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Negli ultimi mesi, alla luce delle turbolenze finanziarie che hanno investito l’area dell’Euro e dell’acuirsi delle tensioni relative ai debiti sovrani degli Stati membri, è stata più volte richiamata nelle sedi istituzionali l’esigenza di promuovere una riforma volta a introdurre nella Costituzione norme più stringenti al fine di conseguire gli obiettivi di finanza pubblica che discendono dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

 

L’avvio di una discussione sulla costituzionalizzazione delle regole europee di bilancio ha preso le mosse anche dalla recente riforma costituzionale tedesca adottata in tal senso, seguita da quella spagnola e dalle altre proposte di modifica costituzionale avanzate anche in altri Stati membri dell’Unione. Già nel Documento di economia e finanza 2011, presentato alle Camere dal Governo il 13 aprile 2011, il Governo aveva formulato un preciso impegno ad introdurre nella Costituzione il vincolo della disciplina di bilancio, sottolineando come l’articolo 81 della Costituzione, nella sua attuale formulazione, non avesse impedito una forte crescita del debito pubblico nazionale, che si attesta oggi a circa il 120 per cento del PIL.

 

In seguito, le manovre correttive di finanza pubblica adottate nel corso dell’estate con i decreti legge n. 98 e n. 138 del 2011 hanno definito le misure necessarie a conseguire il pareggio di bilancio nel 2013, mentre nel mese di settembre è stato presentato dal Governo l’annunciato disegno di legge costituzionale C. 4620 volto a introdurre nella nostra Costituzione la cosiddetta “regola d'oro del pareggio di bilancio”.

 

Le Commissioni riunite I Affari Costituzionali e V Bilancio della Camera hanno iniziato, nel mese di ottobre, l’esame, in prima lettura, in sede referente dei progetti di riforma costituzionale in materia adottando quale testo base il disegno di legge governativo C. 4620, cui sono state abbinate altre diverse proposte di legge d’iniziativa parlamentare (C. 4205, C. 4525, C. 4526, C. 4594, C. 4596, C. 4607, C. 4646).

 

Per quanto attiene al disegno di legge governativo, esso introduce nella Costituzione il principio del pareggio di bilancio relativamente all'aggregato delle pubbliche amministrazioni, correlandolo a un vincolo di contenimento del debito delle stesse pubbliche amministrazioni, in coerenza con le regole vigenti nell'Unione europea e derivanti dal Patto di stabilità e crescita. Le modifiche proposte intervengono novellando sia l'articolo 53, contenuto nella parte prima (diritti e doveri dei cittadini) della Costituzione e in particolare nel titolo IV, concernente i rapporti politici, sia l’articolo 81, recante le norme concernenti il bilancio, sia, infine, l’articolo 119, relativo alla finanza degli enti territoriali (regioni, province, comuni e città metropolitane).

 

In particolare, l’articolo 1 del disegno di legge modifica l'articolo 53 della Costituzione, aggiungendovi, in fine, un  comma che sancisce il principio in base al quale la Repubblica, in osservanza dei vincoli economici e finanziari che derivano dall'appartenenza all'Unione europea, persegue l'equilibrio dei bilanci e il contenimento del debito delle pubbliche amministrazioni, anche assicurando le verifiche a consuntivo e le eventuali misure di correzione, in base ai principi e ai criteri stabiliti in una specifica “legge quadro” di contabilità che si prevede debba essere approvata con la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera. Al riguardo, la relazione illustrativa del progetto di legge sottolinea come il nuovo principio che si intende introdurre nella Costituzione trovi la sua base nei princìpi dell'equità intergenerazionale e della sostenibilità delle politiche di bilancio.

 

Con i successivi articoli 2 e 3 si provvede, rispettivamente, a introdurre il nuovo principio del pareggio di bilancio nella disciplina specifica del bilancio dello Stato e in quella  degli enti territoriali.

 

Per quanto attiene al primo profilo, le modifiche proposte all’articolo 81 della Costituzione stabiliscono che il bilancio dello Stato rispetta l'equilibrio delle entrate e delle spese, restando escluso il ricorso all'indebitamento, se non in due fattispecie: nelle fasi avverse del ciclo economico o a fronte di eventi eccezionali. Al riguardo, viene precisato che il ricorso all'indebitamento, nelle fasi avverse del ciclo economico, è ammissibile solo nei limiti degli effetti da esso determinati e,  nel caso di uno stato di necessità, quando esso non può essere sostenuto con le ordinarie decisioni di bilancio.

 

Per circoscrivere e per rendere effettivamente eccezionale il ricorso all’indebitamento, si dispone che lo stato di necessità sia dichiarato dalle Camere con una procedura aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti.

 

 Viene poi sostanzialmente ribadito il principio della copertura finanziaria delle leggi – contenuto nel vigente quarto comma dell'articolo 81 - in base al quale ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri finanziari deve provvedere ai mezzi per farvi fronte.

 

Nel confermare altresì la competenza delle Camere ad approvare ogni anno con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo, si demanda alla citata “legge quadro”, oggetto di approvazione a maggioranza qualificata, il compito di definire il contenuto proprio della legge di approvazione del bilancio.

 

Tale ultima innovazione, si è resa necessaria, secondo quanto afferma la relazione governativa, per superare “l'ormai obsoleta concezione della legge di bilancio quale legge meramente formale (correlata al divieto di introdurre con tale legge nuove spese e nuove entrate), sostituendo a questa previsione un rinvio alla legge quadro sulla finanza pubblica per la definizione del contenuto proprio della legge di bilancio, con l'obiettivo di salvaguardare la tipicità di tale strumento”.

 

Resta infine invariato l’attuale comma 2 dell’articolo 81 concernente le l’autorizzazione con legge, per periodi non superiori a quattro mesi, all'esercizio provvisorio del bilancio, nel caso in cui questo non risulti approvato entro la fine dell’esercizio finanziario.

 

Per quanto concerne, infine, la disciplina di bilancio degli enti territoriali, le novelle al primo e al senso comma dell'articolo 119 della Costituzione, sono dirette in primo luogo a specificare che l'autonomia finanziaria di tali enti è comunque vincolata al rispetto della regola generale dell’equilibrio dei bilanci enunciata per il complesso delle pubbliche amministrazioni ai sensi delle modifiche sopra richiamate all’articolo 53, terzo comma.

 

Inoltre, la modifica al sesto comma dell'articolo 119, fissa la regola generale applicabile al comparto delle amministrazioni locali, in base alla quale può essere consentito al singolo ente il ricorso all'indebitamento, esclusivamente per finanziare spese di investimento, ma nel rispetto di alcuni vincoli. In particolare, il ricorso all'indebitamento è subordinato alla contestuale definizione di piani di ammortamento tali da garantire, come evidenzia la relazione illustrativa, un equilibrio intertemporale tra il disavanzo dell'anno di realizzazione dell'investimento e i successivi avanzi necessari per ammortizzarlo. La facoltà di ricorrere all'indebitamento è soggetta, inoltre, al vincolo che il complesso degli enti medesimi, a livello aggregato, rispetti i princìpi di equilibrio di bilancio definiti dal nuovo articolo 53, terzo comma.

 

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

L’esame in sede referente dei progetti di legge recanti l’introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale è iniziato presso le commissioni riunite I e V il 5 ottobre 2011.

 

Attesa la complessità della materia le Commissioni riunite svolto una specifica indagine conoscitiva nel corso della quale sono stati auditi rappresentanti di istituzioni ed esperti. Le audizioni si sono svolte nelle sedute del 12, 18, 24, 25 e 26 ottobre 2011. Tra gli altri, è stato ascoltato Christian Kastrop, vice direttore generale del Dipartimento di politica economica del Ministero delle finanze della Repubblica federale tedesca che portato l’esperienza della riforma costituzionale in Germania.

 

Il testo del disegno di legge governativo A.C. 4620 è stato adottato come testo base nella seduta del 3 novembre 2011. Un comitato ristretto, costituito lo stesso giorno, ha esaminato le proposte emendative presentate e nella seduta del 9 novembre 2011, le Commissioni riunite hanno adottato come nuovo testo base il testo unificato dei progetti di legge all’esame elaborato dal comitato ristretto.

Tale testo introduce nella Costituzione il principio del pareggio di bilancio, correlandolo a un vincolo di sostenibilità del debito di tutte le pubbliche amministrazioni, nel rispetto delle regole in materia economico-finanziaria derivanti dall’ordinamento europeo.

Le modifiche proposte, che intervengono novellando gli articoli 81, 100, 117 e 119 della Costituzione, incidono sulla disciplina di bilancio dell’intero aggregato delle pubbliche amministrazioni, compresi pertanto gli enti territoriali (regioni, province, comuni e città metropolitane).

In particolare, l’articolo 1 del disegno di legge novella l'articolo 81 della Costituzione, sancendo, al primo comma, il principio del "pareggio di bilancio", in base al quale lo Stato, nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea, assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio.

Il secondo comma precisa che l’equilibrio del bilancio è assicurato tenendo conto delle diverse fasi - avverse o favorevoli - del ciclo economico, prevedendo verifiche, preventive e consuntive, nonché misure di correzione. Esso reca, inoltre, la disciplina delle possibili deroghe alla regola generale del pareggio, stabilendo che il ricorso all’indebitamento è consento solo in due casi: al verificarsi di eventi eccezionali e di una grave recessione economica che non possono essere affrontati con le ordinarie decisioni di bilancio.

Per circoscrivere e per rendere effettivamente straordinario il ricorso all’indebitamento, si dispone che quest’ultimo sia autorizzato con deliberazioni conformi delle due Camere con una procedura aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. In ogni caso, il ricorso all’indebitamento deve poi essere accompagnato dalla definizione di un percorso di rientro.

Quale clausola di garanzia, si prevede inoltre che nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi eccezionali o di una grave recessione economica, lo Stato concorra a garantire, ove necessario, il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere assicurati su tutto il territorio nazionale e delle funzioni fondamentali degli enti locali di cui all’articolo 117, secondo comma, lettere m) e p) della Costituzione.

Al comma 3 viene poi sostanzialmente ribadito il principio della copertura finanziaria delle leggi – contenuto nel vigente quarto comma dell'articolo 81 - in base al quale ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri finanziari deve provvedere ai mezzi per farvi fronte.

I commi 4 e 5 confermano altresì, rispettivamente, i commi 1 e 2 del vigente articolo 81, i quali dispongono la competenza delle Camere ad approvare ogni anno con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo e prevedono l’autorizzazione con legge, per periodi non superiori a quattro mesi, all'esercizio provvisorio del bilancio, nel caso in cui questo non risulti approvato entro la fine dell’esercizio finanziario.

Quale norma di chiusura, il comma 6 demanda ad una apposita legge, oggetto di approvazione a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il compito stabilire il contenuto della legge di bilancio e i principi e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni. Si tratterebbe dunque di una sorta di “legge quadro di contabilità”, che in virtù del sua rilevanza ai fini del pareggio di bilancio sarebbe oggetto di approvazione a maggioranza qualificata.

L’articolo 2 novella il secondo comma dell’articolo 100 della Costituzione, demandando alla legge costituzionale di cui all’articolo 137 della Costituzione - concernente la disciplina per la proponibilità dei giudizi di legittimità costituzionale - la definizione delle modalità e delle condizioni nel rispetto delle quali la Corte dei Conti può promuovere il giudizio di legittimità costituzionale per la violazione dell’obbligo di copertura finanziaria di cui al citato terzo comma dell’articolo 81.

L’articolo 3 modifica i commi 2 e 3 dell’articolo 117 della Costituzione, recanti il riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le regioni, al fine di riservare la materia della “armonizzazione dei bilanci pubblici”, attualmente oggetto di legislazione concorrente, alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, alla quale, innovando rispetto alla legislazione vigente, viene riservata anche la materia della “stabilizzazione del ciclo economico”.

Per quanto concerne la disciplina di bilancio degli enti territoriali, l’articolo 4 novella l'articolo 119 della Costituzione, al fine di specificare, al comma 1, che l'autonomia finanziaria di Comuni, Province e Città metropolitane, è assicurata nel rispetto dell’equilibrio tra le entrate e le spese dei relativi bilanci, prevedendo anche in tal caso verifiche, preventive e consuntive, nonché misure di correzione; viene inoltre costituzionalizzato il principio del concorso di tali enti all’adempimento dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea.

Con una modifica al secondo periodo del sesto comma dell'articolo 119 - che fissa la regola generale, applicabile al comparto delle amministrazioni locali, di ricorso all'indebitamento esclusivamente per finanziare spese di investimento - viene precisato che il ricorso all'indebitamento è subordinato alla contestuale definizione di piani di ammortamento e alla condizione che per il complesso degli enti medesimi ovvero per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio dei bilanci. Infine, un comma aggiunto all’articolo 119 demanda alla legge soggetta ad approvazione a maggioranza qualificata, di cui al novellato articolo 81, sesto comma, il compito di stabilire, nel rispetto del principio di coordinamento, le modalità in base alle quali gli enti territoriali assicurano l’equilibrio dei propri bilanci e concorrono, tenendo conto delle fasi del ciclo economico, alla sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni.

L’articolo 5 stabilisce, infine, che “legge quadro di contabilità” di cui al nuovo articolo 81, sesto comma, sia approvata dalle Camere entro il 30 giugno 2013, e che le nuove disposizioni costituzionali trovino applicazione a decorrere dall’esercizio finanziario relativo all’anno 2014.

 

Successivamente, le Commissioni hanno concordato sulla rinuncia al termine per la presentazione degli emendamenti al fine di licenziare sollecitamente il provvedimento per la calendarizzazione in assemblea.

 

Nella seduta successiva (10 novembre 2011), acquisiti i pareri delle Commissioni in sede consultiva (vedi oltre), le Commissioni hanno deliberato il conferimento ai relatori del mandato a riferire in senso favorevole all’Assemblea con il voto favorevole di tutti i gruppi.

 

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

La II Commissione Giustizia, pur esprimendo un parere favorevole, senza osservazioni o condizioni, ha tuttavia evidenziato nel suo parere “come l'attribuzione alla Corte dei Conti del potere di impugnativa diretta delle leggi innanzi alla Corte Costituzionale per violazione del principio costituzionale di copertura finanziaria possa rischiare di attribuire alla Corte dei Conti un ruolo autonomo nei confronti dei poteri dello Stato ed, in particolare, del potere legislativo” e “come tale ruolo si discosti da quello previsto dalla Costituzione che configura la Corte dei Conti quale organo ausiliario che, attraverso il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato, effettua valutazioni su ciascun esercizio finanziario nel suo complesso che possono tradursi in segnalazioni al Parlamento, al quale spetta poi la valutazione finale” (seduta del 9 novembre 2011).

La VI Commissione finanze, rendendo anch’essa parere favorevole, ha sottolineato che sarebbe stato opportuno affrontare anche il tema della costituzionalizzazione di alcuni principi fondamentali sanciti dallo Statuto dei diritti dei contribuenti di cui alla legge n. 212 del 2000, tra i quali la limitazione del ricorso a norme interpretative in materia tributaria e il divieto di adottare norme di natura retroattiva concernenti gli elementi costitutivi dei tributi (seduta del 10 novembre 2011).

Anche la XIV Commissione Politiche dell’Unione Europea ha espresso parere favorevole, senza osservazioni o condizioni seduta del 10 novembre 2011.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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