La ripartizione per materie dell’art. 117 della Costituzione:
problemi interpretativi

Fin dall’approvazione nel 2001 della riforma del titolo V della Costituzione, il problema principale posto dalla nuova ripartizione di attribuzioni legislative tra Stato e regioni è stato quello di una chiara individuazione del contenuto delle materie, al fine di determinare una netta linea di demarcazione tra competenza statale e competenza regionale.

Le materie trasversali

Un primo elemento di difficoltà consiste nel fatto che, tra le materie attribuite alla competenza esclusiva statale, ve ne sono alcune di carattere trasversale, che fanno riferimento non ad oggetti precisi, ma a finalità che devono essere perseguite e che pertanto si intrecciano con una pluralità di altri interessi, incidendo in tal modo su ambiti di competenza concorrente o residuale delle regioni (ex multis: sentenza n. 171/2012, n. 235 del 2011, n. 225/2009, n. 12 del 2009, n. 345/2004, n. 272/2004). Con riferimento a tali materie sono stati coniati in dottrina i termini di materie- funzioni o materie-valori.

Le principali materie trasversali sono state individuate in:

- tutela della concorrenza¸ cui è sotteso “l'intendimento del legislatore costituzionale del 2001 di unificare in capo allo Stato strumenti di politica economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese” (sentenza n. 14/2004); tale materia “si caratterizza dunque per la natura funzionale […] e vale a legittimare l’intervento del legislatore statale anche su materie, sotto altri profili, di competenza regionale (sentenza n. 345/2004);

- tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, con riferimento alla quale la Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che “non si può discutere di materia in senso tecnico, perché la tutela ambientale è da intendere come valore costituzionalmente protetto, che in quanto tale delinea una sorta di «materia trasversale», in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, anche regionali, fermo restando che allo Stato spettano le determinazioni rispondenti ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull’intero territorio nazionale” (ex multis: sentenza n. 171/2012, n. 235/2011, n. 225/2009, n. 12/2009);

- determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, anch’essa ritenuta non una materia in senso stretto, ma “una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull'intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle (ex multis, sentenza n. 282/2004).

Uguale carattere “espansivo” deve essere riconosciuto anche ad altre materie di competenza statale, quali l’ordinamento penale(sentenza n. 185/2004), l’ordinamento civile (sentenze n. 233/2006, n. 380/2004 e n. 274/2003), politica estera e rapporti internazionali dello Stato e rapporti dello Stato con l’Unione europea(sentenza n. 239/2004)

Del resto anche alcune delle materie di competenza concorrente presentano un carattere trasversale, che consente alla legislazione statale di incidere, sia pure solo con norme di principio, su materie rimesse alla legislazione residuale delle regioni.

Viene in primo luogo in questione la materia del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, alla base dei ripetuti interventi statali volti al contenimento delle spese degli enti territoriali.Al riguardo la Consulta ha ritenuto che costituiscono principi fondamentali della materia le norme che “si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi” (sentenza n. 193/2012; nello stesso senso, sentenze 148/2012, n. 232/2011 e n. 326/2010, n. 159/2008, n. 95/ 2007, n. 449/2005, n. 390/2004).

Ma vi sono diverse ulteriori materie ascritte alla competenza concorrente che si prestano ad incidere sugli ambiti propri di altre materie riservate alle regioni, fra le quali la tutela della salute, le professioni (sentenze n. 222/2008 e n. 355/2005)ela ricerca scientifica (sentenza n. 133/2006)

La “concorrenza di competenze”

La complessità dei fenomeni sociali oggetto di disciplina legislativa rende inoltre molto spesso difficile la riconduzione sic et simpliciter di una normativa ad un’unica materia, determinandosi invece un intreccio tra diverse materie e diversi livelli di competenza che la Corte stessa non ha esitato a definire “inestricabile”..

Come rilevato nella fondamentale sentenza n. 50 del 2005, in caso di interferenze tra norme rientranti in materie di competenza statale ed altre di competenza concorrente o residuale regionale, “può parlarsi di concorrenza di competenze e non di competenza ripartita o concorrente. Per la composizione di siffatte interferenze la Costituzione non prevede espressamente un criterio ed è quindi necessaria l'adozione di principi diversi”. I principi enucleati dalla Corte sono il principio di prevalenza, che può applicarsi“qualora appaia evidente l'appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre”, ed il principio di leale collaborazione, “che per la sua elasticità consente di aver riguardo alle peculiarità delle singole situazioni” ed impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle regioni, a salvaguardia delle loro competenze (nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 213/2006, n. 133/2006, n. 231/2005)

Numerosissimi sono i casi in cui è emersa la necessità di attivare procedimenti destinati ad integrare il parametro della leale collaborazione, in particolare attraverso il sistema delle Conferenze Stato-Regioni e autonomie locali, all’interno del quale “si sviluppa il confronto tra i due grandi sistemi ordinamentali della Repubblica, in esito al quale si individuano soluzioni concordate di questioni controverse locali” (sentenza n. 31/2006, nello stesso senso, ex multis sentenze n. 114/2009).

Il principio di leale collaborazione, cui la Corte ha fatto ampio ricorso nei casi di cd. “attrazione in sussidiarietà” è divenuto così un princìpio-cardine e costituisce una fondamentale chiave di lettura per delineare il quadro delle attribuzioni nei frequenti casi di intersezione e sovrapposizione tra competenze statali e competenze regionali

Il principio di leale collaborazione è «suscettibile di essere organizzato in modi diversi, per forme e intensità» (sent. n. 308/2003), a seconda del quantum di incidenza sulle competenze regionali. Una nutrita giurisprudenza costituzionale ha spesso richiesto per l’adozione di una disciplina, segnatamente di carattere regolamentare, in ambiti normativi di pertinenza regionale, la previa intesa in sede di Conferenza unificata o di Conferenza Stato-regioni, al fine di garantire un contemperamento tra potestà statali e prerogative regionali; l’intesa è stata talora costruita come intesa “forte”, con un livello di codecisione paritaria tra Stato e regioni (sentenza n. 383/2005). In altri casi di minore impatto sulle competenze regionali, la Corte ha invece ritenuto sufficiente l’acquisizione di un parere della Conferenza (sentenza n. 200/2009, 232/2009).

L’ “attrazione in sussidiarietà”

Un altro principio elaborato dalla giurisprudenza costituzionale che determina un’attribuzione di competenze diversa da quella desumibile dal tenore letterale dell’art. 117 Cost. è quello della c.d. “attrazione in sussidiarietà”, enunciato per la prima volta nella sentenza n. 303 del 2003.

A partire da tale sentenza, la Corte costituzionale ha dato un'interpretazione dinamica dell'attribuzione di funzioni amministrative all'art. 118, primo comma, Costituzionale., in base al quale le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai comuni, possono essere allocate ad un livello diverso di governo per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. L'allocazione delle funzioni amministrative si riflette anche sulla distribuzione delle competenze legislative: il principio di legalità di cui all'art. 97 Cost. impone infatti che le funzioni amministrative siano organizzate e regolate dalla legge. Ne consegue che l'attrazione allo Stato delle funzioni amministrative comporta la parallela attrazione della funzione legislativa.

Pertanto anche se – sulla base di un’interpretazione strettamente letterale del dettato costituzionale - in una materia di competenza concorrente lo Stato dovrebbe limitarsi a stabilire i principi fondamentali, in virtù della capacità ascendente del principio di sussidiarietà, la normativa statale può anche presentare norme di dettaglio. La valutazione della necessità del conferimento di funzioni amministrative ad un livello superiore rispetto a quello comunale (cui spetterebbero tali funzioni in base all'art. 118, co. 1) spetta al legislatore statale ma deve essere proporzionata, non irragionevole e operare nel rispetto del principio di leale collaborazione.

Allo stesso modo e negli stessi limiti sono giustificati interventi della legislazione statale in ambiti materiali di competenza residuale (sentenze n. 76 del 2009, n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006).

In particolare, la sentenza n. 6 del 2004 ha fissato le condizioni per l’applicazione del “principio di sussidiarietà ascendente”. Affinché la legge statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è necessario che:

- rispetti i principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio unitario di tali funzioni;

- detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette funzioni;

- risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale fine;

- risulti adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione;

- preveda adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali.

Tale impostazione è stata confermata dalla successiva giurisprudenza (sentenze n. 383/2005, n. 248/2006 e n. 88/2009).

L’attrazione in sussidiarietà ha trovato applicazione principalmente nei settori delle infrastrutture (sentenza n. 303/2003), dell’energia (sentenze n. 4/2004 e n. 383/2005), dell’ordinamento della comunicazione (sentenza n. 163/2012) e del turismo (sentenze n. 76/2009, n. 88/2007 e n. 214/2006).

La competenza concorrente: principi fondamentali o norme di dettaglio?

Un ulteriore elemento di criticità deriva dal fatto che la distinzione tra principi fondamentali e norme di dettaglio, che costituisce il discrimen tra competenza statale e competenza regionale nelle materie di legislazione concorrente, appare ben chiara in linea astratta ma comporta non pochi problemi interpretativi una volta calata sul piano concreto delle singole e specifiche disposizioni.

In linea generale, dunque, il vaglio di costituzionalità, che deve verificare il rispetto del rapporto tra normativa di principio e normativa di dettaglio, “va inteso nel senso che l’una è volta a prescrivere criteri e obiettivi, mentre all’altra spetta l’individuazione degli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi” (sentenze n. 16/2010, n. 237 del 2009 e n. 181 del 2006). Peraltro, il carattere di principio di una norma non è escluso, di per sé, dalla specificità delle prescrizioni, qualora la norma «risulti legata al principio stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione» (sentenze n. 16/2010, n. 237/2009,sentenza n. 430/2007).

E’ sul piano concreto, come detto, che insorgono le maggiori difficoltà interpetative, in quanto, secondo la giurisprudenza costituzionale,la nozione di principio fondamentale “non ha e non può avere caratteri di rigidità e di universalità, perché le “materie” hanno diversi livelli di definizione che possono mutare nel tempo. È il legislatore che opera le scelte che ritiene opportune, regolando ciascuna materia sulla base di criteri normativi essenziali che l'interprete deve valutare nella loro obiettività.” (sentenza n. 50/2005). Ne consegue che “l'ampiezza e l'area di operatività dei principî fondamentali […] non possono essere individuate in modo aprioristico e valido per ogni possibile tipologia di disciplina normativa. Esse, infatti, devono necessariamente essere calate nelle specifiche realtà normative cui afferiscono e devono tenere conto, in modo particolare, degli aspetti peculiari con cui tali realtà si presentano» (sentenza n. 336/2005).

La sentenza n. 16/2010 ha infine aggiunto che, “nella dinamica dei rapporti tra Stato e Regioni, la stessa nozione di principio fondamentale non può essere cristallizzata in una formula valida in ogni circostanza, ma deve tenere conto del contesto, del momento congiunturale in relazione ai quali l’accertamento va compiuto e della peculiarità della materia.”

In conclusione, nonostante siano oramai trascorsi undici anni dalla riforma del titolo V, l’attribuzione di una determinata disciplina normativa alla sfera di competenze dello Stato o delle regioni non sempre si fonda su criteri definiti, in quanto la ripartizione di competenze delineata dall’art. 117, commi secondo, terzo e quarto, Cost., pur in apparenza piuttosto rigida, dà luogo ad una serie di interferenze e sovrapposizioni fra i diversi ambiti materiali tali da rendere incerta l’attività dell’interprete.

Con la conseguenza che, come dimostrato dall’enorme contenzioso costituzionale sul punto, per determinare i confini tra attribuzioni statali e regionali, bisogna spesso attendere l’intervento della Corte costituzionale, le cui decisioni, per loro stessa natura, soffrono del forte limite della riferibilità a singole e specifiche disposizioni e per questo non sempre risultano idonee alla costruzione di un corpus unitarioe definito di principi-guida per l’interprete.

Le proposte di legge costituzionale

Le sette proposte di legge costituzionale in esame intervengono sulla ripartizione di competenze legislative tra Stato e Regioni delineata dall’articolo 117 della Costituzione.

Le proposte di legge Zaccaria n. 445, Carlucci n. 763, Mantini n. 1709, Borghesi n. 2801, Laffranco n. 4423 e Libè n. 4806 sono volte ad ampliare l’ambito di intervento del legislatore statale; la proposta di legge Zaccaria n. 445, in particolare, introduce una cd. clausola di supremazia, che consente un intervento della legge statale nelle materie di competenza concorrente o residuale regionale.

La proposta di legge Volontè n. 1372 disegna un diverso equilibrio tra attribuzioni legislative statali e attribuzioni legislative regionali, con una notevole riduzione delle materie di competenza concorrente, che per la maggior parte transitano nella competenza regionale, e nell’individuazione espressa di alcune materie attribuite alla competeza esclusiva delle regioni. Essa inoltre ha un contenuto più ampio rispetto alle altre, in quanto non si limita ad intervenire sull’art. 117 Cost., ma modifica molti altri articoli del titolo V.

La proposta di legge costituzionale Zaccaria n. 445

La proposta di legge costituzionale Zaccaria n. 445 mira a rafforzare la sfera di intervento del legislatore statale.

L’articolo 1, comma 1, inserisce nuove materie tra quelle spettanti alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117, primo comma, Cost., e, in particolare:

a) individua una nuova materia, la disciplina dei rapporti di lavoro;

b) nell’ambito della materia legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, inserisce la specificazione che essa comprende il riconoscimento del diritto di voto agli stranieri residenti nel territorio italiano, anche in esecuzione di trattati e accordi internazionali;

c) attribuisce alla competenza esclusiva statale le seguenti materie, attualmente rientranti nella competenza concorrente tra Stato e regioni:

- tutela e sicurezza del lavoro;

- professioni, con la nuova denominazione di ordinamento delle professioni;

- grandi reti di trasporto e navigazione, con la limitazione che deve trattarsi di grandi reti strategiche e di interesse nazionale,

- ordinamento della comunicazione;

- produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, con la specificazione di produzione strategica.

Il nostro ordinamento prevede il diritto di voto degli stranieri esclusivamente per i cittadini dell’Unione europea e limitatamente alle elezioni amministrative.

L’articolo 22 (ex art. 19 TCE) del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea prevede che i cittadini dell’Unione residenti in un Paese membro di cui non siano cittadini hanno il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali ed alle elezioni del Parlamento europeo nello Stato membro di residenza, alle stesse condizioni previste per i cittadini di questo Stato.

La direttiva 94/80/CEE del 19 dicembre 1994 ha stabilito le modalità di esercizio del diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali per i cittadini dell’Unione che risiedono in uno Stato membro di cui non hanno la cittadinanza. La direttiva si pone in diretta attuazione del principio contenuto nel citato articolo 22 del Trattato ed è essenzialmente finalizzata a sopprimere la condizione del possesso della cittadinanza, richiesta dalla maggioranza dei Paesi membri per l’esercizio del diritto di voto attivo e passivo alle elezioni municipali, prevedendo a tal proposito che i cittadini comunitari possano esercitare il diritto di voto nei Paesi nell’Unione alle stesse condizioni previste per i cittadini del Paese ospitante anche per quanto concerne la disciplina in materia di età per l’esercizio del diritto di voto, di capacità elettorale, di cumulo dei mandati, di iscrizione nelle liste elettorali, di residenza, etc. La direttiva prevede inoltre che lo straniero comunitario eserciti il diritto di voto nel Paese ospitante solo qualora manifesti una esplicita volontà in questo senso e dà facoltà agli stati membri di riservare l’eleggibilità alla carica di sindaco e vicesindaco ai propri cittadini: è precisato infine che gli enti locali italiani cui si applicherà la nuova disciplina sono il comune e la circoscrizione.

La direttiva è stata recepita nel nostro ordinamento con il D.Lgs. 197/1996, il quale disciplina le modalità per la presentazione al sindaco, da parte dei cittadini di uno Stato membro dell’Unione che intendano partecipare alle elezioni per il rinnovo degli organi del comune e della circoscrizione, della domanda di iscrizione nella lista elettorale aggiunta, istituita presso lo stesso comune, nonché le modalità per la presentazione della propria candidatura a consigliere comunale e circoscrizionale. L’iscrizione consente l’esercizio del diritto di voto per l’elezione del sindaco, del consiglio del comune e della circoscrizione nelle cui liste sono iscritti, l’eleggibilità a consigliere e l’eventuale nomina a componente della giunta del comune. È invece esclusa la possibilità per lo straniero comunitario di candidarsi alla carica di sindaco (e di ricoprire la carica di vice sindaco).

Inoltre, come prevede il Trattato, è prevista la possibilità di elettorato attivo e passivo dei cittadini comunitari in qualsiasi Paese dell’Unione in occasione dell’elezione del Parlamento europeo (L. 18/1979, art. 3 e 4).

Per quanto riguarda gli stranieri cittadini di Paesi terzi, rileva la Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale, fatta a Strasburgo nel 1992 tra i Paesi membri del Consiglio d’Europa (ratificata dall’Italia con legge 8 marzo 1994, n. 203), con la quale vengono garantiti agli stranieri residenti nei Paesi aderenti una serie di diritti civili e politici: in particolare con il capitolo A della Convenzione si impegnano le Parti a riconoscere agli stranieri, alle stesse condizioni previste per i cittadini, le libertà di espressione, di riunione e di associazione, ivi compresa quella di costituire sindacati e affiliarsi ad essi, ferme restando le eventuali limitazioni per ragioni attinenti alla sicurezza dello Stato, alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e ad altri casi di particolare rilievo. Il nostro Paese non ha invece applicato il capitolo C della Convenzione che impegna le parti a concedere agli stranieri residenti il diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni locali. L’Italia si è avvalsa della facoltà (prevista dalla stessa Convenzione) di non aderire a tale parte dell’accordo ritenendosi che l’applicazione di essa avrebbe comportato la modificazione di norme dell’ordinamento interno anche di ordine costituzionale.

Il comma 2 apporta all’articolo 117, terzo comma, Cost., le modifiche conseguenti alle innovazioni introdotte dal comma 1.

Le materie reti di trasporto e navigazione e produzione, trasporto e distribuzione dell’energia permangono tra quelle di competenza concorrente, ma sono espunti i riferimenti atti a conferire loro una rilevanza nazionale.

In particolare:

- è eliminato l’aggettivo grandi relativo alla materia reti di trasporto e navigazione;

- analogamente è soppresso l’aggettivo nazionale con riferimento alla materia produzione, trasporto e distribuzione dell’energia;

- sono abrogati i riferimenti alle altre materie trasferite alla competenza esclusiva statale.

L’articolo 2 introduce nell’articolo 117 Cost. una clausola di supremazia, che la relazione illustrativa definisce clausola di salvaguardia.

In particolare, viene introdotto un ulteriore comma nell’articolo 117, riservando alla legge statale la possibilità, anche nelle materie di competenza concorrente o residuale regionale, di dettare una disciplina «uniforme ed esaustiva», efficace su tutto il territorio nazionale. Si tratta di una disposizione di chiusura, che attribuisce la potestà legislativa allo Stato, in presenza dei seguenti presupposti:

§ necessità di assicurare il rispetto di norme internazionali;

§ necessità di assicurare il rispetto di normativa comunitaria;

§ necessità di tutelare l'unità giuridica o l'unità economica del Paese (espressione già attualmente usata all’art. 120 Cost. in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato) e, in particolare, i diritti civili e sociali.

La disposizione specifica che l’esercizio di questa potestà legislativa statale dovrà svolgersi «nel rispetto del principio di leale collaborazione».

La proposta di legge muove dalla considerazione che l’attuale «riparto di competenze tra Stato e regioni nell'esercizio della funzione legislativa si caratterizza per una forte rigidità e separatezza», e la relazione illustrativa ricorda che già la Corte costituzionale, con la sentenza n. 303 del 2003, sulla cd. “attrazione in sussidiarietà” ha affermato che limitare l'attività unificante dello Stato alle sole materie espressamente attribuitegli in potestà esclusiva o alla determinazione dei princìpi nelle materie di potestà concorrente significherebbe bensì circondare le competenze legislative delle Regioni di garanzie ferree, ma vorrebbe anche dire svalutare oltremisura istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo istituzionale – si pensi alla Germania o agli Stati Uniti - giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione di competenze.

Conseguentemente, si propone l’introduzione nel nostro ordinamento costituzionale di una clausola di supremazia (o clausola di garanzia), che valga a derogare, in presenza di particolari condizioni, alla normale ripartizione delle competenze, consentendo un intervento diretto, uniforme ed esaustivo dello Stato.

La clausola di supremazia è stata variamente evocata nel dibattito parlamentare, politico e scientifico degli ultimi anni, nel quale se ne è in particolare sottolineata l'esigenza per salvaguardare quegli interessi di fondo che lo Stato deve sempre tutelare e che prima della riforma del 2001 andavano sotto il nome di interesse nazionale.

Come è noto, il termine “interesse nazionale” è scomparso dal testo della Costituzione con la riforma del 2001 e la Corte costituzionale è stata netta, in più di un’occasione, nell’affermare che tale nozione non è più invocabile, non costituendo più un limite generale all’esercizio delle competenze legislative regionali (cfr. sentenza n. 285/2005).

Peraltro, vigente il principio per cui la Repubblica è una e indivisibile (art. 5 Cost.), il recupero del concetto di interesse nazionale all’interno di un sistema di rigida ripartizione delle competenze legislative, è stato effettuato dalla stessa Corte costituzionale: è accaduto dunque che gli interessi nazionali si sono fatti strada attraverso le clausole generali individuate dallo stesso art. 117 (la «tutela della concorrenza», l’«ordine pubblico», i «livelli minimi delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali», l’«ambiente», i «vincoli comunitari», sempre più invadenti); attraverso il principio di sussidiarietà; attraverso la trasformazione delle materie di competenza esclusiva dello Stato in materie-valori (o materie-fini o materie-compito o addirittura materie non materie), in grado di tagliare trasversalmente le competenze regionali.

Peraltro, come evidenziato dalla sentenza della Corte costituzionale n. 303 del 2003 (c.d. sentenza Mezzanotte), la presenza di clausole che risolvono a favore del legislatore federale il concorso di competenze tra i diversi livelli territoriali di governo si registra in molti sistemi federali; si fa generalmente riferimento alla c.d. supremacy clause della Costituzione degli Stati Uniti e all’applicazione della Konkurrierende Gesetzgebung prevista dalla Legge fondamentale tedesca.

Negli Stati Uniti la Costituzione affida al Congresso federale il potere di legiferare su materie elencate (art. I, sezione VIII, «Congress shall have the power to»), ma non dà alcuna indicazione circa il carattere esclusivo di tali competenze. L’esclusività si evince solo per alcuni poteri (affari esteri, conio della moneta, uffici postali, dichiarazioni di guerra, sez. X) per i quali agli Stati viene esplicitamente negata la possibilità di legiferare. La presenza di divieti espliciti ha fatto sì che la dottrina ritenesse, a contrario, che in assenza di tali divieti i poteri enumerati si dovessero intendere quali concorrenti, ossia esercitabili tanto dallo Stato federale, quanto dai singoli Stati. La presenza su una medesima materia di disciplina federale e disciplina statale pone dunque negli Stati Uniti non un problema di legittimità costituzionale, ma il problema della risoluzione di un’antinomia tra due provvedimenti legislativi parimenti legittimi. L’antinomia è risolta a favore della legge federale a seguito dell’applicazione della c.d. clausola di supremazia.

L’art. VII, clausola 2 della Costituzione afferma infatti che «La Costituzione e le leggi degli Stati Uniti che seguiranno nel rispetto di questa, e tutti I trattati stipulate o da stipulare da parte degli Stati Uniti, in base alle loro competenze, costituiranno la legge suprema del Paese; e i giudici di ogni Stato saranno tenuti a conformarsi ad essi, quali che possano essere le disposizioni in contrario nella Costituzione o nella legislazione di qualsiasi singolo Stato». In questo contesto costituzionale – caratterizzato da un sindacato di costituzionalità diffuso - il ricorso alla clausola di supremazia risulta particolarmente opportuno, perché la prevalenza che questa disposizione assicura alla legislazione federale non conduce all’illegittimità della disciplina che cede, ma soltanto alla disapplicazione nel singolo caso, senza sottrarre interi settori materiali alla legislazione degli Stati membri. Peraltro, la supremacy clause è stata utilizzata negli Stati Uniti anche per fondare la più ampia dottrina della preemption, in base alla quale il Congresso può precludere ai governi statali la disciplina di determinate materie potenzialmente di competenza degli Stati.

Per quanto riguarda la Germania, la Konkurrierende Gesetzgebung disciplinata nell’art. 72 della Legge fondamentale prevede che nelle materie oggetto di legislazione concorrente i Lander possano legiferare fintantoché e nella misura in cui la federazione non eserciti la propria competenza legislativa. Quest’ultima, a sua volta, in molte materie, ha il diritto di legiferare solo «se e nella misura in cui» sia necessaria una disciplina legislativa federale per «la creazione di condizioni di vita equivalenti nel territorio federale» o per la tutela dell’unità giuridica o economica», in nome del gesamtstaatlichen Interesse, l’interesse dell’intero Stato. Tale disposizione ha rappresentato nei decenni passati il principale meccanismo di assunzione di competenze legislative in capo al Bund, grazie anche ad un totale self-restraint del Tribunale costituzionale federale, che ha ritenuto esplicitamente insindacabile la sussistenza dei presupposti indicati in Costituzione per l’avocazione delle competenze. Con due revisioni, del 1994 (quando si è espressamente affermata la giustiziabilità dell’art. 72, c. 2, da parte del giudice costituzionale) e del 2006, è stato calibrato il peso dell’intervento della federazione a seconda dell’ampiezza e intensità delle istanze unitarie coinvolte.

In Spagna, l’art. 150, c. 3, della Costituzione prevede che «deliberando a maggioranza assoluta di ogni Camera» lo Stato può dettare leggi per stabilire i principi necessari ad armonizzare le disposizioni normative delle comunità autonome, anche nel caso di materie attribuite alla loro competenza, quando così esiga l’interesse generale». Tale clausola, tuttavia, è stata ricostruita, tanto dalla dottrina quanto dalla giurisprudenza del tribunale costituzionale, come strumento di applicazione eccezionale.

Si evidenzia infine che l’articolo 2 della p.d.l. in commento accompagna la previsione della clausola di supremazia dello Stato centrale, con l’esigenza di rispettare comunque, nell’esercizio della competenza statale, il principio di leale collaborazione, già costituzionalizzato all’art. 120 in relazione all’esercizio dei poteri sostitutivi da parte del Governo.

La riforma del 2001 ha tipizzato la leale collaborazione solo con riferimento ad ipotesi particolari:

§ l’art. 118, terzo comma, Cost. demanda alla legge statale il compito di disciplinare forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie dell’immigrazione e dell’ordine pubblico e della sicurezza, nonché forme di intesa e di coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali;

§ l’art. 120, secondo comma, Cost. individua i principi di sussidiarietà e di leale cooperazione quali metodi di esercizio dei poteri sostitutivi.

Al di là di questo limitato dato testuale rileva la giurisprudenza costituzionale che ha ribadito la necessità che il modello di regionalismo italiano assecondi tanto sul piano delle funzioni amministrative quanto su quello delle funzioni legislative, il modello del c.d. regionalismo cooperativo, ovvero valorizzi meccanismi di intesa e di raccordo tra lo Stato e le Regioni soprattutto laddove vi siano intrecci di competenze o commistione di livelli di interesse che non rendono possibile una netta separazione nell’esercizio delle competenze[1].

L’articolo 2 della p.d.l. 445 (Zaccaria e altri) introduce un ulteriore comma nell’articolo 117, riservando alla legge statale la possibilità, anche nelle materie di competenza esclusivamente regionale o di competenza concorrente, di dettare una disciplina «uniforme ed esaustiva», efficace su tutto il territorio nazionale. Si tratta di una disposizione di chiusura, che riattribuisce la potestà legislativa allo Stato, in presenza dei seguenti presupposti:

§ necessità di assicurare il rispetto di norme internazionali;

§ necessità di assicurare il rispetto di normativa comunitaria;

La disposizione specifica che l’esercizio di questa potestà legislativa statale dovrà svolgersi «nel rispetto del principio di leale collaborazione».

La proposta di legge muove dalla considerazione che l’attuale «riparto di competenze tra Stato e regioni nell'esercizio della funzione legislativa si caratterizza per una forte rigidità e separatezza», e la relazione illustrativa ricorda che già la Corte costituzionale, con la sentenza n. 303 del 2003, ha affermato che limitare l'attività unificante dello Stato alle sole materie espressamente attribuitegli in potestà esclusiva o alla determinazione dei princìpi nelle materie di potestà concorrente significherebbe bensì circondare le competenze legislative delle Regioni di garanzie ferree, ma vorrebbe anche dire svalutare oltremisura istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo istituzionale – si pensi alla Germania o agli Stati Uniti[2] - giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione di competenze.

Peraltro, vigente il principio per cui la Repubblica è una e indivisibile (art. 5Cost.), il recupero del concetto di interesse nazionale all’interno di un sistema di rigida ripartizione delle competenze legislative, è stato effettuato dalla stessa Corte costituzionale: è accaduto dunque che gli interessi nazionali si sono fatti strada attraverso le clausole generali individuate dallo stesso art. 117 (la «tutela della concorrenza», l’«ordine pubblico», i «livelli minimi delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali», l’«ambiente», i «vincoli comunitari», sempre più invadenti); attraverso il principio di sussidiarietà; attraverso la trasformazione delle materie di competenza esclusiva dello Stato in materie-valori (o materie-fini o materie-compito o addirittura materie non materie), in grado di tagliare trasversalmente le competenze regionali.

Negli Stati Uniti la Costituzione affida al Congresso federale il potere di legiferare su materie elencate (art. I, sezione VIII, «Congress shall have the power to»), ma non dà alcuna indicazione circa il carattere esclusivo di tali competenze. L’esclusività si evince solo per alcuni poteri (affair esteri, conio della moneta, uffici postali, dichiarazioni di guerra, sez. X) per i quali agli Stati viene esplicitamente negata la possibilità di legiferare. La presenza di divieti espliciti ha fatto sì che la dottrina ritenesse, a contrario, che in assenza di tali divieti i poteri enumerati si dovessero intendere quali concorrenti, ossia esercitabili tanto dallo Stato federale, quanto dai singoli Stati. La presenza su una medesima materia di disciplina federale e disciplina statale pone dunque negli Stati Uniti non un problema di legittimità costituzionale, ma il problema della risoluzione di un’antinomia tra due provvedimenti legislativi parimenti legittimi. L’antinomia è risolta a favore della legge federale a seguito dell’applicazione della c.d. clausola di supremazia.

L’art. VII, clausola 2 della Costituzione afferma infatti che «La Costituzione e le leggi degli Stati Uniti che seguiranno nel rispetto di questa, e tutti I trattati stipulate o da stipulare da parte degli Stati Uniti, in base alle loro competenze, costituiranno la legge suprema del Paese; e i giudici di ogni Stato saranno tenuti a conformarsi ad essi, quali che possano essere le disposizioni in contrario nella Costituzione o nella legislazione di qualsiasi singolo Stato». In questo contesto costituzionale – caratterizzato da un sindacato di costituzionalità diffuso - il ricorso alla clausola di supremazia è particolarmente opportuno, perché la prevalenza che questa disposizione assicura alla legislazione federale non conduce all’illegittimità della disciplina che cede, ma soltanto alla disapplicazione nel singolo caso, senza sottrarre interi settori materiali alla legislazione degli Stati membri. Peraltro, la supremacy clause è stata utilizzata negli Stati Uniti anche per fondare la più ampia dottrina della preemption, in base alla quale il Congresso può precludere ai governi statali la disciplina di determinate materie potenzialmente di competenza degli Stati[4].

Per quanto riguarda la Germania, la Konkurrierende Gesetzgebung disciplinata nell’art. 72 della Legge fondamentale prevede che nelle materia oggetto di legislazione concorrente i Lander possano legiferare fintantoché e nella misura in cui la federazione non eserciti la propria competenza legislativa. Quest’ultima, a sua volta, in molte materie, ha il diritto di legiferare solo «se e nella misura in cui» sia necessaria una disciplina legislativa federale per «la creazione di condizioni di vita equivalenti nel territorio federale» o per la tutela dell’unità giuridica o economica», in nome del gesamtstaatlichen Interesse, l’interesse dell’intero Stato. Tale disposizione ha rappresentato nei decenni passati il principale meccanismo di assunzione di competenze legislative in capo al Bund, grazie anche ad un totale self-restraint del Tribunale costituzionale federale, che ha ritenuto esplicitamente insindacabile la sussistenza dei presupposti indicati in Costituzione per l’avocazione delle competenze. Con due revisioni, del 1994 (quando si è espressamente affermata la giustiziabilità dell’art. 72, c. 2, da parte del giudice costituzionale) e del 2006, è stato calibrato il peso dell’intervento della federazione a seconda dell’ampiezza e intensità delle istanze unitarie coinvolte.

In Spagna, l’art. 150, c. 3, della Costituzione prevede che «deliberando a maggioranza assoluta di ogni Camera» lo Stato può dettare leggi per stabilire i principi necessari ad armonizzare le disposizioni normative delle comunità autonome, anche nel caso di materie attribuite alla loro competenza, quando così esiga el interés general». Tale clausola, tuttavia, è stata ricostruita, tanto dalla dottrina quanto dalla giurisprudenza del tribunale costituzionale, come strumento di applicazione eccezionale.

La riforma del 2001 ha tipizzato la leale collaborazione solo con riferimento ad ipotesi particolari:

§ l’art. 120, secondo comma, Cost. individua i principi di sussidiarietà e di leale cooperazione quali metodi di esercizio dei poteri sostitutivi.

La proposta di legge costituzionale Carlucci n. 763

La proposta di legge costituzionale Carlucci n. 763 attribuisce alla competenza legislativa esclusiva statale la materia, attualmente di competenza concorrente, promozione e organizzazione di attività culturali, aggiungendo espressamente anche le attività di spettacolo.

Le proposte di legge costituzionale Mantini n. 1709 e Borghesi n. 2801

Le proposte di legge Mantini n. 1709 e Borghesi n. 2801 introducono tra le materie di competenza concorrente il turismo, attualmentespettante alla competenza residuale delle regioni (sentenze n. 76/2009, n. 94 del 2008, n. 214 e n. 90 del 2006).

Le proposte di legge costituzionale Laffranco n. 4423 e Libè n. 4806

Le proposte di legge costituzionale Laffranco n. 4423 e Libè n. 4806 assegnano alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, attualmente, come già visto, di competenza concorrente.

La proposta di legge costituzionale Volontè n. 1372

La proposta di legge costituzionale Volontè n. 1372 interviene su diversi articoli del titolo V della Costituzione.

Si segnala in via preliminare che alcuni articoli riproducono pressoché integralmente il testo di legge costituzionale approvato dalle Camere nel 2005 a maggioranza assoluta, recante modifiche alla Parte II della Costituzione, successivamente respinto con referendum popolare a norma dell’art. 138 Cost. Si tratta, in particolare degli articoli 1, 3, limitatamente al riconoscimento esplicito di alcune materie di competenza esclusiva delle regioni, 4, 6 ed 8.

L’articolo 1, comma 1, interviene in primo luogo sulla denominazione di titolo V, che attualmente è “Le Regioni, le Province, i Comuni”, aggiungendo il riferimento alle Città metropolitane e allo Stato ed invertendo l’ordine in cui sono nominati i diversi enti, indicandoli dal più piccolo e quindi dal più vicino agli interessi della popolazione al più grande, in simmetria con quanto previsto dall’articolo 114, primo comma.

Il comma 2 modifica l’articolo 114, primo comma, che stabilisce che la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato, aggiungendo che questi enti esercitano le loro funzioni secondo i principi di leale collaborazione e sussidiarietà, principi del resto ben presenti nella giurisprudenza costituzionale sul vigente titolo V (si rinvia in proposito al capitolo introduttivo del presente dossier).

Il comma 3 sostituisce l’art. 114, terzo comma, relativo all’ordinamento di Roma capitale.

Dopo aver confermato il riconoscimento di Roma quale capitale della Repubblica, il nuovo testo prevede che essa dispone di forme e condizioni particolari di autonomia, anche normativa, nelle materie di competenza regionale, nei limiti e con le modalità stabiliti dallo statuto della Regione Lazio.

Si tratta di una profonda innovazione rispetto al quadro vigente, in cui la definizione dell’ordinamento di Roma capitale è rimessa alla legge dello Stato. A seguito delle modifiche apportate, la definizione dell’autonomia di Roma capitale è integralmente devoluta allo statuto della regione Lazio e, inoltre, è espressamente limitata alla materie di competenza regionale. Per altro verso, il riferimento all’autonomia normativa sembrerebbe poter portare ad una novità nel sistema delle fonti del diritto, ossia a leggi approvate da Roma capitale.

Sull’ordinamento di Roma Capitale sono stati emanati, in attuazione della legge-delega sul federalismo fiscale, il decreto legislativo n. 156/2010 ed il decreto legislativo n. 61/2012. Quest’ultimo, relativo al conferimento di funzioni amministrative a Roma capitale, prevede che, dall'istituzione della città metropolitana di Roma capitale, con legge regionale, sentiti la Provincia di Roma e Roma capitale, possono essere conferite a quest'ultima ulteriori funzioni amministrative nell'ambito delle materie di competenza legislativa della Regione (art. 2). Per assicurare il raccordo interistituzionale sulle funzioni conferite sono inoltre istituiti:

- un'apposita sessione nell'ambito della Conferenza Unificata presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri o da un Ministro delegato, composta dal Sindaco di Roma capitale, dal Presidente della Regione Lazio, dal Presidente della Provincia di Roma e dal Ministro competente per materia (art. 4).

- un tavolo di raccordo tra Stato, Regione Lazio, Provincia di Roma e Roma capitale, presso la Presidenza del Consiglio con funzioni di coordinamento per il trasferimento delle funzioni (art. 14, comma 3).

L’articolo 2 abroga il terzo comma dell’articolo 116 che prevede che possono essere attribuite alle regioni a statuto ordinario forme e condizioni particolari di autonomia, nelle materie di competenza concorrente, in materia di organizzazione della giustizia di pace, e nelle materie “norme generali sull’istruzione” e “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”. Particolarmente complessa è la procedura per il riconoscimento della predetta autonomia, che prevede una legge dello Stato, su iniziativa della regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi sull’autonomia finanziaria previsti dall’art. 119 Cost.; la legge è approvata a maggioranza assoluta dei componenti delle Camere, previa intesa fra lo Stato e la regione interessata.

La disposizione costituzionale prefigura un sistema ispirato al modello spagnolo, in cui le singole Comunità autonome godono di forme particolari di autonomia, anche finanziaria.

L’art. 116, terzo comma, Cost., non ha peraltro mai trovato attuazione.

L’articolo 3, interamente sostitutivo dell’art. 117 Cost., ridisegna la ripartizione di competenze legislative tra Stato e regioni; le principali innovazioni consistono in un consistente “dimagrimento” delle materie di competenza concorrente, che per la maggior parte transitano nella competenza regionale, e nell’individuazione espressa di alcune materie attribuite alla competenza esclusiva delle regioni.

In particolare, al primo comma dell’articolo 117:

§ è eliminato il riferimento agli obblighi internazionali quale vincolo alla potestà legislativa di Stato e regioni;

Si ricorda in proposito che l’art. 1, co. 1, della L. 131/2003, ribadisce i vincoli comuni al legislatore nazionale e regionale dettati dal primo comma dell’art. 117, così elencandoli:

-norme di diritto internazionale generalmente riconosciute, di cui all’art. 10 Cost.;

-accordi di reciproca limitazione di sovranità, di cui all’art. 11 Cost.;

-ordinamento comunitario;

-trattati internazionali

§ è aggiunto un periodo che richiama, ai fini dell’esercizio delle competenze di Stato e regioni, i principi di leale collaborazione e di sussidiarietà, principi del resto – come già rilevato – ampiamente riconosciuti dalla copiosa giurisprudenza costituzionale sul titolo V.

Con riferimento all’art. 117, secondo comma, che elenca le materie di competenza esclusiva statale, la modifiche riguardano:

§ l’introduzione delle seguenti materie attualmente di pertinenza della legislazione concorrente:

- professioni;

- grandi reti nazionali di trasporto e di navigazione, cui vengono aggiunte le grandi reti di comunicazione;

- grandi reti nazionali di produzione e di distribuzione dell’energia;

§ la soppressione delle materie legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitanee tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, che transitano nell’ambito della competenza concorrente;

§ la soppressione della materia armonizzazione dei bilanci pubblici, recentemente introdotta tra quelle di competenza esclusiva statale dalla legge costituzionale n. 1/2012 (bisogna peraltro considerare che la proposta di legge è stata presentata prima della modifica costituzionale);

§ l’inserimento, nell’ambito della materia determinazione dei livelli essenziali del riferimento alle prestazioni concernentiil diritto alla salute, da leggersi in correlazione con la soppressione della competenza concorrente in tema di tutela della salute ed al riconoscimento, tra le materie di competenza esclusiva regionale, dell’assistenza e organizzazione sanitaria (v. infra);

§ la specificazione che la materia sicurezza dello Stato deve intendersi come sicurezza militare dello Stato e che la materia ordine pubblico e sicurezza deve intendersi come ordine pubblico e sicurezza interna e internazionale.

Viene inoltre modificata la distribuzione delle materie tra le diverse lettere e sono apportate diverse modifiche di carattere lessicale.

Come detto, viene ridotta l’area riservata alla competenza concorrente, nella quale:

§ come già visto, sono introdotte le materie legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Città metropolitane e Province e tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali, attualmente di competenza esclusiva statale;

§ sono confermate le materie tutela e sicurezza del lavoro e previdenza complementare e integrativa;

§ è inserita la materia attuazione dei diritti e dei doveri sanciti dalla Costituzione, che costituisce una nuova materia di carattere trasversale, come tale suscettibile di incidere su diversi ambiti di competenza regionale.

Nelle materie di competenza concorrente, allo Stato resta affidata la determinazione dei principi, che però non sono più definiti come fondamentali;da questamodifica potrebbe derivare una espansione della sfera di intervento statale nelle materie di competenza concorrente.

Alla competenza delle regioni, cheviene definita esclusiva, sono ascritte tutte le materie non precedentemente nominate e, in particolare le materie:

a) assistenza e organizzazione sanitarie;

b) organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione;

c) definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione;

d) polizia locale.

Alla competenza esclusiva delle regioni dovrebbero inoltre afferire le materie attualmente di competenza concorrente non più nominate e dunque: rapporti internazionali e con l'Unione europea delle Regioni; commercio con l'estero; istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche (ferma restando la competenza statale in tema di norme generali); ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all'innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili di rilevanza non nazionale; reti di trasporto e di navigazione di rilevanza non nazionale; ordinamento della comunicazione (ad eccezione delle grandi reti di rilevanza nazionale); produzione, trasporto e distribuzione dell'energia di rilevanza non nazionale; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.

L’articolo 4 aggiunge un comma all’articolo 118 della Costituzione.

L’articolo dovrebbe essere riformulato come sostitutivo del quarto comma dell’art. 118, in quanto presenta un contenuto con esso parzialmente coincidente.

Il primo periodo del nuovo comma riproduce pressoché integralmente il testo dell’attuale quarto comma dell’articolo 118.

Oltre ad invertire l’ordine in cui sono nominati gli enti territoriali (dal minore al maggiore, anziché dal maggiore al minore), viene precisato che tra le attività di interesse generale per cui è riconosciuta e favorita l’autonoma iniziativa dei cittadini sono incluse anche le attività fiscali.

Viene poi aggiunto un periodo, secondo il quale gli enti costitutivi della Repubblica riconoscono e tutelano anche gli enti di autonomia funzionale che perseguano le stesse attività.

L’articolo 118, modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, ha introdotto nell’ordinamento costituzionale italiano il principio di sussidiarietà, nella sua duplice accezione, orizzontale e verticale. In particolare, il comma quarto enuncia il principio di sussidiarietà nella sua accezione orizzontale, o sociale, cioè a vantaggio dei singoli soggetti e delle associazioni operanti nella società civile.

La norma risponde alla ratio di rendere effettiva la possibilità che i cittadini, singolarmente ovvero in forma associata, partecipino alla gestione di compiti di interesse generale, creando strutture autonome in parallelo alle strutture pubbliche. In dottrina è stata proposta una lettura della norma che ipotizza un inserimento - seppure di natura facoltativa - di delegazioni delle associazioni rappresentative dei soggetti indicati dal quarto comma dell’art.118 nell’ambito degli organi rappresentativi degli enti locali, quali il Consiglio delle autonomie locali.

Si ritiene inoltre che nell’ipotesi di associazioni o strutture private che svolgano compiti di interesse generale in luogo di strutture pubbliche ai sensi del comma quarto dell’art.118, questo sia possibile solo dopo che si sia proceduto alla allocazione delle funzioni sulla base del principio di sussidiarietà verticale. Alla luce di queste considerazioni, si ritiene unanimemente in dottrina che il principio suddetto sia da considerarsi come un principio di favor generico nei confronti dei cittadini ed abbia comunque un ruolo secondario, e dunque sussidiario, rispetto agli enti tutelati dal primo comma.

L’articolo 5 modifica il comma secondo dell’articolo 120 della Costituzione in materia di esercizio del potere sostitutivo del Governo nei confronti degli enti territoriali.

A seguito delle modifiche, il potere sostitutivo spetta allo Stato, anziché al Governo, come previsto nel testo attualmente vigente.

Viene inoltre definito l’oggetto del potere sostitutivo:

§ per le regioni, esso concerne sia l’esercizio delle competenze legislative e regolamentari sia l’esercizio delle funzioni amministrative;

§ per le Città metropolitane, le Province ed i Comuni, riguarda il solo esercizio delle funzioni amministrative.

Sono confermate le cause che giustificano l’intervento in via sostitutiva, con l’aggiunta dell’esigenza di tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti umani.

L’articolo 6 interviene modificando il testo dell’articolo 123 della Costituzione, in materia di autonomia statutaria regionale.

L’articolo sopprime il secondo comma dell’articolo 123 Cost., che prevede il potere di impugnazione del Governo nei confronti degli statuti regionali, sollevando questione di legittimità costituzionale entro trenta giorni dalla pubblicazione.

Viene inoltre modificato il quarto comma dell’art.123, relativo alla disciplina del Consiglio delle autonomie locali, aggiungendo la precisazione che il Consiglio svolge funzioni di concertazione e di raccordo tra la Regione e gli enti locali medesimi, oltre che di consultazione.

L’articolo 7 interviene modificando l’articolo 127 della Costituzione, relativo al giudizio in via principale dinanzi alla Corte Costituzionale.

Le principali innovazioni riguardano l’introduzione di un Collegio di conciliazione, con lo scopo di ridurre l’alto tasso di conflittualità tra Stato e regioni e l’introduzione del limite di merito dell’interesse nazionale quale causa di impugnazione della legge regionale dinanzi al Parlamento.

Con riguardo alla procedura, si prevede che sia il Governo a sollevare la questione relativa al mancato rispetto dell’interesse nazionale da parte di una legge regionale, invitando la Regione a rimuovere le disposizioni pregiudizievoli. Se la Regione non accoglie l’invito, la questione è rimessa al Parlamento in seduta comune che delibera sull’annullamento (anche parziale) della legge a maggioranza assoluta dei componenti. Il decreto di annullamento è emanato dal Presidente della Repubblica. Per ciascun passaggio procedurale sono fissati limiti temporali (15 giorni, salvo che per l’adozione del D.P.R., che deve intervenire entro 10 giorni).

La previsione del limite dell’interesse nazionale per la legislazione regionale era già contenuta, anteriormente alla riforma del Titolo V, agli artt. 117 e 127 Cost. e di essa si trova ancora traccia sia nel regolamento della Camera (art. 102), che in quello del Senato (art. 137).

Parte della dottrina, tuttavia, ritiene che, anche nell’ambito delle vigenti disposizioni costituzionali non manchino i riferimenti all’interesse nazionale, di cui sarebbero espressione l’art. 117, secondo comma, lett. m), in cui si fa riferimento ai “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, nonché l’art. 120, secondo comma, in cui si disciplinano i poteri sostitutivi del Governo da esercitarsi quando “lo richiedano la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica ed in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”.

Si ricorda inoltre che, anteriormente al 2001, non sono mai state impugnate leggi regionali per violazione dell’interesse nazionale e che, nella giurisprudenza della Corte costituzionale, il limite di merito ha assunto la connotazione di limite di competenza (e quindi di legittimità) delle leggi regionali.

La novella prevede inoltre che al terzo comma dell’articolo 127venga introdotto un organo di conciliazione, il già citato Collegio di conciliazione, che funga da camera di compensazione degli interessi statali e regionali.

Tale organo è composto da un membro del Governo, da un rappresentante della regione e un giudice della Corte Costituzionale, che lo presiede. La procedura dinanzi al Collegio di conciliazione si attiva su richiesta di una delle parti che ritenga l’atto contestato viziato da eccesso di competenza legislativa.

In questo caso, il soggetto interessato entro trenta giorni dall’emanazione della legge notifica al soggetto che ha emanato l’atto la propria posizione, invitandolo a designare un rappresentante dinanzi al Collegio di conciliazione entro sette giorni e presentando istanza di istituzione del Collegio di conciliazione presso la Corte Costituzionale.

Compito del Collegio di conciliazione così istituito è quello di esperire un tentativo di conciliazione, attraverso la resa di un parere nel quale verranno indicate le misure da emanare per il corretto esercizio delle competenze legislative.

Nel caso in cui le misure adottate nel parere non fossero eseguite dallo stato o dalla regione entro il termine di due mesi, questi possono promuovere questione di legittimità costituzionale alla Corte.

Si osserva che il giudice costituzionale che partecipa al Collegio di conciliazione potrebbe trovarsi in posizione di conflitto di interessi in caso di promozione della questione di legittimità costituzionale.

L’articolo 8 introduce l’art. 127-bis Cost., che riconosce la legittimazione di Comuni, Province e Città metropolitane a ricorrere alla Corte costituzionale avverso leggi, statali o regionali, lesive delle proprie competenze costituzionalmente garantite.

Si tratta di una norma la cui introduzione è stata più volte auspicata in sede di proposte di riforma della Costituzione: si ricorda in tal senso sia il progetto della Commissione Bicamerale, presieduta dall’on. D’Alema, sia il più recente tentativo di riforma organica della costituzione della XIV legislatura.

Nell’articolo in commento, le condizioni, forme e termini di proponibilità dell’azione da parte degli enti locali sono rimessi ad una futura legge costituzionale.

Giova inoltre ricordare che la corte Costituzionale, più volte adita sul punto relativo alla legittimazione ad agire degli enti territoriali minori per la difesa delle proprie competenze costituzionalmente attribuite, ha sempre mantenuto un costante orientamento restrittivo, negando a questi, tanto nei giudizi in via principale, quanto nei giudizi per conflitti d’attribuzione, il ricorso diretto.

Il disegno di legge approvato dal Consiglio dei ministri

Il Consiglio dei ministri ha approvato, nella seduta del 9 ottobre 2012, un disegno di legge costituzionale di riforma del Titolo V.

Il disegno di legge non risulta ancora trasmesso alle Camere.

Come risulta dal comunicato stampa del Consiglio dei ministri, l’intervento si è reso necessario alla luce delle criticità emerse nel corso degli anni; tuttavia, dato il breve spazio di legislatura ancora a disposizione, l’obiettivo è quello di apportare modifiche quantitativamente limitate, ma significative dal punto di vista della regolamentazione dei rapporti fra lo Stato e le regioni.

L’intervento riformatore si incentra anzitutto sul principio dell’unità giuridica ed economica della Repubblica come valore fondamentale dell’ordinamento, prevedendo che la sua garanzia, assieme a quella dei diritti costituzionali, costituisce compito primario della legge dello Stato, anche a prescindere dal riparto delle materie fra legge statale e legge regionale. E’ la cosiddetta clausola di supremazia presente in gran parte degli ordinamenti federali.

Si tende, inoltre, ad impostare il rapporto fra leggi statali e leggi regionali secondo una logica di complementarietà e di non conflittualità, con alcune innovazioni particolarmente incisive.

Si inseriscono nel campo della legislazione esclusiva dello Stato alcune materie che erano precedentemente oggetto di legislazione concorrente: il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, le grandi reti di trasporto e di navigazione, la disciplina dell’istruzione, il commercio con l’estero, la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell'energia.

Inoltre nella competenza statale rientrano anche materie sino ad ora non specificamente individuate nella Costituzione e che sono state oggetto, in questi anni, di contenzioso costituzionale. Si tratta di materie suscettibili di un’autonoma configurazione e riferibili alla competenza esclusiva dello Stato: la disciplina giuridica del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche e la disciplina generale degli enti locali.

La materia del turismo è stata altresì trasferita dalla competenza esclusiva delle regioni alla competenza concorrente dello Stato e potrà quindi introdurre una sua disciplina.

Si attribuisce alla legge statale un ruolo più duttile ed ampio nell’area della legislazione concorrente, prevedendo che spetta alla legge dello Stato non più di stabilire i problematici “principi fondamentali”, bensì di porre la disciplina funzionale a garantire l’unità giuridica ed economica della Repubblica. Si dispongono, poi, confini meno rigidi fra potestà regolamentare del Governo e potestà regolamentare delle regioni, prevedendo in modo semplice che lo Stato e le regioni possano emanare regolamenti per l’attuazione delle proprie leggi.

La giurisprudenza costituzionale nelle materie oggetto delle proposte di legge

Ambiente

Con riferimento al riparto di competenze legislative fra Stato e Regioni in materia di ambiente, il legislatore costituzionale ha distinto fra la legislazione in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, riservata alla competenza esclusiva dello Stato, e la legislazione finalizzata alla valorizzazione dei beni culturali e ambientali, rientrante nella competenza concorrente di Stato e regioni di cui al comma terzo dell’art. 117 della Costituzione.

L’art. 116 della Costituzione, al terzo comma, inoltre, per alcuni ambiti materiali prevede l’ipotesi di conferimento – con legge statale – di ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia alle regioni a statuto ordinario. Oltre che per tutte le materie oggetto di legislazione concorrente, tale ipotesi è estesa anche ad alcune delle materie attribuite dal successivo art. 117 alla competenza esclusiva statale, e fra queste la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”.

La legislazione regionale in materia ambientale precedente alla riforma del Titolo V è stata particolarmente intensa ed ha consentito di disciplinare anticipatamente taluni problemi emergenti di tutela ambientale: tale circostanza ha portato i giudici costituzionali, a seguito della riforma, ad affermare che la tutela dell'ambiente investe e si intreccia inestricabilmente con altri interessi e competenze. In tale ambito, la Corte configura l'ambiente come "valore" costituzionalmente protetto, che, in quanto tale, delinea una sorta di materia "trasversale", in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, che riguardano profili indissolubilmente connessi ed intrecciati con la tutela dell'ambiente, che ben possono essere regionali, spettando allo Stato le determinazioni che rispondono ad esigenze meritevoli di disciplina uniforme sull'intero territorio nazionale (sentenza n. 407 del 2002). Nelle successive sentenze (ad esempio, la n. 182 del 2006 e la n. 367 del 2007), la Corte riconosce alla legislazione regionale la facoltà di assumere tra i propri scopi anche finalità di tutela ambientale o paesaggistica, purché siano rispettate le regole uniformi fissate dallo Stato. In considerazione dell’ambiente come bene materiale e sistemico, la relativa disciplina, che scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, investendo l'ambiente nel suo complesso, e quindi anche in ciascuna sua parte, viene a funzionare come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro competenza, per cui queste ultime non possono in alcun modo derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato (sentenza n. 378 del 2007).

Alcune sentenze del 2009, nel ribadire tali principi, riconducono alla materia della tutela dell’ambiente numerose questioni sollevate dalle regioni, tra le quali si ricordano, per la loro rilevanza, la difesa del suolo, la gestione delle risorse idriche e i rifiuti (sentenze 232/2009, 249/2009 e 373/2010).

La sentenza n. 225 del 2009, oltre a recare una ricognizione dello stato della giurisprudenza costituzionale in materia di “tutela dell’ambiente”, afferma un principio importante nell’evoluzione della giurisprudenza, laddove rileva come sullo stesso bene (l'ambiente) “concorrano” diverse competenze, le quali, tuttavia, restano distinte tra loro, perseguendo autonomamente le loro specifiche finalità attraverso la previsione di diverse discipline: da una parte, sono affidate allo Stato la tutela e la conservazione dell'ambiente, mediante la fissazione di livelli «adeguati e non riducibili di tutela» (sentenza n. 61 del 2009) e dall'altra compete alle regioni, nel rispetto dei livelli di tutela fissati dalla disciplina statale, di esercitare le proprie competenze, dirette essenzialmente a regolare la fruizione dell'ambiente, evitando compromissioni o alterazioni dell'ambiente stesso. In questo senso può dirsi che la competenza statale, quando è espressione della tutela dell'ambiente, costituisce “limite” all'esercizio delle competenze regionali.

La Regione, pertanto, non può prevedere soglie di tutela inferiori a quelle dettate dallo Stato, mentre può, nell’esercizio di una sua diversa potestà legislativa, prevedere eventualmente livelli maggiori di tutela, che presuppongono logicamente il rispetto degli standard adeguati ed uniformi fissati nelle leggi statali (sentenza n. 187/2011 e 263/2011).

Per quanto riguarda l'incidenza del principio di leale collaborazione, nel caso della tutela ambientale, lo Stato, in quanto titolare di una competenza esclusiva, ai sensi dell'art. 118 Cost., può esercitare le relative funzioni amministrative, ovvero conferirle alle regioni o ad altri enti territoriali, ovvero ancora prevedere che la funzione amministrativa sia esercitata mediante il coinvolgimento di organi statali ed organi regionali o degli enti locali. Sulla base di queste considerazioni la Corte ha dichiarato inammissibili o non fondate alcune censure mosse da talune regioni con riferimento alla disciplina contenuta nel decreto legislativo n. 152 del 2006 (cosiddetto Codice dell’ambiente). Nella sentenza n. 233 del 2009, ad esempio, riguardante una serie di disposizioni in materia di «tutela delle acque dall’inquinamento», la Corte ricorda che nella materia ambientale lo Stato non si limita a porre principi come nella legislazione concorrente: il fatto che tale competenza non escluda la concomitante possibilità per le regioni di intervenire in tema di tutela della salute e di governo del territorio, non comporta che lo Stato debba necessariamente limitarsi a stabilire norme di principio, anche riguardo alle funzioni amministrative, la cui attribuzione può essere disposta in base ai criteri generali dettati dall’art. 118, primo comma, Cost. (sentenze n. 88 del 2009 e n. 62 del 2005), del resto compatibile con la disciplina dell’ambiente (sentenza n. 401 del 2007).

Disciplina dei rapporti di lavoro

Nel vigente assetto costituzionale, la disciplina dei rapporti di lavoro privatistici è sempre stata ricondotta alla materia ordinamento civile, di competenza esclusiva statale.

Allo stesso modo pacifica è sempre stata l’attribuzione alla competenza esclusiva dello Stato della disciplina del pubblico impiego dei dipendenti statali e degli enti pubblici nazionali, in quanto ascrivibile alla materia ordinamento civile o alla materia ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali.

Più articolata è la questione in merito alla competenza sui rapporti di lavoro del personale delle regioni e degli enti pubblici locali, potendosi richiamare la materia ordinamento e organizzazione amministrativa delle regioni e degli enti locali, spettante alla competenza residuale delle regioni.

E’ rimasta in proposito isolata un’affermazione contenuta in una sentenza della Corte costituzionale del 2003 che riconduceva l’intera materia dello stato giuridico ed economico del personale regionale alla potestà legislativa residuale regionale (sentenza n. 274/2003, punto 3.2).

La giurisprudenza costituzionale successiva riconduce l’impiego pubblico regionale:

- all’ordinamento civile e, dunque, alla competenza esclusiva dello Stato, relativamente ai profili privatizzati del rapporto, dato che “la intervenuta privatizzazione e contrattualizzazione del rapporto di lavoro pubblico vincola anche le Regioni” (sentenza n. 2/2004);

- all’ordinamento e organizzazione amministrativa delle regioni, e, quindi, alla competenza residuale regionale, relativamente ai profili “pubblicistico-organizzativi”(sentenza n. 233/2006).

Discorso a parte vale per i dipendenti pubblici del settore sanitario. La Corte costituzionaleha infatti ritenuto che la disciplina dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni sanitarie, in quanto strumentale alla prestazione del servizio, può essere ricondotta alla materia di competenza concorrente tutela della salute (sentenze n. 295/2009, n. 422/2006, n. 233/2006).

La disciplina dei rapporti di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni si interseca inoltre con la competenza concorrente in tema di coordinamento della finanza pubblica, cui sono riferibili le disposizioni nazionali volte al contenimento delle spese di personale degli enti territoriali.

Passando ad un’analisi della casistica della giurisprudenza costituzionale, con riguardo alla materia ordinamento civile, la sentenza n. 95/2007 ha affermato che il rapporto di impiego alle dipendenze di regioni ed enti locali, essendo stato “privatizzato” (ai sensi dell’art. 2 D.Lgs. n. 165 del 2001), è retto dalla disciplina generale dei rapporti di lavoro tra privati ed è, perciò, soggetto alle regole che garantiscono l’uniformità di tale tipo di rapporti. Con la conseguenza che la legge statale, in tutti i casi in cui interviene a conformare gli istituti del rapporto di impiego attraverso norme che si impongono all’autonomia privata con il carattere dell’inderogabilità, costituisce un limite alla competenza residuale regionale in materia di organizzazione amministrativa delle Regioni (sentenze n. 233/2006, n. 380/2004 e n. 274/2003). La Corte ha conseguentemente ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale relative alla soppressione delle indennità di trasferta per tutte le amministrazioni pubbliche, inclusi gli enti territoriali.

Nella sentenza n. 189/2007, la Corte ha ribadito che i princípi fissati dalla legge statale in materia di rapporto di impiego alle dipendenze di Regioni ed enti locali “privatizzato” costituiscono tipici limiti di diritto privato, fondati sull’esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l’uniformità nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati e ha precisato che detti principi si impongono anche alle Regioni a statuto speciale (nello stesso senso sentenze n. 234 e n. 106/2005; n. 282/2004).

In base alla riconducibilità alla materia ordinamento civile, sono state dichiarate costituzionalmente illegittime disposizioni regionali che:

- stabilivano l’applicabilità della qualifica e del trattamento contrattuale di capo servizio anche ai componenti degli uffici stampa degli enti locali (sentenza n. 189/2007);

- incidevano sul periodo in cui può essere esercitata la facoltà di chiedere l’esonero dal servizio (sentenza n. 151/2010);

- intervenivano in materia riservata alla contrattazione collettiva o in materia di orario di lavoro e di trattamenti economici (sentenza n. 7/2011) nonché in materia di buoni pasto (sentenza n. 77/2011) o che incidevano sulla disciplina del riposo festivo (sentenza n. 150/2011);

- autorizzavano gli enti del servizio sanitario regionale a trasformare contratti di lavoro precario o flessibile, in corso o comunque già stipulati, in veri e propri contratti di lavoro a tempo indeterminato (sentenza n. 69/2011) o consentivano ai dirigenti di prorogare i contratti di collaborazione (sentenza n. 170/2011);

- introducevano incentivi economici alla risoluzione anticipata del rapporto (sentenza n. 69/2011);

- prorogavano la validità di incarichi dirigenziali conferiti a soggetti esterni all’amministrazione (sentenza n. 310/2011);

- destinavano le economie derivanti dalla riduzione dell’organico della dirigenza alla valorizzazione delle posizioni organizzative, in aggiunta alle risorse annualmente stanziate ai sensi del CCNL (sentenza n. 339/2011).

Per quanto attiene alla competenza regionale residuale in materia di ordinamento e organizzazione amministrazione delle regioni, la Corte costituzionale ha sempre ricondotto in questo ambito la disciplina dei concorsi per l’accesso al pubblico impiego regionale, in ragione dei suoi contenuti marcatamente pubblicistici e la sua intima correlazione con l’attuazione dei principi sanciti dagli artt. 51 e 97 Cost. (sentenze n. 100/2010, n. 95/2008, n. 380/2004, n. 4/2004).

È stata pertanto ritenuta infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata con riferimento ad una norma regionale che sottoponeva a limiti la possibilità della regione e degli enti pubblici regionali di ricorrere, per far fronte alle proprie esigenze, a contratti a tempo determinato (sentenza n. 235/2010).

Ha inoltre superato il vaglio di costituzionalità, in quanto riconducibile alla competenza regionale residuale, una disposizione regionale che autorizza la Giunta e il suo presidente a dotarsi di personale assunto con forme di collaborazione flessibile, anche in deroga dei principi dettati dalle legislazione statale, in ragione del rapporto fiduciario che caratterizza questi rapporti (sentenza n. 7/2011);

Per quanto riguarda infine le norme volte al contenimento della spesa di personale degli enti territoriali, ascrivibili alla materia concorrente coordinamento della finanza pubblica, secondo la giurisprudenza costituzionale, la legge statale può prescrivere criteri ed obiettivi, ma non può imporre nel dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi, che si risolverebbero in una invasione nell’ambito materia dell’organizzazione amministrativa, riservata alle autonomie regionali e degli enti locali.

In base a questi principi la Corte ha sempre ritenuto che non è illegittima l’imposizione, da parte dello Stato, di un limite alla spesa complessiva del personale degli enti territoriali, poiché trattasi di un principio fondamentale in materia di coordinamento della finanza pubblica, che può dar luogo, nell’organizzazione degli uffici, ad inconvenienti di mero fatto, come tali non incidenti sul piano della legittimità costituzionale (ex multis, sentenze n. 169/2007, n. 412/2007).

La Corte ha inoltre considerato principio generale di coordinamento della finanza pubblica, al quale devono adeguarsi gli enti territoriali, l’imposizione di limiti alla possibilità per le pubbliche amministrazioni di ricorrere alle assunzioni a tempo determinato e alla stipula di convenzioni e contratti di collaborazione coordinata e continuativa e di limiti alla spesa sostenibile dalle stesse amministrazioni per i contratti di formazione-lavoro, gli altri rapporti formativi, la somministrazione di lavoro e il lavoro accessorio (sentenza n. 173/2012).

Tra le disposizioni nazionali dichiarate incostituzionali in quanto recanti precetti specifici e puntuali, si ricorda l’imposizione di un limite percentuale alla copertura delle vacanze di personale verificatesi in un determinato anno (sentenza n. 390/2004).

Grandi reti di trasporto di navigazione e Porti e aeroporti civili

Con riferimento alle reti di trasporto e alla navigazione devono ritenersi applicabili in via generale i principi della giurisprudenza costituzionale in merito alla “chiamata in sussidiarietà”, sviluppatisi in particolare nell’ambito della materia “governo del territorio”. In proposito si ricorda che la Corte, in merito al principio di sussidiarietà ritenuto titolo giustificativo dell’intervento statale in materie formalmente attribuite alla competenza legislativa concorrente o residuale delle Regioni, ha precisato in diverse occasioni che «l’attrazione in sussidiarietà» comporta la necessità che lo Stato coinvolga le Regioni stesse «poiché l’esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà» (sentenza n. 303 del 2003 ex plurimis).

Con riferimento specifico alla legislazione in materia portuale, da ultimo la sentenza n. 79/2011 ha accolto la questione di legittimità costituzionale sollevata dalla regione Emilia Romagna in ordine all’istituzione, con l’articolo 4, comma 6, del decreto-legge n. 40/2010[5] di un fondo per le infrastrutture portuali in quanto per la ripartizione del fondo veniva previsto il parere del CIPE, ma non l’intesa con la Conferenza Stato-Regioni o l’intesa con le singole Regioni interessate. Al riguardo, la Corte ha ricordato che il Fondo concerneva interventi che rientrano nella materia «porti e aeroporti civili», rimessa alla competenza legislativa concorrente dal terzo comma dell’art. 117 Cost. Tuttavia, poiché si tratta di porti a rilevanza nazionale, si deve ritenere che la competenza legislativa in materia sia attratta in sussidiarietà allo Stato. In proposito la sentenza ricorda che la Corte ha ritenuto ammissibile la previsione di un fondo a destinazione vincolata anche in materie di competenza regionale, residuale o concorrente, precisando che «il titolo di competenza statale che permette l’istituzione di un Fondo con vincolo di destinazione non deve necessariamente identificarsi con una delle materie espressamente elencate nel secondo comma dell’art. 117 Cost., ma può consistere anche nel fatto che detto fondo incida su materie oggetto di “chiamata in sussidiarietà” da parte dello Stato, ai sensi dell’art. 118, primo comma, Cost.» (sentenza n. 16 del 2010, in conformità a sentenza n. 168 del 2008). Tuttavia dalla giurisprudenza costituzionale sopra richiamata discende l’illegittimità di disposizioni che non prevedano alcuna forma di leale collaborazione tra Stato e Regione, che deve invece esistere per effetto della deroga alla competenza regionale. Fermo restando pertanto il potere dello Stato di istituire un Fondo per le infrastrutture portuali di rilevanza nazionale, si deve aggiungere che la ripartizione di tale fondo è subordinata al raggiungimento di un’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, per i piani generali di riparto delle risorse allo scopo destinate, e con le singole Regioni interessate, per gli interventi specifici riguardanti singoli porti.

Infrastrutture

Di rilevante importanza, e non solo per l’ambito riconducibile alle infrastrutture, è la sentenza n. 303 del 2003 in cui la Corte costituzionale, nel ricostruire la competenza legislativa in materia di infrastrutture strategiche, al punto 2.1, richiama per la prima volta “un elemento di flessibilità” presente nell’articolo 118, primo comma, della Costituzione “il quale si riferisce esplicitamente alle funzioni amministrative, ma introduce per queste un elemento dinamico che finisce col rendere meno rigida... la stessa distribuzione delle competenze legislative, là dove prevede che le funzioni amministrative generalmente attribuite ai Comuni possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l’esercizio unitario, sulla base di principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza”.

Un secondo elemento di novità è proposto al punto 16. Si tratta della facoltà della legge statale di introdurre (dopo l’entrata in vigore del Titolo V) norme suppletive di dettaglio in materie di legislazione concorrente caratterizzate dalla clausola di cedevolezza rispetto all’entrata in vigore di successive norme regionali. “La disciplina statale di dettaglio a carattere suppletivo determina una temporanea compressione della competenza legislativa regionale che deve ritenersi non irragionevole, finalizzata com'è ad assicurare l'immediato svolgersi di funzioni amministrative che lo Stato ha attratto per soddisfare esigenze unitarie e che non possono essere esposte al rischio della ineffettività”.

Infine, si può rilevare la centralità del richiamo al principio di leale collaborazione, in considerazione della “concezione procedimentale e consensuale della sussidiarietà e dell’adeguatezza” (punto 2.2.), che porta la Corte ad assegnare un valore decisivo all’intesa fra Stato e Regioni nell’attuazione della normativa (cioè nella programmazione e realizzazione delle infrastrutture strategiche).

Alla luce di quanto precedentemente rilevato, la Corte, nel sottoporre al vaglio di costituzionalità sia la legge delega (legge n. 443 del 2001) in materia di infrastrutture strategiche, sia il decreto delegato n. 190 del 2002, al punto 4.1., afferma: “non di lesione di competenza delle regioni si tratta, ma di applicazione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza”.

Di particolare interesse è il giudizio che attiene alla collocazione della “materia” dei lavori pubblici. Al punto 2.3., in particolare, si chiarisce e si integra quello che è uno dei principali problemi interpretativi aperti dal Titolo V: “la mancata inclusione dei “lavori pubblici” nella elencazione dell’art. 117 Cost. […] non implica che essi siano oggetto di potestà legislativa residuale delle Regioni. Al contrario, si tratta di ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell’oggetto al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà legislative concorrenti”.

La sentenza n. 303 del 2003 ha dato l’avvio ad un filone giurisprudenziale ampio ed articolato incidente, per un verso, sull’estensione delle competenze statali sulla base del principio di sussidiarietà e, per l’altro, sulla promozione di forme di concertazione e di collaborazione con le regioni (si vedano anche le sentenze n. 6 del 2004 e le numerose successive sentenze, tra cui la n. 242, la n. 285 e la n. 383 del 2005).

Sulla materia dei lavori pubblici un’altra sentenza fondamentale è la sentenza 401/2007 con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili o infondate, per la maggior parte, le censure prospettate dalle Regioni, facendo sostanzialmente salvo il riparto di competenze legislative fra Stato, Regioni e Province autonome così come delineato dal decreto legislativo n. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici di lavori, forniture e servizi) nel quale, tra l’altro, è confluita la disciplina delle infrastrutture strategiche.In tale pronuncia la Corte ha ritenuto che l’attività contrattuale della pubblica amministrazione, essendo funzionalizzata al perseguimento dell'interesse pubblico, si caratterizza per la esistenza di una struttura bifasica: al momento tipicamente procedimentale di evidenza pubblica, ascrivibile alla materia “tutela della concorrenza” segue un momento negoziale riconducibile alla materia “ordinamento civile”. La Corte ha, inoltre, affermato due principi di carattere generale suscettibili di essere estesi all’intera attività contrattuale della pubblica amministrazione. Il primo attiene all’esclusione della configurabilità di una materia relativa ai lavori pubblici nazionali, già affermata nella sentenza n. 303 del 2003, e l’altro riguarda l’irrilevanza del profilo soggettivo (ovvero della natura statale o regionale del soggetto che indice la gara o al quale è riferibile un determinato bene o servizio) al fine di definire le competenze statali o regionali, dovendosi piuttosto “fare riferimento, invece, al contenuto delle norme censurate al fine di inquadrarlo negli ambiti materiali indicati dall'art. 117 Cost.”.

Con la sentenza n. 16 del 2010 è stato precisato che la nozione di infrastrutture non si presta ad essere ricondotta in quella di “materie”, prevista dall’art. 117 Cost. Per infrastrutture, invece, devono intendersi le opere finalizzate alla realizzazione di complessi costruttivi destinati ad uso pubblico, nei campi più diversi, che incidono senza dubbio su materie di competenza legislativa concorrente (governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, coordinamento della finanza pubblica ai fini del reperimento e dell’impiego delle risorse), ma coinvolgono anche materie di competenza esclusiva dello Stato, come l’ambiente, la sicurezza e la perequazione delle risorse finanziarie. In tale sentenza la Corte, nel giudicare circa le modalità di ripartizione del Fondo infrastrutture (di cui all’articolo 6-quinquies del D.L. 112/2008) e dichiarando illegittima la previsione del semplice parere della Conferenza unificata in luogo dell’intesa, ha sottolineato che “l’esigenza di esercizio unitario, idonea a giustificare l’affidamento al CIPE della ripartizione del Fondo…, discende dalla normativa comunitaria che, con l’obiettivo di ridurre le disparità economiche, sociali e territoriali emerse in particolare nei Paesi e nelle Regioni in ritardo di sviluppo, e quindi di accelerare la convergenza degli Stati membri e di dette Regioni migliorando le condizioni per la crescita e l’occupazione (Regolamento CE n. 1083 del 2006, primo considerando, nonché art. 3, commi 1 e 2, lett. a), impone l’intervento statale per una valutazione del contesto generale delle diverse realtà”.

Con la sentenza n. 79 del 2011 la Corte ha affermato che lo Stato può legittimamente revocare i finanziamenti per la realizzazione di infrastrutture strategiche d’interesse nazionale, senza previa consultazione della Regione interessata. Si trattava, in proposito, del finanziamento statale concesso e deliberato dal CIPE per la metropolitana di Parma. Con riferimento alle procedure di localizzazione di infrastrutture strategiche d’interesse nazionale, “si deve rilevare come la necessità di osservare le procedure collaborative, che sfociano nell’intesa tra Stato e Regione, riguardi soltanto la fase di decisione e di localizzazione dell’opera, la quale astrattamente rientrerebbe nella competenza residuale delle Regioni, ma che, in seguito all’attrazione in sussidiarietà determinata dal suo inserimento tra le infrastrutture strategiche, si sposta nell’ambito della competenza statale”. L’intesa nella fase di progettazione e di localizzazione è indispensabile per dare validità ad uno spostamento di competenza legislativa ed amministrativa; la stessa intesa, uguale e contraria, non è invece necessaria se lo Stato decide di revocare il proprio finanziamento, senza tuttavia impedire alla Regione di esercitare la sua competenza, legislativa e amministrativa, sul medesimo oggetto. La decisione statale di escludere unilateralmente l’opera dal novero di quelle ritenute strategiche sul piano nazionale – e di revocare, di conseguenza, il relativo finanziamento – non incide sulle competenze legislative e amministrative della Regione, che ha piena facoltà di realizzarla con fondi propri. Con la revoca del finanziamento statale – a seguito di valutazione di politica economica non censurabile in sede di sindacato di legittimità costituzionale – vengono meno le ragioni che avevano giustificato l’attrazione in sussidiarietà.

Da ultimo, appare opportuno segnalare la recente sentenza n. 179 del 2012 nella quale la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 49, comma 3, lettera b), del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui prevede che, in caso di dissenso espresso in sede di conferenza di servizi da una Regione o da una Provincia autonoma, in una delle materie di propria competenza, ove non sia stata raggiunta, entro il breve termine di trenta giorni, l’intesa, «il Consiglio dei ministri delibera in esercizio del proprio potere sostitutivo con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate», senza che siano previste ulteriori procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze. La Corte ha ricostruito la giurisprudenza per richiamare, da un lato, l’esistenza di un’esigenza unitaria che legittima l’intervento del legislatore statale anche in ordine alla disciplina di procedimenti complessi estranei alle sfere di competenza esclusiva statale affidati alla conferenza di servizi, e per escludere, dall’altro, che l’intera disciplina della conferenza di servizi, e dunque anche la disciplina del superamento del dissenso all’interno di essa, sia riconducibile ad una materia di competenza statale esclusiva, tenuto conto della varietà dei settori coinvolti, molti dei quali sono innegabilmente relativi anche a competenze regionali (es.: governo del territorio, tutela della salute, valorizzazione dei beni culturali ed ambientali). L’esigenza di esercizio unitario deve comunque “obbedire alle condizioni stabilite dalla giurisprudenza costituzionale, fra le quali questa Corte ha sempre annoverato la presenza di adeguati strumenti di coinvolgimento delle Regioni”.

Ordinamento della comunicazione

Anche con riferimento alla materia di legislazione concorrente ordinamento della comunicazione appare rinvenibile nella giurisprudenza costituzionale la tendenza a tutelare l’esercizio di funzioni unitarie da parte dello Stato, contemperata dall’individuazione di procedure concertative e di coordinamento orizzontale con le regioni quando, in una materia come l’ordinamento della comunicazione di legislazione concorrente, si ponga l’esigenza dell’”attrazione in sussidiarietà” dell’esercizio della funzione da parte dello Stato (cfr. ex plurimis la sentenza n. 303/2003).

Richiama l’esercizio delle funzioni unitarie da parte dello Stato, ad esempio, la sentenza n. 272/2010 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, in quanto contrastanti con i principi fondamentali della materia, di alcuni articoli della legge della Regione Toscana n. 54/2000 (si tratta in particolare degli articoli 7, comma 6 e 9, comma 6).

Tali disposizioni prevedevano, nel primo caso, che venissero posti a carico dei richiedenti l’autorizzazione» all’installazione od alla modifica degli impianti di telefonia mobile gli «oneri relativi allo svolgimento dei controlli effettuati dall’ARPAT all’atto del rilascio dell’autorizzazione; nel secondo caso che risultassero a carico «dei titolari degli impianti fissi per la telefonia mobile, nonché dei concessionari per radiodiffusione di programmi radiofonici e televisivi a carattere commerciale» gli oneri relativi all’effettuazione dei controlli, compiuti dall’ARPAT nell’ambito delle sue funzioni «di vigilanza e controllo».

Le disposizioni sono state ritenute in contrasto con l’articolo 93 del codice delle comunicazioni elettroniche (decreto legislativo n. 259 del 2003), che stabilisce un divieto di imposizione di oneri e canoni «per l’impianto di reti» e «per l’esercizio dei servizi di comunicazione elettronica». In tale disposizione la Corte ha rinvenuto un principio fondamentale della materia collegato all’esigenza di impedire che le Regioni possano «liberamente prevedere obblighi “pecuniari” a carico dei soggetti operanti sul proprio territorio» e, dunque, di scongiurare il rischio «di una ingiustificata discriminazione rispetto ad operatori di altre Regioni, per i quali, in ipotesi, tali obblighi potrebbero non essere imposti. La medesima esigenza si pone nello stesso modo, per tutti gli obblighi pecuniari, siano essi imposti in occasione del rilascio dell’autorizzazione ovvero previsti per interventi di vigilanza e di controllo che si rendano necessari nel corso dello svolgimento del servizio e che, dunque, siano inerenti al rapporto instauratosi con l’amministrazione proprio in forza dell’originario titolo autorizzativo.

Più recentemente, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 163/2012, ha accolto la questione di legittimità costituzionale avanzata dalla regione Liguria con riferimento all’articolo 30, commi 1 e 3 del decreto legge n. 98/2011[6].

Tali disposizioni prevedevano che il Ministero dello sviluppo economico, con il concorso delle imprese e gli enti titolari di reti e impianti di comunicazione elettronica fissa o mobile, predisponesse un progetto strategico nel quale, sulla base del principio di sussidiarietà orizzontale e di partenariato pubblico-privato, venissero individuati gli interventi finalizzati alla realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga e ultralarga, anche mediante la valorizzazione, l’ammodernamento e il coordinamento delle infrastrutture esistenti e, al comma 3, che, con un decreto del Ministro per lo sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, venissero adottati i «provvedimenti necessari per l’attuazione delle disposizioni dei commi precedenti».

Al riguardo, la Corte costituzionale ha ritenuto sussistere in relazione al progetto strategico per la realizzazione della banda larga l’esigenza di esercizio unitario della funzione amministrativa, in quanto risultano soddisfatti sia il requisito della proporzionalità che quello della pertinenza rispetto allo scopo perseguito. Quanto al requisito della proporzionalità, esso risulta dimostrato, non solo dalla necessità di dare attuazione alle indicazioni dell’Unione europea in materia di agenda digitale e banda larga, ma anche dalla stessa natura “strategica” del progetto, in relazione alla quale la realizzazione degli interventi in esso previsti deve procedere “in modo unitario e coordinato” (così sentenza n. 165 del 2011; sentenza n. 303 del 2003). Quanto al requisito della pertinenza, viene ritenuto soddisfatto in considerazione del fatto che la realizzazione del progetto strategico di individuazione degli interventi finalizzati alla realizzazione dell’infrastruttura di telecomunicazione a banda larga e ultralarga non è demandata alla disponibilità di capitale privato, bensì al partenariato pubblico-privato, senza sollevare in alcun modo lo Stato dal compito di provvedere.

La Corte ha invece ritenuto violato il principio di leale collaborazione con le regioni. Le disposizioni impugnate, infatti, pur legittimamente adottate, incidendo su una materia di competenza regionale concorrente, non prevedevano alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni, né in relazione all’adozione del progetto strategico, né con riguardo alla realizzazione concreta sul territorio regionale degli interventi in esso previsti.

In proposito, la sentenza ricorda che in tema di assoluta esigenza di esercizio unitario delle funzioni, la Corte ha affermato che «affinché (…) nelle materie di cui all’art. 117, terzo e quarto comma, Cost., una legge statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è necessario che essa detti una disciplina (…) che sia adottata a seguito di procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali» (da ultimo, sentenza n. 278 del 2010). Infatti, solo la presenza di tali presupposti, alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità, consente di giustificare la scelta statale dell’esercizio unitario di funzioni, allorquando emerga tale esigenza (si veda di recente, sentenza n. 232 del 2011).

Con riferimento, in specie, al rispetto del principio di leale collaborazione, la giurisprudenza di questa Corte ha precisato che «nei casi di attrazione in sussidiarietà di funzioni relative a materie rientranti nella competenza concorrente di Stato e Regioni, è necessario, per garantire il coinvolgimento delle Regioni interessate, il raggiungimento di un’intesa, in modo da contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni (ex plurimis, sentenze n. 383 del 2005 e n. 6 del 2004)» (sentenza n. 165 del 2011; v. anche sentenza n. 278 del 2010; sentenze n. 383 e n. 62 del 2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).

In particolare, in relazione alla previsione della attribuzione allo Stato della determinazione degli indirizzi per lo sviluppo delle reti nazionali di trasporto dell’energia elettrica e di gas naturale, la Corte ha, inoltre, osservato che, premesso che la chiamata in sussidiarietà «può essere giustificata sulla base della necessità che in questa materia sia assicurata una visione unitaria per l’intero territorio nazionale», la «rilevanza del potere di emanazione di tali indirizzi sulla materia energetica e la sua sicura indiretta incidenza sul territorio e quindi sui relativi poteri regionali rende costituzionalmente obbligata la previsione di un’intesa in senso forte fra gli organi statali ed il sistema delle autonomie territoriali rappresentato in sede di Conferenza unificata» (sentenza n. 383 del 2005).

Produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia

La produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia è indicata, dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, tra le materie la cui competenza è ripartita tra lo Stato e le regioni, spettando al primo la definizione dei principi fondamentali e alle seconde la definizione della disciplina di dettaglio.

L’indubbio rilievo nazionale che la politica energetica assume nonché le difficoltà nell’individuare specifici criteri discretivi, soprattutto laddove la materia interessa ulteriori beni individuati dall’articolo 117, quali la tutela dell’ambiente e della salute, ha comportato che la Corte costituzionale, chiamata a risolvere l’elevata conflittualità sulla materia, abbia delineato una ricostruzione delle competenze basate sui seguenti principi:

- ogni scelta strategica energetica è di competenza statale, considerando, tra l’altro, che lo sviluppo delle energie rinnovabili costituisce un vincolo europeo ed, in quanto tale, risulta vincolante per il sistema delle autonomie locali, ai sensi del primo comma dell’art.117 della Cost;

- è legittima una normativa statale di dettaglio in materia di energia (sentenza n. 6 del 2004), considerando che, in materia, può ritenersi applicabile il principio dell’attrazione in sussidiarietà elaborato nella sentenza n. 303 del 2003, secondo il quale le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello diverso di governo per assicurarne l'esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza;

- il legislatore statale deve prevede procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione (in tal senso è richiesto il coinvolgimento della Conferenza) e deve comunque prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l’esercizio concreto delle funzioni amministrative.

Professioni

Sulla scorta della giurisprudenza costituzionale, può affermarsi che l’ambito di intervento della legislazione regionale materia delle professioni risulta, già nell’attuale quadro costituzionale, piuttosto limitato.

La Corte costituzionale ha infatti più volte affermato che l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili, titoli abilitanti ed ordinamenti didattici, è riservata, per il suo carattere necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni unicamente la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico collegamento con la realtà regionale (sentenza n. 138/2009; nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 328/2009, n. 57/2007, n. 424/2006 e n. 153/2006).

Le regioni non possono dunque dar vita a nuove figure professionali (sentenze n. 179 del 2008 e n. 300 del 2007). Non rileva a tal fine che il settore nel quale l’attività professionale si esplica rientri in un ambito riservato alla competenza concorrente o alla competenza residuale delle regioni, dal momento che l’attribuzione della materia delle «professioni» alla competenza concorrente corrisponde all’esigenza di una disciplina uniforme sul piano nazionale che sia coerente anche con i principi dell’ordinamento comunitario. (sentenza n. 355 del 2005, relativa al settore sanitario, e sentenza n. 222 del 2008, relativa al settore del turismo).

La Corte ha inoltre ritenuto che la previsione di appositi elenchi, disciplinati dalla regione, connessi allo svolgimento di un’attività regolamentata dalla legge, costituisca indice sintomatico della istituzione di una nuova professione. Infatti «l'istituzione di un registro professionale e la previsione delle condizioni per la iscrizione in esso hanno, già di per sé, una funzione individuatrice della professione, preclusa alla competenza regionale» (sentenze n. 328/2009 n. 93 del 2008, n. 300 e n. 57 del 2007 e n. 355 del 2005).

Con riferimento agli ordini e collegi professionali, la Corte ha altresì chiarito che la dimensione nazionale e l’infrazionabilità dell’interesse pubblico che caratterizza la normativa riguardante gli ordini e i collegi, volto a garantire il corretto esercizio della professione a tutela dell’affidamento della collettività, richiede che sia lo Stato a prevedere specifici requisiti di accesso e ad istituire appositi enti pubblici ad appartenenza necessaria, cui affidare il compito di curare la tenuta degli albi nonché di controllare il possesso e la permanenza dei requisiti in capo agli iscritti o agli aspiranti all’iscrizione (sentenza n. 405 del 2005).

I principi affermati per le regioni a statuto ordinario valgono anche per le regioni a statuto speciale e le province autonome, a meno che i relativi statuti non contemplino una competenza legislativa in materia di professioni (sentenza n. 423 del 2006 e n. 443 del 2007).

Sulla base di questi principi numerosissime sono state le dichiarazioni di illegittimità costituzionale di leggi regionali in materia di professioni.

In particolare sono state dichiarate incostituzionali le normative delle regioni e delle province autonome che prevedevano:

- la costituzione obbligatoria da parte di ordini e collegi professionali di propri coordinamenti regionali (sentenza n. 405 del 2005);

- l’istituzione di corsi di formazione professionale per l’esercizio dell’arte ausiliaria della professione sanitaria di massaggiatore-capo bagnino degli stabilimentiidroterapici (sentenza n. 319 del 2005);

- l’istituzione del registro regionale degli amministratori di condominio, (sentenze n. 355 del 2005 e n. 57 del 2007)

- la regolamentazione delle discipline bio-naturali, anche istituendo un elenco regionale degli operatori ed un comitato regionale con funzioni di indirizzo e poteri disciplinari(sentenze n. 424 del 2005, n. 40 del 2006, n. 300 del 2007, n. 93 del 2008);

- l’introduzione della figura professionale del musicoterapista (sentenza n. 424 del 2006);

- l’individuazione delle figure professionali dei servizi sociali (sentenza n. 153 del 2006);

- l’autorizzazione allo svolgimento della professione di odontotecnico di chi consegua il titolo di “maestro odontotecnico”, superando un esame provinciale (sentenza n. 423 del 2006);

- l’istituzione del profilo professionale sanitario del massaggiatore/massofisioterapista (sentenza n. 449 del 2006);

- la disciplina del percorso di formazione professionale ai fini dell’accesso alla professione di massaggiatore sportivo (sentenza n. 179 del 2008)

- l’esercizio di pratiche ed attività bionaturali e l’esercizio delle attività dei centri benessere(sentenza n. 138 del 2009);

- l’istituzione della nuova professione di animatore turistico(sentenza n. 222 del 2008);

- l’individuazione e la disciplina della figura professionale dei revisori cooperativi (sentenza n. 328 del 2009).

- una regolamentazione complessiva della mediazione familiare(sentenza n. 131 del 2010)

- il riconoscimento della figura professionale di autista soccorritore (sentenza n. 300 del 2010);

- l’istituzione della professione di informatore medico-scientifico aziendale (sentenza n. 77 del 2011);

- una disciplina organica delle attività sportive e ricreative, con individuazione delle relative professioni e l’istituzione di albi. (sentenza n. 230 del 2011).

La Corte ha invece ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale sollevate con riferimento a disposizioni regionali che prevedono:

- l’istituzione di una «Commissione conciliativa regionale» composta da un magistrato a riposo, da un avvocato e da un medico legale, con il compito di comporre in via stragiudiziale le controversie per danni da responsabilità civile derivanti da prestazioni sanitarie erogate da strutture pubbliche o accreditate. La norma censurata si limita infatti a prevedere che la Commissione conciliativa regionale è composta da soggetti che possiedono già ben precisi profili professionali e non acquistano alcuna ulteriore qualificazione per effetto della loro partecipazione alle attività della Commissione stessa. (sentenza n. 178 del 2010);

- l’assoggettamento del responsabile dell'attività di panificazione alla formazione obbligatoria entro sei mesi dalla segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e ad un aggiornamento obbligatorio quinquennale. Secondo la Corte, le norme impugnate non introducono nuovi requisiti di accesso all'attività di responsabile della produzione del panificio né richiedono condotte necessarie per mantenere l'effetto abilitante prodotto dalla sola SCIA (cosa che sarebbe invece preclusa alla legislazione regionale.) La legge regionale ha invece lo scopo sia di assicurare una formazione professionale costante (competenza residuale regionale in materia di formazione professionale), sia di garantire la tutela di interessi connessi all'osservanza delle norme igienico-sanitarie e di sicurezza sul luogo di lavoro, appartenenti anche alla sfera di governo decentrato (sentenza 108/2012).

Spettacolo

Il settore dello spettacolo non è esplicitamente menzionato dall’art. 117 della Costituzione.

Sulla base della giurisprudenza della Corte costituzionale(sentenze n. 255/2004, n. 205 e 285/2005), le attività di sostegno dello spettacolo sono riconducibili alla materia promozione e organizzazione delle attività culturali di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost., nel vigente quadro costituzionale affidata alla potestà legislativa concorrente di Stato e regioni.

Con riferimento al finanziamento, deve essere richiamata la sentenza n 255/2004, nella quale la Corte costituzionale ha rilevato la necessità ineludibile di una riforma profonda della disciplina del finanziamento allo spettacolo dal vivo, caratterizzata da una procedura accentrata di ripartizione del Fondo unico per lo spettacolo (FUS), per adeguarla alla mutata disciplina costituzionale. La Corte sottolineava che «per i profili per i quali occorra necessariamente una considerazione complessiva a livello nazionale dei fenomeni e delle iniziative […] dovranno essere elaborate procedure che continuino a svilupparsi a livello nazionale, con l'attribuzione sostanziale di poteri deliberativi alle Regioni od eventualmente riservandole allo stesso Stato, seppur attraverso modalità caratterizzate dalla leale collaborazione con le Regioni.

Nella sentenza n. 285/2005, relativa al sostegno al settore cinematografico, la Corte ha rilevato «come il livello di governo regionale – e, a maggior ragione, quello infraregionale – appaiano strutturalmente inadeguati a soddisfare, da soli, lo svolgimento di tutte le tipiche e complesse attività di disciplina e sostegno del settore cinematografico.» E’ stato pertanto ritenuto legittimo, sulla base della cosiddetta “chiamata in sussidiarietà”, un intervento dello Stato, ritenendo peraltro al tempo stesso indispensabile ricondurre ai moduli della concertazione necessaria e paritaria fra organi statali e Conferenza Stato-Regioni) tutti i numerosi poteri di tipo normativo o programmatorio caratterizzanti il nuovo sistema di sostegno ed agevolazione delle attività cinematografiche. Sono state pertanto dichiarate costituzionalmente illegittime diverse disposizioni della legge 28/2004 nella parte in cui non prevedevano l’intesa con la Conferenza Stato-regioni.

Tutela e sicurezza del lavoro

Il primo intervento della Corte costituzionale in materia di lavoro dopo la riforma del Titolo V della Costituzione (sentenza n.359 del 2003) ha avuto ad oggetto un legge regionale in materia di mobbing (L.r. Lazio n.16 del 2002), adottata in mancanza di una qualsiasi disciplina statale della materia. In tale occasione, nel dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge (peraltro dopo avere premesso che “la mancanza di un'espressa, specifica disciplina statale contenente i principi fondamentali di una determinata materia di competenza legislativa concorrente non impedisce alle Regioni di esercitare i propri poteri, in quanto in ogni caso tali principi possono e devono essere desunti dalla preesistente legislazione statale”, sebbene ciò non implichi automaticamente che il carattere di provvisorietà della legge regionale sia idoneo a renderla legittima indipendentemente dal vaglio del suo contenuto), la Corte ha operato una distinzione, osservando che “la disciplina del mobbing, valutata nella sua complessità e sotto il profilo della regolazione degli effetti sul rapporto di lavoro, rientra nell' “ordinamento civile” (materia che l’art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione, riserva alla competenza esclusiva statale) e, comunque, non può non mirare a salvaguardare sul luogo di lavoro la dignità ed i diritti fondamentali del lavoratore (artt. 2 e 3, primo comma, della Costituzione). Per altro verso, tuttavia, con riguardo all'incidenza che gli atti vessatori possono avere sulla salute fisica (malattie psicosomatiche) e psichica del lavoratore (disturbi dell'umore, patologie gravi), la disciplina che tali conseguenze considera rientra nella “tutela e sicurezza del lavoro”, nonché nella “tutela della salute”, cui la prima si ricollega, quale che sia l'ampiezza che le si debba attribuire (entrambe materie di potestà concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione).

Sulla scia della sentenza n.359 del 2003 si pongono le sentenze nn. 50 e 384 del 2005, che intervenendo sulla riforma del mercato del lavoro operata dal decreto legislativo n.276 del 2003 (c.d. riforma Biagi), hanno ulteriormente sviluppato il quadro definitorio della materia «tutela e sicurezza del lavoro», confermando che la sua estensione viene limitata dal concorrere di altri titoli competenziali, previsti al secondo comma, dell’art. 117 (e, quindi, di competenza esclusiva statale).

Nella sentenza n. 50 del 2005, la Corte chiarisce, innanzitutto, che, a prescindere da quale che sia il completo contenuto che debba riconoscersi alla materia «tutela e sicurezza del lavoro», non si dubita che in essa rientri la disciplina dei servizi per l’impiego e, in particolare, quella del collocamento. Occorre però aggiungere che, essendo i servizi per l’impiego predisposti alla soddisfazione del diritto sociale al lavoro, possono verificarsi i presupposti per l’esercizio della potestà statale di “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni dei diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.), come pure che la disciplina dei soggetti comunque abilitati a svolgere opera di intermediazione può esigere interventi normativi rientranti nei poteri dello Stato per la “tutela della concorrenza” (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.).

Altre importanti affermazioni di principio contenute nella sentenza n. 50 del 2005 vengono svolte con riferimento all’art. 120, primo comma, della Costituzione (“La Regione non può istituire dazi di importazione o esportazione o transito tra le Regioni, né adottare provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose tra le Regioni, né limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio nazionale”). Dichiarando non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 2, lettera l), della legge n. 30 del 2003, là dove dispone l’identificazione di un unico regime autorizzatorio o di accreditamento per gli intermediari pubblici, con particolare riferimento agli enti locali, e privati, la Corte sottolinea che l’opzione di un unico regime giuridico per chiunque voglia svolgere attività in senso generico di intermediazione è correlata all’esigenza che il mercato del lavoro abbia dimensioni almeno nazionali (in questa sede non vengono in evidenza problemi di adeguamento al diritto comunitario), esigenza la quale a sua volta si radica nel precetto dell’art. 120, primo comma, Cost., la cui osservanza costituisce la premessa perché siano garantiti anche altri interessi costituzionalmente protetti, quali quelli inerenti alle prestazioni essenziali per la realizzazione del diritto al lavoro, da un lato, ed allo svolgimento di attività che possono avere natura economica in regime di concorrenza, dall’altro. La previsione di ambiti regionali del mercato del lavoro è ausiliaria e complementare rispetto al mercato nazionale.

Nella sentenza n. 384 del 2005, si evidenzia il principio secondo cui la vigilanza sul lavoro non rientra nella materia di potestà concorrente “tutela e sicurezza del lavoro”, ma deve essere connotata, di volta in volta, in relazione al suo oggetto specifico: su questa base, la Corte dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 1, della legge 14 febbraio 2003, n. 30, il quale delega, tra l’altro, il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per il riassetto della disciplina vigente sulle ispezioni in materia di previdenza sociale e di lavoro. Si dichiara, invece, costituzionalmente illegittimo l’art. 10, comma 1, ultimo periodo, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124, nella parte in cui non prevede che il decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali concernente le modalità di attuazione e funzionamento della banca dati che raccoglie le informazioni concernenti i datori di lavoro ispezionati, sia adottato previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.

Nella sentenza n. 268 del 2007, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della legge della Regione Puglia n. 4 del 2006, con cui si disciplinava la conservazione dello status di disoccupato, per contrasto con i principî fondamentali della legislazione statale in materia di tutela e sicurezza del lavoro. Nell’occasione si è ribadito che le disposizioni dirette a regolare, favorendolo, l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro attengono alla tutela del lavoro e si è osservato, rispetto alla fattispecie concreta, che il legislatore statale ha definito, con norme recanti principî fondamentali ai sensi dell’art. 117, terzo comma, della Costituzione, lo “stato di disoccupazione”, nonché le qualità, ai fini della disciplina sull’incontro tra domanda ed offerta di lavoro, di “adolescenti”, “giovani”, “disoccupati di lunga durata”, “inoccupati di lunga durata” e “donne in reinserimento lavorativo”, prevedendo pure le evenienze che conducono alla perdita dello stato di disoccupazione e le condizioni necessarie per conservarlo.

Per quanto riguarda, infine, il decreto legislativo n.81 del 2008, recante il testo unico delle norme in materia di tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, il contenzioso costituzionale è stato efficacemente prevenuto grazie alla traduzione normativa del principio di “leale collaborazione” tra Stato e regioni (nel frattempo affermatosi nel quadro della complessiva giurisprudenza sul nuovo titolo V), che ha indotto il legislatore, consapevole dell’esistenza di un’interferenza di competenze tale da non poter consentire l’assegnazione della materia all’uno o all’altro titolo competenziale, a prevedere un ampio ricorso alla contrattazione dei contenuti normativi in sede di Conferenza Stato-regioni, con particolare riferimento alla fase attuativa della delega legislativa.

Turismo

Secondo l’attuale assetto costituzionale delle competenze, la materia del turismo spetta alla competenza residuale delle regioni (sentenze n. 76/2009, n. 94 del 2008, n. 214 e n. 90 del 2006).

Proprio con riguardo a questa materia, peraltro, la Corte Costituzionale ha avuto più volte modo di affermare che l'esigenza di un esercizio unitario a livello statale di determinate funzioni amministrative, abilita lo Stato a disciplinare siffatto esercizio per legge, anche ove quelle funzioni siano riconducibili a materie di competenza residuale, secondo i princìpi di sussidiarietà e di adeguatezza. La Corte ha peraltro tracciato limiti precisi alla cd. “attrazione in sussidiarietà”, che può avvenire solo a condizione che la valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, assistita da ragionevolezza e rispettosa del principio di leale collaborazione con le regioni, che impone un coinvolgimento delle medesime .(sentenza n. 76/2009).

Con riferimento specifico al settore turistico, la Corte ha riconosciuto che la necessità di un intervento unitario del legislatore statale nasce dall'esigenza di valorizzare al meglio l'attività turistica sul piano economico interno ed internazionale, attraverso misure di varia e complessa natura, e dalla necessità di ricondurre ad unità la grande varietà dell'offerta turistica del Paese e di esaltare il rilievo assunto dal turismo nell'ambito dell'economia nazionale (sentenze n. 76 del 2009, n. 88 del 2007 e n. 214 del 2006).

Sulla base di questi principi, la Consulta ha ritenuto legittimo l'intervento del legislatore statale volto ad introdurre una disciplina, uniforme su tutto il territorio nazionale, di procedure acceleratorie e di semplificazione nel settore del turismo, volta a realizzare un contenimento dei costi di gestione delle imprese operanti nel settore, ma ha allo stesso tempo imposto, in applicazione del principio di leale collaborazione, l'intesa con la Conferenza Stato-Regioni ai fini dell’emanazione della relativa disciplina regolamentare (sentenza n. 76/2009)

Allo stesso modo, le disposizioni statali che prevedevano finanziamenti per lo sviluppo del turismo, in quanto fattore produttivo di interesse nazionale, sono state giudicate costituzionalmente illegittime nella parte in cui non prevedevano un coinvolgimento delle regioni nella forma dell’intesa con la Conferenza permanente (sentenze n. 94/2008 e n. 13/2009).

Con la sentenza n. 80 del 2012, sono state inoltre dichiarate costituzionalmente illegittime, per eccesso di delega, gran parte delle disposizioni del cd. codice del turismo (D.Lgs. n. 79/2011), in quanto producevano una variazione del riparto di competenze tra Stato e Regioni nella materia del turismo non autorizzata dalla legge di delega, da cui è derivata altresì una lesione della competenza residuale regionale.

Sono state infine ritenute costituzionalmente illegittime diverse disposizioni della legge nazionale di disciplina dell’agriturismo (legge n. 96/2006), che definivano limiti precisi per l’esercizio delle attività agrituristiche, incidendo così sulle materie agricoltura e turismo, di competenza residuale delle regioni, e tutela della salute, di competenza concorrente (sentenza n. 339/2007).

[1] Cfr. sentenza n. 308 del 2003 e sentenza n. 27 del 2004.

[2] E’ la stessa Corte costituzionale, nella citata sentenza n. 303 del 2003, a richiamare queste esperienze: «basti pensare al riguardo alla legislazione concorrente dell'ordinamento costituzionale tedesco (Konkurrierende Gesetzgebung) o alla clausola di supremazia (Supremacy Clause) nel sistema federale statunitense».

[3] I riferimenti sono numerosi, ma v., ad esempio, le considerazioni di A. Baldassarre, nel corso dell'audizione presso la Commissione Affari costituzionali del Senato del 25 novembre 2004 (in Atti parl. Sen., XIV legislatura, 22° Resoconto stenografico, p. 22). Il richiamo alla clausola di supremazia, come alternativa alla reintroduzione dell'interesse nazionale, ricorre in vari interventi contenuti nel volume Costituzione, una riforma sbagliata a cura di F. Bassanini, Passigli, 2004 e da ultimo è sostenuto da A. Barbera, La polverizzazione delle materie regionali e la (ormai necessaria) clausola di supremazia, in Le Regioni, 2011, n. 2-3, p. 557 e ss. Nell'ambito della dottrina che maggiormente ha prestato attenzione a questi riferimenti comparatistici, v., in particolare, gli studi di D'Atena, L'Italia verso il "federalismo". Taccuini di viaggio, Milano, 2001; A. Moscarini, Sussidiarietà e supremacy clause sono davvero perfettamente equivalenti?, in Giur. cost., 2003, 2798 ss.; E. Buoso, Concorso di competenze, clausole di prevalenza e competenze prevalenti, in Le Regioni 2008, n. 1, p. 61 e ss.; C. Bologna, Stato federale e “National interest”. Le istanze unitarie nell’esperienza statunitense, BUP, Bologna, 2010.

[4] In generale sulla supremacy clause di veda C. Bologna, Stato federale e “National interest”. Le istanze unitarie nell’esperienza statunitense, BUP, Bologna, 2010.

[5] Recante Disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l'altro, nella forma dei cosiddetti «caroselli» e «cartiere», di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in particolari settori, convertito con modificazioni dalla legge 22 maggio 2010, n. 73.

[6] Recante Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111