N. 32/Parte I – 24 gennaio 2012[1]

 

A.C. 2, 1951, 3865

 

La gestione dei servizi idrici e la determinazione

delle tariffe in Francia e Germania

 

 

In Francia l’organizzazione del sistema idrico (sul tema si segnala Eaufrance, il portale francese sull’acqua) si fonda su alcuni principi-base: decentramento, responsabilizzazione dei territori, partecipazione di tutti i soggetti interessati alla gestione, indipendenza economica.

L’ultima grande riforma legislativa sull’acqua in ordine di tempo è stata realizzata con la Loi n. 2006-1772 sur l’eau et les milieaux acuatiques che ha predisposto gli strumenti per raggiungere gli obiettivi di “buono stato ecologico” fissati per il 2015 dalla direttiva quadro europea 2000/60/CE e ha affermato il diritto di accesso di tutti all’acqua potabile “in condizioni economicamente sopportabili”. La riforma è stata ulteriormente perfezionata nel 2010 con la Loi n. 2010-788 portant engagement national pour l'environnement (c.d. Loi Grenelle 2).

Per quanto riguarda la gestione del servizio idrico integrato a livello locale (fornitura dell’acqua potabile, raccolta e trattamento delle acque reflue), la responsabilità è affidata ai comuni (Code général des Collectivités territoriales, artt. L2224-7 à L2224-11-6)e l’acqua è una competenza esclusiva del sindaco che la esercita spesso nel quadro dell’intercomunalità. Il sindaco dispone di un potere generale di polizia per la garanzia dell’ordine e della sicurezza pubblica e per la lotta all’inquinamento, nonché di diversi poteri speciali di polizia in materia di gestione dei servizi idrici.

Le collettività locali agiscono secondo le leggi e le direttive fissate dallo Stato e dalle Agences de l’Eau escelgono i modi che ritengono più appropriati alla gestione del servizio idrico nell’ambito di due sistemi di gestione:

·        la gestione diretta, detta in “regìa”, con o senza la partecipazione di operatori privati;

·        la gestione delegata con delega a operatori privati attraverso lo strumento della “delega di servizio pubblico”.

La regìa è un sistema che assicura la gestione diretta ai comuni. Esistono due tipi di regìa (Code général des Collectivités territoriales, artt. L2221-1 à L2221-9, art. L2221-10 e artt. L2221-11 à L2221-14): le regìe che dispongono di una loro autonomia finanziaria e quelle che dispongono di un’autonomia finanziaria e giuridica. In entrambi i casi, tutta o parte delle attività può essere assicurata dalla regìa, sotto forma di società pubblica a carattere industriale e commerciale (SPCI), o da società private a seguito di appalti pubblici. Ciò presuppone comunque una sicura padronanza della materia sia sotto il profilo amministrativo che tecnico. Il comune (o il gruppo di comuni) assicura direttamente il servizio idrico con proprio personale e ottiene remunerazione presso i suoi utenti finanziando direttamente le strutture necessarie.

La delega di servizio pubblico (Code général des Collectivités territoriales, artt. L1411-1 à L1411-19) offre diverse applicazioni, tra le quali le principali sono: l’affermage, la concession e la gérance. Con l’affermage (attualmente la più diffusa in Francia) la collettività locale finanzia direttamente le strutture del servizio idrico, ma ne affida la sola gestione, con formale gara d’appalto, ad un’impresa privata remunerata direttamente dagli utenti; una parte del ricavato delle fatture dell’acqua torna comunque alla collettività per coprire le spese d’investimento. La concession è invece un contratto grazie al quale è l’impresa concessionaria ad essere obbligata a finanziare i necessari investimenti per le strutture e a gestirne lo sfruttamento. Infine nella gérance, un tipo intermedio di gestione tra diretta e delegata, la collettività territoriale finanzia le strutture, ma le affida ad un’impresa mandataria che agisce ai suoi ordini e per suo conto. In tutti e tre i casi, gli obblighi delle imprese nei confronti della collettività sono determinati per contratto così come il prezzo del servizio, mentre la collettività territoriale rimane proprietaria delle installazioni, anche quando siano state realizzate e finanziate da una società privata.

La maggioranza dei comuni tende a delegare i servizi idrici a società private per la complessità delle necessarie competenze, conoscenze tecniche e capacità finanziarie richieste. Qualunque sia la modalità di raggruppamento di comuni (Syndicats o Communautés) e il modo di gestione prescelto, il comune (o il gruppo di comuni) rimane, in ogni caso, responsabile per la qualità e i costi del servizio, così come del buon funzionamento e delle tecniche utilizzate.

Per la distribuzione dell’acqua potabile il comune o l’intercomunalità stabilisce uno “schema” di distribuzione determinando le zone servite dalla rete. La c.d. Loi Grenelle 2 del 2010 ha imposto ai comuni di comprendere nello “schema”, entro il 2013, una descrizione dettagliata delle opere di trasporto e di distribuzione d’acqua potabile (da aggiornare periodicamente) che dovrebbe portare ad eventuali programmi pluriennali  di lavori di miglioramento della rete in caso di eccessive perdite d’acqua durante la distribuzione.

Per quanto riguarda la fase di depurazione delle acque reflue i comuni hanno il compito di provvedere ad un servizio pubblico di depurazione collettivo, che svolgono attraverso una gestione diretta o delegata. Solo una parte di essi ha messo in opera tale servizio e pertanto la legge del 2010 ha imposto l’obbligo ai comuni di provvedere al controllo di tutte le installazioni entro la fine del 2013, con una descrizione dettagliata delle opere di raccolta e trasporto delle acque reflue da inserire negli “schemi” comunali di depurazione collettiva. E’ di competenza comunale o intercomunale anche il controllo delle installazioni di smaltimento delle acque reflue non collettive, relative ai proprietari di immobili non collegati ad una rete di raccolta delle acque reflue.

Spetta sempre al comune (o al gruppo di comuni) la regolamentazione e la tariffazione dei servizi idrici attraverso l’adozione di un regolamento del servizio che definisca, in funzione delle condizioni locali, le prestazioni assicurate dal servizio e gli obblighi rispettivi dell’operatore che eroga il servizio, degli abbonati, degli utenti e dei proprietari (Code général des Collectivités territoriales, artt. L2224-12 à L2224-12-5). 

La tariffa relativa all’acqua include il prezzo di due servizi: l’acqua potabile, per l’alimentazione e l’igiene, e il servizio di depurazione collettiva delle acque reflue. Oltre a tali costi, la fattura dell’acqua comprende i canoni e alcune tasse facenti capo a differenti organismi pubblici: le Agences de l’eau, lo stesso Stato (che percepisce, nel caso, l’IVA sulla fattura) o anche le Voies navigables de France(VNF). Peraltro i canoni delle Agences de l’eau permettono, attraverso la mutualizzazione delle somme raccolte, di finanziare le collettività per i relativi investimenti. La tariffazione dei due servizi è determinata dalla collettività locale interessata e permette di coprire le spese impegnate per realizzare il servizio secondo il principio “l’acqua paga l’acqua”. Il sistema di tariffazione deve prevedere, infatti, sempre una parte variabile calcolata in funzione del volume d’acqua consumata dall’abbonato. La sola eccezione a tale regola riguarda le piccole collettività (quelle con meno di 1000 abitanti) che hanno risorse idriche in abbondanza e possono sollecitare una deroga presso il prefetto per fatturare l’acqua a forfait. Nel 2011 anche il principio generale, affermato nel 2006, del diritto di tutti di accedere all’acqua potabile a condizioni economicamente accettabili ha trovato attuazione con la Loi n. 2011-156 relative à la solidarité dans les domaines de l’alimentation en eau et de l’assainissement. Il legislatore ha previsto la partecipazione dei comuni (o gruppi di comuni) al finanziamento dei Fonds départementaux de Solidarité Logement – volet “EAU”, gestiti dai Conseils généraux che verseranno materialmente gli aiuti accordati, per la fornitura dell’acqua, alle persone che dimostrino di essere in particolari difficoltà, per inadeguatezza delle loro risorse o condizioni di vita. I comuni (o gruppi di comuni) parteciperanno tuttavia al finanziamento su base volontaria e, comunque, entro il limite dell’0,5% delle entrate effettive dei bilanci dei servizi idrici sul territorio da essi servito.

 

In Germania la competenza in materia di acque è triplice: a livello federale, dei Länder e dei comuni. L’articolo 72, comma 3, della Legge fondamentaletedesca, stabilisce, infatti, che, nell'ambito della competenza legislativa concorrente, se la Federazione fa uso del suo diritto di legiferare, i Länder possono adottare disposizioni in deroga in materia di regime delle acque (ad esclusione delle norme relative a materiali o impianti). Riassumendo, il Governo federale promuove le legislazione e definisce le competenze a livello federale; i Länder disciplinano i servizi di erogazione e fognatura all’interno del loro territorio; i comuni mettono in atto i servizi idrici. Alcune linee guida e principi generali sono dettati dalla Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA), gruppo di lavoro sulle acque che comprende istanze del Governo federale e dei singoli Länder.

La normativa federale in materia è contenuta nella Legge sulla gestione delle risorse idriche (Gesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts – Wasserhaushaltsgesetz - WHG) del 31 luglio 2009, che delega i principali poteri sull’acqua ai Länder. In base alla legge, l’acqua è un elemento integrante dell’ambiente naturale e una risorsa comune da usare e proteggere al fine di evitare conseguenze negative (§ 1). I grandi fiumi e i canali navigabili sono di proprietà dello Stato, mentre gli altri corpi idrici sono di proprietà dei comuni adiacenti o dei proprietari rivieraschi (anche privati). Tutti gli utilizzi delle acque sono comunque soggetti all’approvazione della competente autorità delle acque che, a seconda delle dimensioni del corpo idrico, opera a livello federale, del Land o comunale. Tale autorità rilascia permessi (Erlaubnis) o licenze (Bewilligung) per l’utilizzo dell’acqua (§ 8). Per quanto riguarda la tutela, si persegue l’efficienza delle risorse in termini di quantità e qualità.

Per quanto concerne il ruolo delle istituzioni, a livello federale operano, oltre al Ministero dell’ambiente, della protezione della natura e della sicurezza nucleare (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit) che stabilisce gli standard minimi in materia, ulteriori soggetti: altri Ministeri (tutela del consumatore, alimentazione e agricoltura; salute e sicurezza sociale; trasporti, costruzioni ed edilizia residenziale; economia e lavoro; cooperazione economica e sviluppo), il Consiglio di esperti per le questioni ambientali (Der Sachverständigenrat für Umweltfragen), istituito nel 1971 dal Governo federale, nonché alcuni enti come l’Agenzia federale dell’ambiente (Das Umweltbundesamt - UBA) e l’Istituto federale per le opere idrauliche(Die Bundesanstalt für Wasserbau - BAW). Nella maggior parte dei Länder le competenze sono distribuite a un triplice livello: un’autorità suprema, che in genere è il Ministero dell’ambiente, che decide in merito alle decisioni più significative per la gestione e la vigilanza; un’autorità superiore, in genere rappresentata dal Governo del Land, che è responsabile della pianificazione della gestione idrica, nonché in materia di rilascio di permessi e licenze e di procedure amministrative; un’autorità inferiore, costituita a livello di città, area metropolitana, distretto rurale, responsabile del rilascio dei permessi minori e con funzioni di controllo e consulenza.

Gli assetti organizzativi sono decisi a livello comunale, all’interno della normativa predisposta dal Land. I comuni hanno facoltà di scegliere gli assetti organizzativi e istituzionali mediante i quali erogare il servizio e di coprire i costi mediante la tassazione ai cittadini. Tali assetti possono essere di diritto pubblico o di diritto privato. I primi comprendono: la gestione diretta; le agenzie municipali semiautonome; i consorzi intermunicipali; le associazioni per la gestione del suolo e dell’acqua. Tra i secondi rientrano: le imprese municipali; le imprese pubbliche; la delega a imprese private; l’operator model; gli accordi di concessione. Le soluzioni organizzative maggiormente adottate sono le agenzie municipali semiautonome, i consorzi intermunicipali e le imprese municipali.

In merito all’approvvigionamento idrico l’erogazione è responsabilità dei comuni; l’obiettivo è di assicurare un’erogazione continua di acqua di elevata qualità da destinare ai diversi usi. Le forme organizzative per l’approvvigionamento sono libere, a scelta dell’autorità locale. Il controllo è di competenza delle autorità sanitarie locali, che sono anche tenute all’informazione nei confronti della popolazione. L’erogazione è fondata sul principio del recupero totale dei costi, pertanto i prezzi devono coprire i costi di erogazione. Sui servizi di erogazione grava l’imposta sul valore aggiunto.