21 febbraio 2013		n. 479/0
Riordino del sistema di reclutamento e formazione dei dipendenti pubblici e delle scuole pubbliche di formazione Schema di D.P.R. n. 544 (art. 11, D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

 

Contenuto

Lo schema di regolamento introduce una disciplina innovativa del sistema di reclutamento e formazione dei dirigenti e dei funzionari delle amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici non economici e individua forme di collegamento tra le esistenti Scuole pubbliche di formazione, con l’obiettivo di razionalizzare l’allocazione delle risorse e migliorare la qualità delle attività formative.

Il provvedimento si compone di 14 articoli.

Il Titolo I dello schema disciplina gli strumenti per la razionalizzazione delle Scuole.

L’articolo 1 istituisce il Sistema unico del reclutamento e della formazione pubblica che è composto dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione (SSPA), ridenominata dal 1° gennaio 2013 Scuola nazionale dell’amministrazione, nonché dall’Istituto diplomatico “Mario Toscano”, dalla Scuola superiore dell’economia e delle finanze, dalla Scuola superiore dell’amministrazione dell’interno – SSAI, dal Centro di formazione della difesa e dalla Scuola superiore di statistica e di analisi sociali ed economiche. Sono escluse dal Sistema le attività di formazione e reclutamento relative ai magistrati, agli avvocati e procuratori dello Stato, al personale militare, alle forze di polizia e ai vigili del fuoco.

Ai sensi dell’articolo 2, gli indirizzi e le attività del Sistema Unico sono definiti da un Comitato, presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri o da un Ministro da lui delegato e composto dagli organi di vertice delle Scuole. Al Comitato spettano le funzioni di programmazione delle attività di formazione dei dirigenti e dei funzionari, nonché il coordinamento nell’utilizzo delle risorse umane (personale docente), finanziarie e strumentali (sedi delle Scuole).

Il Comitato, la cui istituzione non deve comportare nuovi oneri a carico della finanza pubblica, ha sede presso la Scuola nazionale dell’amministrazione, che fornisce il supporto tecnico con le risorse disponibili.

Il Titolo II del provvedimento introduce nuove disposizioni in materia di reclutamento e formazione. Innanzitutto viene innovata la fase di pianificazione del reclutamento.

In base all’articolo 3, il Dipartimento della funzione pubblica elabora entro il 30 aprile di ogni anno il “Piano triennale previsionale di reclutamento di dirigenti e funzionari nelle amministrazioni dello Stato anche ad ordinamento autonomo e negli enti pubblici nazionali”, che viene approvato dal Consiglio dei Ministri entro il 30 giugno. Il piano si riferisce al triennio decorrente dall’anno successivo a quello di elaborazione.

Entro il successivo 31 ottobre, sulla base del Piano, con d.P.C.M. sono stabiliti il numero e la tipologia dei posti da destinare al reclutamento di dirigenti e funzionari tramite corso-concorso selettivo bandito dalla Scuola nazionale di amministrazione, il numero e la tipologia dei posti da destinare al reclutamento diretto da parte delle singole amministrazioni, il numero dei posti destinati al reclutamento del personale della carriera diplomatica, della carriera prefettizia e da assegnare all’albo dei segretari comunali.

Sono conseguentemente abrogati i commi 7 e 7-bis dell’art. 28, D.Lgs. 165/2001, che disciplinano la procedura vigente di programmazione del reclutamento dei dirigenti.

Attualmente, la programmazione del reclutamento viene svolta in coerenza con la programmazione del fabbisogno di personale delle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 39 della legge 449/1997. Le amministrazioni comunicano, entro il 30 giugno di ciascun anno, al Dipartimento della funzione pubblica, il numero dei posti che si renderanno vacanti nei propri ruoli dei dirigenti. Entro il 31 luglio, il Dipartimento comunica alla Scuola superiore della pubblica amministrazione i posti da coprire mediante corso-concorso.

Sempre entro il 30 giugno di ciascun anno, le amministrazioni statali e gli enti pubblici non economici comunicano i dati complessivi e riepilogativi relativi ai ruoli, alla dotazione organica, agli incarichi dirigenziali conferiti, nonché alle posizioni di comando, fuori ruolo, aspettativa e mobilità, con indicazione della decorrenza e del termine di scadenza.

L’articolo 4, novellando interamente il comma 1-ter dell’art. 52, D.lgs. 165/2001, prevede che per l’accesso alle aree funzionali per le quali è richiesto il possesso del diploma di laurea, nonché alla qualifica di funzionario di amministrazione negli enti pubblici di ricerca si ricorra, in misura non superiore al 50 per cento dei posti disponibili, al corso-concorso bandito dalla Scuola nazionale dell’amministrazione o dalle altre Scuole del Sistema, previa delibera del Comitato di coordinamento del Sistema Unico. Per la restante quota, rimangono ferme le disposizioni di legge speciali.

Nella versione vigente, la disposizione stabilisce che per l’accesso alle posizioni economiche apicali è definita una quota di accesso nel limite del 50 per cento da riservare a un corso-concorso bandito dalla Scuola superiore della pubblica amministrazione.

Pertanto, mentre resta invariata la quota di accesso mediante corso-concorso, si introduce:

a)       una differente platea di destinatari delle procedure concorsuali: la norma vigente limita la platea alle sole posizioni economiche apicali di ogni area funzionale, mentre la norma novellata circoscrive la platea a tutte le posizioni per le quali è richiesto il diploma di laurea. Tale innovazione normativa richiede un approfondimento sia dal punto di vista dell’entità numerica delle nuova platea, sia dal punto di vista del collegato impatto finanziario.

b)       la facoltà non solo della Scuola nazionale, ma anche delle altre Scuole, di bandire concorsi.

Appare opportuno valutare la coerenza tra la disposizione di cui all’articolo 3, che al comma 2, prevede che il corso-concorso per il reclutamento dei dirigenti e funzionari sia di competenza della sola Scuola nazionale dell’amministrazione, e la disposizione di cui all’articolo 4, che per i funzionari menziona l’opzione di bandi da parte delle altre Scuole del Sistema. Tale menzione va valutata alla luce del criterio di delegificazione di cui alle lettera c) della norma di autorizzazione, su cui, si v. infra.

 

Per quanto riguarda il reclutamento dei dirigenti, l’articolo 5 apporta le seguenti modifiche alla disciplina vigente, mediante novella all’articolo 28, co. 3, 4 e 5, D.lgs. 165/2001:

a)       sono ridefiniti i requisiti per l’ammissione al corso-concorso; in particolare, “i titoli di studio post-universitario rilasciato da istituti universitari italiani o stranieri, ovvero da primarie istituzioni formative pubbliche o private, secondo modalità di riconoscimento disciplinate con d.P.C.M.” vengono sostituiti dai soli master di secondo livello conseguito presso università italiane o straniere;

Su tale scelta, il Consiglio di Stato, nel parere allegato, suggerisce di aggiungere, infine al periodo, la precisazione “dopo la laurea magistrale”. Ciò in ragione delle incertezza ancora presenti nel mondo accademico sulla portata del titolo “master”.

b)       non sono più ammessi alla partecipazione ai corsi-concorsi i dipendenti di strutture private;

c)       il periodo di formazione, comprensivo di un periodo di applicazione presso singole amministrazioni, è ridotto da 18 a 12 mesi con conseguenti economie di spesa;

d)       è soppressa la disposizione che prevede la sottoposizione dei candidati ad un esame-concorso finale;

e)       è fissato al limite massimo del 50% il numero dei posti disponibili di dirigente da coprire tramite il corso-concorso bandito dalla Scuola nazionale, che sino ad oggi è individuato con un limite minimo non inferiore al 30%.

Pertanto, la novità non sembrerebbe essere rappresentata dall’innalzamento della soglia dal 30 al 50 per cento dei posti disponibili, come evidenziato dalla relazione illustrativa; quanto, piuttosto, dalla sostituzione di una soglia minima con un limite massimo, con considerevoli effetti dal punto di vista della discrezionalità esercitabile nella scelta del numero effettivo di posti.

Anche per quanto concerne la formazione, sono previsti obblighi di programmazione e coordinamento.

Ai sensi dell’articolo 6, le amministrazioni sono tenute ad adottare, entro il 30 giugno di ogni anno, un Piano triennale di formazione del personale, da trasmettere al Comitato che provvede a redigere il “Programma triennale delle attività di formazione dei dipendenti pubblici”, secondo il criterio della programmazione a scorrimento entro il 31 ottobre di ogni anno. Le scuole erogano l’attività formativa di competenza in conformità con quanto stabilito dal Programma.

Conseguentemente, è prevista l’abrogazione dell’art. 7-bis del D.lgs. 165/2001, che disciplina la formazione del personale.

L’art. 7-bis stabilisce, al comma 1, l’obbligo di predisposizione annuale di un piano di formazione del personale  per tutte le amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, con esclusione delle università e degli enti di ricerca.

Inoltre, solo per le amministrazioni dello Stato e gli enti pubblici non economici è stabilito l’obbligo di trasmettere il piano alla Presidenza del Consiglio dei Ministri e al Ministero dell'economia e delle finanze.

L’articolo 7 obbliga le Scuole a concedere l’utilizzo gratuito delle proprie strutture anche per lo svolgimento di corsi organizzati da altre scuole pubbliche o da amministrazioni diverse da quella di appartenenza.

L’articolo 8 stabilisce che i corsi e le attività inseriti nel Programma triennale, destinati alle amministrazioni statali e agli enti pubblici non economici, di regola non comportano costi a carico di tali amministrazioni ed enti. In aggiunta possono essere previste attività con oneri a carico delle amministrazioni richiedenti.

L’articolo 9 riconosce alle Scuole del Sistema, sulla base dell’attività di coordinamento svolta dal Comitato, la possibilità di stipulare convenzioni con gli enti territoriali, sia per lo svolgimento di attività formative, sia per il reclutamento dei rispettivi dirigenti e funzionari. In tale ambito, può essere prevista l’organizzazione di attività ad hoc, ovvero l’adesione ad attività previste nell’ambito dei Piani del Sistema Unico. Gli oneri derivanti dalle convenzioni sono a carico degli enti richiedenti.

L’articolo 10 stabilisce il principio della priorità dello svolgimento delle attività di formazione di amministrazioni statali ed enti pubblici non economici tramite le Scuole del Sistema unico. È consentito rivolgersi a soggetti terzi, pubblici  o privati, previo nulla osta del Comitato di cui sopra e solo in presenza di due concomitanti fattori:

a)       l’esigenza formativa specifica non può essere soddisfatta nell’ambito della formazione gratuita prevista dal Programma triennale;

b)       l’offerta del soggetto esterno risulti più conveniente e vantaggiosa delle attività di formazione con oneri a carico degli enti richiedenti inserite nel medesimo Programma.

Ai sensi dell’articolo 11, le Scuole del Sistema Unico possono definire forme di collaborazione con le università e altri istituti di formazione, sulla base di linee di indirizzo formulate dal Comitato per il coordinamento e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Il titolo III disciplina la durata degli incarichi di docenza e le modalità di conferimento presso le strutture del Sistema unico (articolo 12) con la possibilità, prevista all’articolo 13, di destinare il docente anche ad attività formative svolte dalle altre scuole pubbliche di formazione.

Con norma transitoria sono disciplinati specifici settori (art. 14).

Relazioni e pareri allegati

Lo schema di regolamento è accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica e dalle relazioni sull’analisi tecnico-normativa (ATN) e sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR). È inoltre allegato il parere reso dal Consiglio di Stato - Sezione consultiva per gli atti normativi il 7 febbraio 2013.

Tale parere osserva, su un piano generale, che sarebbe opportuna l’unificazione delle disposizioni contenute nello schema di regolamento in esame con quelle di cui allo schema di regolamento n. 545, predisposto sulla base della medesima autorizzazione alla delegificazione e avente ad oggetto disposizioni sui corsi-concorsi per dirigenti e funzionari, nonché sulla Scuola nazionale dell’amministrazione.

Presupposti legislativi per l’emanazione del regolamento

Legge di autorizzazione

Lo schema di regolamento è predisposto in attuazione dell’articolo 11, co. 1, del D.L. 95/2012 (conv., L. 135/2012) che autorizza il Governo ad adottare uno o più regolamenti di delegificazione al fine di individuare idonee forme di coordinamento tra le scuole pubbliche di formazione, gli istituti di formazione e le altre strutture competenti e di riformare il sistema di reclutamento e di formazione dei dirigenti e dei funzionari pubblici anche mediante adeguati meccanismi di collegamento tra la formazione propedeutica all'ammissione ai concorsi e quella permanente.

Procedura di emanazione

Il provvedimento è emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge n. 400/1988, che prevede che, con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il Consiglio di Stato e previo parere delle Commissioni parlamentari competenti in materia, che si pronunciano entro trenta giorni dalla richiesta, sono emanati i regolamenti per la disciplina delle materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi della Repubblica, autorizzando l'esercizio della potestà regolamentare del Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.

Nel caso di specie, la norma di autorizzazione prevede altresì che lo schema sia adottato su proposta del Ministro per pubblica amministrazione e la semplificazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, con il Ministro degli affari esteri, con il Ministro della difesa e con il Ministro dell'interno.

In merito si segnala che lo schema di regolamento presentato per il parere risulta sprovvisto dei concerti previsti dalla norma di autorizzazione.

Acquisiti i pareri previsti, o trascorso il termine per l’espressione dei medesimi, il Consiglio dei Ministri adotta in via definitiva con propria deliberazione il regolamento, che viene emanato con decreto del Presidente della Repubblica.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Adempimenti normativi

Non sono previsti atti di attuazione di natura normativa. Sono invece indicati alcuni adempimenti amministrativi.

L’articolo 1, co. 5, prevede l’adeguamento della missione, dei compiti e della struttura delle Scuole facenti parti del Sistema unico, secondo i rispettivi ordinamenti, sostanziando un rinvio ad autonome determinazioni di tali soggetti, del quale appare opportuno valutare la compatibilità con lo stringente criterio stabilito dall’art. 11, comma 1, lett. b), che richiede “la precisa individuazione e disciplina delle missioni e dei compiti di ciascuna struttura”.

Ai sensi dell’articolo 2, co. 2, il Comitato per il coordinamento delle scuole pubbliche di formazione disciplina il proprio funzionamento con uno o più regolamenti.

Coordinamento con la normativa vigente

Lo schema di regolamento interviene su materia disciplinata dal D.lgs. 165/2001. La modalità di intervento ricorre parzialmente alla tecnica della novellazione. Laddove tale tecnica non è utilizzata, si ricorre all’abrogazione esplicita delle disposizioni per le quali è dettata una nuova disciplina.

L’effetto di tale duplice modalità di intervento è costituito dalla contemporanea sussistenza in due fonti differenti di una disciplina avente natura organica. Inoltre, la fonte novellata avente forza di legge risulta modificata da fonte secondaria legittimata a delegificare.

Formulazione del testo

Nel testo non si ravvisano disposizioni tese ad attuare il criterio di delegificazione di cui all’art. 11, comma 1, lett. a) che prescrive l’eliminazione di sovrapposizioni e duplicazioni delle strutture e funzioni coincidenti o analoghe.

Appare poi in contrasto con il criterio di cui alla lett. c) dello stesso articolo – che stabilisce la concentrazione in una scuola centrale esistente del reclutamento dei funzionari – la disposizione dell’articolo 4, che prevede che per l’accesso alle aree funzionali per le quali è richiesto il possesso del diploma di laurea, nonché alla qualifica di funzionario di amministrazione negli enti pubblici di ricerca si ricorra, in misura non superiore al 50 per cento dei posti disponibili, al corso-concorso bandito non solo dalla Scuola nazionale dell’amministrazione, ma, in alternativa, a quello bandito da altre Scuole del Sistema.

All’articolo 5, co. 1, lett. b), che sostituisce integralmente l’articolo 28, co. 4, D.Lgs. 165/2001, si fa riferimento al “decreto di cui al comma 3”, mediante il quale determinare le modalità relative al periodo di formazione e applicazione. Tuttavia, il comma 3 come novellato non contiene riferimento alcuno a tale decreto.

L’articolo 6, co. 3, riguarda materiale disciplinata in maniera più organica dalle disposizioni dei cui all’art. 9. Pertanto, si valuti l’opportunità di un coordinamento.

L’articolo 8 rinvia al Programma triennale di cui all’articolo 3, che invece disciplina il Piano triennale di reclutamento. Piuttosto, il Programma triennale delle attività di formazione è disciplinato dall’articolo 6 del medesimo schema di regolamento.

All’articolo 9, co. 1, la previsione di convenzioni tra scuole del Sistema unico diverse dalla Scuola nazionale e gli enti territoriali contrasta con il criterio di cui alla lett. g) dell’articolo 11, che limita la legittimazione alla conclusione delle suddette convenzioni alla sola Scuola centrale. La disposizione di cui al co. 2 menziona la facoltà delle Scuole di stipulare convenzioni anche con soggetti privati, facoltà non prevista dalla norma di delegificazione.

Appare opportuno un approfondimento in ordine all’effettiva portata delle disposizioni contenute nell’articolo 10, co. 2, e nell’articolo 11, sotto il profilo del reciproco coordinamento. Infatti, mentre la prima disposizione consente il ricorso, solo sulla base di specifici presupposti, a soggetti pubblici o privati al fine di acquisire formazione specifica a titolo oneroso, la seconda disposizione consente in via generale l’acquisizione di formazione presso università e altri istituti di formazione senza oneri a carico della finanza pubblica. Pertanto, poiché i soggetti indicati nella prima disposizione costituiscono categoria atta a ricomprendere anche quelli indicati nella seconda disposizione, non appaiono chiare le condizioni applicative per quest’ultima disposizione.

Quanto al criterio di cui alla lett. h) del citato articolo si nota che l’art. 12 comma 2 non stabilisce una specifica disciplina diretta rivedere quella esistente per garantire l'eccellenza dell'insegnamento presso le scuole pubbliche di formazione – come richiesto dal citato criterio - in quanto rimette la valutazione della professionalità dei docenti agli ordinamenti delle singole scuole.

 

 

 

 

 

 

 

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