4 luglio 2012			n. 659/0
	Modifiche alla disciplina del Sistema di informazione per la sicurezza A.C. 5284 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

La proposta di legge A.C. 5284, di iniziativa parlamentare, è composta di 12 articoli e apporta alcune modifiche alla disciplina dei servizi di informazione per la sicurezza, senza alterare l’impianto della riforma operata nella XV legislatura con la legge 124/2007. Oltre a tale legge, il testo novella anche il D.L. 144/2005 (conv. L. 155/2005) che reca misure di potenziamento dell’attività di intelligence contro il terrorismo internazionale.

Le integrazioni introdotte sono principalmente indirizzate al rafforzamento dei poteri di controllo del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (Copasir).

Tra le altre modifiche di rilievo si segnalano:

§         il rafforzamento della sicurezza informatica nazionale;

§         l’affidamento al Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS) della gestione degli approvvigionamenti e servizi logistici comuni delle due agenzie (AISE e AISI);

§         l’accentramento della competenza ad autorizzare le intercettazioni preventive (ora in capo al procuratore generale del distretto interessato) al procuratore generale presso la corte di appello di Roma.

La proposta di legge ha come primo firmatario il Presidente del Copasir, ed è stata elaborata – come riferisce la relazione illustrativa - nell’ambito dell’attività del Comitato che ritiene necessario, a quasi 5 anni dalla approvazione della legge 124, apportarvi alcune modifiche migliorative.

Con la legge 3 agosto 2007, n. 124 sono stati riordinati i servizi di informazione e sicurezza e la disciplina del segreto di Stato, sostituendo interamente la disciplina previgente recata dalla L. 801/1977.

Sinteticamente il Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica è articolato come segue:

§          il Presidente del Consiglio dirige ed ha la responsabilità generale della politica dell’informazione e della sicurezza;

§          il Presidente del Consiglio può delegare le funzioni in materia di servizi di informazione ad una autorità delegata (ministro senza portafoglio o sottosegretario di Stato);

§          il Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica (CISR) vede la rappresentanza di 6 ministeri (interno, affari esteri, difesa, giustizia, economia, sviluppo economico) e, oltre a funzioni consultive e di proposta, elabora gli indirizzi generali e gli obiettivi fondamentali da perseguire nel quadro della politica dell’informazione per la sicurezza e delibera sulla ripartizione delle risorse finanziarie tra il DIS e i servizi di informazione per la sicurezza e sui relativi bilanci preventivi e consuntivi;

§          il Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS) è undipartimento della Presidenza del Consiglio ed ha come compito principale quello di coordinare il complesso delle attività informative e di assicurare l’unitarietà dell’azione dei servizi di informazione per la sicurezza (AISE ed AISI). La funzione di coordinamento del DIS comprende l’attività di verifica dei risultati e di elaborazione di analisi globali da sottoporre al CISR, e di progetti di ricerca informativa sui quali decide il Presidente del Consiglio, sentito il CISR;

§          i servizi di informazione per la sicurezza sono:

-          l’Agenzia informazioni e sicurezza esterna (AISE) operante all’estero;

-          l’Agenzia informazioni e sicurezza interna (AISI) che agisce sul territorio nazionale;

§          il Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica (Copasir), composto da cinque deputati e cinque senatori, è l’organo di controllo parlamentare della legittimità e della correttezza costituzionale dell’attività degli organismi informativi.

Sulla riforma dei servizi si veda il dossier del Servizio studi: Il Sistema di informazione per la sicurezza e la disciplina del segreto di Stato del 18 dicembre 2007 (http://documenti.camera.it/leg15/dossier/Testi/AC0349.htm)

 

L'articolo 1 della pdl in esame attribuisce al Presidente del Consiglio, previo parere del Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica, il compito di impartire al Dipartimento delle informazioni per la sicurezza (DIS) e ai servizi di informazione direttive volte a rafforzare la protezione cibernetica e la sicurezza informatica. Altre disposizioni in materia si rinvengono agli artt. 3 e 9 (cui si rinvia) della pdl in esame.

L’integrazione è motivata nella relazione illustrativa dal crescente rilievo della minaccia cibernetica per la sicurezza nazionale. Il 7 luglio 2010 il Copasir ha approvato e trasmesso alle Camere la Relazione sulle possibili implicazioni e minacce per la sicurezza nazionale derivanti dall'utilizzo dello spazio cibernetico (DOC. XXXIV n. 4), dove, tra l’altro, si raccomanda “al Governo di dotarsi di un impianto strategico-organizzativo che assicuri una leadership adeguata e predisponga chiare linee politiche per il contrasto alle minacce e il coordinamento tra gli attori interessati”(http://www.parlamento.it/documenti/repository/commissioni/bicamerali/COMITATO%20SICUREZZA/Doc_XXXIV_n_4.pdf).

Si segnala in materia la discussione e approvazione, da parte dell’Assemblea del Senato di due mozioni sulla sicurezza da minaccia cibernetica (mozioni nn. 405 (testo 2) e 491, seduta del 23 maggio 2012, antim.).

Sui pericoli della minaccia cibernetica si vedano anche le ultime relazioni del Governo al Parlamento sulla politica dell'informazione per la sicurezza (www.sicurezzanazionale.gov.it).

L'articolo 2 ripristina l’articolo 3, comma 2 della legge 124.   Tale disposizione è stata abrogata nel 2008 al fine di consentire all'Autorità delegata pro tempore di svolgere le funzioni ad essa delegate dal Presidente del Consiglio in materia di intelligence contemporaneamente ad altre funzioni di governo. Con la norma proposta, ferma restando la facoltà del Presidente del Consiglio di delegare l'esercizio delle funzioni non esclusive, l'Autorità, se nominata, non potrà svolgere altri compiti.

Il D.L. 85/2008 (conv. L. 121/2008) ha adeguato la struttura di Governo alla riduzione del numero dei suoi componenti disposta in precedenza dalla L. 244/2007. In particolare, l’art. 1, co. 21, ha soppresso il divieto previsto per il sottosegretario di Stato o il ministro senza portafoglio titolare delle deleghe in materia di servizi di sicurezza (la c.d. “Autorità delegata”) di esercitare “funzioni di governo ulteriori” rispetto a quelle che formano oggetto della delega.

Tale innovazione era stata motivata proprio in relazione al vincolo quantitativo per il numero dei componenti del Governo, e all’esigenza di assicurare in ogni caso l’efficienza della struttura del Governo (si veda in proposito Senato della Repubblica 1ª Commissione permanente - Resoconto sommario della seduta (pom.) del 27 maggio 2008; Senato della Repubblica – Resoconto stenografico della seduta (antim.) del 5 maggio 2008).

L'articolo 3 introduce (attraverso alcune modifiche all’art. 4 della legge 124) nuovi compiti per il Dipartimento delle informazioni per la sicurezza, coinvolgendo in un caso anche il Copasir. I nuovi compiti riguardano:

§         il coordinamento delle attività di ricerca informativa volte a rafforzare la sicurezza informatica e la protezione cibernetica nazionale;

§         la predisposizione di un piano annuale delle attività dell'Ufficio ispettivo (si tratta di un organo istituito presso il DIS con il compito di esercitare il controllo su AISE e AISI) da approvare previo parere del Copasir;

§         la gestione unitaria degli approvvigionamenti e dei servizi logistici comuni alle due Agenzie, analogamente per quanto avviene per la gestione del personale (si veda l’art. 4, co. 3, lett. n) della legge 124).

A proposito di quest’ultimo punto, la relazione illustrativa si sofferma sulla finalità della disposizione che, pur senza mettere in discussione la struttura binaria del sistema, ha l’obiettivo di razionalizzare e semplificare il sistema, ottenendo inoltre un risparmio di risorse umane e finanziarie.

L'articolo 4 interviene sull'articolo 23 della legge 124. Tale disposizione prevede che il personale dei servizi di informazione non riveste la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza e, in deroga alle disposizioni ordinarie, è obbligato a denunciare i fatti costituenti reato al direttore del servizio di appartenenza. La pdl in esame stabilisce che l’obbligo di denuncia ai superiori sussiste per i dipendenti dei Servizi soltanto per i fatti costituenti reato “appresi nell'esercizio delle proprie attività istituzionali”.

 

L'articolo 5 modifica l'art. 30 della legge 124, prevedendo che rientra tra i compiti del Copasir l’accertamento dell’esclusività delle funzioni attribuite al DIS, all'AISI e all'AISE, ossia che le funzioni di questi organismi non siano svolte da nessun altro ente, organismo o ufficio, e verificare, inoltre, che organismi non appartenenti al sistema di informazione per la sicurezza, operino nel rispetto della legge. Il riferimento, come chiarito nella relazione illustrativa, è, tra l’altro, al Reparto informazioni e sicurezza dello Stato maggiore della Difesa (RIS), organismo disciplinato dall’art. 8, co. 2, della legge 124, che non fa parte del sistema della sicurezza, in quanto ha esclusivamente compiti di carattere tecnico-militare e di polizia militare.

In tal modo – si legge nella relazione illustrativa - si vuole ricondurre sotto il controllo parlamentare la verifica della corrispondenza delle attività poste in essere da organismi non appartenenti al Sistema di informazione per la sicurezza ai limiti loro attribuiti affinché non si determinino sovrapposizioni o interferenze con le attività svolte dai Servizi di intelligence.

L'articolo 6 modifica l’art. 31, co. 9, della legge 124, che attualmente prevede l’impossibilità da parte del Governo di opporre al Copasir il segreto di Stato quando esso deliberi all'unanimità lo svolgimento di indagini sulla rispondenza dei comportamenti di appartenenti ai Servizi ai compiti istituzionali previsti dalla legge. La proposta in esame abbassa il quorum alla maggioranza dei due terzi.

 

L'articolo 7 stabilisce che il Copasir renda un parere (attualmente non previsto) sulle delibere assunte dal Comitato interministeriale per la sicurezza della Repubblica sulla ripartizione delle risorse finanziarie tra DIS, AISE e AISI e sui relativi bilanci preventivi e consuntivi, nonché, come si è detto sopra, sul piano ispettivo annuale.

 

L'articolo 8 modifica l'art. 34 della legge 124 stabilendo che il Comitato, qualora deliberi di procedere all'accertamento della correttezza di condotte poste in essere da appartenenti o ex appartenenti agli organismi di informazione, può richiedere al Presidente del Consiglio di disporre lo svolgimento di inchieste interne. In tal caso, il testo integrale della relazione conclusiva deve essere trasmesso al Comitato. Il testo vigente dell’art. 34 prevede che in presenza di condotte illecite i compiti del Copasir si limitano all’obbligo di informazione al Presidente del Consiglio e ai Presidenti delle Camere.

La proposta di prevedere formalmente che l’attivazione di inchieste interne possa avvenire su istanza del Copasir è motivata in modo ampio nella relazione annuale del Comitato del 14 luglio 2011 (http://xvi.intra.camera.it/_dati/leg16/lavori/documentiparlamentari/indiceetesti/034/006/INTERO.pdf, Doc. XXXIV, n. 6).

L'articolo 9 interviene sull'articolo 38 della legge 124, prevedendo che alla relazione annuale trasmessa dal Governo al Parlamento sulla politica dell'informazione per la sicurezza e sui risultati ottenuti sia allegato un documento di sicurezza nazionale dedicato alla protezione delle infrastrutture critiche e alla definizione delle politiche strategiche di protezione cibernetica e sicurezza informatica.

 

Gli articoli 10 e 11, modificano rispettivamente l’art. 40 e 41 della L. 124 intervenendo sulla disciplina del segreto di Stato, prevedendo che in caso di conferma dell'opposizione del segreto di Stato, il Presidente del Consiglio dei ministri non si debba limitare a comunicarne le “ragioni essenziali” al Comitato, ma debba anche fornire al presidente e al vicepresidente dello stesso l'intero quadro informativo in suo possesso. Il regolamento interno del Comitato stabilisce le modalità attraverso cui tali informazioni saranno esaminate.

L’articolo 40 della L. 124 riguarda il segreto di Stato opposto dai pubblici ufficiali, dai pubblici impiegati e dagli incaricati di pubblico servizio che rendono testimonianza nel corso di un procedimento penale, mentre l’articolo 41 reca una norma di carattere generale che prevede la possibilità di eccepire nel processo penale il segreto di Stato da parte di soggetti diversi dai testimoni (indagati, imputati, parti che sono esaminate ma non in qualità di testimoni, parti civili, ecc.).

Come si legge nella relazione illustrativa, la proposta “si muove nella logica di considerare il segreto di Stato uno strumento assolutamente eccezionale, da utilizzare solo in casi straordinari in cui sia a rischio la sicurezza nazionale. È indispensabile che in tali circostanze vi sia una condivisione delle valutazioni che sono alla base della decisione in modo che, pur nel rispetto della distinzione dei ruoli e delle responsabilità tra Governo e Parlamento, possa essere esercitato con efficacia il controllo parlamentare”.

La giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto il ruolo esclusivo del Parlamento in sede di controllo sul segreto di Stato. In particolare, la Consulta ha affermato più volte che le modalità di esercizio del potere di segretazione sono assoggettate ad un sindacato di natura parlamentare. Questa è, infatti, la sede normale di controllo nel merito delle più alte e più gravi decisioni dell’esecutivo, perché «è dinanzi alla rappresentanza del popolo, cui appartiene quella sovranità che potrebbe essere intaccata (art. 1, secondo comma, della Costituzione), che il Governo deve giustificare il suo comportamento ed è la rappresentanza popolare che può adottare le misure più idonee per garantire la sicurezza» a presidio della quale si pone la disciplina in materia di segreto (sentenze n. 86/1977 e 106/2009).

Il Comitato ha esaminato in modo approfondito nel febbraio 2010 la questione dei rapporti tra i poteri dello Stato con riferimento all’utilizzazione del segreto di Stato. In seno al Comitato sono emersi due diversi orientamenti in ordine alle modalità attraverso cui il Comitato esercita il controllo ad esso attribuito dalla legge sull’utilizzazione del segreto di Stato. Secondo il primo orientamento, il Comitato deve attenersi alla prescrizione della legge secondo cui il Presidente del Consiglio indica le «ragioni essenziali» che lo hanno indotto a confermare l’opposizione del segreto e il Comitato, solo qualora le ritenga infondate, ne riferisce alle Camere. Si tratterebbe quindi secondo tale impostazione, di un controllo «esterno» e limitato alle ragioni essenziali, senza che il Comitato possa entrare nel merito della decisione assunta dal Presidente del Consiglio, che è il responsabile esclusivo dell’utilizzazione del segreto di Stato. Per altri componenti, viceversa, il compito di controllo che la legge attribuisce al Comitato non può esercitarsi compiutamente se non attraverso la piena conoscenza delle motivazioni che hanno fondato la decisione del Presidente del Consiglio di confermare il segreto di Stato. Il Comitato quindi, in tal senso, sarebbe legittimato a richiedere l’acquisizione di ogni possibile elemento di informazione sulla vicenda oggetto del segreto di Stato, ferma restando la possibilità per il Presidente del Consiglio di opporre, secondo quanto stabilito dalla legge, le «esigenze di riservatezza» e respingere la richiesta (si veda la relazione annuale del Comitato del 29 luglio 2010, Doc. XXXIV, n. 5: (http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/514691.pdf).

 

L'articolo 12 modifica l'art. 4 del D.L. 144/2005 (conv. L. 155/2005) che, adottato dopo gli attentati di Londra del luglio 2005, reca alcune misure urgenti per il potenziamento dell’attività di intelligence contro il terrorismo internazionale. Il vigente art. 4 stabilisce che il Presidente del Consiglio possa delegare i direttori dell’AISE e dell’AISI a richiedere al Procuratore generale presso la Corte d’appello del distretto dove si trova la persona da sottoporre al controllo (ovvero del distretto in cui sono emerse le esigenze di prevenzione) l’autorizzazione ad effettuare le intercettazioni e i controlli preventivi sulle comunicazioni di cui all’art. 226 delle disposizioni di attuazione del codice processuale penale.

La modifica introdotta dall’art. 12 accentra presso il solo Procuratore Generale presso la Corte d’appello di Roma le competenze in merito all’indicata autorizzazione alle intercettazioni preventive antiterrorismo.

L’art. 4 del D.L. 144 deroga già, sotto il profilo dei soggetti competenti a chiedere e a concedere l’autorizzazione ad effettuare le intercettazioni, alla disciplina dell’art. 226 delle disposizioni di attuazione al c.p.p.; tale norma, infatti, stabilisce che, per la prevenzione di reati di particolare gravità (la strage, il terrorismo, l’associazione mafiosa, il sequestro di persona, ecc.), l’autorizzazione sia concessa con decreto motivato dal P.M. presso il tribunale del capoluogo del distretto dove si trova la persona da sottoporre al controllo (ovvero del distretto in cui sono emerse le esigenze di prevenzione) su richiesta del ministro dell’interno (o dei delegati responsabili dei servizi centrali della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia di finanza), nonché del questore o del comandante provinciale dell’arma dei Carabinieri o della Guardia di Finanza. Il riferimento fatto dall’art. 4 all’applicabilità, in quanto compatibile, della disciplina dell’articolo 226, fa riferimento, in particolare:

-    alla durata massima delle intercettazioni, fissata in quaranta giorni, prorogabile per periodi successivi di venti giorni;

-    all’obbligo di redigere sintetico verbale delle operazioni svolte e di depositarlo presso la autorità giudiziaria che ha autorizzato le intercettazioni; quest’ultima, verificata la corrispondenza tra la autorizzazione e le attività compiute, dispone la immediata distruzione dei supporti e dei verbali;

-    alla inutilizzabilità nell’ambito del procedimento penale, se non a fini investigativi, degli elementi acquisiti.

 

Relazioni allegate

La proposta di legge, di iniziativa parlamentare è corredata della sola relazione illustrativa.

 

Necessità dell’intervento con legge

La proposta di legge è costituita interamente da disposizioni di novella contenute in fonti di rango primario.

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le disposizioni contenute nel progetto di legge in esame afferiscono a più materie (difesa; sicurezza dello Stato; organi dello Stato; ordinamento ed organizzazione amministrativa dello Stato; ordine pubblico e sicurezza), tutte di competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi del secondo comma dell’art. 117 Cost.