24 novembre 2009	Edizione aggiornata	n. 233/0
Valorizzazione dei prodotti alimentari provenienti da filiera corta, tradizionali e biologici A.C. 1481 e A.C. 2876 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Le proposte di legge in esame, l’AC 1481 di iniziativa dell’on. Realacci ed altri, e l’AC 2876, di iniziativa dell’on. De Girolamo, sono entrambe volte alla valorizzazione  e alla promozione dei prodotti alimentari provenienti da filiera corta -  la cui area di produzione è situata a breve distanza dal luogo di consumo finale - nonché dei prodotti di particolare pregio qualitativo ossia quelli provenienti da coltivazioni biologiche, a denominazione tutelata, tipici o tradizionali.

Per quanto attiene alle definizioni, l’AC 1481 qualifica (articolo 2) a “chilometro zero” i prodotti il cui consumo avviene nella stessa regione di produzione, o entro un raggio di 70 chilometri.  Rientrano nella suddetta definizione altresì i prodotti  il cui trasporto - dalla fase della produzione a quella del consumo - produca un limitato apporto delle emissioni inquinanti. Ulteriore definizione attiene ai prodotti “di qualità” che sono coltivazioni biologiche, nonché quelli a denominazione tutelata, tipici o tradizionali.Sono infine definiti “mercatali”, i mercati riservati alla vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli e disciplinati dal D.M. 20 novembre 2007 che ha stabilito i requisiti uniformi e gli standard per la loro realizzazione.

Va rilevato che in mancanza di disposizioni di individuazione di specifici parametri può risultare problematica la attribuzione ad un prodotto della qualifica “chilometro zero” in relazione alla contenuta emissione di inquinanti derivante dal trasporto di esso. Potrebbe dunque risultare opportuno demandare ad un decreto ministeriale l’individuazione di parametri certi attinenti al ridotto apporto di emissioni inquinanti.

 

L’AC 2876 individua (articolo 2) i principi nel quadro dei quali Regioni ed enti locali esercitano le rispettive competenze in materia. In particolare si fa riferimento: alla promozione del commercio dei prodotti a filiera corta; all’incentivazione dell’esercizio dell’agricoltura con metodi tradizionali; al riconoscimento e tutela dei prodotti agricoli tradizionali; alla promozione della vendita diretta dei prodotti; alla determinazione delle caratteristiche delle imprese agricole per le quali si applicano le misure europee in materia di flessibilità nell’applicazione delle norme sull’igiene dei prodotti alimentari (Reg.CE n. 852/2004).

E’ inoltre demandato al Ministro per le politiche agricole alimentari e forestali l’adeguamento alle disposizioni contenute nella proposta di legge, previo parere della Conferenza Stato-Regioni, del decreto ministeriale 20 novembre 2007, di natura non regolamentare, che attualmente detta la disciplina dei mercati riservati all'esercizio della vendita diretta da parte degli imprenditori agricoli.

Con riferimento alla disposizione che prevede l’adozione di un decreto ministeriale per modificare il DM 20 novembre 2007, andrebbe valutata l’opportunità di inserire la specificazione che si tratta di un atto non avente natura regolamentare dal momento che la competenza legislativa esclusiva nelle materie del commercio è riservata alle Regioni dall’art. 117 della Costituzione. In relazione alla procedura di adozione dell’atto andrebbe inoltre valutata l’opportunità di prevedere la previa intesa con la conferenza Stato-regioni, così come già disposto per l’adozione del citato DM 20/11/2007.

Entrambe le proposte in esame prevedono disposizioni incentivanti l’impiego dei prodotti da filiera corta e di qualità nei servizi di ristorazione collettiva forniti dalle pubbliche amministrazioni.

In particolare l’AC 1481 (articolo 3) prevede che la fornitura di prodotti a chilometro zero o di qualità possa, a discrezionedell’ente regionale e locale, diventare titolo preferenziale per l’aggiudicazione degli appalti pubblici (emanati dalla regioni, o da enti da essa controllati, e dagli enti locali) di fornitura di mensa o servizio di ristorazione collettiva. All’ aggiudicazione consegue un obbligo di idonea docu­mentazione dell’approvvigionamento, dell’impiego dei prodotti e dell’apporto di emissioni inquinanti connesso a tutti i movimenti che hanno interessato il prodotto fino alla fase finale del consumo.

L’AC 2876 prevede invece (articolo 3) non la possibilità bensì l’obbligo per i bandi pubblici di contenere tale clausola di preferenza. E’ demandata ad un decreto ministeriale adottato previo parere della Conferenza Stato-Regioni l’individuazione di modalità uniformi per l’applicazione delle norme predette.

Con riguardo alla disposizione contenuta nell’AC 2876, art. 3, che prevede un obbligo per i bandi pubblici, va segnalato che si tratta di una disposizione di dettaglio in una materia quale quella dell’alimentazione che la Costituzione attribuisce alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni. Andrebbe pertanto valutata l’opportunità di trasformare l’obbligo a carico di Regioni ed  enti locali in facoltà. Se invece si ritiene di conservare l’obbligo andrebbe valutata l’opportunità di prevedere, al comma 2 del medesimo articolo 3, una previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni e non un mero parere di essa.

 

Specifiche norme sono dedicate, sia nell’AC 1481  che nell’AC 2876, all’agevolazione della vendita diretta dei prodotti agricoli. L’AC 1481 (articolo 4) consente ai comuni di riservare ad essa almeno il 20 per cento delle aree di posteggio dei mercati. Inoltre al fine di agevolare l’acquisto e il consumo dei prodotti a chilometro zero e di quelli di qualità si consente agli esercizi commerciali di destinare alla vendita degli stessi almeno il 30 per cento della propria superficie.

Le disposizioni di cui all’articolo 4 dell’AC 1481 introducono una facoltà e non un obbligo in capo ai comuni e agli esercizi commerciali di riservare rispettivamente “almeno” il venti per cento e il trenta per cento delle aree. La locuzione “almeno” appare però più consona ad un obbligo che ad una possibilità. Potrebbe dunque valutarsi l’opportunità di chiarire se i soggetti interessati possano riservare percentuali inferiori a quelle indicate nel testo.

L’AC 2876 (articolo 4) interviene direttamente sul decreto legislativo 228/2001 in materia di vendita diretta dei prodotti agricoli. In particolare si dispone l’obbligo per le Regioni di riservare spazi adeguati alla vendita diretta dei prodotti proventi da filiera corta, di semplificare le norme applicative e di ridurre i relativi oneri amministrativi. In tal senso va anche la modifica apportata al citato decreto legislativo in merito alla riduzione dei tempi di comunicazione dell’avvio dell’attività di vendita in forma itinerante da parte degli imprenditori agricoli. Un’ulteriore disposizione riguarda la vendita diretta di prodotti agricoli da parte di soggetti che esercitano l’attività agricola in maniera residuale o minimale (e dunque non rientrano nella definizione di imprenditori agricoli). Per tali soggetti, fatti salvi i limiti stabiliti dalla normativa regionale in materia di flessibilità dell’applicazione delle norme sull’igiene dei prodotti alimentari, non è richiesta alcun obbligo formale ai fini della vendita nella propria area di produzione al consumatore finale.

L’AC 2876, all’articolo 4, prevede una serie di disposizioni che modificano la disciplina della vendita al dettaglio dei prodotti alimentari. Tali disposizioni andrebbero valutate alla luce della ripartizione di competenze tra Stato e Regioni di cui all’art. 117, Cost. che attribuisce alla competenza residuale, esclusiva delle Regioni, la materia del commercio.

L’AC 1481 prevede (articolo 5) quale ulteriore incentivo l’abbattimento per il 50% dei contributi dovuti da grandi strutture di vendita o centri commerciali - nei quali siano venduti prodotti agroalimentari - per il rilascio del permesso di costruzione o di altra autorizzazione a fini edilizi, qualora sia assunto l’impegno ad acquistare e porre in vendita prodotti a filiera corta e prodotti di qualità nella misura complessiva annua non inferiori al 30% in termini di valore. Il medesimo impegno, assunto unilateralmente, deve essere oggetto di valutazione nella fase istruttoria del procedimento in materia edilizia allo scopo di orientare la programmazione commerciale alla luce dell’art. 41 della Costituzione che, pur riconoscendo la libertà dell’iniziativa economica, non consente che questa possa svolgersi in contrasto con l'utilità sociale. Il mancato rispetto dell’impegno comporta il versamento per intero del contributo maggiorato dall’applicazione di un tasso d’interesse.

 

Sotto il profilo dei controlli, l’AC 1481 (articolo 7) dispone l’istituzione nell’ambito del Comando carabinieri politiche agricole e alimentari del MIPAAF di un nucleo votato ai prodotti di qualità e da filiera corta, e consente alle regioni per la realizzazione dei controlli di competenza di avvalersi degli organi di polizia amministrativa locale.

L’AC 2876 (art. 2, comma 2, lettera g) inserisce tra i compiti riservati alle Regioni e agli enti locali, per gli ambiti di rispettiva competenza, l’individuazione degli organi amministrativi e di polizia preposti all’esercizio delle funzioni di prevenzione, controllo ed accertamento delle violazioni di quanto previsto nella proposta di legge.

Si segnala che entrambe le proposte estendono le norme in merito ai controlli anche a quanto disposto  dal D.M. 25/6/09 che detta disposizioni in materia di prodotti ortofrutticoli freschi

 

Vi sono altresì ulteriori aspetti specifici affrontati singolarmente dalle due proposte in esame.

 

In particolare, l’AC 1481 (articolo 6) demanda ad un decreto del dicastero agricolo la istituzione entro due mesi dalla entrata in vigore della legge, di un marchio  di filiera “Chilometro zero”, che attesta la qualità ambientale del prodotto in relazione all’apporto ridotto di emissioni inquinanti prodotte dal trasporto dello stesso . Alle Regioni e province autonome spetta la istituzione di un albo nel quale hanno titolo ad iscriversi, gratuitamente e secondo le modalità precisate in  allegato alla proposta, tutte le imprese (agricole, agroalimentari, di acquacoltura e commerciali) che vendono prodotti a chilometro zero. Dall’iscrizione all’albo deriva la possibilità di avvalersi del logo, con modalità specificate in allegato alla proposta.

 

L’AC 2876 contiene una specifica disposizione (articolo 5) volta a modificare il codice dei beni culturali e del paesaggio in materia di tutela dei paesaggi rurali. In primo luogo si interviene sull’articolo 142 del citato provvedimento, concernente le aree tutelate per legge, per inserire in tale ambito una nuova categoria sottoposta ope legis alla tutela paesaggistica: i territori impiegati per l’ottenimento dei prodotti IDG e DOP, di vini a denominazione d’origine e IGT e di prodotti biologici. E’ data inoltre  facoltà alle Regioni di individuare dei “sistemi prioritari di paesaggio storico-rurale”, da sottoporre a specifica tutela ai sensi del citato codice, in relazione ad eccezionali qualità delle relazioni fra il paesaggio rurale e le pratiche agronomiche tradizionali in esso esercitate.

 

Relazioni allegate

Ad entrambe le proposte, di iniziativa parlamentare, è allegata la sola relazione illustrativa.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Entrambe le proposte incidono sia sulle regole della concorrenza (competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), sia sulla materia “alimentazione”, attribuita alla competenza concorrente dello Stato e delle Regioni dall’art. 117, terzo comma.

L’AC 2876 interviene altresì in materia di tutela dell'ambiente, attribuita alla competenza esclusiva dello Stato.

Entrambe le proposte dettano disposizioni riguardanti la vendita al dettaglio dei prodotti alimentari afferente alla materia del commercio, attribuita alla competenza residuale delle Regioni.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

L’articolo 6, comma 1,dell’AC 1481 demanda a decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali da emanare entro due mesi dall’entrata in vigore della legge, l’istituzione del marchio “Chilometro zero”.

L’articolo 2, comma 2 dell’AC 2876 demanda a decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari e forestali, previo parere della cOnferenza Stato-Regioni l’adeguamento delle disposizioni del D.M. 20 novembre 2007;

L’art. 3, comma 2, dell’AC 2876 prevede l’adozione di un decreto ministeriale, previo parere della Conferenza Stato-Regioni, per l’individuazione di modalità uniformi per l’applicazione delle disposizioni sui bandi pubblici per i servizi di ristorazione collettiva.

 

Impatto sui destinatari delle norme

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

I progetti di legge investono in maniera rilevante le competenze delle regioni e delle province autonome.

Per quanto attiene all’AC 1481, significative facoltà sono attribuite alle Regioni e agli enti locali in fase di applicazione delle norme previste. In primo luogo l’articolo 1, comma 2, demanda a Regioni ed enti locali l’adozione di strumenti per la valorizzazione delle produzioni alimentari con elevati parametri di qualità, salubrità, sostenibilità ambientale ed eticità.

Ai Comuni è altresì demandata dall’art. 4, comma 1, la facoltà di riservare alla vendita diretta una quota percentuale dei posteggi nei mercati.

Le Regioni e le province autonome hanno inoltre l’obbligo di istituire l’albo di cui all’articolo 6, comma 2.

L’AC 2876, come si è detto, pone i principi nel rispetto dei quali deve svilupparsi la potestà legislativa delle Regioni. Con riguardo alle disposizioni di cui all’articolo 3 e all’articolo 4 che dettano una disciplina di dettaglio si rinvia alle osservazioni contenute nella sintesi del contenuto della proposta stessa.

 

Coordinamento con la normativa vigente

Si segnala che sulla medesima materia trattata dalle proposte in esame, vi è un’abbondante produzione normativa regionale. Tra gli interventi più recenti si ricordano la legge regionale n. 7 del 25-07-2008 della Regione Veneto; la legge regionale n. 16 del 07-07-2009 della Regione Marche; la legge regionale n. 38 del 19-12-2008 della Regione Puglia.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria    

Si segnala che con riferimento all’AC 2876, l’articolo 2, comma 1, lett.f) introduce il  criterio in base al quale è demandata alle Regioni la determinazione di limiti produttivi e dimensionali delle imprese agricole, al di sotto delle quali è prevista la flessibilità nell'applicazione delle norme sull'igiene dei prodotti alimentari. Tale principio risulta compatibile con la normativa comunitaria in materia in quanto,  come ricorda la stessa relazione illustrativa del provvedimento,  nel caso di metodi di produzione alimentare tradizionali, ma non tutelati, posti in essere nell'ambito di un'attività agricola marginale o residuale è la stessa normativa comunitaria [regolamento (CE) n. 852/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, articolo 13, paragrafi 3 e 4] a consentire la flessibilità nell'applicazione delle norme.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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