Camera dei deputati Dossier MLC16028

Il Code de déontologie dell’Assemblea nazionale

Nell’ambito del vasto dibattito politico, sviluppatosi negli ultimi anni sul tema della prevenzione dei conflitti d’interesse delle più alte cariche pubbliche[1], anche le due assemblee del Parlamento francese hanno avviato una riflessione sulla delicata questione dei conflitti d’interesse per i parlamentari.

Il 6 aprile 2011 l’Ufficio di Presidenza (d’ora in avanti indicato anche con il termine francese di Bureau) dell’Assemblea nazionale, su proposta del Groupe de travail sur la prévention des conflits d’intérêts[2] costituito ad hoc, ha approvato un Code de déontologie nel quale sono enunciati i principi di fondo che i deputati si impegnano a rispettare[3].

I sei principi indicati dal codice riguardano:

· l’interesse generale della nazione e dei cittadini, che deve illuminare l’azione del deputato, con esclusione di ogni soddisfazione di un interesse privato per sé o per i suoi congiunti;

· l’indipendenza da persone fisiche o giuridiche che possano distogliere il deputato dal rispetto dei suoi doveri di parlamentare;

· l’obiettività che deve guidare il deputato nell’intervento nei confronti di una persona senza alcun’altra considerazione se non per i diritti e i meriti della persona stessa;

· la responsabilità in ragione della quale il deputato deve rendere conto delle sue decisioni e azioni ai cittadini da lui rappresentati agendo in modo trasparente;

· la probità che impone al deputato di rendere noto ogni interesse personale che possa interferire con la sua azione di parlamentare e risolvere tali conflitti d’interesse a vantaggio del solo interesse generale;

· l’esemplarità che deve contraddistinguere l’azione del deputato al fine di promuovere egli stesso i principi del codice deontologico nell’esercizio del suo mandato.

Lo stesso 6 aprile 2011 il Bureau ha adottato all’unanimità anche una Decisione relativa al rispetto del suddetto codice.

In primo luogo è prevista (art. 3) l’istituzione di un deontologo presso l’Assemblea nazionale[4], con il compito di vigilare sul rispetto dei principi stabiliti nel Codice e di consigliare i deputati in merito ad ogni questione deontologica che essi pongano. Il deontologo potrà formulare consigli e raccomandazioni nei confronti dei deputati.

In attesa di definire nel dettaglio la struttura dell’Assemblea che riceverà le dichiarazioni d’interesse a partire dalla prossima legislatura, il nuovo deontologo può già, sin da ora, intervenire a sostegno dei deputati nel caso di situazioni delicate. In particolare, egli potrà essere consultato da ciascun deputato in merito ad ogni questione riguardante possibili conflitti d’interesse o il rispetto dei principi fissati nel Code de déontologie.

Viene inoltre resa obbligatoria per tutti i deputati la presentazione di una dichiarazione d’interessi[5] all’inizio del loro mandato.

La dichiarazione, da compiersi entro trenta giorni dall’elezione e da aggiornare su iniziativa dello stesso deputato in caso di modifiche sostanziali alla sua preesistente situazione, deve rendere noti gli interessi personali del deputato, ma anche dei suoi parenti, congiunti e delle persone a lui “vicine” che possano essere in conflitto o comunque in grado d’interferire con l’esercizio delle sue funzioni parlamentari[6]. Il deputato deve dichiarare al deontologo anche i doni ricevuti o le agevolazioni delle quali abbia beneficiato se di valore superiore a 150 euro, così come i viaggi compiuti su invito di una persona fisica o giuridica (art. 4).

Qualora si verifichi un conflitto d’interessi nonostante le raccomandazioni fornite, il deontologo può investire della questione l’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea; analogamente, in caso di mancato rispetto del Codice, il deontologo è tenuto ad avvertire lo stesso Bureau, a cui spetta la decisione di rendere pubblica la situazione di conflitto del deputato, consentendo in tal modo l’applicazione dell’art. 40 del Codice di procedura penale.

Il deontologo può anche essere investito dell’elaborazione di studi generali su questioni etiche poste davanti all’Assemblea. E’ inoltre previsto che il Bureau possa affidare al deontologo il compito di presentare proposte sulla trasparenza e disciplinare le modalità di organizzazione dei colloqui nei locali dell’Assemblea o dei circoli parlamentari. Il deontologo informerà regolarmente l’Ufficio di Presidenza dei suoi lavori, i quali saranno resi pubblici con la presentazione, tra l’altro, di un rapporto annuale al Bureau medesimo[7].

Il Comité de déontologie parlementaire del Senato

Presso i rappresentanti della Camera alta francese l’adozione di un codice deontologico era stata già oggetto di esame circa un anno e mezzo prima dell’istituzione del medesimo codice per i deputati. Nel novembre 2009, infatti, l’Ufficio di Presidenza del Senato aveva creato, con l’Arrêté del 25 novembre 2009, un Comité de déontologie parlementaire, composto da un rappresentante per ciascun gruppo politico.

Il Comitato ha funzioni consultive ed è competente per le questioni deontologiche relative al mandato parlamentare e al funzionamento del Senato.

Su domanda del Presidente del Senato o del suo Ufficio, il Comitato adotta pareri su situazioni particolari o su temi più generali relativi all’etica parlamentare. Il Comitato viene ricostituito ad ogni rinnovo triennale del Senato e nessun membro può restare in carica per più di due mandati.

I membri del Comitato non percepiscono alcuna indennità, né usufruiscono di altri benefici.

La disciplina dell’attività di lobbying nei due rami del Parlamento

In seguito ad alcuni episodi occorsi, sia l’Assemblea nazionale che il Senato hanno deciso di adottare delle norme più rigorose per regolare meglio le attività dei gruppi di pressione al loro interno e mirare perciò al raggiungimento dei seguenti obiettivi: garantire una maggiore trasparenza della vita politica, eliminare ogni sospetto sui rapporti tra parlamentari e gruppi d’interesse, limitare gli strumenti suscettibili di essere utilizzati da questi ultimi per convincere i parlamentari della fondatezza delle loro posizioni (pranzi, regali, viaggi di studio, etc.).

a) Assemblea nazionale

Il Bureau dell’Assemblea nazionale ha adottato, il 2 luglio 2009, alcune regole di trasparenza e di etica applicabili all’attività dei rappresentanti dei gruppi di pressione (lobbies) presso l’Assemblea: una norma dell’Instruction généraledell’Ufficio di Presidenza, successivamente modificata il 24 febbraio 2010, e un Codice di condotta per i rappresentanti di interessi (Code de conduite applicable aux représentants d’intérêts).

Le nuove regole prevedono che i rappresentanti di interessi pubblici o privati, iscritti in un elenco fissato dal Bureau o da una sua delegazione competente, dispongano di badges - validi un’intera giornata - che danno diritto ad entrare a Palais Bourbon con accesso alla Grande Rotonda, al Salone della Pace e alla Sala delle Quattro Colonne (ad eccezione, per quest’ultima, del martedì e del mercoledì) un’ora prima dell’inizio della seduta pomeridiana e fino a mezz’ora dopo la fine del question time o una votazione per scrutinio palese (Instruction générale du Bureau, art. 26, par. III-B).

Per la richiesta d’iscrizione nell’elenco sopra citato i rappresentanti delle lobbies sono tenuti, insieme al loro datore di lavoro, a riempire un formulario relativo alle informazioni sulle loro attività e sugli interessi dei quali sono rappresentanti e indirizzare la richiesta al Segretario generale della Presidenza.

Tutti i “lobbisti” devono anche sottoscrivere il Codice di condotta.

L’istruttoria delle domande è seguita dalla delegazione incaricata dei rappresentanti d’interessi e spetta all’Ufficio di Presidenza, o alla sua delegazione, la decisione relativa all’iscrizione nell’elenco.

Il 24 febbraio 2010 l’Ufficio ha deciso che verrà rilasciato un solo badge per organismo.

I nomi ammessi nell’Elenco dei rappresentanti d’interessi, e gli interessi che essi rappresentano, sono messi on line sul sito internet dell’Assemblea nazionale.

In caso di mancato rispetto del Codice di condotta, il Bureau, sulla base di un rapporto della sua delegazione incaricata dei rappresentanti di interessi, potrà decidere di ritirare dalla lista, a titolo provvisorio o definitivo, il rappresentante inadempiente o trasgressore.

Il dispositivo non esaurisce i contatti che i rappresentanti dei gruppi di pressione possono avere con i deputati al di fuori di Palais Bourbon o all’interno della stessa Assemblea nazionale sulla base di un appuntamento.

b) Senato

Il 7 ottobre 2009 anche l’Ufficio del Senato ha adottato una serie di misure volte a inquadrare meglio, in termini di trasparenza, deontologia ed equità, le attività di lobbying presso la sua assemblea.

La disciplina dell’attività dei gruppi d’interesse si basa su tre testi:

· un nuovo capitolo dell’Instruction générale dell’Ufficio (Chapitre XXII bis), secondo il quale “il diritto d’accesso al Senato è accordato, nelle condizioni determinate dai Questori, ai rappresentanti d’interessi iscritti in un pubblico registro che si impegnano a rispettare un codice di condotta definito dall’Ufficio”;

· un codice di condotta applicabile ai rappresentanti d’interessi per quanto riguarda il loro comportamento professionale e i loro rapporti con i senatori (Code de conduite applicable aux groupes d’intérêts au Sénat); oltre alle modalità di tenuta del registro, il codice prevede diversi obblighi e divieti di carattere deontologico, tra i quali il divieto di utilizzare “mezzi fraudolenti o sleali” o di presentare ai senatori informazioni “volontariamente incomplete o inesatte destinate a indurli in errore”;

· un arrêté de Questure che regola le condizioni di accesso dei rappresentanti di interessi ai locali del Palais du Luxembourg, sede del Senato (Arrêté de Questure n. 2010-1258 del 1° dicembre 2010).

Il codice di condotta prevede anche la pubblicazione sul sito internet del Senato degli inviti all’estero indirizzati ai senatori, ai loro collaboratori ed ai funzionari del Senato. Inoltre su ogni spostamento preso in esame da un’istanza del Senato (commissione, delegazione, etc.) a seguito di invito da parte di un organismo esterno, il presidente di tale istanza è tenuto a informare l’Ufficio del Senato.

Il mancato rispetto delle regole di deontologia fissate dal Codice di condotta può determinare l’eventuale ritiro del diritto di accesso al Senato.

Recenti proposte al Senato sulla prevenzione dei conflitti d’interesse dei membri del Parlamento

Anche il Senato ha istituito nel 2010 un Gruppo di lavoro sui conflitti d’interesse[8].

Il Gruppo di lavoro ha presentato il 12 maggio 2011 un Rapporto (Rapport d’information n. 518 (2010-2011)) con il quale ha formulato numerose raccomandazioni per ulteriori misure ritenute idonee a migliorare la prevenzione di possibili conflitti per i parlamentari. In particolare il Gruppo di lavoro ha raccomandato: una più precisa definizione dei conflitti d’interesse che tenga conto della specificità dei compiti dei parlamentari e l’approvazione di regole deontologiche comuni per le due assemblee; la previsione di un obbligo per i membri del parlamento di presentare “dichiarazioni di interessi”; un’Autorità di deontologia presso il Senato dotata di maggiori poteri; l’estensione delle cause di incompatibilità parlamentari; una migliore regolamentazione delle relazioni tra i senatori e le entità esterne alle assemblee; l’applicazione di sanzioni effettive in caso di conflitto d’interesse o di contravvenzione agli obblighi deontologici da parte dei parlamentari.

germania

Le norme di comportamento dei membri del Bundestag[9]

L’Allegato n. 1 al Regolamento del Bundestag (Anlage 1 – Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages)[10]rappresenta una sorta di codice di condotta dei parlamentari. Le norme di comportamento in esso contenute, così come previsto dal § 18 del Regolamento, formano parte integrante del Regolamento stesso. Introdotte nel 1972, esse sono state da ultimo emendate nel 2005 in seguito all’approvazione della ventiseiesima legge di modifica della normativa sullo status giuridico dei deputati (Abgeordnetengesetz - AbgG), entrata in vigore il giorno della prima seduta della 16a legislatura (18 ottobre 2005). Nella sezione decima della legge, intitolata “Indipendenza del deputato”, è stato introdotto il nuovo articolo 44a[11] espressamente dedicato all’esercizio del mandato parlamentare, che rappresenta il fulcro dell’attività di ciascun membro del Bundestag. Fermo restando tale impegno primario, è in linea di massima consentito l’esercizio di attività professionali o di altro genere. Nel rafforzare l’importanza del mandato e, soprattutto, la sua indipendenza, le nuove disposizioni si collocano nel solco già tracciato dai principi costituzionali. Ai sensi dell’art. 38 della Legge fondamentale, infatti, “i deputati sono i rappresentanti di tutto il popolo, non sono vincolati da mandati né direttive e sono soggetti soltanto alla loro coscienza”.

Il fatto che i deputati siano obbligati a porre al centro della loro attività l’esercizio del mandato parlamentare non esclude quindi che essi possano svolgere, parallelamente, un’altra professione.

Molte attività, del resto, sono note ai cittadini già dal tempo della campagna elettorale. I candidati al Bundestag propagandano anche la loro attività professionale, la loro appartenenza a società, associazioni, unioni sindacali e gruppi di interesse, in modo da rendere visibili il loro radicamento e il loro impegno nella società. Non appena eletti deputati, tutti questi impegni diventano “attività collaterali” (Nebentätigkeiten), che non possono né devono in alcun modo creare dipendenza e influenzare il libero mandato parlamentare, soprattutto se entrano in gioco interessi finanziari che possono mettere a repentaglio l’indipendenza e la credibilità del Parlamento.

Da molti anni la prassi e la giurisprudenza concordano sul fatto che i compiti di un deputato debbano rappresentare un lavoro a tempo pieno. Rientra però nella sfera di libertà del parlamentare la possibilità di continuare a svolgere una professione che nella maggior parte dei casi egli ha già esercitato in precedenza. L’incompatibilità tra attività ed esercizio del mandato vale solo per i dipendenti dello Stato, che sono collocati in aspettiva in seguito all’accettazione del mandato. D’altronde, il legislatore ha deciso di consentire l’esercizio di un’attività professionale parallela, anche al fine di rendere più attrattivo il mandato parlamentare per tutte le categorie professionali, di rafforzare l’indipendenza dei deputati e di poter mettere a frutto le loro esperienze professionali.

In considerazione del giustificato interesse dei cittadini nei confronti di una maggiore trasparenza all’interno del Parlamento, si è giunti ad una formulazione più chiara inasprendo, nel contempo, le disposizioni concernenti l’obbligo di denunciare e rendere pubbliche le attività e i proventi dei deputati, contenute nell’Abgeordnetengesetz e nelle regole di condotta allegate al Regolamento del Bundestag. In base alle norme di comportamento attualmente vigenti, tutti i deputati sono obbligati, senza soluzione di continuità, a notificare al Presidente del Bundestag singole attività e funzioni esplicate in concomitanza con il mandato parlamentare. L’obbligo riguarda in particolare l’attività professionale da ultimo esercitata e l’appartenenza ad organi direttivi, a consigli di amministrazione e ad altri comitati. Soggetti all´obbligo di notifica e di pubblicazione non sono soltanto le attività in ambito imprenditoriale, ma anche quelle svolte in enti ed istituti di diritto pubblico. Gli azionisti di società di capitali devono rivelare le loro partecipazioni soltanto se le quote azionarie in loro possesso raggiungono il 25%. Vanno dichiarate anche le attività a titolo onorifico, come ad esempio quelle dei membri dei consigli di amministrazione di associazioni e federazioni di rilevanza non esclusivamente locale o di coloro che, all´interno di queste, svolgono funzioni direttive o di consulenza.

Oltre alle attività collaterali, cioè quelle svolte parallelamente all’esercizio del mandato parlamentare, devono essere dichiarati anche gli introiti da queste derivanti a partire da una soglia minima di 1.000 euro al mese oppure di 10.000 euro all´anno. In concreto, tuttavia, questi proventi non vengono indicati nel loro reale ammontare, ma solo riferiti a tre livelli progressivi di entrate: la prima fascia riguarda gli introiti compresi tra 1.000 e 3.500 euro; la seconda quelli tra 3.501 e 7.000 euro; la terza ed ultima quelli eccedenti 7.000 euro.

Le dichiarazioni presentate dai deputati in adempimento degli obblighi previsti nelle norme di comportamento sono pubblicate nel Manuale ufficiale (parte seconda) e sul sito del Bundestag, nelle pagine dedicate alle schede biografiche dei singoli parlamentari.

Al Presidente del Bundestag sono attribuiti poteri sanzionatori nel caso in cui i deputati non osservino i loro doveri. Le sanzioni in cui possono incorrere vanno dalla semplice ammonizione (Ermahnung) al pubblico rimprovero (öffentliche Rüge), fino all’inflizione di ammende (Ordnungsgelder). La procedura di accertamento dell’infrazione con l’eventuale determinazione di sanzioni, dettagliatamente illustrata nel § 8 delle norme di comportamento, avviene per gradi: se un’infrazione è giudicata dal Presidente del Bundestag di “minore gravità o di colpa lieve” (ad esempio, il superamento dei termini stabiliti per effettuare la notifica), il deputato interessato viene ammonito; qualora invece l’infrazione sia ritenuta più grave, l’Ufficio di Presidenza, dopo aver ascoltato il deputato interessato, verifica la sussistenza o meno di una violazione delle norme di comportamento. La constatazione che siano stati effettivamente violati i doveri previsti dalle norme di comportamento, fatte salve ulteriori sanzioni di cui al § 44a della legge sullo status giuridico dei deputati, viene pubblicata come stampato del Bundestag. La dichiarazione dell’inesistenza della violazione viene invece pubblicata solo nel caso in cui lo richieda il membro del Bundestag interessato. Infine, nel caso in cui attività o redditi soggetti ad obbligo di notifica non vengano dichiarati, l’Ufficio di Presidenza può comminare una sanzione pecuniaria, il cui ammontare può eguagliare la metà dell’indennità annuale di deputato. Spetta poi al Presidente del Bundestag rendere esecutiva l’ammenda mediante un atto amministrativo.

Successivamente all’inizio della 16a legislatura e all’entrata in vigore delle nuove regole sulla trasparenza delle attività svolte dai deputati, il 30 dicembre 2005 il Presidente del Bundestag ha emanato, come previsto dalle stesse norme di comportamento, una serie di disposizioni applicative (Ausführungsbestimmungen zu den Verhaltensregeln für Mitglieder de Deutschen Bundestages) volte a disciplinare in modo più dettagliato gli obblighi previsti nell’Allegato 1 al Regolamento del Bundestag.

Sulla questione della denuncia delle attività svolte parallelamente al mandato parlamentare e dei proventi da queste derivanti è intervenuto anche il Tribunale costituzionale federale che, con la sentenza del 4 luglio 2007, ha respinto con il voto di quattro giudici contro quattro, i ricorsi presentati da nove deputati eletti nella 16a legislatura che hanno sollevato, nei confronti del Bundestag, l’incompatibilità costituzionale del § 44a, comma 1, della Abgeordnetengesetz relativo all’esercizio del mandato parlamentare, delle disposizioni relative alla denuncia e alla pubblicazione delle attività professionali e degli introiti percepiti dai deputati, contenute nei §§ 44a, comma 4, e 44b della legge sopra citata e nei §§ 1 e 3 dell’Allegato 1 al Regolamento del Bundestag, nonché delle disposizioni applicative emanate dal Presidente del Bundestag e delle sanzioni previste nella legge sopra citata e nel § 8 dell’Allegato 1. I ricorrenti ritenevano che tutte queste disposizioni, introdotte dalle modifiche del 2005, non fossero conformi, in particolare, alle garanzie dello status di deputato sancite nell’art. 38, comma 1, secondo periodo (divieto di mandato imperativo) e nell’art. 48, comma 2[12] della Legge fondamentale. Quello che tuttavia emerge nella sentenza del Tribunale costituzionale e che sembra conciliare in ultima analisi le posizioni dei due blocchi contrapposti al suo interno, è la necessità che i deputati si impegnino ad affrontare i pericoli che minacciano l’indipendenza dell’esercizio del mandato parlamentare. Secondo i giudici costituzionali il mandato parlamentare deve essere posto al centro dell’attività di ciascun deputato, il quale è pertanto obbligato ad evitare i conflitti di interesse che potrebbero insorgere a seguito di attività remunerate svolte al di fuori del mandato. La sentenza esorta quindi i deputati, qualora fosse necessario ma anche in caso dubbio, a non intraprendere attività che potrebbero dar luogo a tali conflitti piuttosto che rinunciare all’esercizio del mandato parlamentare.

Il lobbying parlamentare

Il Bundestag è stato il primo Parlamento in Europa a prevedere disposizioni specifiche volte a regolare i rapporti istituzionali con i gruppi di pressione. In attuazione di una decisione del 21 settembre 1972 concernente la registrazione di associazioni e di loro rappresentanti (Beschluß über die “Registrierung von Verbänden und deren Vertreter”), l’Allegato 2 al Regolamento del Bundestag (Anlage 2 – Registrierung von Verbänden und deren Vertretern)[13]stabilisce che ogni anno è elaborata una lista pubblica (öffentliche Liste) in cui vengono registrate tutte le associazioni che intendono rappresentare o difendere interessi di fronte al Bundestag o al Governo federale. L’iscrizione nel registro rappresenta una condizione preliminare perché i rappresentanti dei gruppi di pressione possano partecipare alle audizioni nelle commissioni parlamentari e accedere ai locali parlamentari previo rilascio di una tessera di riconoscimento (Hausausweis).

Al momento dell’iscrizione, i rappresentanti dei gruppi di pressione devono fornire le seguenti indicazioni: nome e sede dell’associazione; composizione della presidenza e degli altri organi direttivi; ambito di interesse dell’associazione; numero dei membri; nome dei rappresentanti dell’associazione; indirizzo dell’ufficio presso la sede del Bundestag e del Governo federale. Questi dati vanno inseriti in un apposito modulo di registrazione (Meldeformular), che può essere utilizzato anche per successive modifiche. Il modulo sottoscritto, insieme allo statuto dell’associazione da registrare - nel caso in cui esso rappresenti la base giuridica di quest’ultima -, deve essere inviato per iscritto e a mezzo posta all’archivio parlamentare.

È importante sottolineare che il registro delle associazioni non ha alcuna rilevanza giuridica. È infatti stato istituito allo scopo di garantire la trasparenza dell’attività di lobbying in ambito parlamentare e di fornire all’occorrenza un supporto informativo per i lavori del Bundestag e delle commissioni. Come disposto dal Regolamento parlamentare, l’inserimento nella lista non conferisce automaticamente al gruppo accreditato il diritto di pretendere un trattamento privilegiato, né quello di essere audito dalle commissioni parlamentari. Il Bundestag può infatti decidere di sospendere unilateralmente la validità della tessera di riconoscimento per accedere agli uffici parlamentari e, d’altra parte, le commissioni possono, nel caso lo ritengano necessario, invitare alle riunioni anche associazioni o esperti che non sono iscritti nel registro.

In base ad una decisione adottata dal Presidium del Bundestag il 14 marzo 1973, la registrazione nella lista non può riguardare enti, fondazioni ed istituti di diritto pubblico nonché le loro confederazioni, poiché tali organismi non sono considerati associazioni nel senso inteso dal Regolamento parlamentare. Non possono inoltre figurare nel registro parlamentare delle lobby le organizzazioni i cui interessi siano già rappresentati su base sovraregionale, le associazioni appartenenti ad una confederazione già registrata, singole società o singole imprese.

Il Regolamento parlamentare stabilisce che la lista debba essere pubblicata annualmente dal Presidente del Bundestag in un supplemento della Gazzetta ufficiale federale (Bundesanzeiger)[14]. Attualmente figurano nel registro, consultabile anche sul sito internet del Bundestag, 2108 associazioni[15]. Col passare degli anni, il numero di iscritti è sensibilmente aumentato (all’inizio i gruppi registrati erano 635, nel 1996 erano diventati 1614) e si sono ampliati i campi d’interesse in cui operano tali organizzazioni. Inizialmente il ruolo principale era svolto dalle lobby del settore primario e secondario, vale a dire del mondo economico agricolo e industriale. Oggi si rileva una maggiore partecipazione del settore terziario e, in particolare, di organizzazioni non governative impegnate nella tutela dell’ambiente e nel volontariato che necessitano dell’accredito del Parlamento per poter svolgere ufficialmente attività politica a livello federale.

Oltre alle audizioni formali in commissione, i principali momenti di contatto e di confronto tra parlamentari e rappresentanti di gruppi di interesse hanno luogo durante le c.d. “serate parlamentari” (Parlamentarische Abende): si tratta di riunioni informali tra deputati, ministri e rappresentanti delle lobby, che vengono organizzate nel corso delle sessioni parlamentari per agevolare lo scambio diretto di informazioni fra politici ed esperti sui temi più svariati.

regno unito

I codici di condotta delle due Assemblee legislative

I membri delle due assemblee del Parlamento nazionale sono tenuti al rispetto dei principi enunciati nei codici di condotta[16] adottati da ciascuna Camera in attuazione delle raccomandazioni formulate nel 1995 dal Committee on Standards in Public Life (noto anche come Nolan Committee, dal nome del suo presidente), preposto dal Governo, allora presieduto da John Major, all’elaborazione di canoni deontologici applicabili a chiunque detenesse cariche pubbliche.

Risale infatti al rapporto finale[17] del Nolan Committee, pubblicato nel maggio del 1995, l’enunciazione dei principi di trasparenza, integrità, disinteresse personale ed onestà nella vita pubblica di cui, negli anni successivi, è stato perseguito il generalizzato radicamento presso gli organi rappresentativi e l'Esecutivo, così come in ogni ente preposto alla cura di interessi pubblici.

Con riferimento specifico ai parlamentari, il Nolan Committee individuò standards di condotta orientati a garantirne l’indipendenza, nel presupposto che questa potesse essere messa in dubbio, ad esempio, dallo svolgimento di consulenze retribuite o dai rapporti con esponenti o rappresentanti di lobbies; la Commissione suggerì, inoltre, l’adozione di procedure più rigorose per la dichiarazione, da parte dei membri delle Camere, della sussistenza di interessi di cui fosse possibile verificare in modo trasparente la compatibilità rispetto all’esercizio disinteressato e senza condizionamenti del mandato parlamentare; infine, il Nolan Committee stimò opportune la redazione di un codice di condotta e l’istituzione di un organo parlamentare con poteri di indagine e di censura.

Dei basilari “sette principi della vita pubblica” inizialmente enunciati dalla Commissione Nolan (Seven Principles of Public Life)[18], vengono in rilievo particolare quelli riferiti alla Selflessness, alla Integrity e alla Honesty[19].

In virtù del primo principio, "i detentori di cariche pubbliche debbono agire solamente in nome del pubblico interesse, e non al fine di perseguire benefici economici o di altra natura per sé stessi o i loro familiari o amici"; in base al secondo, essi "non debbono assumere obblighi di natura economica o di altro tipo verso persone od organizzazioni esterne che potrebbero tentare di influenzarli nello svolgimento del loro ufficio". Il terzo, infine, fa obbligo ai medesimi di "dichiarare ogni privato interesse correlato alle loro cariche pubbliche, e di adoperarsi per risolvere ogni conflitto in maniera da tutelare l'interesse pubblico".

Le conformi previsioni contenute nel codice di condotta parlamentare si ispirano al principio della pubblicità degli interessi (disclosure of interest), perseguito attraverso l'obbligatoria declaration and registration of interests presso l'ufficio del Register istituito in ciascuna Camera^{^[20]}. Ne consegue, per i membri del Parlamento (anche qualora ricoprano cariche governative), l’obbligo di dichiarare ogni fonte di remunerazione od interesse finanziario collegati all’assolvimento di incarichi ricevuti nella loro titolarità e capacità di componente di un’Assemblea legislativa (advocacy rule^{^[21]}).

Più di recente, talune difficoltà riscontrate nell’interpretazione e nell’applicazione dei precetti del codice concernenti i rapporti tra singoli parlamentari e soggetti esterni al Parlamento hanno indotto la Commissione parlamentare competente della Camera dei Comuni (Committee on Standards and Privileges) a suggerire revisioni del codice idonee a semplificarne e a chiarirne le regole.

Le modifiche conseguentemente riportate nella versione aggiornata del codice e delle correlate linee guida consistono, innanzitutto, nella delimitazione del suo campo applicativo alle attività svolte dall’interessato nel contesto della sua vita pubblica, con espressa esclusione delle vicende private e personali. Posta questa generale premessa, le linee guida dedicano una serie di previsioni (sotto il titolo “Lobbying for reward and consideration”) idonee a precisare la portata delle regole di condotta, relativamente alla partecipazione ai lavori dell’Assemblea del parlamentare che abbia ricevuto remunerazioni da soggetti esterni in cambio di decisioni loro favorevoli; di tali regole è altresì precisato il campo di applicazione con riguardo all’ipotesi in cui gli interessi trattati siano riferibili al collegio elettorale del parlamentare^{^[22]}.

Nella sua articolazione interna, il codice della Camera dei Comuni individua, in una parte generale, i “doveri pubblici dei Membri” e ne fissa i “principi generali di comportamento” facendo rinvio ai noti “sette principi”; enuncia quindi le “regole di condotta”, che si sostanziano, in sintesi, nel costante perseguimento dell’interesse pubblico anche se confliggente con quello personale, nel divieto di avvalersi di relazioni istituzionali o di informazioni acquisite nell’espletamento del mandato per trarne vantaggi privati, nonché nel divieto di svolgere attività parlamentari sulla base di incarichi in qualsiasi forma remunerati da soggetti esterni. Il codice stabilisce inoltre gli obblighi (di trasparenza e di cooperazione) del parlamentare dinanzi al Parliamentary Commissioner for Standards e al Committee on Standards and Privileges in relazione all’accertamento di eventuali violazioni del codice.

La parte del testo deontologico costituita dalla guida applicativa (Guide to the Rules relating to the Conduct of Members) contiene l’elenco dettagliato dei registrable interests, ovvero delle attività professionali, degli interessi patrimoniali e di altri elementi personali di cui il membro dei Comuni deve rendere dichiarazione. Il registro è ordinato in base a 12 categorie tipologiche, nelle quali rientrano: i dati concernenti le attività professionali remunerate o comunque produttive di benefici finanziari (cariche direttive societarie, libere professioni, impieghi); i clienti del parlamentare che professionalmente svolga attività di consulenza; le donazioni ricevute ed ogni altra forma di contributo finanziario o di aiuto materiale, se di valore superiore a soglie determinate[23]; i doni e l’ospitalità di cui, in ragione del suo mandato e nel contesto della sua attività, ha beneficiato il parlamentare (oppure il suo coniuge o partner), e i viaggi effettuati all’estero, se di valore superiore all’1% dell’indennità; le proprietà immobiliari; il possesso di quote azionarie (dell’interessato, del coniuge o partner o del figlio a carico); le transazioni finanziarie soggette a notifica (controlled transactions) in applicazione del Political Parties, Election and Referendum Act 2000; i familiari impiegati in rapporti di lavoro remunerati mediante l’indennità parlamentare; ed ogni altro interesse che, sebbene non espressamente menzionato, sia rilevante rispetto alle finalità di trasparenza del codice.

Il quadro vigente delle regole di condotta poste all’osservanza dei membri della Camera dei Comuni è dunque il risultato dell’originario recepimento dei celebri seven principles e dei successivi adattamenti e aggiornamenti della disciplina regolamentare, la cui più recente revisione ha avuto luogo, con riguardo ad alcuni aspetti di natura economico-finanziaria della condotta dei parlamentari, a seguito dell’entrata in vigore del Parliamentary Standards Act 2009.

Approvata in un clima politico caratterizzato dalle reazioni dell’opinione pubblica circa taluni abusi riportati dalla stampa relativamente all’uso improprio dei rimborsi spese erogati a membri della House of Commons e dalle successive dimissioni dello Speaker della stessa Camera (il 21 giugno 2009), la legge ha introdotto una disciplina delle indennità, delle spese e della pubblicità degli interessi patrimoniali dei membri della Camera dei Comuni durante il loro mandato. Finalità del provvedimento, espressamente enunciata nei documenti preparatori, è quella di ripristinare le basi della fiducia dei cittadini verso il Parlamento, ponendo limiti all’autonomia di questo suo ramo (per quel che attiene alla disciplina di talune prerogative dei suoi membri) senza con ciò aprire indiscriminatamente la via alla cognizione del giudice ordinario sulla materia.

Proprio i profili concernenti il confine tra l’ambito delle prerogative parlamentari (parliamentary privileges) e quello della giurisdizione ordinaria hanno assunto, durante l’esame del progetto di legge, rilievo particolare, dal momento che la nuova legge qualifica come reati, e sanziona penalmente, gli atti e i comportamenti imputabili al membro della Camera che abbia omesso di dichiarare i propri interessi, abbia accettato danaro od altri benefici per sostenere determinati interessi nella sua attività parlamentare, oppure abbia dichiarato il falso per ottenere indennità o rimborsi dalla Camera di appartenenza (false allowance claims). Di qui l’esigenza di contemperare l’autonomia della Camera (exclusive cognisance of internal affairs), radicata nella tradizione costituzionale britannica, con disposizioni legislative dirette ad introdurre limiti e controlli in tale ambito.

Le competenze in materia di trattamento economico dei membri dei Comuni, nonché il controllo sul rispetto delle correlate regole di pubblicità, sono stati attribuiti ad un nuovo organo, la Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA)[24]. I compiti fondamentali attribuiti all’Autorità consistono non solo nella predisposizione di uno schema per le indennità, i rimborsi e gli assegni percepiti dai membri della Camera dei Comuni, ma anche nella definizione delle regole di trasparenza finanziaria ad essi destinate e che devono pertanto essere incorporate nel codice di condotta in occasione dei suoi aggiornamenti.

Sul rispetto delle regole di trasparenza finanziaria da parte dei membri della Camera, e sulla legittimità del trattamento economico ad essi corrisposto, vigila un diverso soggetto, il Commissioner for Parliamentary Investigations: in posizione esterna rispetto all’amministrazione parlamentare, ma attenendosi a regole procedurali stabilite dall’IPSA, questo organo monocratico può, ad esito di accertamenti e previo esame delle deduzioni dell’interessato, esigere la restituzione dell’indebito, ordinare la rettifica o l’aggiornamento dei dati del deputato nel Register of Members’ Interests o, qualora questi non aderisca spontaneamente alle conclusioni dello stesso Commissioner, deferirlo all’organo parlamentare competente – il Committee on Standards and Privileges - per l’esercizio nei suoi confronti dei poteri disciplinari.

L’innovazione legislativa si è dunque limitata a modifiche minime del sistema previgente, tali da mantenere inalterati (nelle parole del Ministro della Giustizia) “gli attuali rapporti tra il Parlamento e le corti”; le disposizioni introdotte, d’altra parte, precludono ogni interpretazione del loro testo riduttiva delle prerogative parlamentari affermate dal Bill of Rights del 1689 (con specifico riferimento all’articolo 9 di questo testo costituzionale, secondo cui “Members and Peers should be able to speak and act freely in Parliament”). Non v’è dubbio, tuttavia, che l’intervento legislativo del 2009 abbia avuto incidenza sul sistema della deontologia parlamentare, sia determinando un aggiornamento delle sue regole, sia sottraendo la materia all’esclusiva e autonoma competenza della Camera dei Comuni (alla quale solamente la legge si applica, in attesa di future decisioni estese alla Camera Alta e ai membri nazionali del Parlamento europeo).

Il codice di condotta adottato dal Parlamento scozzese

Analoga impostazione caratterizza la disciplina adottata dal Parlamento scozzese, che ha nel 2000 approvato (ed aggiornato nell’aprile 2011) un codice di condotta per i propri membri. Alla stessa stregua del codice vigente per il Parlamento di Westminster, il Code of Conduct for Members of the Scottish Parliament pone obblighi di trasparenza attraverso la previa registrazione degli interessi dei parlamentari e fa espresso divieto della paid advocacy, ossia dello svolgimento, nel quadro dei lavori parlamentari, di attività per le quali siano previste forme di remunerazione da parte di soggetti esterni.

Purché ciò non comporti benefici economicamente apprezzabili per il parlamentare, la regola non preclude il sostegno che possa essergli fornito da soggetti esterni, nella forma, ad esempio, dell’assistenza per la redazione di un progetto di legge o di un generico ausilio amministrativo per lo svolgimento dei suoi compiti.

Il codice di condotta del Parlamento scozzese contempla anche alcune regole che riguardano in modo più specifico le attività delle lobbies, benché queste vengano in considerazione, come già osservato con riferimento al Parlamento nazionale, nella prospettiva del contegno che rispetto ad esse deve assumere il parlamentare. Se, infatti, l’attività dei gruppi di pressione è ritenuta nel codice non confliggente, in linea di principio, con i compiti istituzionali dell’Assemblea legislativa (nel presupposto che sia anzi da incoraggiare la partecipazione dei privati e dei corpi sociali ai processi decisionali), è d’altra parte da garantire la trasparenza e la probità dei medesimi processi. Tale obiettivo può essere inficiato, con conseguente discredito del Parlamento – si legge nel codice scozzese -, allorché suoi membri si trovino ad interagire in modo non trasparente con forme di rappresentanza degli interessi che possono, peraltro, coincidere con i diretti esponenti degli interessi rappresentati oppure con organizzazioni professionali incaricate di tale compito (commercial lobbists). A questo riguardo il codice impone, tra i canoni deontologici che devono osservarsi in questi casi, di non riservare un trattamento preferenziale alle organizzazioni di natura professionale rispetto alle altre; di bilanciare le deduzioni ricevute da un determinato gruppo con le differenti opinioni acquisite da altri gruppi; di redigere e conservare una minuta degli incontri effettuati con tali soggetti, avvalendosi se del caso di un proprio assistente.

La violazione di tali obblighi da parte del parlamentare, in relazione alla quale il codice prevede la possibilità di ricorsi e segnalazioni inoltrati allo Standards Commissioner da qualunque cittadino vi abbia interesse, può comportare, ad esito di un articolato procedimento, l’irrogazione di sanzioni da parte degli organi parlamentari e costituisce, inoltre, reato penalmente sanzionabile.

Le discipline autoregolamentari del lobbying

L’ordinamento del Regno Unito non contempla una specifica disciplina delle attività di lobbying, fenomeno la cui individuazione, nel dibattito in materia, sconta divergenze interpretative riguardo alle attività - definite anche di public affairs o di public relations - che ad esso debbono tipicamente correlarsi; né sono previste forme obbligatorie di registrazione dei soggetti che tali attività esercitano.

Il tema, già posto in rilievo, come si è detto, dal Nolan Committee nel più generale contesto delle regole di comportamento da osservarsi nella “vita pubblica”[25], è stato oggetto di una specifica indagine avviata nel 2007 dal Public Administration Committee della Camera dei Comuni, che formulò nella relazione finale raccomandazioni volte a garantire la trasparenza delle decisioni governative rispetto all’influenza di interessi esterni, tra cui quella di istituire un registro pubblico delle lobbies e dei rispettivi agenti o rappresentanti[26].

Sulla base di valutazioni diverse, e nel presupposto che i rapporti tra i gruppi di interesse e le autorità pubbliche fossero già soggiacenti alle generali regole di trasparenza prescritte dal Freedom of Information Act 2000, il Governo ritenne di non dare seguito alla proposta della commissione parlamentare[27]; la stessa commissione Nolan, d’altra parte, aveva a suo tempo formulato parere negativo relativamente all’istituzione di un registro delle lobbies operanti in ambito parlamentare, poiché ciò avrebbe potuto ingenerare nel pubblico l’erronea opinione - con il rischio inoltre di agevolare possibili discriminazioni e distorsioni – che l’unico modo, o quantomeno il più efficace, di entrare in contatto con la rappresentanza politica fosse quello di ricorrere alla mediazione dei gruppi di pressione così formalizzati e ai loro esponenti.

Le considerazioni del Public Administration Committee, ribadite nel 2009 in un documento di replica al Governo[28], hanno tuttavia dato impulso affinché gli operatori del settore provvedessero a dotarsi di codici di condotta, i quali hanno recepito i noti criteri di comportamento da osservare nella sfera pubblica.

Norme autodisciplinari sono state adottate, in particolare, dalla Association of Professional Consultant (APPC), in recepimento anche delle note raccomandazioni formulate nel 1991 dal Committee on Standards in Public Life. Esse prevedono per le società aderenti – la maggior parte di quelle operanti nel settore della “consulenza politica” - l’iscrizione in un apposito registro e l’impegno a conformare il proprio operato a criteri di trasparenza, che comportano, tra l’altro, la regolare pubblicazione dell’elenco dei clienti che si avvalgono dei loro servizi. Il codice di condotta APPC (aggiornato nel luglio 2010), inoltre, pone alle società aderenti il divieto di assumere membri del parlamento nazionale, europeo o delle assemblee legislative regionali, e di remunerarli in modo diretto o indiretto; al fine di evitare ogni indebita commistione tra la loro attività professionale e l’assunzione di ruoli politici, i political consultants sono altresì tenuti a mantenere la più rigorosa separatezza tra i due ambiti.

Analoga emanazione di norme deontologiche destinate ai propri aderenti ha avuto luogo da parte delle altre maggiori associazioni di categoria: possono menzionarsi, rispettivamente, le regole “di buona pratica” (Best practices guides) della Public Relations Consultancy Association (PRCA), ordinate con riferimento a singoli aspetti operativi, e il codice di condotta adottato dal Chartered Institute of Public Relations (CIPR); nel secondo testo, aggiornato nell’ottobre 2011, sono enunciati i principi di onestà, lealtà, trasparenza, integrità e confidenzialità a cui devono attenersi i soci con l’obiettivo di preservare la reputazione dell’associazione, ed è posto ad essi l’obbligo dichiarato di rispettare le leggi e le prescrizioni di ogni Paese in cui si trovino ad operare. D’altra parte, regole operative e di pratica professionale hanno trovato conforme espressione nei documenti deontologici autonomamente adottati da singole imprese del settore ad integrazione dei codici delle associazioni di categoria[29].

In assenza di una specifica disciplina legislativa delle attività poste in essere dai gruppi di pressione, le discipline deontologiche (oggetto di costante riflessione per quanto concerne la loro adeguatezza ed efficacia nel settore privato[30]), vengono in rilievo, inoltre, quali fonti di obblighi generali in materia di conflitti di interesse, alla cui osservanza sono tenuti i possibili destinatari – i “soggetti passivi” - delle attività delle lobbies al fine di prevenire ogni interferenza tra interesse pubblico ed interessi privati; tali obblighi sono stati trasposti nei codici di condotta destinati rispettivamente al pubblico impiego e ai membri di Governo nonché, come si è gia esposto, nelle regolamentazioni interne delle Assemblee legislative.

Sul versante della pubblica amministrazione, le regole al cui rispetto sono tenuti i funzionari hanno il diretto antecedente nei principi a suo tempo dettati dal Nolan Committee, ma si caratterizzano per la cogenza che deriva dal loro specifico consolidamento nel Civil Service Code, emanato inizialmente nel 1996 e munito di base legislativa dal novembre 2010, secondo quanto disposto dall’art. 5 del Constitutional Reform and Governance Act 2010. In attuazione delle previsioni di questo codice, destinate ad applicarsi nei confronti del personale del comparto pubblico, il contatto tra funzionari ed esponenti di agenzie di lobbying è considerato lecito purché trovi giustificazione nell’interesse delle Amministrazioni medesime; d’altra parte, nell’intrattenere relazioni con i lobbisti i funzionari debbono conformarsi scrupolosamente ai principi di onestà ed integrità del codice anzidetto, che declinati nel caso specifico richiedono la netta distinzione dei ruoli e precludono ogni comportamento diretto o potenzialmente idoneo ad esporre il proprio operato ad indebiti condizionamenti[31].

Le regole di comportamento derivate dai già richiamati “sette principi della vita pubblica”, infine, connotano l’impianto deontologico delle previsioni in materia di lobbying al cui rispetto sono tenuti, in ragione del loro status, i soggetti che rivestono cariche di governo oppure siano membri del Parlamento.

Ai primi si applica il Ministerial Code (aggiornato nel maggio 2010, subito dopo l’insediamento dell’attuale Governo liberal-conservatore), che individua in dettaglio comportamenti dai quali astenersi in quanto possono esporre il beneficiato al rischio, reale od apparente, di influenze estranee o determinare l’insorgenza di conflitti di interesse: in particolare, agli ex-ministri è espressamente precluso lo svolgimento di attività di lobbying per il biennio successivo alla cessazione della carica, e l’accettazione da parte loro di incarichi nello stesso periodo è in ogni caso sottoposta al vaglio di una commissione ad hoc , l’Advisory Committee on Business Appointments (art. 7.25).

Ai membri del Parlamento, come si è già evidenziato, si applicano il Code of Conduct e le correlate risoluzioni della Camera di appartenenza, che a tutela della dignità e dell’indipendenza dell’istituzione dichiarano la totale incompatibilità con il mandato parlamentare della paid advocacy e di ogni attività parlamentare svolta nell’esclusivo interesse di soggetti esterni e da questi remunerate.

stati uniti

Il Codice di condotta della Camera dei Rappresentanti

Il codice di condotta ufficiale (Code of Official Conduct), adottato nel 1968 dalla Camera dei Rappresentanti (House of Representatives), è parte integrante del regolamento della Camera (ultima versione del 5 gennaio 2011) ed è racchiuso per l’esattezza nella Rule XXIII.

Ai sensi di tale disciplina, i membri e i dipendenti[32] della Camera devono comportarsi sempre in maniera da riflettere rispettabilità nei confronti dell’istituzione cui appartengono: essi non possono ricevere compensi, né accettare regali e onorari per pronunciare discorsi e scrivere pubblicazioni o attività simili, tranne nei casi espressamente consentiti. Un membro o dipendente della Camera non può ricevere compensi né ricevere vantaggi di alcun tipo, la cui accettazione potrebbe derivare dall’influenza impropriamente esercitata per la sua posizione nel Congresso. Essi devono conformarsi e aderire allo spirito del regolamento parlamentare, devono inoltre tenere separati i propri fondi personali da quelli usati per le campagne elettorali e non usare questi ultimi per fini personali. Quando un membro o dipendente della Camera ha accesso a informazioni riservate, si impegna con un preciso giuramento a non rivelare tali informazioni senza autorizzazione della Camera. Anche l’utilizzo di mezzi aerei da parte dei deputati è oggetto di disciplina, con precise indicazioni di spesa ed elencazione delle condizioni di utilizzo e di pagamento[33].

La regola XXIII è integrata dalle successive norme del regolamento, in materia di:

· limitazioni all’uso di fondi ufficiali (limitations on use of official funds) (rule XXIV);

· limitazioni ai redditi esterni e all’accettazione di regali (limitations on outside earned income and acceptance of gifts) (rule XXV);

· dichiarazione della situazione finanziaria (financial disclosure) (rule XXVI).

I membri della Camera non possono disporre di un conto d’ufficio non ufficiale per ricevere fondi. Sono, inoltre, stabilite delle limitazioni all’utilizzo di corrispondenza in franchigia e la spedizione di grandi quantità di posta (mass mailing) con tariffe ridotte deve essere preventivamente sottoposta al vaglio della Commission on Congressional Mailing Standards, che valuta se la spedizione risponde ai requisiti previsti dalla legge o dal regolamento (rule XXIV).

Un membro o dipendente della Camera dei Rappresentanti non può avere redditi esterni annuali che eccedano il 15% dello stipendio base fissato per alcune cariche pubbliche[34], né ricevere onorari, ad eccezione di alcuni dipendenti della Camera. Un membro o dipendente della Camera non può ricevere, tra l’altro, compensi per l’affiliazione o l’impiego presso aziende, associazioni, società o enti fornitori di servizi professionali (tranne quelli in campo medico) che prevedano un rapporto fiduciario, né per l’esercizio di una professione (eccetto per la pratica medica), sempre in presenza di un rapporto fiduciario; non può inoltre ricevere alcun emolumento quale membro di consigli di associazioni, società e altri enti. Per svolgere attività di insegnamento retribuite è obbligatorio informarne preventivamente il Committee on Ethics della Camera dei rappresentanti, che deve concedere la sua approvazione. Un membro o dipendente della Camera non può ricevere pagamenti anticipati su diritti d’autore, né ricevere diritti in forza di un contratto firmato a partire dal 1° gennaio 1996, senza che il contratto stesso non sia approvato dal medesimo Committee on Ethics (rule XXV).

I gifts (doni) sono disciplinati dalla rule XXV, clause 5. I membri e i dipendenti della Camera non possono accettare doni se non nei casi previsti dal regolamento. La regola generale prevede che non sia possibile accettare regali da un lobbista registrato (registered lobbyist)[35], da un agente di un committente straniero (agent of a foreign principal)[36] o da un ente privato che utilizza tali categorie di soggetti. È possibile accettare unicamente doni che abbiano un valore inferiore a $ 50, per un totale massimo di $ 100 annui provenienti dalla medesima fonte (i doni di valore inferiore a $ 10 non sono computati). Possono essere accettati i regali provenienti da parenti o amici personali. La norma definisce il “gift” in maniera molto ampia, comprendendovi mance, favori, sconti, forme di divertimento, ospitalità, prestiti, tolleranza verso scadenze di pagamento o altri elementi di valore monetario; il termine comprende, inoltre, regali di servizi, formazione, trasporti, alloggio e pasti, se forniti in natura, mediante acquisto di un biglietto, pagamento in anticipo, o rimborso dopo che la spesa è stata sostenuta. Allorquando un membro o dipendente della Camera riceve un dono o qualsiasi altro servizio, è necessario accertare se esso rientri all’interno delle ipotesi contemplate dalla regola. Anche la partecipazione a un evento, nel caso in cui il pubblico abbia pagato un biglietto, ha un valore monetario, così come l’accettazione di un pasto. Analogamente, i regali in favore dei familiari di un deputato o di un dipendente sono sottoposti alla medesima regolamentazione, qualora essi siano stati accettati dal deputato o dipendente o fatti in relazione alla carica che essi rivestono. Le disposizioni in materia di doni non si applicano nei casi in cui il bene sia stato acquistato a normali condizioni di mercato; viceversa, è vietato acquistare una proprietà da parte del parlamentare o dipendente a un valore inferiore a quello di mercato, così come non è consentito ricevere per la vendita di un bene un controvalore maggiore rispetto a quello di mercato. Relativamente ai viaggi, è permesso ai membri e ai dipendenti di viaggiare con fondi derivanti da privati (ad esclusione dei lobbisti registrati e degli agenti stranieri) per missioni informative e per assistere a riunioni, pronunciare discorsi o partecipare ad altri eventi legati alle loro funzioni ufficiali. I viaggi sono limitati a una durata di quattro giorni per gli Stati Uniti e a sette giorni per l’estero.

Per quanto concerne le dichiarazioni relative alla situazione finanziaria, la rule XXVI richiama il titolo I dell’Ethics in Government Act of 1978 (“Financial Disclosure Requirements of Federal Personnel”) equiparato al regolamento della Camera. I membri, i dirigenti e gli impiegati della Camera che superino un determinato reddito[37] sono tenuti a presentare, entro il 15 maggio di ogni anno, la propria dichiarazione patrimoniale relativa all’anno precedente; nel caso di dipendenti di recente assunzione la dichiarazione deve essere presentata entro trenta giorni; nel caso di cessazione del mandato o di fine del rapporto la dichiarazione va ugualmente resa entro trenta giorni. In essa devono essere indicati: fonte, tipo e quantità o valore di reddito di qualsiasi provenienza; fonte, data e ammontare degli onorari di qualsiasi provenienza ricevuti nell’anno precedente, da $ 200 in su; fonte e tipo di reddito consistente in dividendi, affitti, interessi e plusvalenze ricevuti nell’anno precedente ed eccedenti $ 200. I membri e gli altri soggetti tenuti alla dichiarazione patrimoniale devono inoltre indicare identità e categoria di valore di ogni interesse per immobili posseduti in un’attività commerciale o industriale, o per investimento o produzione di reddito, che eccedano $ 1.000 di valore, nonché ogni transazione di proprietà o finanziaria con valore superiore a $ 1.000. Analoghe regole valgono per le dichiarazioni di coniugi e figli. Le dichiarazioni devono essere messe a disposizione del pubblico entro trenta giorni dalla registrazione e il pubblico stesso può ottenerne delle copie.

Le dichiarazioni patrimoniali sono rese disponibili per sei anni.

Come accennato, presso la Camera dei Rappresentanti opera un organo apposito con competenze in materia etica: lo House Committee on Ethics (istituito nel 1967 e denominato fino al 2011 Committee on Standards of Official Conduct). Esso è composto paritariamente da cinque deputati della maggioranza e da cinque dell’opposizione ed è l’unico organo della Camera ad avere una tale composizione. Ha competenze sulla condotta etica dei membri della Camera e, in particolare, vigila sull’insieme di regole che definiscono il comportamento etico per i membri, in relazione, tra l’altro, a doni, viaggi, collaboratori personali ed eventuali conflitti di interesse. Ai sensi del codice di condotta ufficiale, esso può interpretare e far rispettare il codice stesso. La violazione delle regole etiche da parte di un deputato può comportare una serie di penalità, che vanno dalla mozione di censura al richiamo, fino alla sospensione dei privilegi. La Costituzione autorizza, infatti, ciascuna Camera a punire uno dei suoi membri per “condotta scorretta” (disorderly behavior: art. I, sezione V, comma 2, Cost.), potendo arrivare fino all’espulsione, da adottarsi con maggioranza dei due terzi[38]. Il Committee on Ethics può d’ufficio, oppure sollecitato da un parlamentare o dall’Assemblea, iniziare le indagini per verificare se vi sia stata violazione di legge o di regolamento o degli standard di condotta da parte di un parlamentare. Esso può chiedere chiarimenti al deputato in questione ovvero rivolgere delle raccomandazioni alla Camera sulle eventuali misure da adottare al termine dell’indagine. Nel caso di sanzione lieve può pronunciarsi il medesimo comitato, nel caso contrario la decisione finale spetta alla Camera nel suo complesso.

L’insieme delle regole da seguire in materia etica è esemplificato nello House Ethics Manual (2008, ultima edizione)[39], un corposo documento diviso in capitoli. Ogni capitolo richiama la disciplina del regolamento accompagnandolo con commenti e spiegazioni, fornendo numerosi esempi per comprendere in specifici casi quale sia il comportamento etico da seguire da parte del deputato (o del dipendente). Nella redazione del manuale è adottato lo schema domanda-risposta per cercare di chiarire la maggior parte dei casi possibili che si possano verificare. In particolare, il capitolo 1 riporta gli standard etici generali, ribadendo che i membri e i dipendenti della Camera si comportino in ogni occasione in maniera tale da riflettere rispettabilità sulla Camera, essi sono invitati altresì a non usare il proprio ruolo per scopi privati. Ad esempio, il capitolo 2 è dedicato ai regali (gitfs), in cui si ricorda la regola generale della non accettazione da parte di lobbysti registrati e agenti stranieri e, d’altra parte, sono elencate le 23 categorie di regali che i deputati possono accettare. Nel capitolo 3, dedicato ai viaggi (travels), si stabilisce, tra le altre norme, che la partecipazione a viaggi pagati da un privato deve essere preventivamente approvata dal Committee on Ethics. Per quanto concerne le attività svolte nelle campagne elettorali (Campaign Activities), nessuna di tali attività è consentita negli uffici o locali del Congresso e nessun impiegato può essere utilizzato a questi fini. In materia di eventi ufficiali o sponsorizzati dai privati (Official or Privately-Sponsored Events), i membri della Camera non possono accettare denaro da singoli od organizzazioni private per partecipare a un evento.

Esiste anche un altro organo competente in materia etica, l’Office of Congressional Ethics (OCE), istituito dalla Camera dei Rappresentanti nel 2008. Si tratta di un’autorità indipendente non legata ai partiti, che ha il compito di effettuare indagini in merito ad accuse di comportamento scorretto nei confronti dei membri della Camera e dei dipendenti e, quando necessario, di riferire all’House Committee on Ethics. La missione dell’OCE è quella di aiutare la Camera dei Rappresentanti nel sostenere elevati standard di condotta etica per i suoi membri e per il personale. Esso comprende un Consiglio (Board) composto da otto membri, tra cui il Presidente e il Vicepresidente, scelti tra privati cittadini che non possono essere membri del Congresso, né lavorare per il Governo federale.

Il Codice di condotta del Senato

Il Senato degli Stati Uniti ha deliberato l’istituzione del suo primo Codice di condotta (Senate Code of Official Conduct)nel 1968.

Prima di tale data, sia il Senato che la Camera dei Rappresentanti avevano aderito al Code of Ethics for Government Service del 1958, emanato per disciplinare la condotta dei funzionari e dipendenti pubblici del Governo. Successivamente, nel 1964, il Senato decise l’istituzione della prima Commissione parlamentare incaricata di elaborare regole etiche specifiche per i senatori e di assicurarne il rispetto: il Senate Select Committee on Standard and Conduct, che propose all’Assemblea il Codice di condotta poi adottato nel 1968.

Nel 1977 il Senate Code of Conductfuprofondamente modificato. In particolare furono disposti: l’obbligo, introdotto per la prima volta, di pubblicità della dichiarazione sulla situazione finanziaria di senatori, dirigenti e dipendenti del Senato (first public financial disclosure requirements for Members, officers and employees of the Senate)[40] aventi un determinato reddito; le prime limitazioni sulla ricevibilità di doni e di onorari per prestazioni esterne da parte dei senatori; la franchigia postale (franking privilege); l’utilizzo degli studi radiotelevisivi del Senato; il divieto di conto di ufficio non ufficiale per le spese dei senatori (unofficial office accounts); ladisciplina dei viaggi all’estero dei senatori. Nel 1977 fu inoltre stabilito che la Commissione competente in materia assumesse la nuova denominazione di Senate Select Committee on Ethics.

Negli anni successivi il Codice fu ulteriormente emendato. In particolare, le modifiche furono introdotte dopo l’approvazione dell’Ethics in Government Act del 1978 e dell’Ethics Reform Act del 1989 che, tra le varie misure disposte, stabiliva il divieto per gli ex parlamentari e i membri del loro staff di rappresentare interessi per conto di terzi presso il Congresso (attività di lobbying) nell’anno immediatamente successivo alla scadenza del mandato o dell’incarico. Inoltre, il Codice fu emendato anche dopo l’approvazione del Legislative Branch Appropriations Act, FY (Fiscal Year) del 1992, in particolare prevedendo ulteriori limitazioni per la ricevibilità di doni.

Le regole di comportamento dei membri del Senato sono state formalizzate nel Regolamento parlamentare[41].

Gli artt. 34-43 del Regolamento del Senato (Rules of the Senate) disciplinano infatti leregole etiche, che costituiscono il Codice di condotta per i senatori (The Senate Code of Official Conduct, ultima versione dell’aprile 2008).

Nel 1993, inoltre, il Select Committee on Ethics ha disposto l’istituzione di una Commissione di studio sulle regole etiche per i senatori - la Ethics Study Commission - per l’elaborazione di un Manuale che spiegasse l’applicazione del Senate Code of Conduct e delle altre regole di condotta contenute nella Costituzione degli Stati Uniti e in altre leggi federali, così come le procedure utilizzate dalla Commissione per l’etica per assicurarne il rispetto. Il Senate Ethics Manual[42]. è costantemente sottoposto a verifiche ed aggiornamenti da parte del Select Committee on Ethics.

Il Codice di condotta disciplina i seguenti ambiti:

· dichiarazione della situazione finanziaria, sottoposta ad un regime di pubblicità(public financial disclosure) (rule 34);

· doni (gifts) (rule 35);

· reddito di lavoro svolto al di fuori del mandato parlamentare (outside earned income) (rule 36);

· conflitto di interessi(conflict of interest) (rule 37);

· divieto di conto d’ufficio non ufficiale(prohibition of unofficial office accounts) (rule 38);

· viaggi all’estero(foreign travel) (rule 39);

· franchigia postale e utilizzo degli studi radiotelevisivi del Senato(franking privilege and radio and television studios) (rule 40);

· attività di gestione di fondi per il finanziamento della politica; definizioni(political fund activity; definitions) (rule 41);

· pratiche relative all’assunzione e al trattamento del personale del Senato(employment practices) (rule 42);

· rappresentanza di presentatori di petizioni da parte dei senatori (representation by members) (rule 43).

Con riferimento alla dichiarazione della situazione patrimoniale, sottoposta ad un regime di pubblicità(public financial disclosure), la rule 34 dispone innanzitutto che si applichino ai senatori, ai funzionari e agli altri dipendenti del Senato le norme previste dal Titolo I dell’Ethics in Government Act del 1978. In aggiunta a tali disposizioni sulla trasparenza finanziaria, il Regolamento prevede altre norme specifiche per i senatori.

In linea generale, ogni senatore e dipendente del Senato il cui reddito superi un determinato valore[43], deve presentare una dichiarazione annuale sulla propria situazione patrimoniale (relativa all’anno precedente). La dichiarazione va presentata entro il 15 maggio di ogni anno. Nel caso di dipendenti di recente assunzione, la dichiarazione va presentata entro trenta giorni dall’inizio dell’attività lavorativa presso il Senato. Anche in caso di cessazione del mandato, o di fine rapporto, la dichiarazione va presentata entro trenta giorni. Sono tenuti a presentare la dichiarazione patrimoniale anche i candidati alla carica di senatore, se hanno ottenuto o speso più di $ 5.000 per la campagna elettorale.

Le dichiarazioni sono messe a disposizione dei privati cittadini, che possono ottenerne copia dietro lieve compenso.La dichiarazione presentata deve rendere noti gli interessi finanziari del coniuge e degli eventuali figli a carico. Il dichiarante deve inoltre comunicare i doni con valore superiore ad una certa cifra, ricevuti nell’anno precedente. I doni aventi un valore superiore a $ 250, ricevuti da una persona in virtù di una personale amicizia con l’interessato, sono accettati solo previa autorizzazione del Select Committee on Ethics[44].

Con riguardo specifico alla questione della ricevibilità dei doni, la rule 35 prevede in sostanza le stesse limitazioni che sussistono per i membri della Camera dei Rappresentanti. I senatori, infatti, al pari dei funzionari ed impiegati del Senato, non possono accettare regali da un lobbista registrato (registered lobbyist), da un agente di un ente straniero o da un ente privato in cui operano tali individui. Inoltre, in linea generale, il senatore o dipendente del Senato può accettare regali che abbiano un valore inferiore a $ 50, per un totale massimo di $ 100 annui che provengano dalla medesima fonte (non sono computati i regali che hanno un valore inferiore a $ 10). Il Codice stabilisce tuttavia alcune specifiche eccezioni a tale regola (Gift Rule Exceptions), in base alle quali gli interessati possono accettare determinati doni. Ad esempio, possono essere accettati doni di qualsiasi valore da un parente dell’interessato, così come da amici personali, eccettuati i casi in cui si provi che il dono è stato offerto non per motivi di amicizia, bensì per approfittare della posizione professionale ricoperta da colui che riceve il dono. Inoltre, per l’accettazione di regali che abbiano un valore superiore a $ 250, ricevuti da individui in ragione di una personale amicizia con l’interessato, è necessaria, come già sottolineato, la previa autorizzazione del Select Committee on Ethics.[45]

La rule 35 (comma 1, (b) 1) definisce il “gift” come dono in senso lato, comprendendovi mance, favori, sconti, forme di divertimento, ospitalità, prestiti, tolleranza verso scadenze di pagamento o altri elementi di valore monetario. In base al Regolamento, anche l’accettazione da parte del senatore o dipendente del Senato di un pasto o di un trasporto gratis, ovvero la sua partecipazione ad una conferenza, nel caso in cui il pubblico abbia pagato un biglietto, possono essere considerati come un regalo con valore monetario.

Allo stesso modo, i regali offerti ai familiari di un senatore o di un funzionario o dipendente del Senato - che siano stati da questi ultimi conosciuti e “accettati” - sono sottoposti alla medesima regolamentazione se viene valutato che sono stati presentati per “ingraziarsi” il parente di colui che riceve il dono.

Le disposizioni in materia di regali non si applicano nei casi in cui il bene sia stato acquistato a normali condizioni di mercato; al contrario rientra nel divieto l’eventuale acquisto di una proprietà da parte del parlamentare o funzionario o dipendente del Senato a un valore inferiore a quello di mercato, così come la vendita di un bene ad un valore superiore a quello di mercato.

La rule 36 dispone innanzitutto il divieto per senatori e dipendenti del Senato di ricevere onorari. Inoltre, la regolapone un tetto massimo al reddito degli stessi dovuto ad attività professionali esterne. In particolare è previsto che i senatori e alcuni dipendenti del Senato che ricevono dall’amministrazione dell’organo parlamentare una certa retribuzione, non possano avere redditi esterni annui superiori al 15% del salario base fissato per alcune cariche pubbliche (Executive Level II salary)[46].

La rule 37 stabilisce le limitazioni per senatori e dipendenti del Senato nell’esercizio di alcune attività che possono determinare conflitti di interesse[47].

La rule 38 dispone che i membri del Senato possano disporre di un conto d’ufficio ufficiale per ricevere i fondi. Un conto d’ufficio non ufficiale è proibito[48]. La rule 39 stabilisce il regime delle autorizzazioni e delle limitazioni per i viaggi all’estero dei senatori, funzionari e dipendenti del Senato[49]. La rule 40 stabilisce limitazioni all’utilizzo di corrispondenza in franchigia e per la spedizione di grandi quantità di posta (mass mailing) con tariffe ridotte[50]. La rule 41 reca le disposizioni relative alla gestione dei fondi per l’attività politica[51].La rule 42 stabilisce il divieto di discriminazione per gli individui che lavorano in Senato. In particolare la norma stabilisce che un senatore, un funzionario o un Senate employee non possa assumere, licenziare o decidere la progressione di carriera e il trattamento economico di un dipendente, operando discriminazioni in ragione della razza, della religione, del sesso, della nazionalità, dell’età o dello stato di handicap fisico dell’interessato.La rule 43 stabilisce le modalità con cui un membro del Senato fornisce assistenza ad un cittadino presentatore di petizioni.

La Commissione parlamentare per le questioni etiche (Select Committee on Ethics) è, come già accennato, l’autorità preposta al controllo del rispetto del Codice di condotta dei senatori.

La Commissione è composta da sei membri, appartenenti a schieramenti politici di maggioranza e di opposizione (bipartisan committee)[52] ed è competente in primo luogo ad investigare sulla eventuale condotta scorretta dei senatori, ma ha anche funzioni consultive in materia di Ethical Standards e può proporre modifiche alle norme etiche[53].

Con riferimento specifico alla procedura per la valutazione di un “illecito disciplinare” commesso da un senatore, si evidenzia che la Commissione può avviare le indagini necessarie sia agendo d’ufficio, sia se sollecitata da un reclamo di un parlamentare, sia a seguito di una risoluzione dell’Assemblea. Nella fase istruttoria la Commissione valuta se si sia verificato un comportamento del senatore sottoposto a procedimento disciplinare che possa aver dato luogo ad una violazione delle norme regolamentari del Code of Official Conduct, delle leggi in materia e di ogni altro Ethical Standard che un Congressman è tenuto a rispettare nello svolgimento del suo mandato. Il procedimento disciplinare segue regole specifiche elaborate dalla Commissione stessa[54]. In sintesi, la Commissione, avviando il procedimento, svolge in primo luogo un’indagine preliminare (preliminary inquiry), nella quale valuta l’ammissibilità del reclamo ricevuto (quando non agisce di propria iniziativa), e successivamente apre la fase inquirente (initial inquiry) in cui si svolge la parte istruttoria del procedimento, decidendo se presentare una risoluzione all’Assemblea per richiedere a questa di esprimere un giudizio disciplinare sull’interessato. Il Plenum del Senatosarà quindi chiamato a discutere e votare le proposte della Commissione, con la possibilità di approvarle, modificarle o rifiutarle. Tra le sanzioni comminabili al senatore giudicato responsabile di un illecito disciplinare, sono previste: mozione di censura, pena pecuniaria, perdita di anzianità, sospensione o perdita di privilegi, espulsione del parlamentare.

La disciplina del lobbying

Negli Stati Uniti il fenomeno del lobbying costituisce un aspetto in certa misura strutturale dell’organizzazione del sistema della rappresentanza politica, che, sotto questo aspetto, presenta caratteristiche proprie e differenti dall’esperienza degli ordinamenti continentali europei. L’approccio ricorrente nell’analisi del fenomeno compiuta dall’angolo visuale della tradizione politico-istituzionale europea tende, com’è noto, a valutare se esso rappresenti, all’interno del circuito democratico, un elemento positivo di prossimità e di dialogo tra rappresentanti e rappresentati, o piuttosto un indice di inefficienza del sistema parlamentare, in quanto esso sarebbe così esposto al rischio di essere “catturato” dagli interessi particolari promossi dalle lobby più influenti, con immaginabili ricadute sull’effettività dei principi di democrazia ed uguaglianza.

Sebbene tali rischi non siano ignorati negli Stati Uniti, e trovino anzi riscontro nella sterminata produzione scientifica dedicata al tema, la possibilità per i cittadini di rivolgersi direttamente ai loro rappresentanti per tentare di ottenerne la tutela in sede istituzionale di propri interessi non è un aspetto in sé considerato negativamente; è la stessa Costituzione, nel primo emendamento, a garantire il “right to petition the government for redress or grievances”, che costituisce dunque un elemento non solo tipico, ma costituzionalmente garantito della struttura della rappresentanza politica statunitense.

La piena liceità del lobbying e l’ampia diffusione che il fenomeno da tempo ha avuto negli Stati Uniti, propiziata dal peculiare modello costituzionale, non hanno tuttavia impedito che si ponesse la questione di disciplinarlo per impedirne la degenerazione. Tralasciando i precedenti legislativi del XIX secolo[55] – che attestano in ogni caso il radicamento storico del fenomeno e la precocità della risposta ordinamentale -, una prima organica disciplina fu introdotta con il Federal Regulation of Lobbying Act del 1946, nelle cui disposizioni si rispecchiava l’approccio normativo rivolto, per un verso, ad assicurare la trasparenza del fenomeno, e per altro verso a sanzionare i comportamenti illegittimi, ossia posti in essere travalicando i limiti del right to petition garantito dalla Costituzione federale. Tali finalità erano perseguite dalla legge (inserita nel più ampio Legislative Reorganization Act) principalmente attraverso l’obbligo di registrazione posto su quanti svolgevano attività di lobbying, assieme a quello di redigere rendiconti periodici delle spese e dei finanziamenti ottenuti. In particolare, essa prescriveva la registrazione dei lobbyists presso la Presidenza del Congresso e della Camera dei Rappresentanti nonché la disclosure dei loro clienti, dei pagamenti da questi ricevuti e di ogni altro contributo finanziario alla loro attività; essi avrebbero inoltre dovuto fornire la resocontazione delle entrate e delle spese, e indicare gli articoli di stampa pubblicati su loro impulso, nonché i singoli provvedimenti legislativi per il cui esito, qualunque fosse, essi si erano attivati.

L’efficacia della legge federale fu tuttavia minata dalle difficoltà applicative determinate dalla mancanza di concreti poteri attribuiti alle figure che avrebbero dovuto garantirla in ciascuna delle due Camere, il Clerk of the House e il Secretary of the Senate, e dallo scarso coordinamento di questi uffici tra loro e con il Dipartimento della Giustizia. La sua incidenza fu inoltre indebolita dalla giurisprudenza della Corte Suprema, che, pur dichiarando nel 1954 costituzionalmente legittime le sue disposizioni, ne limitò in effetti la portata applicativa[56].

Dopo alcuni infruttuosi tentativi, per una riforma legislativa in materia si è dovuti attendere il 1995 e l’approvazione del Lobbying Disclosure Act (Public Law 104-65, 19 dicembre 1995), la cui principale finalità è stata quella di colmare le lacune rivelate dall’esperienza applicativa pluridecennale della legge del 1946[57]. L’impianto della legge si caratterizza per l’obbligo di registrazione posto su qualunque soggetto eserciti attività di lobbying dietro remunerazione, indipendentemente dal fatto che la svolga all’interno o all’esterno delle istituzioni interessate, e per l’inclusione nell’ambito applicativo del lobbying nei confronti dell’Esecutivo, prima escluso. Sono stati inoltre tipizzati i contenuti della registrazione e dell’obbligo di rendiconto periodico, per introdurvi la puntuale indicazione delle generalità del cliente del lobbista, dell’eventuale esistenza di finanziamenti versati da altri soggetti, del concorso di enti stranieri in qualche modo collegati al cliente o in posizione di controllo sullo stesso, dell’ammontare delle somme guadagnate dal lobbista e delle spese da questo sostenute nell’attività prestata per il cliente. Le stesse modalità di registrazione e di disclosure sono state riformulate in modo da fare riferimento al cliente interessato, comprendendo tutti i lobbisti impiegati per la prestazione del servizio; le modalità della registrazione e le conseguenze dell’inottemperanza a tale obbligo sono oggetto di disposizioni assai specifiche e minuziosamente articolate. Sul piano sanzionatorio, l’opzione legislativa si è concentrata prevalentemente su sanzioni civili anziché penali, assegnando più incisivi poteri di intervento al Secretary of the Senate e al Clerk of the House e comunque riservando all’autorità giudiziaria (nella figura dell’Attorney for the District of Columbia) il compito di perseguire le eventuali infrazioni.

La legge del 1995 ha inoltre superato l’indeterminatezza definitoria della disciplina precedente con riguardo ai comportamenti qualificabili come lobbying. Volendo accennare ad alcune definizioni normative, viene in rilievo innanzitutto quella di lobbista, qualificato come colui che è impiegato da un cliente, dietro compenso pecuniario o di altro genere, per lo svolgimento di attività che comprendono più di un singolo contatto con determinate istituzioni, purché tale attività costituisca almeno il 20% del tempo impiegato come prestatore d’opera a favore del medesimo cliente nell’arco di un semestre.

Viene stabilita, inoltre, la rilevante distinzione tra le lobbying firms e le lobbying organizations: le prime costituite sia da persone fisiche che svolgono direttamente l’attività, sia da persone fisiche o giuridiche che impiegano altri soggetti per prestare il servizio ad un cliente terzo; le seconde costituite da enti o persone giuridiche (società, associazioni) che si avvalgono dell’attività di altri soggetti che effettuano attività di lobbying per conto dell’ente medesimo. Il cliente che si avvale dell’opera del lobbista, in base alla legge, è la persona o l’ente che impieghi persone dietro compenso pecuniario o di altro genere per svolgere attività di lobbying per proprio conto. Una volta individuati i profili soggettivi dell’attività, la legge ne definisce la natura e l’oggetto: integra l’attività di lobbying sia la comunicazione orale o scritta (lobbying contact) diretta ad un covered executive or legislative branch official e posta in essere nell’interesse di un cliente in riferimento a determinate attività istituzionali, sia ogni attività di preparazione, ricerca e, in generale, predisposizione di strumenti preordinata all’esecuzione di attività lobbistiche proprie od altrui (lobbying activity). Destinatari del contatto lobbistico possono essere, nell’Esecutivo, il Presidente ed il vice Presidente, i membri riferibili al suo staff ed altri soggetti che ricoprano posizioni di una certa rilevanza nell’amministrazione secondo le normative del settore; nel Legislativo, ovviamente, i membri del Congresso e ogni altro soggetto che per la posizione ricoperta si trovi con essi in diretto contatto. Le attività istituzionali in riferimento alle quali il contatto o la comunicazione assumono la qualificazione di lobbying sono individuabili, utilizzando categorie proprie del nostro sistema, nell’attività legislativa, negli atti di indirizzo politico, nell’attività amministrativa, nei poteri di nomina a cariche che richiedano la ratifica del Senato.

Su queste premesse è intervenuta, nel 2007, l’ulteriore riforma introdotta con l’Honest Leadership and Open Government Act (Public Law 110-81, 14 settembre 2007), che ha modificato in più parti il Lobbying Disclosure Act del 1995. Le nuove disposizioni, in particolare, si concentrano sulla deontologia dei membri del Congresso e sulla trasparenza del loro operato, nell’intento di limitare l’ingerenza dei gruppi di pressione nei procedimenti legislativi e di porre un argine ai fenomeni di vicendevole ricambio tra ceto parlamentare ed esponenti degli interessi organizzati (proposito reso esplicito già nella rubrica del titolo primo del testo normativo: “Closing the revolving door”).

In tale prospettiva la legge reca modifiche anche alla legislazione in materia di finanziamento delle campagne elettorali (segnatamente il Federal Election Campaign Act del 1971) e ai regolamenti parlamentari delle due Camere del Congresso, per la parte che di essi concerne la deontologia parlamentare nonché puntuali aspetti del procedimento legislativo (è il caso del cosiddetto fenomeno degli earmarks dei progetti di legge, ossia della prassi diretta a destinare, su impulso di lobbies e per mezzo di leggi ad hoc, risorse finanziarie a determinate categorie di soggetti in elusione dei diversi criteri allocativi stabiliti dall’Esecutivo). Altre regole, poste dalla legge o da questa aggiornate, codificano principi di “etica pubblica” alla cui osservanza sono tenuti anche gli esponenti dell’Esecutivo o i titolari di determinate funzioni all’interno delle amministrazioni pubbliche.

Rafforzando il già vigente criterio delle “incompatibilità successive”, il legislatore, in primo luogo, ha esteso a due anni il periodo (cosiddetto cooling-off period) in cui il funzionario precedentemente in servizio presso l’amministrazione del Senato con grado elevato (senior executive personnel), oppure prima assegnato all’ufficio di un Senatore, non può intraprendere l’attività professionale di lobbyist. Analoga limitazione, per la durata di un anno, è prevista per gli altri funzionari del Senato nonché per gli ex membri della Camera dei Rappresentanti.

La legge pone altresì obblighi di trasparenza con riguardo ai finanziamenti in favore di esponenti politici, ponendo regole applicabili alle diverse forme ed occasioni in cui, nell’esperienza politica degli Stati Uniti, conferimenti di denaro possono aver luogo: contributi elettorali, donazioni alle biblioteche presidenziali, erogazioni a comitati inaugurali oppure a convenzioni di partito per le elezioni primarie. Tali obblighi gravano pertanto sugli esponenti delle lobbies, richiedendo che essi rendano pubbliche, con cadenza semestrale, le donazioni superiori a $ 200 effettuate in favore di candidati in competizioni politiche federali, nonché a detentori di cariche pubbliche, a comitati elettorali e a partiti politici; per converso, a tali soggetti è richiesto di rendere note le donazioni in loro favore raccolte da un lobbista il cui ammontare superi $ 15.000 nell’arco di un semestre. La violazione, consapevole e fraudolenta, di tali prescrizioni da parte del lobbista lo espone all’irrogazione di pene pecuniarie (da $ 50.000 a 200.000) e detentive (da 1 a 5 anni). Il membro del Congresso, dal canto suo, è escluso dalle prestazioni previdenziali erogate dal Civil Service Retirement System in caso di sua condanna per corruzione o per altri reati correlati.

Come già illustrato nei paragrafi relativi ai codici etici delle due Assemblee legislative, l’aderenza a regole deontologiche del contegno dei membri del Congresso, così come dei candidati ad un seggio parlamentare o alla carica presidenziale, è disciplinata anche con riguardo a fattispecie particolari (talora già disciplinate nei regolamenti parlamentari), quali la partecipazione ad eventi sportivi o il viaggio a bordo di aerei gestiti da vettori non commerciali (casi in cui è richiesto al beneficiario il pagamento della prestazione secondo le tariffe di mercato) e la prescritta astensione dall’utilizzazione di aerei a titolo gratuito, a meno che ciò non sia determinato da comprovate ragioni di sicurezza.

Altre disposizioni della novella legislativa del 2007 riguardano le campagne elettorali e, precisamente, sono ritagliate su alcuni aspetti e momenti di queste, caratteristici della vita politica statunitense. Può segnalarsi, ad esempio, il divieto posto ai membri del Congresso di partecipare a manifestazioni organizzate in loro onore dal partito cui appartengono, se direttamente finanziate da un lobbista, a meno che il parlamentare medesimo non vi prenda parte in qualità di candidato alla carica di Presidente o di Vice-Presidente degli Stati Uniti.

[1] Il dibattito, sorto a seguito dell’affaire Woerth-Bettencourt, è culminato nei lavori della Commissione per la prevenzione dei conflitti d’interesse nella vita pubblica, creata nel settembre 2010 (Décret n. 2010-1072 del 10 settembre 2010). La Commissione, presieduta da Jean-Marc Sauvé, è stata incaricata dal Presidente della Repubblica Sarkozy di presentare proposte finalizzate a prevenire o regolare le situazioni di conflitto di interessi nelle quali possano trovarsi i membri del Governo, i responsabili di enti pubblici e di imprese pubbliche, ma anche alti dirigenti delle amministrazioni. Si segnala il Rapporto conclusivo dei lavori Pour une nouvelle déontologie de la vie publique, presentato il 26 gennaio 2011.

[2] Il Gruppo di lavoro sulla prevenzione dei conflitti d’interesse è stato costituito dall’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea nazionale il 6 ottobre 2010. Il Gruppo, presieduto dal Presidente dell’Assemblea, Bernard Accoyer, e composto da membri del Bureau, da deputati designati dai loro gruppi politici e dal Presidente della Commissione giuridica, ha lavorato tenendo conto dell’attesa legittima dei cittadini francesi e, al tempo stesso, della specificità della funzione parlamentare, procedendo ad uno studio comparato delle prassi in vigore nei principali Paesi dell’Unione europea.

[3] Per un’analisi giuridica del Codice deontologico adottato dall’Assemblea nazionale si segnala il saggio di Marc Deschamps, Quand la déontologie faitson entrée officielle à l’Assemblée nationale…des questions juridiques et institutionnelles surgissent (aprile 2011), pubblicato sul sito del Gruppo di ricerca GREDEG del CNRS francese e dell’università di Nice Sophia Antipolis(GREDEG-CNRS).

[4] Con voto unanime del Bureau dell’Assemblea nazionale, il 15 giugno 2011 è stato nominato il primo deontologo dell’Assemblea nazionale nella persona di Jean Gicquel. Secondo quanto previsto dalla Decisione del 6 aprile 2011, il deontologo deve essere nominato con una maggioranza di almeno i 3 quinti dei membri dell’Ufficio di Presidenza e con l’accordo di almeno un Presidente di un gruppo dell’opposizione.

[5] L’obbligo di presentare la dichiarazione d’interessi entrerà in vigore solo a partire dalla prossima legislatura.

[6] L’art. 4 della Decisione definisce i conflitti come “una situazione d’interferenza tra i doveri del deputato e un interesse privato che, per sua natura e sua intensità, può ragionevolmente essere ritenuto in grado di influenzare, anche solo apparentemente, l’esercizio delle sue funzioni parlamentari”.

[7] L’attuale deontologo, Jean Gicquel, ha presentato il suo primo Rapport annuale il 22 febbraio 2012.

[8] Il Gruppo di lavoro sui conflitti d’interesse, costituito in seno alla Commissione giuridica il 9 novembre 2010 su richiesta dell’Ufficio del Senato, ha avuto il compito di svolgere un’approfondita riflessione e di presentare proposte sulle modalità di prevenzione e gestione dei conflitti d’interesse per i parlamentari.

[9] In Germania le norme deontologiche riguardanti i parlamentari esistono per il solo Bundestag, costituito da deputati eletti a suffragio universale e diretto, mentre non sono previste per i componenti del Bundesrat, in quanto rappresentanti degli esecutivi dei Länder.

[10] Una traduzione in italiano dell’Allegato 1, a cura della Biblioteca della Camera, è presente nella documentazione allegata al dossier.

[11] Una traduzione in italiano degli artt. 44a e 44b della ABgG, a cura della Biblioteca della Camera, è presente nella documentazione allegata al dossier.

[12] L’art. 48, comma 2, recita: “A nessuno può essere impedito di assumere e di esercitare la carica di deputato. Ogni denuncia di contratto e ogni licenziamento per tale motivo sono inammissibili”.

[13] Una traduzione in italiano dell’Allegato 2, a cura della Biblioteca della Camera, è presente nella documentazione allegata al dossier. A differenza del Bundestag, il Consiglio federale (Bundesrat), composto dai rappresentanti degli esecutivi dei Länder, non ha adottato analoghe disposizioni per disciplinare l’attività dei gruppi di pressione.

[14] La versione ufficiale della lista è stata pubblicata sul Bundesanzeiger n. 77a del 19 maggio 2011.

[15] Sul sito del Bundestag è disponibile l’elenco delle associazioni registrate presso il Parlamento, aggiornato alla data del 20 aprile 2012.

[16] Il codice di condotta relativo ai membri della Camera dei Comuni - The Code of Conducttogether with TheGuide to the Rules relating to the conduct of Members -, è stato approvato in versione modificata il 9 febbraio 2009 ed ulteriormente aggiornato nel maggio 2010. Analoga disciplina – Code of Conduct for Members of the House of Lords and Guide to the Code of Conduct (seconda ed., novembre 2011)- è stata adottata per i propri membri dalla Camera dei Lord, approvata con risoluzione del 30 novembre 2009 e modificata il 30 marzo 2010.

[17] Standards in Public Life: First Report of the Committee on Standards in Public Life, Chairman Lord Nolan (Vol. 1: Report, Cm 2850-1, May 1995).

[18] Con generale riguardo alla pubblica amministrazione l’applicazione di tali principi è ora posta sotto la vigilanza di un organismo indipendente, il Committee on Standards in Public Life, le cui relazioni annuali sono consultabili presso il sito internet della Commissione medesima; nella sfera parlamentare, invece, essi sono stati recepiti negli interna corporis acta delle Camere attraverso i rispettivi Code of Conduct, sulla cui applicazione vigila il Parliamentary Commissioner for Standards. Quest’ultimo, istituito in via regolamentare (Standing Order n. 149) in conformità ad una specifica raccomandazione del Nolan Committee e sottoposto a sua volta allo scrutinio di un’apposita commissione parlamentare (il Committee on Standards and Privileges, previsto dallo Standing Order n. 150), pubblica, dal 2003, relazioni annuali sulla propria attività e ha inoltre avviato, a partire dal 2004, consultazioni finalizzate alla periodica revisione del codice di condotta. La relativa documentazione è reperibile sulla pagina internet ad esso dedicata.

[19] Gli altri quattro principi riguardano la Objectivity, la Accountability, la Openness e la Leadership.

[20] Aggiornato all’inizio di ciascuna sessione parlamentare, il Register of Members’ Interests è consultabile presso l’apposita pagina del sito Internet del Parlamento. Per completezza va aggiunto che anche la Electoral Commission (organo indipendente con funzioni di supervisione sulla legislazione elettorale e sulle spese dei partiti politici) tiene pubblici registri nei quali sono annotati finanziamenti, donazioni e prestiti ai partiti: un motore di ricerca sul sito della Electoral Commission consente di poter reperire qualsiasi informazione in proposito.

[21] Nella definizione riportata nella Risoluzione approvata dalla Camera dei Comuni il 15 luglio del 1947 ed emendata il 6 novembre 1995, la advocacy rule è così individuata:

"It is inconsistent with the dignity of the House, with the duty of a Member to his constituents, and with the maintenance of the privilege of freedom of speech, for any Member of this House to enter into any contractual agreement with an outside body, controlling or limiting the Member's complete independence and freedom of action in Parliament or stipulating that he shall act in any way as the representative of such outside body in regard to any matters to be transacted in Parliament; the duty of a Member being to his constituents and to the country as a whole, rather than to any particular section thereof: and that in particular no Members of the House shall, in consideration of any remuneration, fee, payment, or reward or benefit in kind, direct or indirect, which the Member or any member of his or her family has received is receiving or expects to receive-

advocate or initiate any cause or matter on behalf of any outside body or individual, or

urge any other Member of either House of Parliament, including Ministers, to do so,

by means of any speech, Question, Motion, introduction of a Bill or Amendment to a Motion or a Bill."

[22] In relazione alle fattispecie richiamate, la sezione 3 della Guide to the Rules relating to the Conduct of Members così delimita la portata applicativa del codice di condotta:

“The Committee on Standards and Privileges has provided the following Guidelines to assist Members in applying the rule:

1. Parliamentary proceedings: When a Member is taking part in any parliamentary proceeding or making any approach to a Minister or servant of the Crown, advocacy is prohibited which seeks to confer benefit exclusively upon a body (or individual) outside Parliament, from which the Member has received, is receiving, or expects to receive a pecuniary benefit, or upon any registrable client of such a body (or individual). Otherwise a Member may speak freely on matters which relate to the affairs and interests of a body (or individual) from which he or she receives a financial benefit, provided the benefit is properly registered and declared.

2. Constituency interests: Irrespective of any relevant interest which the Member is required to register or declare, he or she may pursue any constituency interest in any proceeding of the House or any approach to a Minister or servant of the Crown, except that:

— where the Member has a financial relationship with a company in the Member's constituency the guidelines above relating to parliamentary proceedings shall apply;

— where the Member is an adviser to a trade association, or to a professional (or other representative) body, the Member should avoid using a constituency interest as the means by which to raise any matter which the Member would otherwise be unable to pursue.

The Committee on Standards and Privileges has made it clear that it would regard it as a very serious breach of the rules of the House if a Member failed to register or declare an interest which was relevant to a proceeding he had initiated.”

[23] A questo riguardo è utile segnalare che, con una risoluzione del 7 febbraio 2011, la House of Commons ha introdotto l’obbligo per i suoi membri di dichiarare il reddito professionale eccedente un millesimo dell’indennità parlamentare, nonché ogni singola somma ricevuta, di qualsiasi importo, corrisposta da una medesima persona od organizzazione quando l’ammontare complessivo versatogli in un anno superi l’1% dell’indennità parlamentare. Detta risoluzione ha modificato il par. 24 della sezione del codice dedicata alle Categories of Registrable Interests, e in particolare alla categoria n. 2, relativa alle attività e agli incarichi professionali retribuiti svolti dal parlamentare.

[24] Ne fanno parte il presidente ed altri quattro membri ordinari, nominati dalla Sovrana su indicazione della Camera dei Comuni tra candidati selezionati da un apposito comitato (Speaker’s Committee for the Independent Parliamentary Standards Authority) e in possesso di particolari requisiti (almeno un componente proviene dalle giurisdizioni superiori, uno dal National Audit Office ed uno è designato tra ex-parlamentari cessati dalla carica da almeno cinque anni).

[25] Merita ricordare come il Nolan Committee abbia espressamente riconosciuto la liceità dell’attività di lobbying e affermato l’opportunità di regolamentarlo, sostenendo che "it is the right of everyone to lobby Parliament and Ministers, and it is for public institutions to develop ways of controlling the reaction to approaches from professional lobbyists in such a way as to give due weight to their case while always taking care to consider the public interest" (First Report of the Committee on Standards in Public Life, p. 35).

[26] House of Commons, Public Administration Select Committee, Lobbying: Access and influence in Whitehall (Vol. 1: Report and Appendix, together with formal minutes, HC 36-1, 5 January 2009). A riprova della vitalità del dibattito in materia, merita segnalare che la proposta di istituire, con risoluzione parlamentare, un registro obbligatorio delle lobbies, stante l’insufficienza di un approccio meramente autodisciplinare, fu formulata, senza esito in Aula, nel 1991 dal Select Committee on Members’ Interests della Camera dei Comuni (“Parliamentary Lobbying”, 24 July 1991). Per contro, l’istituzione di un simile registro fu sconsigliata dal Nolan Committee nella prima (1995) e nella quinta (2000) relazione presentata dalla commissione.

[27] House of Commons, Public Administration Select Committee, Lobbying: Access and Influence in Whitehall: Government Response to the Committee’s First Report of Session 2008-09 (HC 1058, 23 October 2009). Nel ritenere adeguato l’approccio autodisciplinare anziché legislativo alla questione del lobbying, il Governo accolse tuttavia altre raccomandazioni della commissione, dirette nel complesso ad accrescere la trasparenza dell’operato delle pubbliche amministrazioni nei rapporti con i gruppi di interesse, tra cui la pubblicazione regolare degli incontri avuti dai loro esponenti con i Ministri e i Dipartimenti governativi.

[28] House of Commons, Public Administration Select Committee, Lobbying: Developments since the Committee’s First Report of Session 2008-09 (HC 108, 16 December 2009).

[29] A titolo di esempio può richiamarsi il cosiddetto “Luther code of conduct”, adottato nel 2010 da una nota società del settore.

[30] Il Public Administration Select Committee della Camera dei Comuni ha dedicato al tema lobbying il dibattito del 7 gennaio 2010, in cui è stata ancora presa in considerazione l’adeguatezza dell’attuale assetto regolamentare autodisciplinare.

[31] Si veda la Guidance for Civil Servants: Contact with Lobbyists.

[32] La norma fa riferimento agli officer e agli employee della Camera, vale a dire dirigenti e impiegati. Agli impiegati sono altresì equiparati, in alcuni casi, quei soggetti il cui compenso è a carico della Camera a titolo di consulenza.

[33] Sull’argomento è possibile consultare il paragrafo “I codici di condotta dei parlamentari” (pp. 211-216) all’interno del capitolo dedicato ai rapporti tra gruppi di pressione e Congresso statunitense, nel volume di Pier Luigi Petrillo, Democrazie sotto pressione. Parlamenti e lobby nel diritto pubblico comparato, Milano, Giuffrè, 2011.

[34] Si tratta del cosiddetto II livello, disciplinato dalla sezione 5313 del titolo 5 dello United States Code. Il limite è di $ 26.955 per l’anno 2011.

[35] Per lobbista registrato si intende un soggetto così definito ai sensi della normativa federale rappresentata dal Lobbying Disclosure Act del 1995 e dalle disposizioni successive.

[36] Tali agenti sono individuati in base al Foreign Agents Registration Act del 1938.

[37] Si tratta dei dipendenti che sono retribuiti più del 120% della scala salariale GS-15 ($ 119.553,60 per l’anno 2011).

[38] In materia si veda anche il capitolo Le funzioni “non legislative” del Congresso degli Stati Uniti d’America di Antonio D’Aloia e Paola Torretta, nel volume “Le funzioni parlamentari non legislative: studi di diritto comparato”, a cura di Renzo Dickmann e Sandro Staiano, Milano, Giuffrè, 2009, in particolare il par. 4 (“Congressional ethics procedure: esercizio del potere disciplinare ed espulsione di un parlamentare”, pp. 64-72).

[39]. Sul sito della House of Representatives è disponibile una scheda sintetica per punti: Highlights of the House Ethics Rules.

[40] I Senate employees sono persone che svolgono attività professionale presso il Senato, come ad esempio il personale dello staff di un senatore, nonché i consulenti o gli operatori che svolgono servizi per il Senato. I Senate employees sono retribuiti dal Secretary of the Senate.

[41] Per una presentazione generale delle principali norme del Codice di condotta del Senato, cfr. Pier Luigi Petrillo, Democrazie sotto pressione. Parlamenti e lobby nel diritto pubblico comparato, cit., pp. 211 e ss.

[42] L’attuale edizione del Manuale risale al 2003, ma è in via di aggiornamento sulla base delle nuove regole etiche approvate dal Senato. Nella sezione “News” del sito del Select Committee on Ethics è presente una Guida, che contiene informazioni sulle nuove norme non ancora inserite nel Manuale.

[43] La regola si applica ai dipendenti del Senato il cui reddito è superiore al 120% della scala salariale GS-15 relativa al livello di salario di base (nel 2011 il GS-15 ammontava a $ 119.553,60). Se un senatore non ha nel suo staff un dipendente che guadagna al di sopra di tale cifra, deve scegliere un “assistente principale” (principal assistant) che è tenuto a compilare la dichiarazione patrimoniale annuale. Cfr. sull’argomento, Senate Ethics Manual, cit., pp. 125 e ss.

[44] Cfr. la scheda Financial Disclosure Reports: Quick Reference nel sito della Commissione del Senato. Cfr. inoltre la scheda Financial Thresholds & Limits sul medesimo sito.

[45] Cfr. la scheda esplicativa relativa ai Gifts sul sito del Senate Committee on Ethics. Cfr. inoltre, sul medesimo sito, la scheda “New Ethics Rules. Gifts and Events”.

[46] Si tratta, come si è già evidenziato nel paragrafo relativo al Codice di condotta della House of Representatives, del cosiddetto II livello disciplinato dalla sezione 5313 del titolo 5 dello United States Code. Il limite è di $ 26.955 per l’anno 2011. Cfr. inoltre United States Code, Titolo 5, app. 7, sezione 501 (“Outside Earned Income Limitation”).

[47] Per una presentazione dettagliata dei divieti cui sono soggetti i senatori, i funzionari e i dipendenti del Senato per evitare possibili conflitti di interessi, cfr. la scheda informativa relativa ai “Conflicts of Interest” sul sito della Commissione. Cfr. inoltre Senate Ethics Manual, Cap. 3, pp. 64 e ss.

[48] Cfr. la scheda “Prohibition on Unofficial Office Accounts” sul sito della Commissione.

[49] Cfr. la scheda “Travel” sul sito della Commissione.

[50] Cfr. la scheda “Franking” sul sito della Commissione.

[51] Cfr. la scheda “Campaign Activity” sul sito della Commissione.

[52] Per reperire informazioni riguardo ai componenti della Commissione cfr., sul sito della stessa, la sezione “Committee Members”. Per informazioni sulla storia e sulla procedura adottata dalla Commissione per l’organizzazione dei suoi lavori, cfr. la sezione “History”.

[53] Per una presentazione generale delle funzioni del Senate Committee on Ethics, cfr.Le funzioni parlamentari non legislative: studi di diritto comparato, a cura di Renzo Dickmann e Sandro Staiano, cit., pp. 64 e ss.; cfr. inoltre Senate Ethics Manual, cit., pp. 3 e ss.

[54] Select Committee on Ethics, Rules of Procedure (adottate il 23 febbraio 1978, rivedute nel novembre 1999 e ristampate nel luglio 2010).

[55] Occorre risalire al 1852 per rintracciare una prima embrionale disciplina del lobbying nella legge approvata dalla House of Representatives con cui veniva vietato a determinati soggetti di accedere al floor of the House. Risale, invece, al 1854 l’istituzione di un comitato preposto a vigilare sul conferimento di prebende ai membri del Congresso finalizzate a remunerarne il voto favorevole o contrario nelle votazioni dell’Assemblea.

[56] Per effetto della sentenza pronunciata nel caso United States v. Harris (347 U.S. 612 (1954)), l’efficacia della legge venne sostanzialmente ridotta dalla Corte Suprema ai soli casi in cui l’attività lobbistica si esplicasse attraverso la raccolta di finanziamenti espressamente finalizzati alle operazioni di condizionamento dei lavori parlamentari concernenti un determinato provvedimento, e mediante contatti diretti con membri del Congresso allo scopo di persuaderli ad ostacolarne o facilitarne l’approvazione; di conseguenza, parte cospicua del fenomeno lobbistico sfuggiva alla disciplina federale. Nel 1991, il General Accounting Office poteva infatti affermare che circa 10.000 dei 13.500 individui od organizzazioni operanti a Washington non era censita nei registri.

[57] Tali motivazioni sono espressamente svolte nella relazione di accompagnamento alla legge del 1995 presentata dal Committee on the Judiciary della Camera dei Rappresentanti (14 novembre 1995).

LEGISLAZIONE STRANIERA