Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO

SERVIZIO COMMISSIONI

 

Analisi degli effetti finanziari
A.C. 1250
	Adeguamento delle strutture di Governo in applicazione della legge 24 dicembre 2007, n. 244     (D.L. 85/08 - Approvato dal Senato A.S. 585)
N. 3 – 25 giugno 2008

 

 

 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO

Tel. 2174 – 9455

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

Tel 3545 – 3685

 

 

 

 

 

 

 

 

A.C.	1250
Titolo breve:	Disposizioni urgenti per l’adeguamento delle strutture di Governo in applicazione dell’articolo 1, commi 376 e 377, della legge n. 244 del 2007 (D.L. n. 85 del 2008)
Iniziativa:	governativa
	in prima lettura alla Camera
Commissione di merito:	I Commissione
Relatore per la Commissione di merito:	Stracquadanio
Gruppo:	PdL
Relazione tecnica:	assente

 

Destinatario:	alla I Commissione	in sede referente
Oggetto:	testo del provvedimento

INDICE

 

 

 

ARTICOLO 1. 3

Adeguamento delle strutture di Governo.. 3

 

PREMESSA

 

Il disegno di legge, approvato con modificazioni dal Senato, dispone la conversione del decreto legge 16 maggio 2008, n. 85, recante disposizioni urgenti per l'adeguamento delle strutture di Governo in applicazione dell'articolo 1, commi 376 e 377, della legge 24 dicembre 2007, n. 244 (legge finanziaria 2008).

Il provvedimento è composto da un unico articolo e non risulta corredato di relazione tecnica.

La relazione illustrativa afferma che dalle norme del DL non derivano nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato e che, viceversa, sono previste apposite misure per la riduzione della spesa pubblica.

Si esaminano di seguito le disposizioni del decreto che presentano profili di carattere finanziario.

 

ANALISI DEGLI EFFETTI FINANZIARI

 

ARTICOLO 1

Adeguamento delle strutture di Governo

Normativa vigente: l’art. 1, comma 376 della L. n. 244/2007, ha disposto che, a partire dal Governo successivo a quello in carica all’entrata in vigore della legge finanziaria 2008: a) il numero dei Ministeri, ai sensi D.Lgs. n. 300/1999[1], sia stabilito in 12; b) il numero complessivo dei componenti del Governo - a qualsiasi titolo, compresi ministri senza portafoglio, vice ministri e sottosegretari - non possa essere superiore a 60; c) la composizione del Governo sia resa coerente con quanto disposto dall'art. 51, comma 1, ultima parte, della Costituzione[2], che impone l’adozione di appositi provvedimenti per la promozione delle pari opportunità tra donne ed uomini.

E’ prevista inoltre, al comma 377, subordinatamente all'applicazione del D.Lgs. n. 300/1999, ai sensi di quanto previsto al comma 376, l’abrogazione delle disposizioni non compatibili con la riduzione dei Ministeri, ivi comprese quelle di cui al DL n. 217/2001[3] e al DL n. 181/2006[4], fatte salve comunque una serie di disposizioni del medesimo DL n. 181/2006^([5]). Si tratta delle disposizioni che disciplinano: talune competenze del Ministero dello sviluppo economico (articolo 1, commi 2, 2-bis, 2-ter, 2-quater, 2-quinquies, 12); la facoltà di mantenere fino alla loro scadenza gli incarichi dirigenziali conferiti nell'ambito delle strutture trasferite, con temporanea indisponibilità di un corrispondente numero di incarichi – da parte delle amministrazioni cedenti – al fine di assicurare l'invarianza della spesa (articolo 1, commi 10-bis e 10-ter);  la denominazione del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare (articolo 1, comma 13-bis); l’attribuzione al Presidente del Consiglio delle funzioni statali e delle corrispondenti risorse finanziarie in materia di sport (articolo 1, comma 19, lettera a), nonché in materia di turismo, con l’istituzione presso la stessa Presidenza del Consiglio del Dipartimento per lo sviluppo e la competitività del turismo[6] (articolo 1, commi 19-bis, 19-quater e 22, lettera a); la costituzione, presso la Presidenza del Consiglio, dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, con relativa segreteria tecnica (comma 22-bis); la riconduzione alla competenza del Presidente del Consiglio di tutti i compiti attribuiti dalla legge ai Ministri senza portafoglio o a specifici uffici o dipartimenti della Presidenza del Consiglio (comma 22-ter); il divieto di revisione dei trattamenti economici complessivi - che si rifletta in maggiori oneri per il bilancio dello Stato - per i dipendenti trasferiti (o per i dipendenti dell'amministrazione di destinazione) a seguito del riordino delle competenze dei Ministeri e della Presidenza del Consiglio (comma 25-bis).

Si segnala che, relativamente all'articolo 1, commi 376 e 377, della legge finanziaria 2008 nel prospetto riepilogativo degli effetti dell’articolato (allegato 7) non è scontato alcun effetto sui saldi di finanza pubblica.

 

La norma, in attuazione di quanto in merito disposto dalla legge finanziaria 2008, individua 12 ministeri (comma 1), disciplina, ai fini dell’adeguamento delle strutture di Governo, il trasferimento delle relative attribuzioni e risorse (commi 2-7) e demanda l’immediata ricognizione, in via amministrativa, delle strutture trasferite ad un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri (comma 8).

Il comma 1 prevede la seguente articolazione dei Ministeri: 1) Ministero degli affari esteri; 2) Ministero dell'interno; 3) Ministero della giustizia; 4) Ministero della difesa; 5) Ministero dell'economia e delle finanze; 6) Ministero dello sviluppo economico; 7) Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali; 8) Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare; 9) Ministero delle infrastrutture e dei trasporti; 10) Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali; 11) Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca; 12) Ministero per i beni e le attività culturali.

In particolare, viene disposta la soppressione dei ministeri del commercio internazionale, dei trasporti, della solidarietà sociale, della salute, dell’università e della ricerca e delle comunicazioni, e la devoluzione delle inerenti competenze e risorse, rispettivamente, ai Ministeri dello sviluppo economico, delle infrastrutture e dei trasporti, del lavoro, della salute e delle politiche sociali[7], dell’istruzione, dell’università e della ricerca.

Rispetto alla Presidenza del Consiglio dei ministri, il DL reca in parte disposizioni innovative – attributive o modificative di competenze – ed in parte ricognitive di attribuzioni già esistenti. Nello specifico, il comma 4 prevede che siano trasferiti alla Presidenza del Consiglio dei ministri, con le inerenti risorse finanziarie, i compiti in materia di politiche antidroga e di Servizio civile nazionale[8]. Sono dalla stessa norma attribuite alla Presidenza due compiti specifici in materia di politiche giovanili: funzioni di indirizzo e vigilanza sull’Agenzia nazionale italiana per i giovani del programma comunitario “Gioventù in azione”[9] - funzioni esercitate in base alla normativa previgente congiuntamente con il Ministro della solidarietà sociale – e la possibilità di prendere parte alle attività del Forum nazionale dei giovani. Il comma 14, precisa le spettanze della Presidenza del Consiglio di una serie di attribuzioni in materia di politiche giovanili, di politiche per la famiglia e di politiche per le pari opportunità tra i generi, in gran parte già attribuite alla Presidenza del Consiglio dal DL n. 181/2006.

 

Viene rinviata ad appositi regolamenti l’adozione di misure di limitazione della spesa, afferenti agli assetti organizzativi ed al numero delle strutture di primo livello[10] delle Amministrazioni oggetto di adeguamento funzionale, volte a ridurre di almeno il 20 per cento per le nuove strutture, al termine del processo di riorganizzazione, la somma dei limiti delle spese strumentali e di funzionamento previsti rispettivamente per i Ministeri di origine e i Ministeri di destinazione (comma 16). In merito allo specifico onere relativo ai contingenti assegnati agli uffici di diretta collaborazione[11] delle Amministrazioni soggette ad accorpamento, si prevede, inoltre, che questo debba essere comunque inferiore - per non meno del 20 per cento - al limite di spesa complessivo  relativo all’assetto previgente (comma 17).

Si ricorda che l’articolo 1, comma 404, lett. a) della legge 296/2006 (legge finanziaria 2007) ha disposto – a fini di risparmio di spesa per il personale dei ministeri - la riorganizzazione delle articolazioni interne di ciascuna amministrazione per realizzare la riduzione del 10 per cento del numero degli uffici di livello dirigenziale generale e del 5 per cento per gli uffici di livello dirigenziale non generale. Alla diminuzione del 10 per cento degli uffici dirigenziali di 1ª fascia sono stati ascritti effetti di riduzione della spesa pari 2-4-5 milioni di euro nel triennio 2007-2009[12]. Altre misure di accorpamento e razionalizzazione sono state previste alle lettere da b) a f) del medesimo comma 404. In attuazione della predetta norma è stato emanato il DPCM 13 aprile 2007, “Linee guida per l'attuazione dell'articolo 1, commi 404-416, della legge 296/2006”.

 

In materia di personale si dispone che con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri siano determinati i criteri e le modalità per l’individuazione delle risorse umane relative alle funzioni trasferite (comma 18).

Si precisa[13] che dal riordino in esame non deve derivare alcuna revisione dei trattamenti economici complessivi corrisposti ai dipendenti trasferiti ovvero a quelli dell’amministrazione di destinazione, ove la revisione si rifletta in maggiori oneri per il bilancio dello Stato (comma 19).  

Infine si dispone, nel rispetto di un vincolo di non onerosità, l’applicabilità delle disposizioni[14] relative al collocamento fuori ruolo dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche[15] che rivestano incarichi di diretta collaborazione presso il Presidente del Consiglio dei ministri o i singoli ministri, anche al medesimo personale impiegato presso gli uffici di diretta collaborazione del Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio e del Segretario del Consiglio dei ministri (comma 22).

La clausola d’invarianza finanziaria riferita al comma 22 è stata inserita nel testo del DL (al comma 22-bis) nel corso dell’esame presso il Senato[16].

 

Al riguardo si osserva preliminarmente che, pur essendo il provvedimento in esame tendenzialmente destinato – come affermato dalla relazione illustrativa - a determinare una riduzione della spesa nei Ministeri interessati dalla riorganizzazione, tuttavia in assenza di relazione tecnica non è possibile verificare i possibili effetti della nuova disciplina. Appare quindi opportuno acquisire ulteriori elementi di valutazione, anche di carattere quantitativo, relativamente all’impatto finanziario delle nuove norme, con particolare riferimento agli aspetti di seguito indicati.

Si segnala innanzitutto che gli effetti finanziari del comma 16 (riduzione del 20 per cento delle spese strumentali e di funzionamento) non appaiono chiaramente definiti né dal punto di vista dell’ambito applicativo (che potrebbe essere limitato alle sole strutture di primo livello oppure essere esteso a tutte le spese strumentali e di funzionamento) né sotto il profilo quantitativo (considerato che non è stata indicata la spesa totale sulla quale tale riduzione va ad incidere) né infine sotto il profilo temporale (considerato che la misura di risparmio è genericamente rinviata a regolamenti di organizzazione, per l’emanazione dei quali non è espressamente fissato un termine).

Analoghe considerazioni (con esclusione dei profili riguardanti l’ambito applicativo) valgono con riferimento al comma 17, volto ad ottenere un risparmio del 20 per cento della spesa relativa ai contingenti assegnati agli uffici di diretta collaborazione.

Appare pertanto opportuno acquisire ulteriori elementi da parte del Governo, tenuto conto che gli effetti finanziari delle norme richiamate, anche se non scontati nell’ambito del provvedimento in esame, sono comunque suscettibili di incidere sulle previsioni a legislazione vigente[17].

Ciò anche al fine di confermare l’effettiva praticabilità, senza pregiudizio per la funzionalità delle amministrazioni, dei predetti tagli di spesa pure in presenza delle misure di contenimento già adottate con le ultime manovre finanziarie.

Si ricorda peraltro che in risposta a ulteriori quesiti sui commi 16 e 17 formulati presso la Commissione bilancio del Senato, e non considerati nella presente scheda, il Governo ha confermato la piena sostenibilità delle predette misure a fronte dei fabbisogni delle amministrazioni coinvolte dall’accorpamento in relazione alle competenze attribuite, affermando inoltre che gli obiettivi di riduzione della spesa previsti dal decreto in esame sono da considerarsi aggiuntivi rispetto a quelli previsti dall’art. 1, comma 404, lettera a), della legge finanziaria 2007.

Più in generale, sotto il profilo metodologico va sottolineato - anche alla luce dell’esperienza occorsa nella precedente legislatura, con il decreto legge 181/2006 (Riordino delle attribuzioni della Presidenza del Consiglio e dei Ministeri) - che il riscontro degli effetti finanziari riferiti ad una pluralità di provvedimenti attuativi non risulta possibile se non nell’ambito di una verifica riferita all’intero procedimento di riordino. Nel caso in esame, non risulta possibile conoscere in anticipo l’effettiva riorganizzazione amministrativa che dovrebbe determinare i risparmi previsti dai commi 16 e 17, essendo la stessa concretamente demandata a successivi regolamenti attuativi; e d’altra parte il decreto legge non reca alcuna ipotesi di quantificazione degli effetti finanziari. In proposito si fa presente che la successiva procedura di sottoposizione al Parlamento degli schemi normativi di attuazione non potrà consentire, di fatto, un puntuale riscontro degli effetti previsti dal testo di legge: infatti, allorché non sia possibile procedere ad un esame contestuale delle varie misure di attuazione, non risulta conseguentemente possibile verificare l’effettivo, integrale conseguimento dei risparmi previsti dalla norma di legge.

L’imputazione di un unico effetto finanziario ad una pluralità di atti normativi secondari può infatti conciliarsi con la logica della verifica preventiva di tali effetti soltanto qualora il controllo finanziario, sia pure differito alla fase successiva all’approvazione della legge, possa esplicarsi contestualmente sul complesso dei provvedimenti di rango secondario da adottare in attuazione della legge medesima. In mancanza di tale presupposto, la verifica dei profili di carattere finanziario non può giovarsi di elementi di riscontro oggettivo ed esaustivo se non una volta definito l’intero procedimento delineato dalla norma legislativa.

In merito alla prevista estensione applicativa delle disposizioni relative al collocamento fuori ruolo dei dipendenti pubblici titolari di incarichi di diretta collaborazione (comma 22), nonostante la clausola di non onerosità prevista dal comma successivo appare necessario che il Governo fornisca elementi diretti a suffragare l’effettiva assenza di conseguenze di carattere oneroso: ciò sia in relazione alla possibile accelerazione della progressione in carriera del personale in servizio sia in considerazione dell’eventuale aumento del fabbisogno di risorse necessarie per l’esercizio delle funzioni svolte dalle amministrazioni interessate.

In ordine, infine,al divieto della revisione dei trattamenti economici dei dipendenti trasferiti (comma 19), che nell’attuale fase di riordino e accorpamento delle strutture appare idoneo a precludere il manifestarsi di meccanismi di adeguamento stipendiale, appare opportuno che il Governo fornisca chiarimenti in merito alla possibilità che, nel medio periodo, il trasferimento di personale verso amministrazioni che corrispondono più elevati trattamenti economici determini una tendenza alla crescita della spesa per retribuzioni.

Ciò in virtù del fatto che il progressivo turn over del personale trasferito potrebbe determinare a favore dei neo assunti l’attribuzione di trattamenti economici più favorevoli rispetto a quelli praticati nella struttura di provenienza.