N. 32/Parte II – 24 gennaio 2012[1]

 

A.C. 2, 1951, 3865

 

La gestione dei servizi idrici e la determinazione

delle tariffe nel Regno Unito e in Spagna

 

 

Nel Regno Unito la fornitura dei servizi idrici rientra tra i settori incisi dalle profonde riforme strutturali che, a partire dal 1979, hanno innovato le modalità di gestione dei servizi di pubblica utilità, passando dal modello caratterizzato dalla produzione pubblica e dall’assenza di competizione all’apertura dei mercati e al conferimento della gestione dei servizi alle imprese.

Sul piano tariffario, tale mutamento ha comportato l’abbandono di modalità di determinazione delle tariffe che, seppure utili al perseguimento di obiettivi di politica economica (in prospettiva del controllo dell’inflazione o dell’incentivo allo sviluppo industriale attraverso costi energetici contenuti), si erano tuttavia rivelate inadatte rispetto ad altre finalità, come l’efficienza di gestione e la minimizzazione dei costi dei servizi prestati. In luogo del regime di prezzi amministrati direttamente dal settore pubblico si è dunque gradualmente instaurato un sistema - la cui disciplina fondamentale è dettata ora dal Water Act 2003- in cui sono le imprese a fissare il corrispettivo dei servizi prestati, ma nel rispetto di regole stabilite da pubblici organismi preposti alla regolamentazione dei mercati e, in particolare, alla vigilanza sulle tariffe medesime attraverso il meccanismo del price cap, consistente nella libera fissazione - entro un limite massimo e a fronte di determinati risultati sotto il profilo dei costi operativi, degli investimenti e dell’efficienza - delle tariffe da parte delle imprese fornitrici dei servizi.

In tale contesto, le società di gestione dei servizi idrici (siano esse water only companies o water and sewerage companies, a seconda che si occupino o meno anche delle acque reflue) operano a livello locale sulla base di licenze di durata normalmente venticinquennale, e applicano criteri di tariffazione (mediante il già detto price-cap) sottoposti a periodico aggiornamento (di norma ogni cinque anni) da parte dell’autorità di regolazione economica del settore (secondo le disposizioni del già richiamato Water Act 2003).

Per gli ulteriori aspetti della loro attività (non solo tariffari ma concernenti il rispetto dei parametri qualitativi e di tutela ambientale) le water companies sono soggette al controllo di due organismi, il Drinking Water Inspectorate e la Environment Agency, la cui attività si avvale anche del supporto dell’ente rappresentativo degli utenti, il Consumer Council for Water.

Le imprese fornitrici sono costituite come società commerciali oppure, in taluni casi, nella forma giuridica della company limited by guarantee, società senza scopo di lucro i cui soci, tipicamente, non conferiscono capitali ma prestano garanzia assumendo l’impegno di versare, ove necessario, il versamento di una quota corrispondente ad un determinato valore nominale. È il caso, in Galles, della società Glas Cymru, operante nel mercato regionale dei servizi idrici dopo avere rilevato nel 2001 le posizioni di Welsh Water. Essa è formata da 50 soci (perlopiù esponenti di imprese, enti e associazioni della regione) selezionati da un comitato indipendente che detiene il controllo sull’operato degli amministratori. La proprietà degli impianti è in capo alla stessa Glas Cymru che, attraverso una società operativa (Dwr Cymru), raccoglie ricavi tramite prezzi regolati, assume le decisioni strategiche e mantiene la responsabilità del servizio.

L’autorità di regolazione dei servizi idrici, competente per l’aggiornamento periodico delle tariffe, è – per l’Inghilterra e il Galles, in cui operano complessivamente 34 società fornitrici - l’OFWAT (Water Service Regulation Authority), che opera in condizioni di indipendenza e di autonomia finanziaria. Tra le principali competenze dell’autorità figura il rilascio del titolo abilitativo (instrument of appointment) alle imprese licenziatarie, in cui sono descritti e disciplinati gli aspetti infrastrutturali, qualitativi tariffari, e informativi dei servizi prestati.

Analogamente, nell’Irlanda del Nord è operativa, dal 2008, la Northern Ireland Water, società di proprietà pubblica soggetta al controllo di un’autorità regionale (competente anche per i servizi di fornitura del gas e dell’energia elettrica), la Northern Ireland Authority for Utility Regulation.

In Scozia, a partire dalla più recente liberalizzazione dei servizi idrici del 2005 (introdotta con il Water Services etc (Scotland) Act 2005) e della separazione tra la gestione delle infrastrutture fisiche (dal 2002 affidata alla società pubblica Scottish Water) e l’attività di fornitura dei servizi, questi ultimi sono ora prestati, in regime di concorrenza, da imprese private sulla base di licenze il cui contenuto è differenziato a seconda dell’ambito di operatività e del tipo di servizi offerti. L’originaria società monopolista è membro, assieme alle imprese licenziatarie, della Central Market Agency (CMA), società senza scopo di lucro (secondo lo schema già richiamato della company limited by guarantee) incaricata della tenuta dell’elenco degli utenti finali serviti da ciascun fornitore, dell’efficienza di gestione dei servizi, della remunerazione di Scottish Water per l’esercizio della rete e, più in generale, del corretto funzionamento del mercato in applicazione di appositi disciplinari: il Market Codeel’Operational Code. Sul settore vigila la Water Industry Commission for Scotland (WICS).

Il procedimento di determinazione delle tariffe, demandato alla competenza dell’OFWAT ed effettuato a conclusione dell’esame dei bilanci di esercizio delle società licenziatarie (cosiddetto June return), è descritto in dettaglio all’interno del sito dell’OFWAT (nella sezione dedicata al price review). Il parametro a tal fine considerato è costituito dal margine di remunerazione delle imprese, calcolato al netto dei costi di gestione, degli investimenti e degli oneri fiscali (revenue requirement); la soglia tariffaria (price limit) è quindi definita annualmente sulla base della differenza percentuale rilevata tra la remunerazione delle imprese e il guadagno che esse ricaverebbero in assenza di variazione delle tariffe (base year revenue).

L’attuale organizzazione del mercato dei servizi idrici e la sua funzionalità, sotto il profilo della concorrenza e dell’innovazione, rispecchiano in larga parte le raccomandazioni formulate a conclusione dell’indagine affidata nel 2008 dal DEFRA ad un esperto indipendente (dal titolo: Independent Review of Competition and Innovation in Water Markets, nota anche come Cave Review dal nome del redattore). Il documento, in cui è svolta un’analisi delle caratteristiche del mercato rilevante e si prospettano iniziative dirette ad incrementare il livello di competitività (in particolare con riguardo alla creazione di un mercato di livello sovraregionale per la fornitura di tali servizi), costituisce tuttora la base delle ulteriori iniziative annunciate dal Governo liberal-conservatore all’insegna di una maggiore competitività interna al settore, dell’ingresso di nuovi investitori e nella prospettiva di una riduzione delle tariffe dei servizi idrici fruiti sia dalle imprese sia dai consumatori domestici. Questi aspetti – riforma del mercato dei servizi idrici, riduzione tariffaria - sono tra i temi presi in esame nel “Libro bianco” pubblicato dal DEFRA nel dicembre 2011, Water for Life. 

A queste linee generali si correla, in particolare, l’intento del Governo di superare, con modifiche legislative già annunciate nell’autunno del 2011, i vincoli che limitano la possibilità per le imprese di cambiare fornitore di servizi idrici. Per altro verso, sono allo studio misure organiche (al momento delineate nel documento di consultazione intitolato Tackling Bad Debt in Water Industry, diffuso dal DEFRA nel gennaio 2012) per affrontare il fenomeno dell’insolvenza da parte delle utenze domestiche e residenziali. Una distinta consultazione pubblica (avviata con la pubblicazione, nell’ottobre 2011, del documento dal titolo Company Social Tariffs) è stata infine promossa dal DEFRA con riferimento all’introduzione di tariffe sociali ed agevolate, in attuazione delle previsioni del Flood and Water Management Act 2010.

 

In Spagna, in base a quanto previsto dall’art. 25, comma 2, lettera l), della Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local, la fornitura di acqua (suministro de agua) e le connesse attività di approvvigionamento (abastecimiento)delle risorse idriche sono inserite tra le competenze assegnate ai comuni (municipios), nei termini previsti dalla legislazione dello Stato e delle Comunità autonome. A queste ultime compete peraltro la potestà tariffaria in materia. La gestione del servizio idrico rientra tra i servizi pubblici locali, per i quali i comuni - cui spetta la titolarità del servizio - possono scegliere, in base all’art. 85 della Legge 7/1985, di gestirlo in maniera diretta o indiretta.

L’art. 85, in particolare, prevede quattro modalità di gestione diretta da parte dell’ente locale: gestione diretta vera e propria, effettuata dall’ente locale come tale, attraverso propri organi o strumenti; costituzione di un ente autonomo locale; costituzione di un ente pubblico imprenditoriale locale; costituzione di una società commerciale locale, il cui capitale sociale sia di titolarità pubblica.

La gestione indiretta può essere invece realizzata secondo le modalità disciplinate dal Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público[2].

In particolare, in base all’art. 277 del suddetto decreto, esistono quattro modalità di gestione indiretta:

·        concessione (concesión), mediante la quale un’impresa privata gestisce il servizio assumendosi rischi e vantaggi, comprese le tariffe applicate agli utenti;

·        gestione interessata (gestión interesada), in base alla quale l’amministrazione titolare e l’impresa partecipano congiuntamente agli utili derivanti dallo sfruttamento del servizio, secondo le proporzioni stabilite nel contratto di gestione;

·        concerto (concierto) tra l’ente locale e una persona fisica o giuridica che svolga prestazioni riguardanti il servizio pubblico in oggetto; in tali accordi, in genere, l’ente locale sostiene i costi e percepisce le tariffe, mentre il soggetto privato si occupa solamente dell’esercizio dell’attività, ricevendo una remunerazione economica dall’ente, stabilita nel contratto;

·        società a capitale misto (sociedad de economía mixta), nella quale l’amministrazione partecipa, direttamente o mediante un ente pubblico, insieme ad altre persone fisiche o giuridiche, in modo che la società figuri come contraente dell’amministrazione.

Tali contratti di gestione di servizi pubblici sono di norma aggiudicati mediante licitazione per gara aperta o ristretta; la loro durata massima, comprensiva delle eventuali proroghe, non può superare i 50 anni.

In aggiunta a tali tipologie di contratti, esistono altri due strumenti di partecipazione di privati nell’offerta dei servizi idrici, in attività diverse da quelle strettamente legate alla distribuzione dell’acqua agli utenti. In particolare: a) concessione di opera pubblica (concesión de obra pública), mediante la quale un’impresa privata interviene nella costruzione di un’infrastruttura necessaria per la gestione del servizio, in cambio del diritto a percepire una tariffa; b) contratto di servizi (contrato de servicios), con il quale un’impresa svolge particolari attività di contenuto tecnico (lettura di contatori, manutenzione di singoli impianti ecc.).

Nonostante le attività di distribuzione e di erogazione dell’acqua siano assegnate alla competenza dei comuni, esigenze di coordinamento con altri enti e difficoltà di organizzazione del servizio a livello locale hanno determinato modelli di gestione territoriale riconducibili a tre categorie fondamentali: a) il comune autosufficiente (municipio autosuficiente), che amministra autonomamente il servizio dal prelevamento dell’acqua fino alla fornitura all’utente finale; il comune può poi scegliere di attuare il servizio attraverso le diverse modalità di gestione diretta o indiretta precedentemente elencate; b) la gestione separata dell’approvvigionamento in due livelli distinti, con la fase “en alta”, cioè dal prelevamento dell’acqua fino alla distribuzione nei depositi locali, affidata a un soggetto sovracomunale (provincia, consorzio di comuni ecc.) - in tale fase viene inoltre istituita una tariffa della vendita dell’acqua -  e la fase “en baja”, cioè di distribuzione domiciliare, che resta assegnata al comune; c) gestione integrata del servizio da parte di un ente sovracomunale, realizzata generalmente mediante società affidatarie a partecipazione interamente pubblica.