SIWEB

 

17 gennaio 2011			n. 277/0
	Completamento del mercato interno dei servizi postali comunitari Schema di D.Lgs. n. 313 (art. 1, comma 3, L. 96/2010) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Contenuto

L’articolo 1, comma 1, novella in più punti l’articolo 1 del D.Lgs. n. 261/1999, recante le definizioni utilizzate nel testo del decreto legislativo.

Il comma 2 dell’articolo 1, che sostituisce l’articolo 2 del D.Lgs. n. 261/1999, istituisce e disciplina l’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale, che svolge le funzioni di Autorità nazionale di regolamentazione, previste dall’articolo 22 della direttiva 97/67/CEE. Attualmente le funzioni di tale Autorità sono svolte dalla Direzione generale per la regolamentazione del settore postale, presso il Ministero dell’sviluppo economico – Dipartimento per le comunicazioni. L’Agenzia è un soggetto giuridicamente distinto e funzionalmente indipendente rispetto agli operatori del settore postale e opera sulla base di principi di autonomia organizzativa, tecnico-operativa, gestionale, di trasparenza ed economicità. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore dello schema di decreto dovranno essere emanati separati regolamenti  per disciplinare la definizione dell’assetto organizzativo dell’Agenzia, modalità di trasferimento del personale e delle risorse strumentali, la ricognizione delle attribuzioni che restano nella competenza del Ministero dello sviluppo economico, l’adozione del regolamento di amministrazione e contabilità.

In una segnalazione inviata il 15 gennaio al Parlamento e al Governo, l’Autorità Garante della concorrenza e del mercato sottolinea come l’Agenzia istituita dal provvedimento in esame, in quanto sottoposta alle dipendenze del Ministero, il quale ne definisce anche le funzioni la struttura organizzativa e le modalità di finanziamento, non appare dotata di adeguate garanzie di indipendenza e autonomia, come necessario per lo svolgimento delle funzioni di regolazione in un assetto liberalizzato, e come richiesto dalla normativa comunitaria. Nella segnalazione si manifestano inoltre perplessità circa la mancata previsione di procedure di evidenza pubbliche per l’affidamento del servizio universale, la revisione del suo perimetro e l’abolizione della riserva postale.    

Il comma 3 dell’articolo 1, che sostituisce l’articolo 3 del D.Lgs. n. 261/1999, regola il servizio universale. Il servizio universale consiste nella fornitura, in tutti i punti del territorio nazionale, delle prestazioni di servizi postali, anche transfrontalieri (corrispondenza sino a 2 kg, pacchi sino a 20 kg, invii raccomandati e assicurati), assicurando una qualità determinata e prezzi accessibili all’utenza. A decorrere dal 1° giugno 2012 la pubblicità diretta per corrispondenza è esclusa dall’ambito del servizio universale.

Il comma 4 sostituisce l’art. 4 del D.Lgs. n. 261/1999, relativo ai servizi riservati in via esclusiva al fornitore del servizio universale. Rispetto al testo vigente si registra una decisa riduzione di tale riserva: restano infatti riservati solo i servizi inerenti notificazioni e comunicazioni a mezzo posta degli atti giudiziari e dei verbali delle violazioni al codice della strada.

Il comma 5 modifica l’art. 5 del D.Lgs. n. 261/1999, relativo alla licenza individuale, prevedendo il suo rilascio da parte del Ministero dello sviluppo economi­co, la possibilità di subordinare tale rilascio a obblighi di contribuzione finanziaria e attribuendo all’Agenzia il potere di dettare disposizioni attuative in materia.

Il comma 6 modifica l’art. 6 del D.Lgs. n. 261/1999, relativo all’autorizzazione generale, prevedendo il suo rilascio da parte del Ministero dello sviluppo economico, la possibilità di subordinare tale rilascio a specifici obblighi del servizio universale o a obblighi di contribuzione finanziaria e attribuendo all’Agenzia il potere di dettare disposizioni attuative in materia, compresa l’individuazione dei casi in cui l’attività può essere avvita anche precedentemente al rilascio dell’autorizzazione.

Il comma 7 modifica l’articolo 7 del d.lgs. n. 261, in materia di separazione contabile. Al nuovo comma 1, viene confermato l’obbligo per il fornitore del servizio universale di istituire la separazione contabile, distinguendo fra singoli servizi, i prodotti che rientrano nel sevizio universale e quelli che ne sono esclusi. Il comma 2 viene riformulato al fine di adeguare la normativa alle prescrizioni  della direttiva, relativamente alla soppressione dell’area della riserva postale. Al comma 3 si prevede che la conformità del sistema di separazione contabile venga verificata da un organismo competente indipendente dal fornitore del sevizio universale, che sia da questo incaricato di certificarne il bilancio. Vengono inoltre inseriti quattro commi aggiuntivi, al fine di trasporre alcune disposizioni dettate dalla direttiva 2008/6/CE in materia di sistemi di contabilità e di informazioni che gli operatori di servizi postali devono fornire all’autorità di regolamentazione.

Il comma 8 apporta modifiche all’articolo 10 del d.lgs. n. 261/1999, istitutivo del fondo di compensazione  per gli oneri del servizio universale, per coordinarlo con le disposizioni recate dalla direttiva. Il comma 9 apporta alcune modifiche formali all’art. 11 del d.lgs. n. 261. Il comma 10 introduce modifiche all’articolo 13 del d.lgs. n. 261, in tema di tariffe postali, in attuazione delle disposizioni recate dalla direttiva, stabilendo che le tariffe sono determinate, nella misura massima, dall’autorità di regolamentazione, anche in coerenza con le linee guida approvate dal CIPE, e specificando le condizioni alle quali il fornitore di servizio universale può applicare prezzi speciali. Il comma 11 sostituisce l’art. 14 del d.lgs. n. 261 in tema di reclami proposti dagli utenti. Viene  estesa l’applicazione della normativa sui reclami, attualmente prevista solo al fornitore di servizio universale, a tutti i fornitori di servizi postali; si pone al fornitore del servizio postale l’obbligo di adottare procedure trasparenti, semplici e poco onerose per la gestione dei reclami, nonchè quello di pubblicare annualmente informazioni relative al numero dei reclami e delle relative modalità di gestione. Il comma 12 inserisce un nuovo articolo 14-bis, che disciplina gli obblighi dei fornitori di servizi postali circa le informazioni da comunicare all’autorità di regolamentazione. Il comma 13 inserisce un comma 2-bis all’articolo 15 del d.lgs. n. 261,  prevedendo che il fornitore del servizio universale e i fornitori di servizi postali contribuiscono alle spese di funzionamento dell’autorità di regolamentazione. mediante il contributo previsto dall’art. 2, comma 9, lettera b) dello schema in esame. Le modalità di versamento del contributo, che non dovrà essere superiore all’1 per mille dei ricavi dell’ultimo esercizio, verrà stabilito con successivo decreto ministeriale. Il comma 14 introduce nel d.lgs. n. 261 un articolo 18-bis, con il quale si prescrive ai soggetti esercenti i servizi postali il rispetto degli obblighi vigenti in materia di condizioni di lavoro previsti dalla legislazione nazionale e dai contratti collettivi.    Il comma 15 sostituisce l’articolo 19 del d.lgs. n. 261, in tema di responsabilità. Il nuovo testo, che corrisponde sostanzialmente al vigente comma 2, dispone che a tutti gli operatori postali si applicano in materia di responsabilità le norme di diritto civile. Il comma 16 apporta modifiche alla disciplina delle sanzioni, recata dall’art. 21 del d.lgs. n. 261. Oltre a prevedere una rimodulazione dell’entità delle sanzioni pecuniarie, si trasferisce al Ministero dello sviluppo economico, su proposta dell’autorità di regolamentazione, la competenza - attualmente affidata all’autorità - a disporre la revoca dell'affidamento del servizio in caso di gravi e reiterate violazioni degli obblighi connessi all'espletamento del servizio universale. Vengono inoltre introdotti quattro commi aggiuntivi, che recano nuove fattispecie sanzionatorie, e prevedono l che le somme derivanti dalle sanzioni di cui ai commi 3, 7-bis e 7-ter sono versate al bilancio dello Stato, con successiva riassegnazione al fondo di cui all’art. 2, comma 9, del decreto. La competenza generale ad irrogare le sanzioni, attualmente attribuita al Ministero dello sviluppo economico, viene infine ricondotta  all’autorità di regolamentazione, che può a tal fine avvalersi degli organi territoriali del Ministero stesso. Il comma 17 apporta modifiche all’art. 22 del d.lgs. n. 261, recante le norme finali. Rilevante, al comma 2, l’attribuzione all’autorità di regolamentazione la competenza, attualmente assegnata al Ministero delle comunicazioni, ad approvare le condizioni generali di servizio. Il comma 18 sostituisce l’articolo 23 del d.lgs. n. 261, recante le norme transitorie. Il comma 1 del nuovo testo prevede che, fino alla piena operatività della autorità di regolamentazione, e in ogni caso entro il limite temporale di tre mesi dalla data di adozione del decreto ministeriale previsto dal comma 10 del medesimo art. 10, le funzioni di regolamentazione del settore postale continuano ad essere esercitate dal Ministero dello sviluppo economico. Il comma 2 dispone che il servizio universale è affidato a Poste italiane S.p.A., per un periodo di cinque anni dalla data di entrata in vigore del decreto, periodo rinnovabile per altri cinque anni e per non più di due volte. Il rinnovo è condizionato al miglioramento della efficienza del servizio da parte di Poste italiane, che dovrà essere verificato dal Ministero al termine di ciascun periodo di affidamento del servizio.

L’articolo 2, al comma 1, reca norme di coordinamento con disposizioni vigenti.Il comma 2 apporta modifiche al d.lgs. n. 104/2010 (Riordino del processo amministrativo). In particolare, all’art. 119, che indica le controversie cui si applica il rito abbreviato comune, vengono inserite le controversie aventi ad oggetti i provvedimenti dell’autorità di regolamentazione del settore postale, ad eccezione di quelli inerenti i rapporti di impiego. All’art. 133 dello stesso d.lgs. n. 104/2010, che reca l’elenco delle controversie devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, vengono inserite le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti adottati dall’autorità, con esclusione, anche in questo caso, di quelli inerenti i rapporti di impiego.    

L’articolo 3 reca la clausola di invarianza finanziaria.

Relazioni e pareri allegati

Sono allegate la relazione illustrativa, la relazione tecnica, l’analisi di impatto della regolazione e l’analisi tecnico normativa.

Conformità con la norma di delega

Lo schema di decreto viene emanata in attuazione dell’art. 37 della legge n. 96/2010 (Legge comunitaria 2009), che reca una specifica delega al Governo per l’attuazione della direttiva 2008/6/CE, nonché dell’articolo 2 della stessa legge, che prevede principi e criteri generali per l’attuazione delle direttive comunitarie. Il termine di recepimento era fissato dalla direttiva al 31 dicembre 2010. Poiché il termine di quaranta giorni  per l’espressione del parere parlamentare scade successivamente al predetto termine, ai sensi dell’art. 1, comma 3, della stessa legge 96/2010, il termine di adozione del provvedimento delegato viene prorogato di novanta giorni, e scade pertanto il 31 marzo 2011.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento, sia in relazione alle finalità, sia con riferimento ai contenuti, appare prevalentemente riconducibile alla materia della tutela della concorrenza, attribuita dall’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione alla competenza esclusiva dello Stato. Trattandosi di uno schema di decreto che recepisce normativa comunitaria, viene in considerazione l’art. 117, primo comma, della Cost., secondo cui la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Lo schema recepisce la direttiva 2008/6/CE.

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 25 giugno 2009 la Commissione ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora (procedura n. 2009/2149) con la quale contesta la compatibilità della normativa italiana in materia postale con l’articolo 22, paragrafo 1, della direttiva 97/67/CE “Sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e miglioramento della qualità del servizio”, come modificata dalla direttiva 2002/39/CE. In base a tale articolo ogni Stato membro è tenuto a designare una o più autorità nazionali di regolamentazione per il servizio postale, giuridicamente distinte e funzionalmente indipendenti dagli operatori postali.

I rilievi della Commissione riguardano:

le disposizioni dei decreti legislativi 22 luglio 1999, n. 261, e 23 dicembre 2003, n. 384, con i quali sono state recepite nell’ordinamento italiano rispettivamente le direttiva 97/67/CE e 2002/39/CE;

il decreto-legge 16 maggio 2008, n. 85, convertito conmodificazioni dalla legge 14 luglio 2008, n. 121, relativo all’adeguamento delle strutture di Governo. In particolare, l’articolo 1, comma 7, stabilisce che le funzioni di regolamentazione del settore postale,inizialmente attribuite al Ministero delle comunicazioni (articolo 2, comma 1, del decreto legislativo n. 261/1999), vengano trasferite al Ministero per lo sviluppo economico.

La Commissione osserva lo Stato italiano detiene, per il tramite del Ministero dell’Economia e delle Finanze, il 65% di Poste italiane (il fornitore di servizio universale designato) e allo stesso tempo esercita ex ante le funzioni di regolamentazione definite dalla direttiva 97/67/CE mediante il Ministero dello sviluppo economico. Inoltre, il restante 35% di Poste italiane è detenuto dalla Cassa Depositi e prestiti controllata  per il 70% dallo Stato italiano. Ad avviso della Commissione tale assetto amministrativo non fornisce il quadro adeguato né per l’istituzione di un organo di regolamentazione indipendente né per la separazione delle funzioni di regolamentazione da quelle operative, come previsto dall’articolo 22, paragrafo 1, della direttiva 97/67/CE.

Alla luce delle suddette valutazioni, la Commissione ritiene che l’Italia non abbia rispettato l’obbligo di istituire un’autorità nazionale di regolamentazione completamente indipendente per il settore postale.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Nel programma di lavoro per il 2011 (COM(2010)623) la Commissione preannuncia l’adozione, tra il 2012 e il 2014, di una comunicazione relativa ad un quadro qualitativo per i servizi di interesse generale. L’iniziativa si baserà sul protocollo n. 26 del Trattato sul funzionamento dell’UE (vedi oltre).

Inoltre, nell’Atto per il mercato unico (COM(2010)608),presentato dalla Commissione il 27 ottobre 2010 al fine di rilanciare il mercato unico europeo e svilupparne appieno il potenziale, si preannuncia l’adozione, nel 2011, di una comunicazione corredata di una serie di iniziative sui servizi di interesse generale.

La Commissione ricorda a tale proposito che l’articolo 14 del Trattato sul funzionamento dell’UE e il protocollo n. 26 allegato al medesimo trattato introducono una specifica base giuridica per i servizi di interesse economico generale. In particolare, in considerazione della loro importanza ai fini della coesione sociale e territoriale, si riconosce alle autorità nazionali, regionali e locali il potere di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti.

In tale ambito la Commissione intende:

1) valutare, in vista di un’eventuale revisione della normativa in materia, il sistema delle compensazioni per gli obblighi di servizio pubblico al fine di evitare che possano configurare aiuti di Stato; 2) garantire l’esistenza di un quadro normativo per consentire ai servizi pubblici di svolgere la propria missione e di rispondere efficacemente ai bisogni dei cittadini; 3) garantire la rapida realizzazione di nuovi servizi e di infrastrutture volte a favorire la fluidità del mercato unico; 4) garantire che, in base al principio di sussidiarietà, i servizi pubblici, compresi quelli sociali, siano realizzati al livello più adeguato in base a regole chiare in materia di finanziamento ed acquisti di qualità elevata e siano facilmente accessibili a tutti.

Al fine di facilitare l’attuazione di tali impegni la Commissione intende: 1) offrire alle amministrazioni pubbliche gli strumenti per affrontare i problemi che incontrano nell’applicazione del diritto UE, in particolare per quanto riguarda gli aiuti di Stato e gli appalti, ai servizi di interesse generale; 2) adottare misure che consentano di valutare e confrontare meglio a livello UE la qualità dell’offerta di servizi di interesse economico generale, in particolarenel contesto dei processi di liberalizzazione delle grandi industrie di rete, compresi i servizi postali; 3) soddisfare in modo più adeguato l'esigenza di accesso universale ai serviziche i cittadini europei ritengono essenziali per la loro vita quotidiana (ad esempio i servizi postali), a condizione che la qualità dei servizi pubblici vada di pari passo con la loro accessibilità, anche in termini di prezzo.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Il nuovo articolo 2, comma 7, del D.Lgs. n. 261/1999 (introdotto dall’articolo 1, comma 2, dello schema in esame) prevede l’emanazione di regolamenti, su proposta del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e per la pubblica amministrazione e l’innovazione, per la disciplina dell’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale.

Il nuovo articolo 2, comma 10, del D.Lgs. n. 261/1999 (introdotto dall’articolo 1, comma 2, dello schema in esame) prevede l’emanazione di un decreto del Ministero dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dello sviluppo economico, che detti disposizioni relative alle risorse finanziarie per il funzionamento dell’Agenzia nazionale di regolamentazione del settore postale.

Il nuovo articolo 3, comma 5, lett. c), del D.Lgs. n. 261/1999 (introdotto dall’articolo 1, comma 3, dello schema in esame) prevede l’emanazione di un provvedimento dell’Agenzia che individui i criteri per la copertura territoriale del servizio universale.

L’articolo 5, comma 4, del D.Lgs. n. 261/1999 (modificato dall’articolo 1, comma 5, lett. c), dello schema in esame) prevede l’emanazione di un provvedimento attuativo dell’Agenzia in materia di licenze individuali.

L’articolo 6, comma 1-bis, del D.Lgs. n. 261/1999 (introdotto dall’articolo 1, comma 6, lett. b), dello schema in esame) prevede l’emanazione di un provvedimento dell’Agenzia che determina gli obblighi ai quali può essere subordinato il rilascio dell’autorizzazione generale. Il comma 2 dello stesso articolo 6 (sostituito dall’articolo 1, comma 6, lett. c), dello schema in esame) prevede che con provvedimento dell’Agenzia siano individuati i casi in cui l’attività può essere avviata anche contestual­mente all’invio della segnalazione di inizio attività e dei casi in cui si applica la regola del silenzio-assen­so. Lo stesso provvedimento dovrà dettare anche disposizioni attuative in materia di autorizzazione generale (comma 3 del citato articolo 6).

Coordinamento con la normativa vigente

Il provvedimento apporta modifiche con la tecnica della novella sulla disciplina vigente, di cui al decreto legislativo n. 261/1999.

 

Servizio Studi – Dipartimento Trasporti	( 066760-2614 – *st_trasporti@camera.it
I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: TR0252a