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File: ac0263.doc

 

INDICE

Schede di lettura

§      Finalità ed oggetto della proposta di legge                                                      3

§      L’ambito di applicazione della proposta di legge                                             4

§      La prescrizione dei reati elettorali previsti dal D.P.R. 361/1957                     5

§      L’articolo 100 del D.P.R. 570/1960                                                                  7

Normativa di riferimento

§      Codice penale (art. 157)                                                                                11

§      Disposizioni Norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del C.P.P. (art. 231)       12

§      Legge 8 marzo 1951, n. 122. Norme per l'elezione dei Consigli provinciali (art. 8)  13

§      D.P.R. 30 marzo 1957, n. 361. Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per la elezione della Camera dei deputati (artt. 94-114)                                                        14

§      D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570. Testo unico delle leggi per la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni comunali (artt. 86-103)                                               24

§      Legge 17 febbraio 1968, n. 108. Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto normale (art. 1)                                                                                              33

§      Legge 25 maggio 1970, n. 352. Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo (art. 50)                                                                        34

§      Legge 24 gennaio 1979, n. 18. Elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia (art. 51)                                                                                                                  35

§      D.Lgs. 20 dicembre 1993, n. 533. Testo unico delle leggi recanti norme per l'elezione del Senato della Repubblica (art. 27)                                                                              36

Giurisprudenza

Corte costituzionale

§      Sentenza 25 marzo 1997, n. 84                                                                    41

§      Sentenza 16 dicembre 1998, n. 455                                                             49

§      Sentenza 23 novembre 2006, n. 394                                                            54

Corte di Cassazione

§      Sentenza 1° febbraio 1973, n. 219                                                                73

§      Sentenza 23 giugno 1975, n. 705                                                                  80

§      Sentenza 27 gennaio 1998, n. 1035                                                              81

§      Sentenza 10 maggio 2005, n. 17630                                                            87

§      Sentenza 25 ottobre 2006, n. 42199                                                             89

§      Sentenza 23 novembre 2006, n. 38836                                                        98

§      Sentenza 11 novembre 2008, n. 46370                                                      101

 

 

Schede di lettura

 

Finalità ed oggetto della proposta di legge

La proposta di legge A.C. 465 (on. Anna Teresa Formisano) mira ad estendere l’applicazione delle disposizioni in materia di prescrizione dei reati elettorali di cui all’art. 100 della legge elettorale per i comuni (D.P.R. 570/1960[1]) anche ai reati elettorali contemplati dal testo unico per le elezioni della Camera dei deputati (D.P.R. 361/1957[2]), per i quali attualmente nulla di specifico è disposto in materia di prescrizione.

Scopo della proposta di legge, come dichiarato nella relazione illustrativa, è infatti quello di uniformare i due sistemi fissando per tutti i reati previsti dalle diverse leggi elettorali i termini di prescrizione individuati dall’art. 100 del citato D.P.R. 570/1960.

 

Il secondo comma del citato art. 100 dispone testualmente che “l’azione penale, per tutti i reati contemplati nel presente testo unico, si prescrive in due anni dalla data del verbale ultimo delle elezioni. Il corso della prescrizione è interrotto da qualsiasi atto processuale, ma l'effetto interruttivo dell'atto non può prolungare la durata dell'azione penale per un tempo che superi, nel complesso, la metà del termine stabilito per la prescrizione”.

 

Tecnicamente, l’unico articolo della proposta di legge in esame interviene in forma di novella al testo unico sulle elezioni politiche (D.P.R. 361/1957), aggiungendo alla fine del Titolo VII, recante Norme penali, un nuovo art. 114-bis, nel quale si estende a tutti i reati indicati dal medesimo testo unico l’applicazione delle disposizioni del citato art. 100 del testo unico per le elezioni comunali.

Ai fini della puntuale individuazione dell’oggetto e della portata normativa della proposta di legge, si rileva peraltro che l’art. 100 in questione, oltre alla disposizione in materia di prescrizione già ricordata (di cui al secondo comma), contiene (al primo comma) una norma di carattere processuale che prevede la possibilità per tutti gli elettori di “promuovere l’azione penale, costituendosi parte civile” per i medesimi reati elettorali. Anche questa previsione risulterebbe pertanto estesa alle elezioni politiche, dal momento che la proposta di legge in esame dispone l’applicazione di tutto l’art. 100 citato ai reati elettorali previsti dal testo unico del 1957.

Per altro verso, la possibilità di un’azione penale popolare dovrebbe ritenersi esclusa a seguito dell’abrogazione delle disposizioni che prevedono l'esercizio dell'azione penale da parte di organi diversi dal pubblico ministero, intervenuta con l’entrata in vigore dell’art. 231 delle disposizioni attuative del codice di procedura penale, approvate con D.Lgs. 271/1989[3]).

Si rileva inoltre che negli ultimi anni la giurisprudenza ha assunto orientamenti non univoci in ordine all’interpretazione da dare al secondo comma dell’art. 100: recenti pronunce della Corte di cassazione riferiscono infatti il termine in esso previsto (due anni, prorogabili a non più di tre) alla prescrizione dell’attivazione dell’azione penale popolare (di cui al primo comma dell’art. 100) e non alla prescrizione dei reati; ne conseguirebbe che anche ai reati elettorali compiuti in occasione delle elezioni amministrative dovrebbe applicarsi il termine ordinario di prescrizione, come avviene oggi per le elezioni politiche (sul punto, si veda più diffusamente oltre).

L’ambito di applicazione della proposta di legge

In riferimento al campo di applicazione della norma, occorre rilevare che la disciplina contenuta nel testo unico del 1957 recante norme per l’elezione della Camera si applica anche alle elezioni del Senato in virtù dell’art. 27 del D.Lgs. 533/1993[4] che estende l’applicazione delle disposizioni del testo unico per le elezioni della Camera anche al Senato nelle materie non disciplinate dallo stesso D.Lgs. 533/1993. Analogamente avviene per le elezioni europee, ai sensi dell’art. 51 della L. 18/1979[5] (legge elettorale europea) e per le consultazioni referendarie (art. 50, L. 352/1970[6]).

Inoltre, le regole per le elezioni comunali, laddove non sia disposto altrimenti dalla disciplina elettorale delle singole regioni, si applicano anche alle elezioni regionali (art. 1, co. 6°, L. 108/1968[7]) e alle elezioni provinciali (art. 8, co. 2, L. 122/1951[8]).

Riassumendo, l’eventuale approvazione della proposta di legge in esame estenderebbe la disciplina in materia di prescrizione e di partecipazione dei cittadini ai procedimenti penali concernenti reati elettorali, già vigente per le elezioni regionali, comunali e provinciali, anche alle seguenti consultazioni:

§      elezione della Camera dei deputati;

§      elezione del Senato della Repubblica;

§      elezione dei membri del Parlamento europeo spettanti all’Italia;

§      referendum (abrogativi, costituzionali, per la modificazione territoriale delle regioni).

Occorre rilevare che l’uniformità si limita esclusivamente ai due aspetti citati (appunto prescrizione e partecipazione al procedimento) rimanendo distinte, e talvolta difformi, le norme di base: infatti il testo unico del 1957 (quanto alle elezioni di Camera, Senato e Parlamento europeo) e il testo unico del 1960 per le elezioni amministrative contemplano fattispecie di reato (e relative sanzioni) non sempre coincidenti.

 

Il diverso trattamento delle fattispecie penali del resto è stato considerato legittimo dalla giurisprudenza di legittimità e costituzionale. In particolare, la ragionevolezza del trattamento diversificato in fatto di pena e di termine prescrizionale è stato motivato con la maggiore gravità delle violazioni commesse nel corso delle elezioni politiche rispetto a quelle compiute in occasione delle elezioni amministrative (Cass. 6837/1991) e, in ogni caso, si è osservato che la diversità di disciplina è il frutto di legittime scelte discrezionali del legislatore (Corte cost. 84/1997). Tuttavia, come rilevato anche dalla relazione illustrativa del provvedimento in commento, la Corte costituzionale ha segnalato in più occasioni la necessità di razionalizzare la normativa generale in materia di reati elettorali, considerata non armonica né coordinata (C. cost. 84/1997 e 455/1998).

La prescrizione dei reati elettorali previsti dal D.P.R. 361/1957

Attualmente, per i reati previsti dal D.P.R. 361/1957 (testo unico delle leggi relative all'elezione della Camera dei deputati), non è prevista una disciplina speciale in materia di prescrizione. La giurisprudenza ha escluso l’applicazione del termine di prescrizione breve espressamente previsto dall'art. 100 del D.P.R. 570/1960 per le elezioni comunali, ed ha considerato valido il termine di prescrizione ordinario (Cass. 1035/1997), individuato nell’art. 157 del codice penale (C. cost. 455/1998), ove si prevede che la durata della prescrizione sia correlata alla pena edittale prevista per il reato.

 

La L. 251/2005[9] ha introdotto rilevanti modifiche al sistema di calcolo della prescrizione dei reati sostituendo, in particolare – con il riformulato art. 157 c.p – il criterio precedente – delle classi di reato individuate per fasce di pena – con l’attuale criterio che equipara il tempo necessario a prescrivere al massimo della pena edittale stabilita dalla legge per ogni singolo reato, precisando che comunque, il periodo necessario alla prescrizione non può essere inferiore a 6 anni in caso di delitto e a 4 anni in caso di contravvenzione, anche se puniti con sola pena pecuniaria (primo comma).

Al fine dell’individuazione del massimo della pena edittale, l’art. 157 stabilisce che non si debba tener conto né delle aggravanti né delle attenuanti, salvo che delle circostanze aggravanti ad effetto speciale (che comportano cioè un aumento della pena superiore ad un terzo, cfr art. 63 c.p., terzo comma) e quelle per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa da quella ordinaria; in tal caso, si tiene conto dell’aumento massimo di pena previsto per l’aggravante (secondo comma). Analogamente, non si tiene conto della disciplina del concorso di circostanze aggravanti e attenuanti di cui all’art. 69 c.p. (terzo comma). Se il reato è punito congiuntamente o alternativamente con pena pecuniaria si dovrà tener conto della sola pena detentiva (quarto comma), mentre in caso di pene di natura diversa il termine di prescrizione è fissato in tre anni (quinto comma). Per i delitti colposi di danno (art. 449 c.p.), l‘omicidio colposo plurimo o commesso in violazione di norme del codice della strada (art. 589 c.p.) nonché per i reati di associazione mafiosa e di terrorismo, che di norma richiedono indagini molto più complesse, i termini di prescrizione, calcolati ai sensi del nuovo art. 157 c.p., sono raddoppiati (sesto comma).

Gli ultimi due commi del nuovo art. 157 (settimo e ottavo comma) prevedono, rispettivamente, che l’istituto della prescrizione sia sempre rinunciabile dall’imputato e che i reati puniti con la pena dell’ergastolo, sia direttamente sia nelle ipotesi in cui tale pena derivi dalla applicazione di una circostanza aggravante, sono in ogni caso imprescrittibili.

Per quanto riguarda il termine della prescrizione esso decorre, per il reato consumato, dal giorno della consumazione; per il reato tentato, dal giorno in cui è cessata l'attività del colpevole; per il reato permanente o continuato, dal giorno in cui è cessata la permanenza o la continuazione (art. 158 c.p.).

Inoltre, ai sensi del primo comma dell’art. 159 c.p., il corso della prescrizione rimane sospeso in ogni caso in cui la sospensione del procedimento o del processo penale o dei termini di custodia cautelare è imposta da una particolare norma di legge, oltre che nei casi di:

§         autorizzazione a procedere;

§         deferimento della questione ad altro giudizio;

§         sospensione del procedimento o del processo penale per ragioni di impedimento delle parti e dei difensori ovvero su richiesta dell'imputato o del suo difensore.

 

In particolare, va ricordata la disposizione del primo comma dell’art. 157 c.p., che pone il periodo minimo di prescrizione a 6 anni in caso di delitto e a 4 anni in caso di contravvenzione, anche se puniti con sola pena pecuniaria. La maggior parte dei reati elettorali del testo unico del 1957 sono delitti che prevedono la pena della reclusione per periodi inferiori o uguali a 6 anni, e pertanto per essi il tempo di prescrizione coincide con il termine minimo di 6 anni. Fanno eccezione:

§      l’art. 100, co. 2: falsificazione, sostituzione o distruzione di schede o di altri documenti elettorali compiuti da persone appartenenti all’ufficio elettorale; reclusione da 2 a 8 anni (prescrizione 8 anni);

§      l’art. 101, co. 2: violenze o minacce provocate da più persone; reclusione da 3 a 15 anni (prescrizione 15 anni);

§      l’art. 104, co. 2 e 3: gravi atti contro il regolare compimento delle operazioni elettorali da parte dei membri dell’ufficio elettorale; reclusione da 3 a 7 anni (prescrizione 7 anni).

I soli casi di contravvenzione sono all’art. 102, che punisce chi si introduce nelle sezioni elettorali senza averne titolo o vi provoca disordini, e all’art. 106, che punisce la sottoscrizione di più di una candidatura; in entrambi i casi il termine di prescrizione è di 4 anni.

Il testo in esame mira, come si è accennato, ad uniformare il regime di prescrizione dei reati elettorali fissando, anche per i suddetti reati di cui al D.P.R. 361/1957, il termine di due anni (prolungabile per non oltre la metà qualora sopravvengano atti interruttivi) di cui all’art. 100, secondo comma, del D.P.R. 570/1960.

 

Si ricorda, per completezza, che in materia di reati elettorali era intervenuta di recente la L. 61/2004[10], che ha introdotto una nuova fattispecie criminosa, la falsa formazione di liste di elettori o di candidati e la falsa autenticazione delle sottoscrizioni alle liste, punita con l’ammenda da 500 a 2.000 euro (art. 100, co. 3, D.P.R. 361/1957 e 90, co. 3, D.P.R. 570/1960). Pena più lieve rispetto a quella prevista in generale per la falsificazione di documenti relativi al procedimento elettorale[11] (fattispecie in cui rientrava in precedenza anche la falsificazione delle liste). Tali disposizioni sono state dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale (sent. 394/2006) che ha rilevato la “palese dissimmetria fra il trattamento sanzionatorio riservato a dette falsità e quello previsto, in termini generali, dalle norme del codice penale in tema di falso” e dalle stesse norme dei due testi unici in materia di falsificazione di atti elettorali.

La Corte ha sottolineato che “il bene finale tutelato dal reato de quo [elettorale] è di rango particolarmente elevato, anche sul piano della rilevanza costituzionale, in quanto intimamente connesso al principio democratico della rappresentatività popolare: trattandosi di assicurare il regolare svolgimento delle operazioni elettorali ed il libero ed efficace esercizio del diritto di voto”.

L’articolo 100 del D.P.R. 570/1960

Per valutare la portata normativa della proposta in esame appare necessario un esame più analitico dell’art. 100 del D.Lgs. 570/1960, le cui disposizioni si intendono estendere anche alle elezioni politiche.

Il primo comma dell’art. 100 prevede che ogni elettore “può promuovere l’azione penale, costituendosi parte civile” per i reati elettorali commessi in occasione delle elezioni comunali previsti dagli articoli precedenti.

Il secondo comma prevede che “l’azione penale”, per tutti i reati previsti dal testo unico “si prescrive in due anni dalla data del verbale ultimo delle elezioni” e che la prescrizione è interrotta da qualsiasi atto processuale, ma il prolungamento della durata dell'azione penale non può superare, complessivamente, la metà del termine stabilito per la prescrizione.

La giurisprudenza (fino a tempi recenti) e la dottrina hanno interpretato i due commi come disciplinanti due fattispecie diverse, senza un diretto collegamento tra loro.

Secondo tale interpretazione, il primo comma introdurrebbe semplicemente la possibilità del cittadino di costituirsi parte civile, ma solamente nel caso di un procedimento già iniziato. Nonostante il riferimento esplicito alla promozione da parte del cittadino dell’azione penale, la disposizione non è stata considerata derogante al principio generale dell’obbligatorietà dell’azione penale da parte dell’autorità giudiziaria (Cass. 6443/1973).

Il secondo comma – sempre secondo l’interpretazione di cui sopra – introdurrebbe un termine di prescrizione più breve per le elezioni comunali, in deroga alla disciplina generale del codice penale (Cass. 6443/1973, 705/1975). Anche in questo caso il riferimento all’azione penale viene considerato come un errore terminologico, in quanto la decadenza viene riferita all’azione penale e non ad una delle forme con cui la stessa viene esercitata, quali istanza, querela, richiesta (Cass. 547/1967).

In ogni caso, la possibilità di azione penale popolare dovrebbe ritenersi esclusa dopo l’entrata in vigore della riforma del codice di procedura penale del 1989, che abroga le disposizioni che prevedono l'esercizio dell'azione penale da parte di organi diversi dal pubblico ministero (art. 231 delle disposizioni attuative c.p.p.).

Anche successivamente la giurisprudenza ha seguito implicitamente l’impostazione tradizionale ribadendo l’applicazione del regime ordinario per la prescrizione dei reati elettorali per le elezioni politiche e non quello ridotto valido per le elezioni comunali (Cass. 1035/1997 e 38836/2006, Corte cost. 455/1998) e confermando così l’esistenza di una difformità tra i due sistemi.

In tempi più recenti, tuttavia, la giurisprudenza ha mutato radicalmente orientamento stabilendo che il secondo comma dell’art. 100 va letto in correlazione con il primo comma, che riconosce ad ogni elettore la facoltà di promuovere l'azione penale per i reati in materia di elezioni comunali, oltre che di costituirsi parte civile, entro il limite temporale (per l’appunto) di due anni dalla data dell'ultimo verbale elettorale. In pratica, si riconosce che i reati elettorali sono sottoposti a due diversi tipi di prescrizione: la prescrizione riguardante la promozione dell'azione penale popolare, e la prescrizione del reato, che rimane disciplinata dal codice penale (Cass. 17630/2005). Pertanto, anche ai reati elettorali si applica il termine ordinario di prescrizione di cui all’art. 157 c.p. (conforme, Cass. 46370/2008).

In consapevole dissenso con tale linea interpretativa Cass. 42199/2006, che ha ritenuto ancora applicabile il termine ridotto di prescrizione per i reati elettorali di cui all’art. 100.