24 maggio 2011			n. 469/0 – III Ediz.
	Attuazione dell’art. 49 Cost. in materia di partiti politici A.C. 244 e abb. Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

Le proposte di legge A.C. 244 (Maurizio Turco ed altri), 506 (Castagnetti ed altri), 853 (Pisicchio), 1722 (Briguglio ed altri), 3809 (Sposetti ed altri) e A.C. 4194 (Veltroni ed altri) sono finalizzate ad introdurre una disciplina organica dei partiti politici, in attuazione dell’articolo 49 della Costituzione.

Nel complesso le proposte intervengono essenzialmente sul riconoscimento giuridico dei partiti e sulla regolamentazione della loro attività e funzionamento.

Due proposte (A.C. 244 e 3809) recano anche disposizioni in materia di finanziamento dei partiti e

contengono una delega per l’emanazione di un testo unico delle leggi sulla disciplina e il finanziamento dei partiti politici.

La proposta A.C. 3809 prevede altresì l’istituzione di fondazioni politico-culturali, collaterali ai partiti, e introduce il metodo delle elezioni primarie per la scelta dei candidati alle elezioni. Disposizioni sulle elezioni primarie sono contenute anche nella proposta A.C. 4194.

La proposta A.C. 3962 (Pisicchio), a differenza delle altre proposte, non riguarda la disciplina complessiva dei partiti politici, ma ha ad oggetto esclusivamente la regolamentazione delle fondazioni politiche.

 

Il contenuto dei progetti di legge è illustrato in maniera analitica nel dossier n. 469.

 

 

Relazioni allegate

Le proposte di legge, tutte di iniziativa parlamentare, sono corredate dalla sola relazione illustrativa.

 

 

Necessità dell’intervento con legge

Per i partiti politici, la Costituzione non prevede alcun rinvio alla legge, a differenza di quanto stabilito dall’art. 39 Cost. per i sindacati, ai quali “non può essere imposto altro obbligo se non la loro registrazione (…) secondo le norme di legge”. L’intervento con legge è necessario in relazione alle disposizioni in materia di rimborsi elettorali, attualmente regolate da fonti di rango primario.

 

 

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

L’ambito di intervento delle proposte di legge può essere riconducibile alla materia ordinamento civile, per la quale spetta allo Stato la potestà legislativa esclusiva (art. 117, 2° comma, lett. l).

 

L’articolo 1, comma 4, della pdl A.C. 4194 introduce un nuovo principio fondamentale in materia di sistema elettorale regionale secondo il quale ai partiti politici che non adottano il sistema delle elezioni primarie per la scelta dei candidati alle elezioni del presidente della regione e del consiglio regionale si applica una decurtazione dei rimborsi per le spese elettorali.

L’articolo 122, primo comma, Cost. prevede che il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi.

Si ricorda in proposito che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 50/2005, ha rilevato che «la nozione di “principio fondamentale”, che costituisce il discrimine nelle materie di competenza legislativa concorrente tra attribuzioni statali e attribuzioni regionali, non ha e non può avere caratteri di rigidità e di universalità, perché le “materie” hanno diversi livelli di definizione che possono mutare nel tempo. È il legislatore che opera le scelte che ritiene opportune, regolando ciascuna materia sulla base di criteri normativi essenziali che l'interprete deve valutare nella loro obiettività.» Richiamando questa decisione, la successiva sentenza n. 336/2005 ha sottolineato che «l'ampiezza e l'area di operatività dei principî fondamentali – non avendo gli stessi carattere “di rigidità e di universalità” …- non possono essere individuate in modo aprioristico e valido per ogni possibile tipologia di disciplina normativa. Esse, infatti, devono necessariamente essere calate nelle specifiche realtà normative cui afferiscono e devono tenere conto, in modo particolare, degli aspetti peculiari con cui tali realtà si presentano.»

Nella recente sentenza n. 237/2009, la Corte, confermando la propria precedente giurisprudenza, ha rilevato che il carattere di principio di una norma non è escluso, di per sé, dalla specificità delle prescrizioni, qualora la norma «risulti legata al principio stesso da un evidente rapporto di coessenzialità e di necessaria integrazione» (nello stesso senso, fra le altre, cfr. sentenza n. 430/2007).

 

 

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

La pdl A.C. 1722, prevede il divieto di candidarsi in una circoscrizione elettorale diversa da quella del luogo di residenza (art. 7).

 

Si osserva, in proposito, che tale previsione costituisce una limitazione del diritto di elettorato passivo che andrebbe valutata in relazione a quanto disposto dall’articolo 51 della Costituzione che sancisce il diritto di tutti i cittadini di accedere alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza. Il requisito della residenza per la candidatura è presente solo nella legge per il voto dei cittadini all’estero, che prevede, che possano candidarsi per l’elezione dei senatori e dei deputati da eleggere all’estero esclusivamente i cittadini che siano residenti ed elettori in una delle ripartizioni della circoscrizione Estero (L. 459/2001, art. 8, comma 1, lett. b).

 

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Due delle proposte di legge (A.C. 244 e 3809) recano una delega per l’emanazione di un testo unico delle leggi sulla disciplina e il finanziamento dei partiti politici.

 

 

Impatto sui destinatari delle norme

Tutte le proposte di legge (ad eccezione dell’A.c. 3962) prevedono l’adeguamento degli statuti dei partiti politici alle nuove disposizioni introdotte.

 

 

Formulazione del testo

Sul sistema dei rimborsi elettorali la proposta A.C. 244 prevede che l’ammontare dei fondi è stabilito in una misura massima.

Si osserva, in proposito, che andrebbe indicata la destinazione della parte di essi non utilizzata.

Inoltre, la proposta prevede che tale ammontare sia calcolato in base al numero dei votanti, ossia al numero degli elettori che hanno votato (DPR 361/1957, artt. 67 e 68). Si tratta di un sistema molto diverso da quello attuale, che prevede un calcolo in base agli elettori della Camera (“il numero dei cittadini della Repubblica per le elezioni della Camera dei deputati”, L. 157/1999, art. 1, comma 5) per ciascun fondo. Il profilo finanziario del sistema delineato dalla disposizione in esame, a differenza di quello attuale, non può essere predeterminato basandosi, appunto, sul numero dei votanti, che viene calcolato solamente alla fine delle operazioni di scrutinio, e non sul numero degli elettori. Inoltre, l’ammontare dei fondi, che attualmente è non solamente predeterminabile, ma anche omogeneo per i quattro fondi (basandosi su un unico parametro), varierebbe sia per ciascuna tipologia di elezione, sia per ogni singola consultazione elettorale.

Dal momento che, in ogni caso, sia il calcolo dell’ammontare dei fondi, sia la loro ripartizione andrebbero effettuate dopo lo svolgimento delle elezioni, qualora il principio ispiratore del sistema fosse quello della corrispondenza tra la effettiva volontà elettorale e l’entità dei contributi, si potrebbe valutare la possibilità di prevedere che l’ammontare dei fondi sia calcolata esclusivamente sulla base dei voti validamente espressi.

 

L’articolo 4 della pdl A.C. 4194 prevede lo svolgimento delle elezioni primarie per la scelta delle candidature in tutti i tipi di elezioni: sindaco, presidente di provincia, Presidente del Consiglio dei ministri, consiglieri comunali, consiglieri provinciali, deputati e senatori, membri del Parlamento europeo.

Per i membri di assemblee elettive, l’effettuazione delle primarie è consentita esclusivamente qualora sia prevista “l’elezione nell’ambito di collegi uninominali con formula maggioritaria”.

Si osserva, in proposito, che nessuno dei sistemi elettorali vigenti per le assemblee elettive sopra citate prevede collegi uninominali e formula elettorale maggioritaria (ad eccezione dei collegi di elezione per Camera e Senato in Valle d’Aosta e dei 6 collegi per il Senato in Trentino-Alto Adige). La disposizione, pertanto, assume valenza programmatica, nel senso che qualora in una o più di queste elezioni, venisse previsto un tale sistema si potrebbe applicare la disciplina delle elezioni primarie.

In caso di mancata effettuazione delle primarie, al partito interessato viene operata una riduzione del 50% dei rimborsi elettorali.

Si osserva, in proposito, che dal momento che per elezioni amministrative non è previsto alcun rimborso per le spese sostenute nella campagna elettorale, la sanzione di cui sopra per la mancata effettuazione delle primarie non potrebbe essere applicata per l’elezione a sindaco, presidente di provincia, consigliere comunale e consigliere provinciale.

 

Si osserva, inoltre, che le regioni a statuto speciale hanno competenza legislativa in materia di elezioni degli enti locali situati nel loro territorio, e, pertanto, questi ultimi andrebbero esclusi dall’ambito di applicazione della disposizione.

 

In materia di fondazioni politiche, il comma 5 dell’articolo 2, dell’A.C. 3962 prevede che non si applichino nei confronti di tutte le fondazioni politiche (riconosciute e non riconosciute) le esenzioni e le agevolazioni previste ordinariamente dalla legislazione vigente in favore delle fondazioni.

 

Si ricorda che la normativa fiscale concede specifiche agevolazioni ed esenzioni a determinate tipologie di fondazioni, in ragione della natura dell’attività svolta (quali enti “non commerciali”) ed anche degli scopi da esse perseguite (le ONLUS di cui al D.Lgs. 460/1997), ma non alle fondazioni in quanto tali e cioè quanto persone giuridiche disciplinate dal codice civile; esse, in presenza delle condizioni di legge e ove realizzino i presupposti d’imposta, sono ordinariamente sottoposte a prelievo fiscale.

 

Il comma 2 dell’articolo 2 della medesima proposta di legge prescrive l’obbligo, per le fondazioni politiche non riconosciute, di presentare dichiarazione fiscale degli introiti da esse percepite a qualsiasi titolo.

Occorre, in proposito, far presente che il Testo unico delle imposte sui redditi (TUIR), di cui al DPR 917/1986, sottopone alle imposte sul reddito (IRES, ai sensi dell’articolo 73, comma 1, lettere b) e c) anche gli enti pubblici e privati, diversi dalle società e residenti nel territorio dello Stato, che abbiano per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di attività commerciali; analogamente, sono soggetti IRES gli enti pubblici e privati, diversi dalle società e residenti nel territorio dello Stato, che non hanno per oggetto esclusivo o principale l'esercizio di attività commerciali (questi ultimi definiti, nella prassi, come “enti non commerciali”). L’ordinamento sottopone dunque a prelievo fiscale anche le fondazioni (per quando concerne l’IRES, in quanto ente privato diverso dalla società), sia che ricadano nel novero degli “enti non commerciali”, sia qualora svolgano, alle condizioni di legge, un’attività che possa qualificarsi commerciale. In ragione delle finalità meritorie da esse perseguite, le fondazioni possono anche usufruire di regimi fiscali agevolati (ad esempio le ONLUS, qualificate come tali ai sensi del D.Lgs. 460/1997).

In quanto soggetto passivo di obblighi tributari, la fondazione (indipendentemente dal riconoscimento di personalità giuridica) è già tenuta a compiere i connessi adempimenti fiscali, comprese dunque le dichiarazioni.

 

Infine, il successivo comma 3 assicura la possibilità di detrarre gli importi delle donazioni o erogazioni effettuate dai soggetti privati che assicurano il sostegno finanziario alle fondazioni politiche, riconosciute e non.

 

Il citato TUIR reca un’articolata disciplina che consente ai contribuenti di dedurre dal reddito complessivo, ovvero di detrarre dall’imposta lorda le erogazioni liberali effettuate nei confronti di svariate tipologie di enti, pubblici e privati, in considerazione degli scopi meritori da essi perseguiti (tra cui le ONLUS, a mente dell’articolo 15, comma 1, lettera i-bis) del TUIR).

 

Sembrerebbe dunque opportuno, sotto il profilo della tecnica normativa, ricondurre nelle disposizioni generali in materia di imposte sui redditi anche le agevolazioni che si propone di introdurre  con il comma 3 in esame.

Sotto il profilo della formulazione della norma, sembrerebbe opportuno precisare il novero dei soggetti ammessi all’agevolazione, in quanto non appare chiaro se per “soggetti privati” si intendono le persone fisiche soggette a IRPEF ovvero anche le persone giuridiche sottoposte, invece, alla disciplina dell’IRES.