari a 1.151 milioni. Sul lato dei pagamenti, si registrano aumenti sia delle spese correnti (+15.468 milioni) sia di quelle derivanti dalle operazioni di carattere finanziario (+1.965 milioni), mentre risultano in contrazione i pagamenti in conto capitale (-3.098 milioni).

 

L’incremento delle entrate correnti è ascrivibile in larga parte alle entrate tributarie (in particolare alle imposte indirette) e ai contributi sociali.

Le entrate in conto capitale includono l’incasso di 2.855 milioni relativo alle assegnazioni di diritti d’uso delle frequenze radio elettriche di cui alla legge n. 220/2010 (legge di stabilità 2011)[111].

 

Il miglioramento del fabbisogno nel 2011 è stato contenuto a causa del peggioramento del disavanzo delle partite finanziarie (3.116 milioni) che è passato da 5.840 milioni nel 2010 a 8.956 milioni nel 2011. I pagamenti per partite finanziarie del 2011 tengono conto dell’erogazione dei prestiti relativi al programma triennale di sostegno finanziario alla Grecia. I dati di consuntivo confermano sostanzialmente le stime contenute nella Relazione al Parlamento presentata a dicembre 2011.  

 

Negli anni dal 2012 al 2015 è stimato nel Documento in esame un fabbisogno del settore pubblico in costante miglioramento fino a raggiungere, nel 2015, il valore positivo di 8.295, pari allo 0,5 per cento in termini di PIL. Il saldo primario, costantemente positivo nel periodo, passa da 59.977 milioni nel 2012 a 104.227 milioni nel 2015.

 

Con riferimento in particolare al 2012, il fabbisogno del settore pubblico è stimato in 26.262 milioni, pari al 1,7 per cento del PIL, con una riduzione di 35.287 milioni rispetto al 2011. L’avanzo primario aumenta da 15.940 a 59.976 milioni nel 2012.

Rispetto alle previsioni di dicembre 2011, contenute nella REL, la stima di fabbisogno 2012 peggiora di circa 1.563 milioni.

 

La nuova stima risente delle diverse modalità di sostegno alla stabilità finanziaria dei Paesi dell’area euro, nonché delle disposizioni contenute nel D.L. n. 1 del 2012. Le previsioni della REL consideravano l’erogazione di prestiti alla Grecia per circa 3.900 milioni e non includevano gli interventi relativi al conferimento al capitale del nuovo organismo di finanziamento MES.

 

Nel 2013 si registra una forte riduzione del fabbisogno, pari a 3.434 milioni e, nel 2014 e 2015 si stima di realizzare un avanzo pari rispettivamente a 4.792 milioni e 8.295 milioni.

La spesa per interessi sale da 86.239 milioni di euro nel 2012 a 95.932 milioni di euro nel 2015, con un incremento complessivo dell’11,2 per cento.

 

Le stime per il periodo considerato scontano gli effetti delle misure adottate per il consolidamento dei conti pubblici e competitività economica, di cui ai decreti legge n. 201 del 2011 (anticipo IMU al 2012, incremento delle valori catastali imponibili ai fini IMU, incremento delle accise e dei tributi locali) e n.1 del 2012, con un effetto di trascinamento sul 2015. La stima di crescita delle entrate tributarie nel 2012 rispetto al 2011 (+9,6%) include anche l’effetto dei minori rimborsi d’imposta pari a circa 28.500 milioni contro l’importo di circa 29.400 del 2011.

La stima di crescita delle entrate contributive (+1,4%) è la risultante di due fattori contrapposti: da un lato l’incremento delle aliquote contributive per i lavoratori autonomi e del contributo di solidarietà di fondi speciali INPS[112] e, dall’altro lato, la contrazione dell’attività economica e dell’occupazione stimata per il 2012.

Circa la dinamica di crescita delle spese correnti al netto degli interessi, si evidenzia l’incremento dei pagamenti per acquisto di beni e servizi (+3,8%) che tiene conto delle misure introdotte per accelerare l’estinzione dei debiti commerciali dello Stato anche attraverso la consegna dei titoli di Stato[113]. Nell’anno successivo, infatti, la voce “acquisto di beni e servizi” viene stimata in ribasso del 4,1% rispetto al dato 2012.

Per i trasferimenti correnti si stima un incremento dell’1,8% rispetto al 2011 correlato, in larga parte, all’andamento della spesa pensionistica. Tale stima sconta gli effetti del D.L. n. 201/2011 che ha disposto, per il biennio 2012-2013 la sospensione della rivalutazione delle pensioni con ammontare superiore a tre volte il trattamento minimo INPS. Tale misura di contenimento cessa i suoi effetti nel 2014, anno nel quale le stime registrano un incremento del 2,6%.

I pagamenti in conto capitale includono sia le misure dirette ad accelerare l’estinzione di debiti commerciali, per la quota di reiscrizione nel bilancio dello Stato di residui passivi perenti in conto capitale di 700 milioni[114] sia i rimborsi relativi ad anni pregressi derivanti dalla deducibilità, ai fini delle imposte sui redditi, del 10% dell’IRAP pagata dalle imprese sul costo del lavoro e sugli interessi. La stima, inoltre, è influenzata dagli effetti del nuovo patto di stabilità interno, con un effetto trascinamento sul 2015.

Le stime considerano anche gli effetti delle misure adottate per la salvaguardia della stabilità finanziaria in ambito europeo. Sono in particolare considerati i versamenti al capitale del Meccanismo Europeo di Stabilità (MES): l’impegno per l’Italia ammonterebbe a circa 14.300 milioni da versare in cinque tranches di circa 2.800 milioni ciascuna (due quote nel 2012 per circa 5.700 milioni, due quote nel 2013 per circa 5.700 milioni e una quota nel 2014 per circa 2.800 milioni).

Infine, la stima del 2012 beneficia della sospensione, per un triennio, del sistema di tesoreria mista e del ripristino della tesoreria unica tradizionale che comporta l’afflusso sui conti della tesoreria statale delle disponibilità detenute presso il sistema bancario da parte degli Enti territoriali, delle Università e dipartimenti universitari nonché di altri Enti pubblici. Nel 2015 si prevede un progressivo ritorno al sistema di tesoreria mista.

     

 

 

Un confronto tra fabbisogno e indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche

 

Se si confrontano, nel periodo 2009-2015, le stime del fabbisogno del settore pubblico con quelle dell’indebitamento netto si constata che solo nell’anno 2009 il fabbisogno presenta valori superiori all’indebitamento. Negli altri anni invece l’indebitamento risulta superiore alle stime del fabbisogno; tale andamento è ascrivibile ai valori assunti dal disavanzo delle partite finanziarie, non contabilizzate ai fini dell’indebitamento.

Il valore dell’indebitamento netto registra un andamento positivo, risultando pari a 1,7% del PIL nel 2012 e raggiungendo l’obiettivo “close to balance” negli anni 2014-2015.

 

Tabella 2.13

Fabbisogno del settore pubblico ed indebitamento netto

(milioni di euro)

 

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

 

 

 

 

 

 

 

 

A.Fabbisogno s. pubblico

-88.727

-68.034

-61.550

-26.263

-3.432

4.792

8.294

in % del PIL

-5,8

-4,4

-3,9

-1,7

-0,2

0,3

0,5

di cui

 

 

 

 

 

 

 

Saldo partite finanziarie

-9.777

-5.840

-8.956

-1.651

-6.691

-5.228

-5.897

B.Indebitamento netto

-82.746

-71.457

-62.363

-27.174

-8.581

-1.780

-607

in % del PIL

-5,4

-4,6

-3,9

-1,7

-0,5

-0,1

0,0

C.Differenza (A-B)

-5.981

3.423

813

911

5.149

6.572

8.901

Fonte: elaborazione dati MEF

 

 

Il debito pubblico

In base ai dati recentemente pubblicati dalla Banca d’Italia[115] la consistenza del debito delle amministrazioni pubbliche a fine 2011 è stata pari a 1.897.179 milioni di euro con un incremento di 55.267 milioni di euro rispetto allo stock registrato a fine 2010. La variazione del debito è ascrivibile, in parte al fabbisogno delle amministrazioni pubbliche, pari a 62.773 milioni, compensato per un ammontare pari a 18.994 milioni di euro dalla diminuzione delle attività del Tesoro presso la Banca d’Italia. Hanno influito negativamente sullo stock di debito gli elevati scarti di emissione per un importo pari a 11,3 miliardi Solo marginalmente ha influito il controvalore in euro delle passività in valuta (154 milioni).

 

La Banca d’Italia precisa che le disponibilità del Tesoro sono diminuite da 43.2 miliardi a 24,3 miliardi, al di sotto del livello di fine 2009, che era pari a 31,7 miliardi.

 

Con riguardo al debito delle amministrazioni pubbliche,  il documento in esame fornisce, nella Sezione I riguardante il Programma di stabilità, il profilo del rapporto debito/PIL per il periodo 2010-2015. I dati sono forniti rispettivamente al netto ed al lordo degli effetti delle misure di sostegno adottate nell’area euro ai fini della stabilizzazione finanziaria.

Nel 2011 il valore del debito al lordo delle misure di sostegno tiene conto dei prestiti erogati in favore della Grecia (per un importo di poco superiore ai 10 miliardi di euro) e della quota italiana delle passività dell’EFSF (pari circa a 3,1 miliardi di euro), per un totale di 13.118 milioni di euro[116].

 

Tabella 2.14

Debito delle Amministrazioni pubbliche in rapporto al PIL

                                                                                                                                                        (% PIL)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

 

 

 

 

 

 

 

Debito/PIL netto misure sostegno

118,3

119,2

120,3

117,9

114,5

110,8

Impatto misure sostegno

0,3

0,9

3,1

3,6

3,7

3,6

Debito/PIL lordo misure sostegno

118,6

120,1

123,4

121,6

118,3

114,4

Variazione

2,6

1,5

3,3

-1,9

-3,3

-3,8

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: PdS-DEF 2012

 

Come ricordato dal documento in esame, il 2011 è stato un anno particolarmente difficile per la gestione del debito pubblico a causa della propagazione della crisi del debito sovrano europeo. Il rapporto debito pubblico e PIL nell’area dell’euro, come evidenziato nell’ultimo bollettino della BCE[117], è aumentato di 22 punti percentuali dal livello precedente alla crisi nel 2007, collocandosi all’88 per cento nel 2011.

Alcuni Paesi dell’area dell’euro hanno affrontato una grave crisi di liquidità, che ha compromesso la capacità dei governi di mantenere l’accesso ai mercati. Tale situazione si è verificata per la Grecia nel maggio 2010, seguita dall’Irlanda nel novembre dello stesso anno e dal Portogallo nell’aprile 2011. Per la Grecia è stato concordato un meccanismo di prestiti bilaterali con il coinvolgimento di tutti gli altri paesi della zona euro; per Irlanda e Portogallo è entrato in funzione il Fondo per la Stabilità Finanziaria (EFSF)[118].

Si ricorda che nel mese di gennaio le agenzie di rating internazionali hanno ridotto sensibilmente il merito di credito di alcuni paesi dell’area euro. La revisione ha riguardato in particolare Italia, Francia (che ha perso la tripla A), Spagna, Portogallo, Austria, Cipro, Malta,  Slovacchia e Slovenia, mentre è stato confermato il giudizio su Germania Olanda e Lussemburgo. Analogo downgrade ha subito il Fondo salva stati (EFSF) il 17 gennaio 2012.

 

Nella tabella che segue è riportata la ripartizione del debito al netto dei sostegni finanziari all’area dell’euro per sottosettori, con la precisazione che la quota relativa a tali sostegni è posta a carico delle Amministrazioni centrali.

 

Tabella 2.15

Debito delle Amministrazioni pubbliche per sottosettori

                                                                                               (Milioni di euro- %PIL)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Debito lordo sostegni UEM

1.841.912

1.897.179

1.959.645

1.977.120

1.977.520

1.974.023

Sostegni finanziari UEM

3.909

13.118

48.219

58.998

62.948

62.949

 

 

 

 

 

 

 

Debito netto sostegni UEM

1.838.003

1.884.062

1.911.426

1.918.122

1.914.572

1.911.074

%PIL

118,3

119,2

120,3

117,9

114,5

110,8

variazione

 

0,9

1,1

-2,4

-3,4

-3,7

Amministrazioni centrali

1.734.790

1.781.300

1.809.402

1.816.704

1.813.406

1.809.611

%PIL

111,7

112,7

113,9

111,7

108,4

104,9

variazione

 

1,0

1,2

-2,2

-3,3

-3,5

Amministrazioni locali

127.923

128.624

127.886

127.280

127.028

127.325

%PIL

8,2

8,1

8,0

7,8

7,6

7,4

variazione

 

-0,1

-0,1