INDICE
ARTICOLI
da 1 a 10. 4
Riduzione degli uffici
giudiziari ordinari4
PREMESSA
Lo schema di decreto
legislativo in esame reca la nuova organizzazione dei tribunali ordinari e
degli uffici del pubblico ministero, ai sensi dall’articolo 1, commi 2 e 4,
della legge n. 148/2011.
L’art. 1, commi 2 e 4, della legge n. 148/2011 delega il Governo ad emanare uno o più decreti legislativi per la
riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, al
fine di realizzare risparmi di spesa e un incremento di efficienza. La delega è
attribuita anche ai fini del perseguimento degli obiettivi di razionalizzazione
della spesa di cui all’articolo 9 del decreto legge n. 98/2011. Tale ultima disposizione
prevede che, per la razionalizzazione della spesa e il superamento del criterio
della spesa storica, il Ministro dell’economia e delle finanze, a partire dal
2012, d’intesa con le Amministrazioni competenti avvii con apposito atto di
indirizzo un ciclo di “spending review” per la definizione dei fabbisogni di
spesa delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato. In particolare
per queste ultime, tale attività mira a definire specifiche metodologie per la
quantificazione dei relativi fabbisogni.
I principi e i
criteri direttivi di delega, prevedono, fra l’altro:
·
la
riduzione degli uffici giudiziari di primo grado (comma 2, lettera a);
·
la
ridefinizione dell’assetto territoriale degli uffici giudiziari tenendo conto,
fra l’altro, dell’estensione del territori, del numero degli abitanti, dei
carichi di lavoro, del tasso di impatto della criminalità (comma 2, lettera b);
·
la
soppressione, ovvero la riduzione, delle sezioni distaccate di tribunale (comma
2, lettera d);
·
la
previsione che i magistrati ed il personale amministrativo entrino di diritto,
anche in soprannumero riassorbibile con le successive vacanze, nell’organico
dei tribunali e delle procure cui sono trasferite le funzioni delle sedi presso
cui prestavano servizio (comma 2, lettera g);
·
la
previsione che l’assegnazione dei magistrati e del personale alla nuova sede in
forza della lettera g) non costituisca assegnazione ad altro ufficio giudiziario
o destinazione ad altra sede, né costituisca trasferimento (comma 2, lettera h);
·
l’obbligo
di neutralità finanziaria ai fini dell’attuazione delle norme in esame (comma 2, lettera q).
Si prevede che sugli
schemi di decreto legislativo esprimano un parere non vincolante le Commissioni
parlamentari competenti per materia (comma 4).
Alle norme non
sono stati ascritti effetti sui saldi di finanza pubblica. La relazione tecnica allegata alle norme
affermava che le stesse mirano a realizzare risparmi di spesa e a introdurre
nel sistema elementi di efficienza, anche attraverso la riallocazione ottimale
del personale, amministrativo e di magistratura, per sopperire a carenze
strutturali dell'organico. Le norme mirano, inoltre, a realizzare economie di
scala, grazie alla specializzazione delle funzioni ed alla concentrazione delle
sedi.
La riduzione degli
uffici comporta, secondo quanto
affermato dalla relazione tecnica, complessivi risparmi di spesa valutabili a
consuntivo in circa 60 milioni di euro con riferimento alle sole spese di
gestione e di funzionamento delle strutture, con esclusione dei costi
incomprimibili del personale dell'amministrazione giudiziaria, per il quale è
prevista la riallocazione in uffici di maggiore dimensione.
La relazione tecnica
evidenziava che, per gli accorpamenti dei soli uffici di procura, il risparmio
sul contributo dovuto ai comuni era stimabile in misura pari al 10% del
contributo stesso.
La relazione tecnica
chiariva infine che, per motivi prudenziali, i risparmi non venivano considerati
nel prospetto riepilogativo degli effetti finanziari in quanto verificabili
solo a consuntivo.
Si segnala che il
recente DL 95/2012 (“Spending review”), all’articolo 1, comma 26, espressamente
richiamato dalla RT allegata al provvedimento in esame, ascrive risparmi al
processo di revisione della spesa nel settore dell’Amministrazione della
giustizia: risparmi non inferiori a 35 mln per il 2012 e a 70 mln a decorrere
dal 2013 derivanti da minori contributi ai comuni per la soppressione di uffici
giudiziari.
Lo schema di decreto
in esame è corredato di relazione tecnica.
Si esaminano di
seguito le norme considerate dalla relazione tecnica, nonché le altre
disposizioni che presentano profili di carattere finanziario.
VERIFICA DELLE
QUANTIFICAZIONI
ARTICOLI da 1 a 10
Riduzione degli uffici giudiziari
ordinari
Le norme
dispongono la soppressione dei tribunali ordinari, delle sezioni distaccate e delle
procure della Repubblica di cui alla tabella A allegata al presente decreto
(articolo 1).
La soppressione dei tribunali ordinari, delle sezioni
distaccate e delle procure della Repubblica è ricondotta a due esigenze:
maggiore efficienza e riduzione delle spese. La relazione illustrativa
sottolinea che tutti gli studi in materia evidenziano che vi sono risorse umane
scarsamente utilizzate negli uffici giudiziari di più modeste dimensioni. La
diminuzione degli uffici giudiziari di primo grado, inoltre, è destinata a
realizzare notevoli risparmi di spesa dovuti a economie di scala e determinerà una più
marcata specializzazione delle funzioni giudiziarie (per definizione non
realizzabile nei piccoli uffici). La riduzione degli uffici derivante dagli
interventi di riorganizzazione di cui al presente provvedimento comporterà, secondo
la relazione illustrativa, che rinvia in proposito ad informazioni di dettaglio
esposte nella relazione tecnica, complessivi risparmi di spesa pari a euro
2.889.597 per l'anno 2012, euro 17.337.581 per l'anno 2013 e 31.358.999 per
l'anno 2014, determinati con riferimento alle sole spese di gestione e di
funzionamento delle strutture, con esclusione dei costi incomprimibili del
personale dell'amministrazione giudiziaria, personale per il quale è prevista
la riallocazione in uffici di maggiore dimensione.
Attualmente sono operanti sul territorio nazionale 165
tribunali (più uno, Giugliano in Campania, previsto ma non operativo) e 220
sezioni distaccate.
Lo schema di decreto legislativo sopprime complessivamente
37 tribunali e le corrispondenti Procure della Repubblica (oltre alla Procura
della Repubblica di Giugliano in Campania) e tutte le sezioni distaccate di
tribunale.
E’ stata ipotizzata,
in prima approssimazione, la soppressione dei tribunali che non hanno sede in
un capoluogo di provincia e che non soddisfano nessuno dei parametri medi
individuati.
Tali criteri hanno consentito di individuare 45 tribunali non provinciali che
si collocano al di sotto dei criteri desumibili dalla legge delega. Di questi
45, 8 risultano intangibili per consentire il mantenimento di almeno tre degli
«attuali tribunali» (Gela, Larino, Barcellona Pozzo di Gotto, Patti, Spoleto,
Melfi, Vallo della Lucania e Rovereto). Residuano 37 uffici giudiziari di primo
grado aventi sede fuori dei capoluoghi provinciali per i quali si procede alla
riduzione e ridefinizione dell'assetto territoriale.
Si dispongono alcune modifiche alRegio decreto n. 12 del 1941, al fine, fra l’altro, di:
·
confermare che un ufficio del pubblico ministero
è normalmente costituito oltre che presso la corte di cassazione, le corti di
appello, anche presso i tribunali ordinari e i tribunali per i minorenni. Si
ammette che possano esistere eccezioni a questa regola, rinviando alla tabella
B (introdotta dallo schema di decreto) l’individuazione dei tribunali presso i
quali non è costituito l’ufficio del PM. Attualmente tale tabella menziona
esclusivamente il tribunale ordinario di Napoli nord [articolo 2, comma 1,
lettera a)];
·
ridefinire la geografia giudiziaria delineando,
sulla base dei comuni d’Italia, la circoscrizione di ogni tribunale ordinario.
A tal fine è sostituita la Tabella A
allegata al regio decreto n. 12/1941 [articolo 2, comma 1, lettera b)].
Si rinomina il tribunale di Giugliano in Campania, che
diviene il tribunale di Napoli nord il quale accorpa i territori attualmente di
competenza delle sezioni distaccate di Afragola, Casoria, Frattamaggiore e
Marano di Napoli (articolo 2, comma 2).
Sono conseguentemente apportate modifiche al codice di
procedura penale volte a stabilire quale tribunale debba fornire i magistrati
che svolgeranno le funzioni di pubblico ministero, GIP e GUP in favore dei
tribunale in cui non è istituito l’ufficio del pubblico ministero (articolo 3).
Si dà attuazione ai principi della delega sul personale
di magistratura e amministrativo da trasferire a seguito della revisione
della geografia giudiziaria. In via di principio è stabilito che i magistrati
assegnati agli uffici giudiziari soppressi entrano a far parte dell’organico
degli uffici cui sono trasferite le funzioni, anche in soprannumero. Una
disposizione speciale è dettata per i magistrati addetti esclusivamente alla
trattazione delle controversie in materia di lavoro e di previdenza e
assistenza obbligatorie, per
i quali è prevista l’assegnazione alla sezione di tribunale che si occupa di
tali controversie; in alternativa, questi magistrati possono chiedere il
trasferimento alla sezione lavoro della Corte d’appello, anche in deroga ai
requisito della permanenza triennale nella sede (articolo 4, comma 1).
Si specifica, al fine di escludere l’insorgenza di oneri,
che l’assegnazione dei magistrati ai nuovi uffici non va interpretata né come
“assegnazione ad altro ufficio giudiziario o destinazione ad altra sede” né
come “trasferimento” (articolo 4, comma 2, primo periodo).
In particolare non si applicano le seguenti disposizioni:
·
art. 194 dell’ordinamento giudiziario (R.D.
12/1941) in base a cui il magistrato destinato, per trasferimento o per
conferimento di funzioni, ad una sede da lui chiesta, non può essere trasferito
ad altre sedi o assegnato ad altre funzioni prima di tre anni dal giorno in cui
ha assunto effettivo possesso dell'ufficio, salvo che ricorrano gravi motivi di
salute ovvero gravi ragioni di servizio o di famiglia;
·
art. 2, terzo comma, del R.D.Lgs. n. 511/1946
(Guarentigie della magistratura), in base al quale «In caso di soppressione di
un ufficio giudiziario, i magistrati che ne fanno parte, se non possono essere
assegnati ad altro ufficio giudiziario nella stessa sede, sono destinati a
posti vacanti del loro grado ad altra sede»;
·
l’art. 13 della legge n. 97/1979 (Norme sullo
stato giuridico dei magistrati e sul trattamento economico dei magistrati
ordinari e amministrativi, dei magistrati della giustizia militare e degli
avvocati dello Stato) che, in caso di trasferimento di magistrati, riconosce
loro l’indennità di prima sistemazione nonché il rimborso spese oltre
all’indennità di missione, se il trasferimento riguarda una sede servizio per
la quale i magistrati non hanno proposto domanda.
Peraltro, se con l’assegnazione al nuovo ufficio un magistrato
deve mutare la propria residenza, lo schema di decreto riconosce l’applicazione
delle disposizioni della legge n. 836/1973, sull’indennità di missione e sul
trasferimento dei dipendenti statali (il cui trattamento economico è stato
aggiornato dalla legge n. 417/1978) (articolo 4, comma 2, secondo periodo).
Anche i magistrati onorari sono assegnati agli uffici
giudiziari cui sono trasferite le funzioni (articolo 4, comma 4).
Il personale
amministrativo assegnato agli uffici giudiziari soppressi transita
automaticamente nell’organico degli uffici cui sono trasferite le funzioni,
anche in soprannumero (articolo 4, comma 5). Il personale amministrativo con
qualifica dirigenziale conserva la qualifica nella nuova sede; se ciò
non è possibile, il dirigente è trasferito d’ufficio ad altra sede, a meno che
non chieda di essere adibito ad incarichi dirigenziali inferiori e vacanti
presso una sede diversa (articolo 4, comma 6).
Si demanda al Ministro della giustizia il compito di
determinare con decreto le nuove piante organiche del personale amministrativo
e di magistratura da destinare ai tribunali e alle procure (articolo 4, commi 3
e 7).
Si detta una disciplina specifica per le nuove assegnazioni
dei magistrati titolari di funzioni dirigenziali, vale a dire i presidenti di
tribunale, i presidenti di sezione del tribunale, i procuratori della
Repubblica ed i procuratori aggiunti. In particolare, si stabilisce che entro
180 giorni dall’entrata in vigore della riforma i magistrati titolari delle
funzioni dirigenziali negli uffici giudiziari soppressi possano chiedere
l’assegnazione a posti vacanti ovvero chiedere
di essere destinati all’esercizio di una funzione diversa in una sede da loro
scelta, anche in soprannumero (articolo 5, commi 1 e 2). Tale magistrati
transitoriamente esercitano le funzioni di presidente di sezione o di
procuratore aggiunto presso gli uffici cui sono state trasferite le funzioni
degli uffici soppressi. I magistrati già titolari del posto di presidente di
tribunale e di procuratore della Repubblica collaborano con i dirigenti di tali
uffici per la risoluzione, in particolare, dei problemi di organizzazione
(articolo 5, comma 6). Diversamente da quanto disposto dall’art. 4 per i
magistrati non titolari di funzioni dirigenziali, le nuove destinazioni dei
magistrati con funzioni dirigenziali sono considerate come trasferimenti a
domanda a tutti gli effetti. Si applica dunque non solo l’art. 13 della legge
n. 97/1979 che, in caso di trasferimento, riconosce ai magistrati l’indennità
di prima sistemazione nonché il rimborso spese oltre all’indennità di missione,
se il trasferimento riguarda una sede di servizio per la quale i magistrati non
hanno proposto domanda (articolo 5, comma 4).
Si provvede alla riassegnazione del personale di polizia
giudiziaria in servizio presso le 37 procure della Repubblica soppresse.
Analogamente a quanto disposto per magistrati e personale amministrativo, lo
schema di decreto legislativo dispone l’assegnazione o applicazione del
personale di polizia presso le sezioni di polizia giudiziaria delle procure
istituite presso i tribunali cui sono trasferite le funzioni degli organi
giudiziari soppressi (articolo 6, comma 1). Si esclude che la riassegnazione
possa essere considerata nuova assegnazione, applicazione o trasferimento
(articolo 6, comma 2).
Si stabilisce che il Ministro della giustizia può decidere
di continuare a disporre per un massimo di 5 anni degli edifici già sede dei
tribunali e delle sezioni distaccate soppresse, senza che lo Stato debba
corrispondere ai comuni alcun rimborso spese (articolo 7, commi 4 e 1). Tali
edifici verranno utilizzati a servizio del tribunale che ha accorpato gli
uffici soppressi.
Si stabilisce che, per il personale che presta servizio
presso gli immobili già sede dei tribunali e delle sezioni distaccate, si
considera sede di servizio il comune nel quale l’immobile stesso è ubicato
(articolo 7, comma 3).
E’ stabilito che dall’applicazione delle norme in esame non
debbano derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica e che
alla loro attuazione di provvede nell’ambito delle risorse umane, strumentali e
finanziarie disponibili a legislazione vigente (articolo 9).
La relazione
tecnica afferma che il provvedimento, nel prevedere la riorganizzazione
della distribuzione sul territorio degli Uffici giudiziari di primo grado,
realizza risparmi di spesa e introduce nel sistema elementi di efficienza attraverso
la riallocazione ottimale del personale amministrativo e di magistratura. Si
sopperisce così a carenze strutturali di organico attraverso virtuose economie
di scala dovute alla specializzazione delle funzioni e alla concentrazione
delle sedi. Vengono altresì conseguiti risparmi per il venir meno delle spese
di funzionamento delle sedi soppresse.
I risparmi derivanti dal processo di riorganizzazione degli
Uffici giudiziari non vengono qui quantificati nel dettaglio, in quanto in base
alla RT, costituiscono una quota parte dei risparmi contenuti nel provvedimento
riguardante la revisione della spesa pubblica con riferimento
all’amministrazione della giustizia (DL 95/2012 “Spending review”). Detto
provvedimento all’articolo 1, comma 26, infatti, prevede esplicitamente
risparmi conseguenti alla riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari e relativi minori contributi ai comuni per le spese di
funzionamento dei suddetti uffici. Questi risparmi sono determinati dal citato
articolo 1, comma 26, del decreto legge n. 95/2012, in 35 milioni per l’anno
2012 e in 70 milioni di euro a decorrere dall’anno 2013. Secondo la relazione
tecnica allegata al citato decreto legge i dati sulla base dei quali sono
calcolati i risparmi sono tratti dall’analisi dei rendiconti delle spese
sostenute dai comuni attualmente sede degli uffici giudiziari oggetto di
soppressione.
Con riferimento al provvedimento in esame, per quanto
riguarda le spese per indennità di trasferimento, si applicano le norme che a legislazione
vigente regolano i trasferimenti a richiesta dell’amministrazione: pertanto
alle stesse si fa fronte nel limite degli ordinari stanziamenti di bilancio,
che recano adeguate disponibilità.
Al riguardo
si rileva preliminarmente l’opportunità di una precisazione in merito al
coordinamento delle previsioni in esame con quelle contenute nel DL 95/2012 (“Spending review”). In particolare
appare utile precisare in quale misura
le disposizioni del provvedimento in esame contribuiscano al complesso del
risparmio scontato con riferimento alla soppressione dei contributi ai comuni sedi
di uffici giudiziari (35 mln per il 2011 e 70 mln a decorrere dal 2012) dal DL
sulla spending review. Appare inoltre
necessario che sia chiarito lo status giuridico dei magistrati di tribunale
che, in forza delle disposizioni recate dall’articolo 4, comma 1, possono
essere assegnati a uffici di corte d’appello. In particolare, andrebbe escluso
che l’eventuale assegnazione alla corte di appello di magistrati privi dei
requisiti professionali richiesti per tale assegnazione possa determinare un
aumento della retribuzione complessivamente corrisposta al personale in
questione.
Appare necessario che siano forniti ulteriori elementi
volti a suffragare quanto affermato dalla relazione tecnica in merito alla
congruità degli ordinari stanziamenti a fronteggiare le spese da sostenere per
l’indennità di trasferimento. A tale proposito si rileva:
·
che il riordino operato dallo schema di decreto
in esame comporta trasferimenti che non rientrano tra i flussi ordinari annuali;
pertanto le previsioni di bilancio, basandosi sui flussi di spesa storici fino
ad oggi riscontrati, potrebbero non essere dotate in modo adeguato;
·
che l’articolo 4, comma 2, fa salve, per i
magistrati, in determinate circostanze, le norme recate dalla legge n.
836/1973, sull’indennità di missione e sul trasferimento dei dipendenti
statali. Non risultano di immediata comprensione gli effetti, di tale
applicazione;
·
che la relazione tecnica non dà conto
dell’eventuale applicazione della citata legge n. 836/1973 al personale
amministrativo interessato alla riorganizzazione in esame.
Nulla da osservare in merito all’assegnazione di
personale di magistratura e amministrativo, anche in soprannumero, ai tribunali
e alle procure a cui sono trasferite le funzioni degli uffici giudiziari
soppressi dal momento che tale previsione era già recata dalle norme di delega.
Al contrario si rileva che la possibilità, per i magistrati titolari di
funzioni dirigenziali, di richiedere di essere destinati all’esercizio di
determinate funzioni anche in soprannumero, come previsto dall’articolo 5,
comma 2, non trova riscontro nelle norme
di delega. Tale possibilità potrebbe determinare inefficienze nell’allocazione
del personale rispetto alla redistribuzione delle funzioni operate, con
conseguenti aggravi sul piano
amministrativo e finanziario.
Sul punto appare opportuno acquisire l’avviso del
Governo.
Analoghe considerazioni, sul piano delle possibili
diseconomie gestionali, riguardano l’articolo 4, comma 6, che prevede la
possibilità per i dirigenti, non utilizzabili presso gli uffici giudiziari
accorpanti, di richiedere di essere adibiti ad incarichi dirigenziali inferiori
e vacanti presso una sede diversa.
Si rileva infine che l’articolo 7 prevede la possibilità,
per l’amministrazione della giustizia di continuare ad utilizzare immobili, già
sede di uffici giudiziari soppressi, anche
di proprietà comunale, senza dover corrispondere alcun canone o contributo e
che le spese di gestione e manutenzione di detti immobili sono a carico del
comune. Detta disposizione appare recare oneri a carico degli enti locali non
più compensati dall’erogazione del contributo in favore di detti comuni
previsto dall’articolo 2 della legge 392/1941. Appare, pertanto, necessario che
il Governo chiarisca attraverso quali meccanismi sia garantita la sostenibilità
della disposizione per i bilanci degli enti locali interessati.
