Presupposti normativi
Al riordino della normativa in
materia di attività agricola si procede ai sensi dell’articolo 14 della legge
n. 246/2005 (legge di semplificazione per il 2005), il quale ha previsto una complessa procedura di semplificazione e riordino
della normativa vigente:
- il comma 14 del citato art. 14
ha previsto l’adozione, entro il 16 dicembre 2009, di decreti
legislativi volti ad individuare le disposizioni legislative statali,
pubblicate anteriormente al 1° gennaio 1970, anche se modificate con
provvedimenti successivi, di cui si ritiene indispensabile la permanenza in
vigore, con la conseguente abrogazione generalizzata della restante legislazione
a decorrere dal 16 dicembre 2010.
Il decreto legislativo 1° dicembre 2009, n. 179,
emanato in attuazione di tale delega, è stato pubblicato nel supplemento
ordinario alla "Gazzetta Ufficiale" del 14 dicembre 2009; esso fa
salvi circa 2.400 atti normativi di rango primario anteriori al 1°gennaio 1970,
di cui si ritiene indispensabile la permanenza in vigore.
Il decreto legislativo è stato preceduto da
altri due interventi legislativi che, agendo in maniera speculare rispetto al
meccanismo taglia-leggi ed utilizzando anche il lavoro di ricognizione
effettuato a quel fine, abrogano espressamente circa 32.000 atti normativi,
anche successivi al 1970. Si tratta dell’art. 24 del decreto-legge 112/2008, convertito dalla legge 133/2008, e del successivo decreto-legge 200/2008, convertito
dalla legge 9/2009;
- il comma 15 del medesimo articolo dispone che i decreti
legislativi di cui al comma 14 possano provvedere non solo alla individuazione
delle disposizioni legislative statali vigenti ma anche alla semplificazione o
al riassetto della materia che ne è oggetto, nel rispetto dei principi e
criteri direttivi di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59. A questo comma, in particolare, fa
riferimento il preambolo dello schema di decreto legislativo n. 164.
Il preambolo dello schema di
decreto legislativo n. 164 richiama l’art. 14, commi 14, 15, 19 e 22. Il comma
19 concerne la Commissione
parlamentare per la semplificazione, chiamata ad esprimere il parere (le
Commissioni permanenti dei due rami del Parlamento competenti per materia
possono trasmettere i loro rilievi alla Commissione bicamerale); il comma 22
prevede un meccanismo di scorrimento della delega, qualora il termine di trenta
giorni previsto per il parere della Commissione scada nei trenta giorni che
precedono la scadenza del termine previsto dal medesimo articolo 14, cioè nei
trenta giorni precedenti il 16 dicembre 2009.
Nel caso di specie, il termine per l’espressione del parere scadrebbe il
14 gennaio 2010 (il termine è stato poi prorogato al 3 febbraio), in quanto lo
schema è stato assegnato alla Commissione parlamentare per la semplificazione
il 15 dicembre. Si segnala in proposito
che le leggi comunitarie prevedono in genere un analogo meccanismo di
scorrimento anche qualora il termine per l’espressione del parere scada successivamente al termine per
l’esercizio della delega; da ultimo, l’articolo 6, comma 2, lettera d) della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, ha novellato l’articolo 6, comma 3 della legge
n. 42/2009 all’esclusivo fine di prevedere che il meccanismo di scorrimento del
termine di delega scatti anche qualora il termine per l’espressione del parere
scada successivamente al termine per l’esercizio della delega. Si segnala
inoltre che il comma 18 dell’art.14 sembra offrire al Governo l’ulteriore
possibilità di adottare, entro due anni dalla data di entrata in vigore dei
decreti legislativi di cui al comma 14, disposizioni di riassetto (oltre che integrative o correttive) sempre nel rispetto
del citato articolo 20 della legge n. 59/1997.
Per quanto riguarda lo schema di
decreto del Presidente della Repubblica n. 168, il preambolo richiama le
disposizioni di delega; la relazione ed una lettera di chiarimento trasmessa dal
Ministro per i rapporti con il Parlamento al presidente del Senato in data 16
dicembre indicano l’articolo 20 della legge n. 59/1997, con specifico riguardo
al comma 3-bis, il quale prevede che
il Governo, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, completa il
processo di codificazione di ciascuna materia emanando, anche contestualmente
al decreto legislativo di riassetto, una raccolta organica delle norme
regolamentari regolanti la medesima materia, sotto forma di regolamento di
delegificazione. L’articolo 20 della
legge n. 59 del 1997 dispone che la facoltà di affiancare al decreto
legislativo di riassetto un testo unico regolamentare deve trovare una sua
autorizzazione legislativa nell’ambito della legge annuale di semplificazione.
Non essendosi fatto ricorso all’adozione di tale atto normativo per procedere poi
alla predisposizione dello schema di decreto in esame, il quale reca per
la maggior parte norme di rango legislativo che il Governo considera aventi
valenza regolamentare, si opera una sorta
di delegificazione in assenza di una specifica autorizzazione, prevista dall’articolo
17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400.
Contenuto
Entrambi i provvedimenti riguardano l'attività agricola per
la parte di competenza statale.
Il decreto legislativo è strutturato in sette titoli, per
123 articoli totali.
Il Titolo I
contiene le disposizioni che integrano direttamente il codice civile con
riguardo alla definizione di coltivatore diretto; all’aggiunta, tra le ipotesi
di attività connessa dell’imprenditore agricolo, dell’attività di produzione e
cessione di energia da fonti agricole rinnovabili; all’iscrizione delle imprese
agricole nel registro delle imprese.
Il Titolo II si
presenta piuttosto ampio ed articolato. Esso è volto in primo luogo al riordino
della disciplina delle qualifiche
soggettive dell’imprenditore agricolo, e dunque tratta delle figure degli
equiparati all’imprenditore e al coltivatore diretto (Capo I), dell’imprenditore agricolo professionale (Capo II), nonché delle diverse
tipologie di società agricole (Capo III).
Uno spazio specifico è dedicato alle agevolazioni fiscali e previdenziali (Capo IV), così come alla figura
dell’imprenditore agricolo giovane(Capo V).
Nel medesimo Titolo II sono contenute le norme relative alle attività dell’imprenditore agricolo con
specifico riguardo alle attività connesse (Capo
VI), in particolare l’attività agrituristica nonché quella di ricezione ed
ospitalità svolta lungo i percorsi delle strade del vino, dell’olio e degli
altri prodotti tipici. Distinti capi sono dedicati all’impresa ittica (Capo VII) e alle attività selvicolturali
(Capo VIII). La disciplina della
vendita dei prodotti agricoli al dettaglio è contenuta in parte nel Titolo II (Capo IX) per quanto attiene ai profili
generali e in parte del DPR di attuazione. Analogamente sono contenute nel
Titolo II (Capo X) alcune
disposizioni relative al Sistema informativo agricolo nazionale (SIAN) e
all’anagrafe delle imprese agricole, laddove altre riguardanti la medesima
materia sono collocate nel DPR attuativo.
Il Titolo III
compie una ricognizione delle norme riguardanti la disciplina del territorio. Nello specifico, il Capo I contiene disposizioni sulla gestione e sullo sviluppo delle
varie aree rurali e delle loro produzioni e sulle attività nelle zone agricole
a vocazione turistica e integrative dell’attività imprenditoriale agricola.
Sempre nel Capo I è richiamata la disciplina della contrattazione programmata
in agricoltura e quella relativa ai distretti rurali e ai distretti
agroalimentari.
Nel medesimo Titolo III è contenuta la riproduzione della
normativa sull’architettura rurale (Capo II).
Un apposito Capo è dedicato alla biodiversità, all’agricoltura transgenica
e alla relativa responsabilità in caso di danno delle coltivazioni vicine (Capo III). Nel medesimo Capo sono
richiamate le disposizioni della legge sulla caccia e sui parchi, limitatamente
all’imputazione dei danni alle colture agricole provocati dalla attività
venatoria e dalla fauna selvatica.
Il Titolo IV è
volto in primo luogo al riordino della disciplina della proprietà rurale (Capo I), con
particolare riguardo al compendio unico.
In tale contesto viene effettuata una modifica diretta del codice civile. Nel
medesimo Capo sono contenute le disposizioni sulla prelazione e sul riscatto
del conduttore e del vicino coltivatore diretto. In secondo luogo nel Titolo IV
è contenuto un Capo composto da un singolo articolo dedicato alle opere di bonifica. Tale disposizione si limita a
citare la normativa vigente specificando che essa resterà in vigore fino a
quando le Regioni non avranno provveduto a dettare con proprie leggi la nuova
disciplina della materia (Capo II). Infine
il Titolo IV compie una ricognizione delle strutture
agrarie (Capo III), con riguardo
sia alla formazione e la conservazione delle unità produttive in relazione alla
divisione ereditaria (Sezione I) sia alla proprietà coltivatrice (Sezione II).
Sono infine richiamate le disposizioni concernenti le agevolazioni fiscali in
favore della proprietà agricola (Sezione III).
Il Titolo V
riguarda i contratti agrari. Tale Titolo disciplina, in particolare, l'affitto
di fondi rustici (Capo I, suddiviso
in cinque Sezioni); la conduzione dell'impresa
agricola su terra altrui esercitata in forma associata (Capo II) che nelle sue tre Sezioni riproduce e talora riformula
articoli del codice civile riguardanti la mezzadria e la soccida e le
rispettive definizioni; ed infine i contratti di tipo enfiteutico (Capo III) .
Il Titolo VI prevede
che le disposizioni contenute nel decreto legislativo in esame non comportano
in ogni caso mutamenti nell'ambito di applicazione di norme tributarie
agevolative.
Infine, il Titolo VII
contiene l'elenco delle 61 fonti normative abrogate (leggi intere o singole
disposizioni), comprese alcune leggi non espressamente richiamate nel testo in
quanto l'oggetto della loro disciplina non è esplicitamente trattato dal
decreto legislativo stesso.
Lo schema di DPR attuativo del decreto legislativo all'esame
contiene quattro Titoli, in parte corrispondenti a quelli del decreto suddetto,
che riproducono disposizioni di natura regolamentare nonché di natura
legislativa, le quali vengono in tal modo delegificate.
Il Titolo I
disciplina l'impresa agricola e si compone di otto Capi: Capo I: attività di produzione e cessione di agroenergia come
attività connessa; Capo II:
imprenditori agricoli giovani; Capo III:
attività agrituristiche connesse; Capo IV:
strade del vino, dell'olio e degli altri prodotti agricoli tipici; Capo V: acquicoltura, piscicoltura e
impresa ittica; Capo VI: vendita di
prodotti agricoli; Capo VII: Servizio
informativo agricolo nazionale (SIAN); Capo
VIII: anagrafe delle imprese agricole e del fascicolo aziendale.
Il Titolo II
(spazio rurale) è suddiviso in tre Capi: Capo
I: gestione e tutela dello spazio rurale; Capo II: architettura rurale; Capo
III: biodiversità e agricoltura transgenica).
Il Titolo III
riguarda la proprietà terriera e le strutture agrarie, ed in particolare i
piani di ricomposizione fondiaria e di riordino, la commissione provinciale per
la determinazione dei valori dei terreni ai fini della concessione del mutuo
per la formazione della proprietà coltivatrice ed infine l'attestazione
notarile relativa alla proprietà e la libertà dei beni offerti in garanzia.
Infine il Titolo IV,
relativo alla contrattazione agraria, che contiene le disposizioni relative
all'annata agraria, alle Commissioni tecniche provinciali e all'assicurazione
contro le avversità atmosferiche.
Tipologia dei provvedimenti
Si tratta di uno
schema di decreto legislativo e di uno schema di regolamento volti al riordino
delle norme statali vigenti in materia di attività agricola, per i quali si
rimanda a quanto già segnalato nel paragrafo relativo ai presupposti normativi.
Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione
Nella gran parte dei casi la riformulazione delle norme
riprodotte nello schema di decreto legislativo attiene ad aspetti formali, ed è
giustificata - secondo quanto espresso nelle note di accompagnamento al testo -
da esigenze di corretta tecnica legislativa, ovvero da aggiornamento delle
norme citate, ovvero da esigenze di chiarezza e di ordine del sistema. In tal
senso tra le riformulazioni più ricorrenti possono segnalarsi:
§
la sostituzione dei riferimenti a specifiche
norme comunitarie, spesso abrogate o sostituite, con il generico riferimento al
diritto comunitario (o europeo in alcuni casi) vigente in materia;
§
la sostituzione del termine “azienda” agricola
con quello di “impresa” agricola, laddove la normativa di riferimento attiene
all’attività dell’imprenditore e non al complesso dei beni;
In altri casi le modifiche sembrano
avere carattere più sostanziale.
A titolo esemplificativo si segnala che:
§
l’articolo 2 aggiunge alle ipotesi di attività
connessa dell’imprenditore agricolo, l’attività di produzione e cessione di
energia da fonti rinnovabili e di carburanti ottenuti da produzioni vegetali
provenienti dal fondo o di prodotti chimici derivanti da prodotti agricoli. La
disposizione riproduce con diversa formulazione lessicale le norme contenute
nell’art. 1, comma 423 della legge 266/2005 (finanziaria per il 2006). Va però
osservato che il tenore letterale della nuova formulazione sembra far
riferimento alla produzione e cessione di energia e alla sola produzione e non
anche alla cessione di carburanti. Se così fosse si tratterebbe di una modifica
sostanziale rispetto alla normativa vigente.
§
all’articolo 11 il secondo periodo del comma 1 è
riprodotto da una disposizione (d.lgs. 228/2001 art. 9) che si riferisce a
soggetti in parte diversi da quelli cui fa riferimento la disposizione
introdotta nello schema di riordino. In particolare la norma vigente si
riferisce ai soci delle società di persone esercenti attività agricole, in
possesso della qualifica di coltivatore diretto o di imprenditore agricolo a
titolo principale, mentre più ampio è il riferimento della norma inserita nello
schema che estende la disciplina oltre che alle società di persone anche ai soci delle società semplici, delle società
cooperative, nonché all’amministratore di società di capitali.
§
all’articolo 12, comma 3, non appaiono coincidenti
i soggetti della norma riprodotta (d.lgs. 99/2004 art.2, comma 4) e della norma
inserita nello schema: il riferimento della norma vigente è alle società di
persone, cooperative e di capitali, anche a scopo consortile, mentre la norma
“nuova” sembra far riferimento (attraverso il richiamo dei requisiti di cui al
comma 2 dell’art. 8 e al comma 2 dell’art. 9) alle sole società di capitali e
consortili;
§
all’articolo 12, comma 6, non sembra esservi
coincidenza tra i soggetti beneficiari della norma riprodotta (d.lgs. 99/2004,
art. 2, comma 3) e quelli della norma inserita nello schema: la norma vigente
che si intenderebbe riprodurre fa infatti riferimento alla società agricola di
persone qualora almeno la metà dei soci sia in possesso della qualifica di coltivatore
diretto come risultante dall'iscrizione nel registro delle imprese. La norma
inserita fa un generico riferimento alla società agricola di cui all’articolo 7
del codice stesso il quale detta la definizione
di società agricola che comprende tutti i tipi di società.
Lo schema di decreto legislativo
è volto esclusivamente al riassetto delle norme statali vigenti e dunque non
comprende né norme di regolamenti comunitari, direttamente applicabili, né
norme statali cedevoli in quanto rientranti nella competenza regionale. Non
appare dunque chiaro il motivo dell’inserimento nello schema di riordino
dell’articolo 49, in
materia di opere di bonifica, nel quale è specificato che fino al momento in
cui le Regioni non avranno provveduto con proprie leggi, la bonifica è regolata
dalla legislazione statale vigente
Nel medesimo
schema le norme richiamate sono contenute in apposite note, in cui - in alcuni
casi - vengono fornite anche le motivazioni di eventuali modifiche delle
stesse. Inoltre, l'art. 123 reca l'elenco delle disposizioni abrogate. Tra le
norme inserite in tale elenco, risultano già precedentemente abrogate le leggi:
18 agosto 1948, n. 1140 ("Contratto di affitto di fondi rustici e di
vendita delle erbe per il pascolo"); 4 giugno 1984, n. 194 ("Interventi
a sostegno dell'agricoltura"), art. 2, relativo al fondo di sostegno per il
settore bieticolo-saccarifero.
Il Titolo V dello schema di
decreto legislativo reca disposizioni in materia di contratti agrari ed in
particolare il Capo II, Sezione II, reca disposizioni relative alla soccida e ai
contratti di tipo enfiteutico. Per quanto riguarda la disciplina della soccida,
lo schema di testo unico riprende, con limitate modificazioni e contestualmente
abrogandoli, quanto previsto dagli articoli 2170-2187 del codice civile; per
quanto riguarda, invece, la disciplina dell’enfiteusi, l’articolo 121 ricalca,
nella struttura, quanto previsto dalla legge 7 gennaio 1974, n. 3, che ha
trasformato in diritto di credito le prestazioni fondiarie perpetue dovute ai
proprietari di fondi situati nelle province venete, integrando le norme
stabilite dalla legge 15 febbraio 1958, n. 74, recante "Regolamentazione
dei canoni livellari veneti". La citata legge n. 74 risulta abrogata
dall’art. 24 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112. L'introduzione dell'articolo 121
dello schema di decreto andrebbe quindi a regolare i casi eventualmente ancora
esistenti riconducibili ad un istituto in via di esaurimento. Per tale motivo,
come suggerito nelle note di accompagnamento del testo, andrebbe valutata l’opportunità di procedere contestualmente all'abrogazione
non solo della legge n. 3 del 1974, ma anche delle leggi sui contratti di tipo
enfiteutico n. 327 del 1963 e n. 607 del 1966.
Formulazione del testo
Alcune annotazioni relative allo schema di decreto
legislativo sono state formulate nel paragrafo relativo al coordinamento con la
legislazione vigente.
Per quanto attiene lo schema di DPR,
esso si articola in Titoli in parte corrispondenti ai Titoli dello schema
legislativo di riordino. Nel rispetto della legge delega il testo è quasi
sempre redatto sulla base delle formule normative originarie, limitando a pochi
casi l'introduzione di norme nuove.
Il DPR in molti punti (una cinquantina) riproduce
disposizioni di rango primario; in taluni di questi casi le note all'articolato
forniscono le relative motivazioni. Ulteriori indicazioni di carattere generale
rispetto all'introduzione nel DPR di norme formalmente legislative sono
presenti nella relazione illustrativa del DPR stesso.
