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Lo schema di regolamento in esame provvede a definire l’assetto
degli uffici di diretta
collaborazione del nuovo Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, al quale
l’articolo 1, commi 3 e 10, del decreto-legge
16 maggio 2008, n. 85, ha
trasferito le funzioni già attribuite al Ministero dei Trasporti(nonché le relative risorse
finanziarie, strumentali e di personale).
L’aggregazione dei preesistenti uffici di diretta
collaborazione comporta, secondo la relazione tecnico-finanziaria ad esso allegata,
un taglio di spesa con un risparmio del 20%.
Il provvedimento si compone di 10 articoli.
L’articolo 1 reca le definizioni.
L’articolo 2 indica il Ministro
quale organo di direzione politica e individua gli uffici di diretta collaborazione
(di seguito: uffici) di cui si avvale per l’esercizio delle funzioni di indirizzo
politico amministrativo ad esso attribuite ai sensi degli artt. 4 e 14, comma
2, del D.Lgs. n. 165/2001. Gli Uffici esercitano competenze di supporto al Ministro e di raccordo con l’amministrazione. Inoltre,
prestano la loro collaborazione nella definizione degli obiettivi e nella
elaborazione delle politiche pubbliche, nonché nella relativa valutazione e
nelle connesse attività di comunicazione, con riferimento, in particolare,
all’analisi dell’impatto normativo, dei costi-benefici e alla congruenza tra
obiettivi e risultati.
Gli uffici di diretta
collaborazione sono i seguenti:
-
l’ufficio
di Gabinetto;
-
la segreteria
del Ministro;
-
l’ufficio
legislativo;
-
la segreteria
tecnica del Ministro;
-
l’ufficio
stampa;
-
il
servizio di controllo interno;
-
le
segreterie dei vice Ministri, ove nominati;
-
le
Segreterie dei Sottosegretari di Stato.
L’articolo 3 definisce le funzioni di tutti gli uffici,
delineandone le competenze, ad esclusione del Servizio del controllo interno
(cui è dedicato l’art. 4). L’ufficio di
Gabinetto coadiuva il Capo di Gabinetto per l’esercizio delle proprie
competenze e di quelle delegate dal Ministro; coordina i rapporti con gli altri
organi costituzionali, comunitari, con le autorità indipendenti e con il
Consiglio di Stato, cura inoltre l'esame degli atti per l'inoltro alla firma
del Ministro e dei Sottosegretari di Stato, nell’ambito del Gabinetto, il Consigliere diplomatico assiste il
Ministro nelle attività in campo internazionale e predispone tutti gli
adempimenti funzionali alla partecipazione di questo presso organismi
internazionali e comunitari fornendo il necessario supporto informativo. Spetta
al Capo di Gabinetto definire l’organizzazione di tutti gli uffici di diretta
collaborazione d’intesa con i rispettivi responsabili; il Ministro ha, infine,
la facoltà di nominare un numero massimo di due Vice Capi di Gabinetto (co. 1).
La segreteria del Ministro, di cui
fa parte il Segretario particolare, coordina gli impegni del Ministro, provvedendo
alla elaborazione dei suoi interventi in raccordo con gli altri Uffici di
diretta collaborazione, curandone l'agenda, la corrispondenza privata e i
rapporti personali con gli altri soggetti pubblici e privati. é diretta e
coordinata dal Segretario particolare e dal Capo della Segreteria, che
coadiuvano ed assistono il Ministro negli organismi a cui partecipa,
adempiendo, su suo mandato, a compiti specifici (co. 2). L’ufficio legislativo cura le iniziative legislative e regolamentari
dell'Amministrazione, garantendo la valutazione dei costi, la qualità del
linguaggio normativo, l’applicabilità delle norme e l’analisi dell’impatto e
della fattibilità della regolazione, lo snellimento e la semplificazione della
normativa; esamina i provvedimenti sottoposti al Consiglio dei ministri e di
iniziativa parlamentare, cura le risposte agli atti di sindacato ispettivo
nonché il raccordo con l’attività normativa del Parlamento, e i rapporti con
gli altri soggetti istituzionali, i conseguenti rapporti con la Presidenza del Consiglio e le
altre amministrazioni interessate, anche per l’attuazione di norme UE, i
rapporti con le autorità indipendenti, Conferenza stato-regioni e la
legislazione regionale d’interesse del dicastero. Sovrintende, al contenzioso
internazionale, comunitario e costituzionale (co. 3). La segreteria tecnica svolge attività di supporto tecnico per
elaborazione e monitoraggio delle politiche relative alle infrastrutture ed i
trasporti e per le conseguenti determinazioni di competenza dell'organo
politico circa l'utilizzo delle relative risorse finanziarie, nonché per la
predisposizione ed elaborazione dei materiali per gli interventi del Ministro,
in raccordo con i Dipartimenti e le Direzioni generali
competenti. Promuove iniziative ed elabora
documenti, indagini e rapporti e cura l’organizzazione e la
partecipazione a tavoli di concertazione e approfondimento scientifico
(convegni, conferenze e tavole rotonde) (co. 4). L’Ufficio stampa cura i rapporti con gli organi di informazione
monitorando l’informazione nazionale ed estera; cura la rassegna stampa con
riferimento alle competenze del Ministero e promuove iniziative editoriali (co.
5). Il raccordo tra gli uffici del Ministero e quelli di diretta collaborazione
è assicurato dalle segreterie dei vice Ministri e dei Sottosegretari (co. 6).
L’articolo 4 disciplina il Servizio di controllo interno che svolge
le attività di valutazione e controllo di gestione di cui all’art. 6 del D.lgs. n. 286/1999.
In base ad un decreto del
Ministro, le suddette attività vengono svolte o da un organo monocratico ovvero
composto da tre componenti scelti tra esperti in materia di organizzazione
amministrativa, tecniche di valutazione, analisi e controllo; uno dei
componenti è individuato tra i dirigenti di prima fascia della dotazione
organica del Ministero rideterminata in virtù della riduzione degli assetti
organizzativi di cui all’articolo 74 del D.L. n. 112/2008. Al Servizio è
assegnato un contingente massimo di 12 unità nel rispetto di quanto prescritto
dallo stesso art. 74. Tale comma ha stabilito, in particolare: la
riorganizzazione degli uffici di livello dirigenziale generale e non generale,
con una riduzione in misura non inferiore rispettivamente al 10 e al 5 per
cento; la riduzione del personale adibito allo svolgimento di compiti logistico
strumentali e di supporto in misura non inferiore al 10 per cento; la riduzione
del personale non dirigenziale in misura non inferiore al 10 per cento della
spesa complessiva.
Il Servizio redige, infine, una relazione
semestrale in ordine ai risultati delle valutazioni effettuate suggerendo i
miglioramenti di funzionalità necessari potendo, a tale scopo, accedere agli
atti e ai documenti nelle disponibilità dell’amministrazione.
L’articolo 5 stabilisce la complessiva dotazione di personale degli uffici in 148unità (ad
esclusione di quello del servizio
controllo interno, delle segreterie dei vice Ministri e dei Sottosegretari di
Stato), le modalità di assegnazione del personale, l'attribuzione di
incarichi ad esterni (esperti e consulenti) e le assunzioni a tempo determinato
(collaboratori) entro limiti percentuali predefiniti.Il personale degli uffici può essere costituito da dipendenti del Ministero, da altri pubblici dipendenti, o – entro il
limite del 5% del suddetto contingente - da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato da esperti e consulenti anche con incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, nel
rispetto del criterio dell’invarianza della spesa. Inoltre, nell'ambito del
contingente complessivo, continua ad essere prevista la possibilità di individuare fino
a 7 posizioni di funzioni dirigenziali di seconda fascia, per lo
svolgimento di incarichi attinenti ai compiti di diretta collaborazione. Gli incarico
di livello dirigenziale di cui all’art. 3 ed altri eventuali incarichi
dirigenziali generali si intendono aggiuntivi rispetto al contingente sopra
individuato. L'art. 5 prevede, infine, che per il personale in posizione di aspettativa,
fuori ruolo o di comando le amministrazioni di appartenenza sono tenute ad
adottare il relativo provvedimento entro quindici giorni dalla richiesta (art.
17, co. 14, della L. n. 127/1997).
L’articolo 6 fissa i requisiti,
i criteri di individuazione e la durata in caricadei responsabili degli
uffici:
-
il Capo
di Gabinetto é nominato fra magistrati ordinari amministrativi e contabili,
avvocati dello Stato o persone, anche estranee alla PA, in possesso di capacità
adeguate alle funzioni da svolgere, avuto riguardo ai titoli professionali,
culturali e scientifici e alle esperienze maturate;
-
il Capo
dell'ufficio legislativo é nominato fra i magistrati ordinari
amministrativi e contabili, avvocati dello Stato e consiglieri parlamentari,
fra dirigenti delle pubbliche amministrazioni, nonché fra docenti universitari,
avvocati in possesso di adeguata capacità ed esperienza nel campo della
consulenza giuridica e legislativa e della progettazione e produzione
normativa;
-
il Capo
dell'Ufficio stampa é nominato fra operatori del settore dell'informazione,
o fra persone, anche appartenenti alle pubbliche amministrazioni, con specifica
capacità ed esperienza nel campo della comunicazione, nonché dell'editoria e
della comunicazione informatica, iscritti negli appositi albi professionali.
-
il Capo della segreteria, il responsabile della segreteria tecnica, il
segretario particolare del Ministro nonché i capi-segreterie di Vice Ministri e Sottosegretari, sono nominati
fra persone anche estranee alla PA, sulla base di un rapporto fiduciario di
diretta collaborazione con il Ministro e gli altri organi politici di vertice.
Il responsabile della segreteria tecnica viene, ad ogni modo, scelto fra
persone esperte nel campo economico-finanziario tenuto conto delle esperienze
professionali maturate;
-
alla direzione dell’Ufficio di consigliere
diplomatico è chiamato un consigliere diplomatico, d’intesa con il
Ministero degli affari esteri, in possesso di comprovata esperienza nell’ambito
delle relazioni internazionali;
I “capi”
degli uffici sono nominati dal Ministro per un periodo massimo pari alla
durata effettiva del mandato governativo, ferma restando la
possibilità di revoca anticipata in caso di cessazione del rapporto fiduciario.
Al decreto di nomina è allegato un curriculum
attestante titoli ed esperienze professionali dei soggetti scelti. I suddetti
incarichi di responsabilità sono incompatibili con qualunque altra attività
professionale.
L’articolo 7 definisce il trattamento economico dei responsabili
degli uffici rinviando, per la relativa determinazione, alle modalità
stabilite dall’art. 14, comma 2, del D.Lgs. 165/01 e prevedendo la
corresponsione di un trattamento onnicomprensivo articolato in una voce
retributiva fondamentale e in un emolumento accessorio, variamente rapportati –
in relazione ai diversi incarichi - ai corrispondenti trattamenti dei dirigenti
del Ministero. Al capo dell’ufficio stampa spetta un trattamento conforme a
quanto stabilito dal contratto collettivo nazionale dei giornalisti per la
qualifica di redattore capo.
L’articolo 8 concerne la dotazione delle segreterie dei vice
Ministri e dei Sottosegretari di Stato, a ciascuna delle quali,
oltre al Capo della Segreteria, sono assegnate - al di fuori del contingente
complessivo di cui all'art. 5, co. 1 - fino ad un massimo di otto unità, scelte tra i dipendenti del Ministero o di
altre pubbliche amministrazioni in posizione di aspettativa, fuori ruolo,
comando o in altre analoghe posizioni. I capi delle segreterie possono essere
scelti anche fra estranei alla PA.
L’articolo 9 individua le modalità
di gestione degli stanziamenti di
bilancio (trattamenti economici individuali e indennità per il personale
degli uffici; spese di viaggio e di rappresentanza del Ministro, vice Ministri
e Sottosegretari di Stato; acquisto di beni e servizi per ogni altra spesa
occorrente per le esigenze degli uffici), nonché delle risorse umane e strumentali di cui è responsabile il Capo di
Gabinetto. Disciplina, inoltre, l'assegnazione agli Uffici di unità aggiuntive di personale (aree A e
B) del Ministero per i servizi di
supporto, la cui percentuale rispetto al contingente complessivo degli Uffici
non può superare il 30%.
L’articolo 10 abroga
le norme regolamentari relative agli uffici di diretta collaborazione dei due
Ministeri accorpati (DPR 243/01; DPR 225/01 e DPR 320/01). Infine introduce la
clausola dell’invarianza della spesa.
Relazioni allegate
Oltre alla
relazione illustrativa, allo schema in esame sono allegate: la relazione
tecnico-finanziaria; il parere reso dal Consiglio di Stato in data 28 agosto
2008 (recante le segnalazioni di carattere formale e di contenuto sostanziale
sull’articolato dello schema); i pareri delle organizzazioni sindacali; il DPCM
8 agosto 2008 (concernente la ricognizione delle strutture trasferite).
Presupposti normativi
Il provvedimento è volto ad adeguare la nuova struttura del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti alle modifiche legislative
introdotte dall’articolo 1 del decreto-legge 16 maggio 2008, n. 85, che
ha modificato l’organizzazione del Governo e dei Ministeri (in applicazione
della legge 244/07 – legge finanziaria 2008 - art. 1 co. 376 e 377). Per quanto concerne,
in particolare, gli uffici di diretta collaborazione, il comma
17 prevede una riduzione degli oneri per i contingenti di personale
assegnati agli uffici presenti nelle strutture modificate per effetto del suddetto
decreto non inferiore al 20% rispetto al limite di spesa complessivo
riferito all’assetto precedente.
Il
DL n.85/2008 ha previsto, inoltre:
-
l’adozione di tre
DPCM riguardanti: a)la ricognizione delle
strutture trasferite (co. 8), cui si è provveduto con il decreto 8 agosto 2008;
b) i criteri e le modalità di
individuazione delle risorse umane relative alle nuove funzioni (co. 18); c) la definizione provvisoria degli
uffici (co. 20). Come evidenziato nella relazione illustrativa,
l’amministrazione non ha ritenuto di adottare il provvedimento sub b)
in considerazione del fatto che la sua vigenza sarebbe stata assai ridotta (sei
mesi al massimo), preferendo quindi promuovere immediatamente l’adozione del
regolamento definitivo;
-
il rinvio a regolamenti di organizzazione delegificanti, per la ridefinizione
degli assetti organizzativi e del numero massimo delle strutture di primo
livellodelle Amministrazioni per le
quali è previsto il trasferimento delle funzioni, con il vincolo della riduzione
pari almeno del 20% delle spese strumentali e di funzionamento
previste per i Ministeri di origine e di destinazione (co. 16). I suddetti
regolamenti devono essereadottati
ai sensi dell’art. 7 del D.Lgs. 300/99, il quale prevede che la costituzione e la disciplina
degli uffici di diretta collaborazione
del Ministro, per l'esercizio delle funzioni ad esso attribuite, l'assegnazione
di personale e relativo trattamento economico, il riordino delle segreterie
particolari dei Sottosegretari di Stato, siano regolati dall'articolo 14, comma
2, del D.Lgs. 29/93, le cui disposizioni sono ora contenute nell'art. 14 del
D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche). Il comma 2 dell’art.
14 demanda l’istituzione e la disciplina dei suddetti uffici a
regolamenti di delegificazione da emanare ai sensi dell'art. 17, comma 4-bis, della legge 23 agosto 1988, n. 400 su proposta del Ministro
competente d’intesa con il Presidente del Consiglio dei ministri e con il
Ministro del tesoro, nel rispetto dei principi posti dal D.Lgs. 29/93, nonché
nel rispetto di ulteriori criteri. Gli schemi
di regolamento devono essere previamente trasmessi per l’espressione del parere
di competenza al Consiglio di Stato e
alle competenti commissioni parlamentari,
che devono esprimersi entro 30 giorni dalla data della loro trasmissione.
Decorso tale termine il Governo adotta comunque i regolamenti. Nella misura in
cui dette disposizioni regolamentari presentino riflessi sull’organizzazione
del lavoro o sullo stato giuridico dei pubblici dipendenti, devono essere
sentite anche le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative).
-
una norma di invarianza finanziaria la
quale stabilisce che il riassetto non determina variazioni del trattamento
economico complessivo dei dipendenti trasferiti e di quelli
dell’amministrazione di destinazione che si riflettano in maggiori oneri per il
bilancio dello Stato.
Rispetto delle competenze
legislative costituzionalmente definite
La potestà regolamentare dello Stato è costituzionalmente
fondata sulla riconducibilità della materia alla competenza esclusiva statale “ordinamento e organizzazione amministrativa
dello Stato”, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. g), della Costituzione.
Formulazione del testo
Si evidenzia che il
testo è stato oggetto di taluni rilievi di natura formale e sostanziale da
parte del Consiglio di Stato (parere 28 agosto 2008).
Sotto il profilo
formale la sezione consultiva sottolinea che, per esigenze di correttezza nei
confronti della norma primaria, l’Amministrazione avrebbe comunque dovuto
adottare il decreto prescritto dall’art. 1, comma 18 del D.L. n. 85 ricordando,
tra l’altro, che gli adempimenti richiesti in tal senso sono tre DPCM e non due
come assunto nella relazione illustrativa in esame. Ad ogni buon conto, la
partecipazione sostanziale delle organizzazioni sindacali e delle altre
amministrazioni coinvolte, consente di superare tale irregolarità procedurale.
Sul piano
sostanziale il Consiglio di Stato ha mosso alcuni rilievi nei confronti degli
articoli 1, 3, 5 comma 2 e 10, comma 2.
Si segnala, in
particolare, quanto all’articolo 3, che, per esigenze di sistematicità delle
norme, gli ultimi due periodi del comma
1, concernenti, rispettivamente, una funzione del Capo di Gabinetto e l’eventuale nomina dei vice capi di Gabinetto,
dovrebbero essere inseriti nel comma 3 dell’articolo 2, che elenca le funzioni
del Capo di Gabinetto.
