18 gennaio 2010			[n. 149/0]
	Attuazione della direttiva 2007/65/CE in materia di servizi di media audiovisivi Schema di D.Lgs. n. 169 (art. 1, comma 3, e art. 26, L. 88/2009) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

 

Contenuto

Lo schema di decreto reca attuazione della direttiva 2007/65/CE, con la quale è stata modificata la direttiva 1989/552/CEE (c.d. “TV senza frontiere”). Vengono a tal fine apportate numerose modifiche al D.Lgs. 177/2005 (Testo unico della radiotelevisione).

L’art. 1 sostituisce il titolo del suddetto D.lgs. con la locuzione “Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici”. Viene anche sostituito l’art. 1, c. 1, lett. a), dello stesso D.Lgs., stabilendo in tal modo che il TU rechi i principi generali per la prestazione dei servizi di media audiovisivi e radiofonici, tenuto conto del processo di convergenza tra le diverse forme di comunicazioni, quali le comunicazioni elettroniche, l’editoria, nonché internet in tutte le sue applicazioni. L’art. 2 definisce l’ambito di applicazione del TU, con l’inserimento di un nuovo art.1-bis che individua i fornitori di servizi audiovisivi e di radiofonia soggetti alla giurisdizione italiana, in conformità a quanto stabilito dall’art. 2 della Direttiva 2007/65.

L’art. 3 sopprime l’art. 36 del TU in materia di trasmissioni transfrontaliere, e inserisce un nuovo art. 1-ter, ai sensi del quale vengono affermate come principio di carattere generale la libertà di ricezione e di ritrasmissione di servizi di media audiovisivi provenienti da Stati membri dell’UE. La norma demanda all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni il potere di adottare, in via provvisoria, interventi sospensivi di ricezione o ritrasmissione di programmi fisicamente e moralmente nocivi per i minorenni che si sostanzino in violazioni manifeste, serie e gravi, già commesse per almeno due volte nel corso dei dodici mesi precedenti, con particolare riferimento a scene pornografiche o di violenza gratuita. La disposizione ricomprende, altresì, l’ipotesi di vietare programmi che possano nuocere allo sviluppo fisico, mentale o morale dei minorenni Infine, viene sancito il divieto di programmi che incitino all’odio basato su distinzioni di razza, sesso, religione o nazionalità. I suddetti provvedimenti sono adottati previa notifica dell’Autorità al fornitore di servizi ed alla Commissione europea. I provvedimenti vengono, altresì, adottati qualora la consultazione con lo Stato che trasmette e con la Commissione non consentano di raggiungere un accordo entro quindici giorni e la violazione persista. Anche riguardo ai servizi di media audiovisivi a richiesta sono indicate le condizioni in base alle quali l’Autorità può adottare, a richiesta di altri Stati dell’UE, provvedimenti di sospensione della ricezione o della trasmissione. L’Autorità deve notificare alla Commissione e allo Stato membro alla cui giurisdizione è soggetto il fornitore di servizi di media la sua intenzione di prendere tali provvedimenti. L’art. 4 reca le definizioni. L’art. 5 recepisce il contenuto degli art. 3-bis, 3-ter e 3-quater della direttiva un materia di garanzie per gli utenti.

L’art. 6 reca disposizioni per la protezione del diritto d’autore, attuando l’art. 3-quinquies della direttiva.

L’art. 7, recependo l’art. 3-undecies della direttiva, stabilisce che l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni definisce un elenco di eventi di particolare rilevanza sociale, dei quali deve essere assicurata la diffusione in chiaro.

L’art. 8, attuandol’art. 3-duodecies della direttiva disciplina la trasmissione da parte di un’emittente di estratti di eventi di grande interesse pubblico già trasmessi in via esclusiva da un’altra emittente.

L’art. 9 reca disposizioni in materia di tutela dei minori, con l’obiettivo, in particolare, di salvaguardare il loro sviluppo fisico, psichico e morale: esso attua l’art. 3-nonies della direttiva.

L’art. 10 detta norme in tema di comunicazioni commerciali audiovisive fornite dagli operatori soggetti alla giurisdizione italiana, vietando le comunicazioni occulte e l’utilizzo di tecniche subliminali. Inoltre, le comunicazioni commerciali audiovisive non devono pregiudicare il rispetto della dignità umana, non devono comportare  discriminazioni fondate su sesso, razza o origine etnica, nazionalità, religione o convinzioni personali, disabilità, età o orientamento sessuale, nè incoraggiare comportamenti pregiudizievoli per la salute o la sicurezza, ovvero comportamenti gravemente pregiudizievoli per la protezione dell’ambiente. L’art. 11 sostituisce l’art. 37 del TU in materia di interruzioni pubblicitarie. I messaggi pubblicitari e le televendite devono essere chiaramente riconoscibili e nettamente distinti dal resto della programmazione. Confermando quanto previsto dal vigente art. 37, si precisa che gli spot pubblicitari e di televendita isolati devono costituire eccezioni, salvo se inseriti in trasmissioni di eventi sportivi. L’inserimento della pubblicità nel corso di un programma è consentito, ma non deve pregiudicarne l’integrità. Viene modificata la norma in relazione alla interruzione di trasmissioni di notiziari, lungometraggi o film per la televisione. Secondo il nuovo testo, l’jnserimento di pubblicità o televendite può avvenire una sola volta ogni 30 minuti, laddove l’art. 37 prevede, ove la durata programmata sia superiore a 45 minuti, una sola interruzione nell’arco dei 45 minuti. Si conferma il divieto di pubblicità nelle trasmissioni di eventi religiosi e nei programmi per bambini di durata inferiore a trenta minuti. Viene inoltre stabilito che per la pubblicità di strutture sanitarie si applica la normativa di cui alla legge n. 175/1992, in materia di pubblicità sanitaria. Per la pubblicità di bevande alcoliche, vengono riprodotti i criteri restrittivi elencati dal c. 10 del vigente art. 37. L’art. 12 interviene in tema di limiti di affollamento pubblicitario sulle emittenti televisive e radiofoniche, sostituendo l’art. 38 del TU. I limiti massimi dei messaggi pubblicitari consentiti alla concessionaria del servizio pubblico vengono confermati: 4% dell’orario settimanale di programmazione, e il 12 % ogni ora. Anche con riferimento alle emittenti diverse dalla concessionaria del servizio pubblico, e operanti in ambito nazionale, si confermano i limiti vigenti per i messaggi pubblicitari: 15% dell’orario giornaliero di programmazione, e 18 % per ogni ora. Gli stessi limiti si applicano anche ai soggetti autorizzati a trasmettere in contemporanea su almeno 12 bacini di utenza. Come già previsto dalla norma vigente, si prevede, per le emittenti nazionali diverse dalla concessionaria del servizio pubblico, un ampliamento dei limiti per le trasmissioni riservate alla pubblicità, qualora comprendano forme di pubblicità diverse dagli spot, quali le telepromozioni: il limite massimo viene portato in questo caso al 20% della programmazione quotidiana, fermi restando i limiti di affollamento giornaliero e orario fissati. Lo spazio riservato alle telepromozioni non può comunque superare un’ora e 12 minuti nel corso della giornata. Viene poi previsto un ulteriore limite, che recepisce il disposto dell’art. 18 della direttiva 89/552/CEE stabilendo che la proporzione fra spot pubblicitari e spot di televendita non possa eccedere il 20% nell’arco di un’ora. Viene quindi introdotta una disposizione nuova rispetto a quanto previsto dall’art. 38, prevedendo una graduale riduzione della trasmissione degli spot pubblicitari per le emittenti a pagamento, e differenziandone quindi la disciplina rispetto a quella dettata per le altre emittenti diverse dalla concessionaria del servizio pubblico. Il limite massimo di affollamento pubblicitario per ogni ora viene fissato: al 16 % per il 2010, al 14 % per il 2011, al 12 % per il 2012. L’art. 13 sostituisce l’art. 39 del TU, in materia di sponsorizzazioni, estendendo i criteri stabiliti per le trasmissioni televisive anche ai servizi di media audiovisivi. Tali criteri riproducono quelli già previsti dal vigente art. 39. Viene disposto il divieto di sponsorizzazione da parte di soggetti la cui attività consista nella produzione o vendita di sigarette, prodotti del tabacco o superalcolici. È ammessa la possibilità di sponsorizzazione da parte di imprese produttrici di medicinali, se limitata alla promozione del nome o dell’immagine dell’impresa stessa, ed escludendo in ogni caso che si possano promuovere medicinali o cure mediche ottenibili dietro presentazione di prescrizione medica. E’ vietata la sponsorizzazione di notiziari e programmi di attualità e, con disposizione nuova, è altresì vietato di mostrare il logo di una sponsorizzazione durante programmi per bambini o religiosi e documentari. L’art. 14 interviene sull’art. 40 del TU, in materia di televendite, introducendo il c. 2-bis, il quale prevede che i tempi riservati alle televendite non sono considerati ai fini del computo dei limiti di affollamento indicati dall’art. 38. Questi spazi devono essere identificati come tali mediante strumenti ottici e acustici, e non possono avere durata inferiore a quindici minuti consecutivi. Tale ultima previsione riproduce la norma di cui all’art. 18 bis della direttiva 89/552/CEE, come modificata dalla direttiva 2007/65/CE.

L’art. 15 disciplina l’inserimento di prodotti all’interno di programmi televisivi (c.d. product placement): tale tipologia di comunicazione è regolamentata dall’art. 3-octies della direttiva 89/552/CE. Inoltre, specifici criteri sono stati prescritti dall’art. 26 della L. comunitaria 2008. L’inserimento è consentito in alcune tipologie di programmi, ad eccezione di quelli destinati ai bambini. E’ necessaria una adeguata informazione degli utenti e sono esclusi i prodotti a base di tabacco e i medicinali.

L’art. 16 disciplina le modalità di promozione della distribuzione e produzione delle opere europee da parte dei fornitori di servizi di media audiovisivi. In particolare, deve essere investito il 10% degli introiti netti annui delle emittenti. Nell’ambito di tale quota, uno spazio adeguato deve essere riservato a produzioni diffuse entro 5 anni dalla produzione, incluse le opere cinematografiche di espressione originale italiana. Sono escluse dagli obblighi di promozione, sia pur con alcune eccezioni, le emittenti televisive operanti in ambito locale, mentre i fornitori di servizi di media a richiesta promuovono la produzione e l’accesso alle opere europee gradualmente. La direttiva tratta l’argomento, in particolare, nei punti 48, 50 e 51 dei “considerando”, e all’art. 1, commi 7 e 8.

L’art. 17 reca la disciplina di coordinamento con la normativa vigente. L’art. 18 prevede che, entro 180 giorni dall’entrata in vigore del decreto, il Ministero e l’Autorità provvedano ad un allineamento dei titoli abilitativi già rilasciati secondo il regolamento della radiodiffusione terrestre in tecnica digitale, alla nuova disciplina dettata dal decreto stesso.

 

Relazioni e pareri allegati

Allo schema di decreto sono allegate la relazione illustrativa, la relazione tecnico-normativa e l’analisi di impatto della regolamentazione.

Conformità con la norma di delega

Lo schema di d.lgs. in esame è predisposto ai sensi dell’art. 1, c. 1, della legge comunitaria 2008 (L. 88/2009), che conferisce una delega al Governo per l’attuazione delle direttive comunitarie riportate in allegato e stabilisce i termini e le modalità di adozione dei d.lgs. attuativi. In particolare, la direttiva oggetto di recepimento è contenuta nell’allegato B della legge, ed è quindi prevista l’espressione del parere da parte dei competenti organi parlamentari. Decorsi 40 giorni dalla data di trasmissione alle Camere senza che siano stati espressi i pareri, i decreti possono comunque essere emanati. Il c. 3 del citato art. 1 prevede che, qualora, come in questo caso, il termine fissato per l’espressione del parere parlamentare (27.01.2010) spiri in un momento successivo al trentesimo giorno antecedente la scadenza del termine per l’esercizio della delega (che era fissato al 19.12.2009), quest’ultimo termine sia prorogato di 90 giorni (19.3.2010).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Nel vigente assetto costituzionale delineato dalla modifica del Titolo V della Costituzione, la materia “ordinamento della comunicazione” è attribuita alla competenza legislativa concorrente Stato-regioni.

Va peraltro considerato che su numerosi profili della materia incidono competenze individuate dal Trattato delle Comunità europee (in particolare con riferimento alla disciplina della libera circolazione dei servizi televisivi nell’ambito del territorio comunitario, alle esigenze attinenti alla protezione dei consumatori, alla lealtà delle transazioni commerciali e alla tutela della concorrenza). In base a tali competenze sono stati pertanto adottati strumenti normativi volti ad armonizzare la legislazione dei singoli Stati membri, il principale dei quali è costituito dalla direttiva 1989/552/CEE.

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Per quel che concerne l’ambito di applicazione, la definizione  di servizi di media audiviovisivi, recata dall’art. 4, coincide con quella di cui alla direttiva 2007/65/CE (articolo 1, paragrafo 2).

In proposito, il Considerando n. 16della citata direttivastabilisce che essadovrebbe comprendere solo i servizi di media audiovisivi, sia di radiodiffusione televisiva che a richiesta, che sono mezzi di comunicazione di massa, vale a dire destinati ad essere ricevuti da una porzione considerevole del grande pubblico. Non comprende, invece, le attività precipuamente non economiche e che non sono in concorrenza con la radiodiffusione televisiva, quali i siti internet privati e i servizi consistenti nella fornitura o distribuzione di contenuti audiovisivi generati da utenti privati a fini di condivisione o di scambio nell’ambito di comunità di interesse. Inoltre, il Considerando n. 18 non comprende nella definizione di “servizi di media audiovisivi” i siti internet che contengono elementi audiovisivi a puro titolo accessorio, quali elementi grafici animati, brevi spot pubblicitari o informazioni relative a prodotti non audiovisivi. Il Considerando 20, poi, comprende, in particolare, la televisione analogica e digitale, la trasmissione continua in diretta, la trasmissione televisiva su Internet e il video “quasi su domanda”. Parimenti, la direttiva non dovrebbe applicarsi alle versioni elettroniche di quotidiani e riviste (Considerando n. 21).

In tal senso, si rileva che lo schema di d.lgs., in coerenza con la direttiva, non appare volto a disciplinare l’attività dei siti Internet, fatta eccezione per quel che concerne le web-tv dotate di un palinsesto stabile, che, per le loro caratteristiche, appaiono riconducibili a “servizi di media audiovisivi”.

Si segnala inoltre che l’art. 8, c. 2, lett. b), dello schema stabilisce l’obbligo per le emittenti che trasmettono estratti di eventi di grande interesse trasmessi in esclusiva da un’altra emittente, di indicarne la fonte. Al riguardo si osserva che l’art. 3-duodecies della direttiva 89/552/CE, introdotto dall’art. 1 della direttiva 2007/65/CE, fa venir meno tale obbligo nel caso in cui l’indicazione della fonte sia impossibile per ragioni pratiche.

L’art. 12, c. 4, fissa il principio generale che il rapporto fra spot pubblicitario e spot di televendita, da un lato, e tempo complessivo di trasmissione, dall’altro, non possa eccedere il 20% nell’arco di un’ora. Il successivo c. 5 prevede una graduale riduzione della trasmissione di spot pubblicitariper le emittenti a pagamento: i limiti di affollamento pubblicitario vengono fissati al 16% per il 2010, al 14% per il 2011 ed al 12% per il 2012.A tale proposito si osserva che l’art. 1, par. 18, della direttiva 2007/65/CE, modificando il disposto dell’art. 18 della direttiva 89/552/CE, stabilisce che la proporzione di spot televisivi pubblicitarie di spot di televendita non possa superare il 20% entro una determinata ora di orologio (ovvero 12 minuti/ora).

Il suddetto limite non si applica agli annunci riguardanti i programmi dell’emittente televisiva ed i prodotti collaterali derivanti da tali programmi, gli annunci di sponsorizzazione e gli inserimenti di prodotti. Tali disposizioni si applicano a tutte le emittenti, comprese quelle a pagamento.

In tal senso, le disposizioni della direttiva, pur non prevedendoli esplicitamente, non reca alcun divieto di tetti differenziati tra emittenti “in chiaro” ed emittenti a pagamento

Si osserva, tuttavia, che, nelle premesse della direttiva, il Considerando n. 42 precisa che i servizi di media audiovisivi a richiesta si differenziano dalle emittenti televisive per quanto riguarda la possibilità di scelta e il controllo che l’utente può esercitare, nonché in relazione all’impatto che hanno sulla società. Tale situazione giustifica l’imposizione di una regolamentazione più leggera sui servizi di media audiovisivi a richiesta che dovrebbero rispettare solamente le norme di base della direttiva. Il Considerando n. 52 della direttiva 2007/65/CE precisa che “la disponibilità di servizi di media audiovisivi a richiesta amplia la possibilità di scelta per i consumatori. Dal punto di vista tecnico, pertanto, non appare giustificato né opportuno imporre norme dettagliate a disciplina delle comunicazioni commerciali audiovisive per i servizi di media audiovisivi a richiesta. Tutte le comunicazioni commerciali audiovisive dovrebbero, tuttavia, rispettare non solo le norme di identificazione, ma anche un complesso minimo di norme qualitative per rispondere a chiari obiettivi d’interesse generale”.

Per quanto riguarda l’inserimento di prodotti in alcune categorie di programmi, disciplinato dall’art. 15 dello schema, esso non viene previsto nei programmi sportivi, che invece rientrano  nella previsione di cui all’art. 3-octies della direttiva 89/552/CE, introdotto dall’art. 1 della direttiva 2007/65/CE. Peraltro, va ricordato che lo stesso art. 3-octies, al comma 2, prevede espressamente che agli Stati membri hanno facoltà di decidere autonomamente su questo aspetto.

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

All’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni viene affidata l’emanazione di norme in vari ambiti.In particolare:

-          per rendere effettiva l’osservanza dei limiti e dei divieti in materia di protezione del diritto d’autore (art. 6, c. 3). Non è previsto un termine;

-          per definire le modalità di realizzazione di brevi estratti di cronaca (art. 8, c. 1). Non è previsto un termine;

-          per individuare gli accorgimenti tecnici idonei a tutelare i minori (art. 9, c. 5. Ai sensi del c. 11, il termine è di 3 mesi dalla data di entrata in vigore del d.lgs.);

-       per individuare i criteri per la promozione graduale delle opere europee da parte dei fornitori di servizi di media a richiesta (entro 3 mesi), nonché per adottare una disciplina di dettaglio sostitutiva di quella esistente e i criteri per la concessione di eventuali deroghe (non sono previsti termini) (art. 16, c. 4, 6 e 7).

Altri adempimenti sono affidati all’autorità governativa. In particolare:

-          l’art. 9, c. 2 prevede che con DMsiano approvati i criteri per l’adozione del sistema di classificazione dei contenuti ad accesso condizionato (entro 60 gg);il c. 8 prevede che con regolamento interministeriale sia disciplinato l’impiego di minori di anni 14 in programmi radiotelevisivi (non è previsto un termine);

-          l’art. 16, c. 3, prevede che entro 9 mesi con decreto interministeriale di natura non regolamentare siano determinati i criteri per qualificare le opere cinematografiche “di espressione originale italiana” e siano indicate le quote percentuali di investimenti da riservare a queste ultime.

L’art. 18 prevede inoltre che il Ministero e l’Autorità provvedano ad un allineamento dei titoli abilitativi alla nuova disciplina dettata dal decreto.

Formulazione del testo

All’art. 6, c. 1, occorre valutare la correttezza del riferimento al d.lgs. 140/2006, poiché lo stesso recepisce la direttiva 2004/48/CE e non la direttiva 29/2001/CE (recepita, invece, con il D.lgs. 68/2003).

All’art. 9, c. 6, occorre aggiungere, in fine, le parole “ e successive modificazioni”, poiché la L. 451/1997 è stata modificata, anche nel titolo, dalla L. 112/2009. Con riferimento al c. 8, si ricorda che con L. 172/2009 è stato ricostituito il Ministero della salute, scorporato dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Al c . 10 occorre sostituire le parole “nonché a produzioni e programmi” con le parole “nonché produzioni e programmi”. Infine, alla luce del nuovo contenuto dell’art. 34 del TU (introdotto dall’art. 9 dello schema), nella rubrica del medesimo articolo sembrerebbe necessario sopprimere il riferimento ai valori dello sport. Infatti, le relative disposizioni sono confluite nel nuovo art. 35-bis – Valori dello sport -, inserito dall’art. 17, c. 1, lett. tt), dello schema.

All’art. 16 l’indicazione corretta, nel titolo novellato, è “Art. 44” e non “Art. 16”. Inoltre, al c. 6, sembrerebbe opportuno chiarire il riferimento all’art. 40-bis del TU.

All’art. 17, nell’alinea e nella lettera a) del c. 1 dell’art. 5 del T.U., sarebbe opportuno sostituire le parole “sistema radiotelevisivo” con “sistema dei servizi di media audiovisivi e della radiofonia”. La lett. t) dello stesso art. 17, con riferimento alla determinazione dei contributi dovuti per l’autorizzazione per la fornitura di contenuti, aggiunge le parole “programmi audiovisivi” dopo la suddetta parola “contenuti”; non risulta chiara la finalità di tale modifica del testo. Con riferimento alla lett. tt), si ricorda che attualmente è presente il Ministro per la gioventù (e non più il Ministro per le politiche giovanili e le attività sportive), mentre le funzioni in materia di sport sono esercitate, per delega, da un sottosegretario alla Presidenza del Consiglio.

 

 

 

 

 

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