Camera dei deputati Dossier MLC16027

Dai Grandi Progetti del 2003 allo Schéma national des infrastructures de transport (SNIT)

I grandi progetti pubblici di interesse nazionale - che comprendono, in particolare, le infrastrutture di trasporto, ma anche i sistemi informatici, le telecomunicazioni, i grandi progetti immobiliari - costituiscono da sempre una sfida strategicamente importante per l’economia di un Paese.

Anche la Francia ha avviato importanti investimenti pubblici in progetti di infrastrutture destinati a stimolare lo sviluppo economico del Paese, a sostenere l’economia reale e a rinnovare profondamente il territorio francese, a seconda della congiuntura economica nazionale e internazionale del momento nel quale sono stati decisi.

A rapido riepilogo delle principali decisioni strategiche sui grandi investimenti adottate in Francia nell’ultimo decennio, in particolare nel settore delle infrastrutture di trasporto, si ricorda l’approvazione, il 18 dicembre 2003, del programma pluriennale (2004-2025) da parte del Comité interministériel pour l'aménagement et le développement du territoire - CIADT[1], che ha consentito il varo di 50 “Grandi Progetti” di sistemazione del territorio relativi a grandi infrastrutture di trasporto, progetti urbani, poli di ricerca e di sviluppo economico. I “Grandi Progetti” hanno costituito un elemento essenziale di accompagnamento della crescita economica e dell’occupazione in Francia negli ultimi anni[2].

Successivamente, il 14 settembre 2004 il CIADT ha lanciato una nuova strategia industriale, basata sullo sviluppo di poli di competitività (pôles de compétitivité) e tra il 2005 e il 2007 è stata approvata la creazione di 71 “poli di competitività”[3].

Nell’ottobre 2005 il Governo francese ha continuato sulla scia delle linee programmatiche del 2003 e, oltre a creare una Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT)[4], ha deciso: di continuare nell’attuazione dei “poli di competitività”; di accelerare o lanciare altri grandi progetti d’infrastrutture, 94 progetti principali in tutto, tra i quali tre linee ad alta velocità - TGV Rhin-Rhône, TGV Est Européen, TGV Perpignan-Figueras - avviate simultaneamente nel 2006 e l’autostrada Bordeaux-Pau, oltre ai trasporti collettivi urbani nell’Île-de-France e nelle metropoli di provincia; di rivolgersi al finanziamento pubblico e privato (per 21 progetti) attraverso il sistema della concessione di servizio pubblico e lo strumento del contratto di partenariato pubblico-privato[5].

A dicembre 2008, per far fronte a livello nazionale alla grave crisi economico–finanziaria mondiale iniziata con il fallimento della Lehman Brothers, la Francia ha lanciato l’impegnativo Plan de Relance de l’économie per l’attuazione del quale sono stati stanziati complessivamente 26 miliardi di euro. Nell’ambito del Plan, strumento strategico economico valevole per i successivi due anni (2009-2010), alle infrastrutture di trasporto sono stati destinati 870 milioni di euro, ripartiti tra le infrastrutture su strada (400 milioni), per la conservazione delle reti nazionali e la modernizzazione degli itinerari delle reti stradali nazionali, le infrastrutture ferroviarie (300 milioni), finalizzate a migliorare la rete e accelerare lo sviluppo soprattutto delle linee ad alta velocità (LGV Est-Europa, Sud-Europa-Atlantico, etc.), e le infrastrutture fluviali e portuali (170 milioni), come il progetto di canale di grande portata “Senna Nord Europa”, che favorisce il trasporto fluviale quale modalità alternativa al trasporto su strada, perfettamente in linea con gli obiettivi del Grenelle dell’ambiente.

Nel 2010, visto il protrarsi della crisi internazionale e la sua estensione ai “debiti sovrani” e tenuto conto delle scarse risorse finanziarie da dedicare alle grandi politiche d’investimento, il Governo si è concentrato sulla definizione delle priorità strategiche dei futuri grandi investimenti pubblici dello Stato francese (gli Investissements d’avenir[6]) per lo sviluppo dell’economia del Paese. E’ stato così lanciato un programma d’investimenti per 35 miliardi di euro, con apertura di crediti supplementari di equivalente importo sul Bilancio dello Stato. Quattro le aree prioritarie individuate dalla legge: l’istruzione superiore, la formazione, la ricerca e l’innovazione tecnologica (19 miliardi di euro); l’industria e le PMI (6,5 miliardi di euro); le misure “verdi” collegate allo sviluppo sostenibile (5 miliardi di euro) e l’economia digitale (4,5 miliardi di euro)[7].

Infine, per quanto concerne le più recenti proposte programmatiche nel settore delle infrastrutture di trasporto, il Governo in carica ha presentato a ottobre 2011 il primo progetto di Schéma national des infrastructures de transport (SNIT)[8], uno strumento nato dal Grenelle per l’ambiente[9] e destinato a definire la politica francese per le infrastrutture dei trasporti per i prossimi 20-30 anni. In un documento unico sono state riunite, in una prospettiva di lungo termine, le iniziative per ottimizzare le reti esistenti, ma anche i progetti di sviluppo e di modernizzazione delle infrastrutture stradali, ferroviarie, portuali, fluviali e aeree francesi insieme alla definizione degli obiettivi da raggiungere in materia di ambiente. Il metodo dello Schema complessivo peraltro riserva anche ampio spazio alla concertazione (cfr. infra).

Lo Schéma proposto dal Governo costituisce una revisione delle priorità programmatiche in materia di gestione e sviluppo del territorio, definite nel programma pluriennale approvato a dicembre 2003. Per la realizzazione dello SNIT è previsto un costo di 245 miliardi di euro, dei quali 105 miliardi destinati a ottimizzare l’esistente e 140 miliardi dedicati al finanziamento dello sviluppo di nuove infrastrutture.

Il progetto di schema, sul quale si è già espresso con un parere il Comitato economico, sociale e ambientale (CESE) il 28 febbraio 2012, sarà esaminato nei prossimi mesi dal Parlamento francese.

Le procedure di valutazione per la scelta degli investimenti

In Francia la nozione di “grande progetto d’investimento pubblico” corrisponde a progetti per i quali la posta in gioco e la complessità della relativa attuazione sono tali da rendere necessaria una valutazione preliminare ed un processo decisionale strutturato ai fini di una scelta oculata, in ragione del livello già elevato di strutture esistenti e della scarsità di fondi pubblici rispetto alla quantità di possibili nuovi progetti.

Non esiste ancora in Francia, a differenza di altre esperienze quali il Regno Unito, l’Australia o la stessa Unione europea, un metodo unificato di valutazione dei grandi progetti e nessun ministero dispone tuttora di una metodologia unica per l’insieme dei suoi progetti d’investimento[10].

La valutazione dei “grandi progetti” comprende diversi tipi di valutazione: socio-economica, di fattibilità finanziaria, di impatto ambientale.

Un obbligo di valutazione dei costi socio-economici[11], introdotto per la prima volta dalla Loi d’orientation des transports intérieurs (c.d. Loi Loti) del 31 dicembre 1982 nel settore delle infrastrutture di trasporto, è posto sui progetti di ammontare superiore a 83 milioni di euro[12] o che presentino determinate caratteristiche (ad es., le strade a scorrimento veloce, a due corsie per ciascuna carreggiata, di lunghezza superiore ai 25 km.). La pratica del calcolo socio-economico è stata successivamente estesa anche ad altri grandi progetti infrastrutturali di natura diversa. Tali valutazioni preliminari sono elaborate sulla base di una metodologia comune, definita per l’insieme dei progetti infrastrutturali dello Stato dall’Istruzione–quadro ministeriale del 2004, aggiornata nel 2005[13] e utilizzata dal Ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire (precedente denominazione dell’attuale MEDDTL).

E’ necessario un lavoro interministeriale per definire gli strumenti applicabili ad ogni categoria di progetto e lo Stato dispone di diverse strutture di valutazione nelle sue amministrazioni, le cui competenze sono particolarmente riconosciute in materia di valutazione socio-economica[14].

Negli anni più recenti l’insufficienza delle procedure e delle modalità delle valutazioni socio-economiche[15] è stata più volte sottolineata nell’ambito della Révision Générale des Politiques publiques (RGPP), programma di modernizzazione dell’azione dello Stato lanciato nel giugno 2007[16], ed una particolare attenzione è dedicata nel quadro della RGPP al miglioramento delle procedure di valutazione, selezione e seguito dei grandi investimenti pubblici, ai fini della governance dei “grandi progetti”. Il Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) del 30 giugno 2010 ha affermato la volontà dello Stato di mettere a punto una metodologia ed un processo di decisione per gli investimenti statali e di rafforzare il ruolo della valutazione preliminare nel processo di decisione degli investimenti pubblici[17].

Il successivo CMPP del 9 marzo 2011 ha riconosciuto i progressi ottenuti nelle modalità di selezione degli investimenti. In particolare il Grenelle de l’environnement e le due leggi relative alla sua attuazione[18] hanno determinato miglioramenti importanti nel campo della valutazione, soprattutto per quanto riguarda l’obbligo di valutare ogni decisione pubblica sotto il profilo della sua incidenza sull’ambiente. Inoltre la creazione nel 2007 di un Ministero per lo sviluppo sostenibile (l’attuale MEDDTL) e del Commissariato generale per lo sviluppo sostenibile (Commissariat général au développement durable) hanno mirato, tra l’altro, a diffondere una maggiore considerazione dello sviluppo sostenibile nelle grandi decisioni dello Stato, quali quelle relative ai grandi progetti d’investimento pubblico.

Lo sforzo di miglioramento delle procedure di valutazione dei nuovi grandi progetti ha portato, per l’attuazione del più recente programma di investimenti pubblici, gli Investissements d’avenir[19], all’attivazione nel 2010 di una procedura di selezione specifica dei progetti – con valutazione scientifica sistematica dei progetti da parte di esperti, proposta di una lista di progetti all’interno di un comité de pilotage interministeriale e successiva decisione del Primo Ministro - e alla creazione del Commissariat général à l’investissement (CGI) incaricato di guidare il lavoro interministeriale, preparare le decisioni del Governo e vigilare sulla governance dell’attuazione del programma.

Anche per il settore strategico dei sistemi d’informazione è stata creata la Direction interministérielle des systèmes d’information et de communication (DISIC) con l’obiettivo di migliorare le decisioni in materia di investimenti nel settore, strategicamente importanti per lo Stato e per i suoi operatori sotto i profili finanziario e organizzativo. La DISIC sarà dotata di strumenti d’azione concreti, compresi poteri di alerte, raccomandazione e indagine, per consentire alla struttura di favorire o garantire la sicurezza di ogni operazione che comporti vantaggi e/o rischi per lo Stato.

Il “dibattito pubblico”

In Francia i grandi progetti infrastrutturali di portata nazionale (oltre 1,9 milioni di euro) con un’incidenza rilevante sull’ambiente o sulla gestione del territorio[20] devono essere oggetto, prima ancora di eventuali procedure di valutazione d’impatto ambientale e di ogni inchiesta pubblica, di una particolare forma strutturata di “concertazione pubblica”[21], la procedura di “dibattito pubblico”, (Code de l’Environnement, articoli da L121-1 a L121-2 , da L121-3 a L121-7 e da L121-8 a L121-15). Sono disciplinate anche altre modalità di concertazione preliminari all’inchiesta pubblica (Code de l’Environnement, art. L 121-16).

La procedura del “dibattito pubblico”, introdotta nell’ordinamento francese con la c.d. Loi Barnier del 1995[22], interviene “a monte” del processo decisionale di un progetto e si pone in un momento temporale dell’elaborazione in cui il progetto può ancora essere modificato, del tutto o in parte.

Il débat public ha l’obiettivo di legittimare democraticamente la decisione successiva e permette al maître d’ouvrage o all’ente proponente di informare la popolazione e i soggetti interessati sul progetto, ascoltare e ricevere informazioni e suggerimenti su tutti gli aspetti del progetto, aggiungere maggiore chiarezza e nuovi spunti al fine di identificare gli attori da coinvolgere nelle successive fasi della concertazione e gli elementi chiave per eventuali modifiche, sospensioni o ritiro del progetto.

Un’autorità amministrativa indipendente, la Commission nationale du débat public (CNDP), ha il compito di decidere sull’opportunità di organizzare il “dibattito pubblico” [23] su parere dei ministri competenti. La CNDP[24] ha anche il compito di vigilare sulla partecipazione del pubblico al processo di elaborazione di tutti i progetti di gestione o di infrastrutture d’interesse nazionale, che “presentino implicazioni socio-economiche o abbiano impatti significativi sull’ambiente o sulla gestione del territorio” (Code de l’Environnement, art. L 121-1).

La CNDP ha competenza su tutti i progetti di opere infrastrutturali o di gestione dello Stato, delle collettività territoriali e degli enti pubblici, ma anche dei soggetti privati che per natura, caratteristiche o costo stimato (prévisionnel) rispondano a criteri determinati o eccedano determinate soglie fissate con decreto, previo parere del Consiglio di Stato (Code de l’Environnement, art. L 121-8). Per ogni categoria di grandi opere, sono previste due soglie di rilevanza e particolari criteri a seconda dei quali la richiesta alla CNDP per l’avvio del dibattito pubblico è obbligatoria o meno (cfr. tabella alla fine del presente paragrafo).

La Loi n. 2010-788 (c.d. Loi Grenelle 2) ha inoltre previsto che la CNDP possa essere investita dai ministri competenti dell’esame di politiche, piani e programmi di interesse nazionale suscettibili di avere un’incidenza rilevante in materia di ambiente, sviluppo sostenibile o gestione del territorio (Code de l’Environnement, art. L121-10).

Per i progetti per i quali l’avvio della procedura del “dibattito pubblico” è obbligatorio, la CNDP valuta un eventuale “dibattito” su richiesta del maître d’ouvrage o dall’ente pubblico responsabile del progetto che presenta un dossier (dossier de saisine) nel quale vengono esposti gli obiettivi e le principali caratteristiche del progetto, ma anche le sue implicazioni socio-economiche, il relativo costo stimato e l’individuazione degli impatti significativi del progetto sull’ambiente o la gestione del territorio.

I progetti per i quali l’avvio della procedura del “dibattito pubblico” non è obbligatorio, ma i cui costi previsti siano comunque superiori a determinate soglie minime (seuils planchers)[25], devono comunque essere resi pubblici dal maître d’ouvrage o dall’ente pubblico responsabile. Entro due mesi dal momento in cui il progetto è pubblico, l’apertura di un “dibattito” può essere richiesta alla CNDP dallo stesso maître d’ouvrage o dall’ente pubblico responsabile, ovvero, in alternativa, da dieci parlamentari, da una o più collettività territoriali o da un’associazione ambientalista registrata che operi a livello nazionale.

Valutata l’opportunità di un “dibattito pubblico”, la CNDP potrà decidere se organizzare essa stessa un dibattito pubblico o affidarne l’organizzazione allo stesso maître d’ouvrage o all’ente pubblico responsabile del progetto, vigilando sul corretto svolgimento del dibattito oppure, qualora non si renda necessario un vero e proprio “dibattito”, raccomandare al maître d’ouvrage di organizzare altre forme di “concertazione” dando indicazioni sulle relative modalità di attuazione[26].

La Loi n. 2002-276 sulla democrazia di prossimità ha sistematizzato le diverse fasi del “dibattito pubblico” ed ha previsto anche il contingentamento dei tempi massimi per ogni tappa. Il tempo complessivo per l’organizzazione e lo svolgimento di un dibattito pubblico è di circa un anno.

Dalla data di apertura - pubblicata insieme al calendario dei lavori - il dibattito pubblico deve concludersi entro quattro mesi; tale periodo può essere prolungato dalla CNDP per altri due mesi al massimo con decisione motivata.

Il principale strumento d’informazione per le discussioni è il Dossier del dibattito, preparato dallo stesso maître d’ouvrage entro i sei mesi successivi dalla decisione motivata della CNDP di avviare il “dibattito”[27]. Altri strumenti d’informazione del pubblico sono forniti attraverso il sito internet del Débat Public e il “bollettino del dibattito”, di norma una newsletter informativa sul dibattito in corso[28].

Dopo la chiusura del dibattito la CNDP pubblica un resoconto (compte-rendu) e il bilancio (bilan) del Presidente della Commissione, contenente le valutazioni e gli insegnamenti derivati dal dibattito[29].

Per quanto riguarda il seguito del “dibattito”, il maître d’ouvrage o l’amministrazione pubblica responsabile della “grande opera”, nei tre mesi successivi alla pubblicazione del bilancio conclusivo, decide[30] se proseguire o meno nel progetto e a quali condizioni, precisando le eventuali modifiche apportate e indicando “le misure che ritenga necessario mettere a punto per rispondere agli insegnamenti derivati dal dibattito pubblico”.

La CNDP vigila sul rispetto dell’informazione del pubblico anche durante la realizzazione dei progetti dei quali sia stata investita (Code de l’Environnement, art. L 121-1)[31], grazie all’obbligo, aggiunto dalla recente Loi n. 2010-788 a carico del maître d’ouvrage o dell’ente responsabile del progetto, di informare la CNDP, durante la fase successiva al dibattito pubblico fino all’enquête publique, circa le modalità d’informazione del pubblico adottate e le modifiche migliorative del progetto (Code de l’Environnement, art. L 121-13-1), con la prevista possibilità di richiedere la nomina di un garante per la concertazione successiva al dibattito pubblico.

Nei cinque anni successivi alla “concertazione” e alle valutazioni d’impatto ambientale potrà essere avviata un’inchiesta pubblica (enquête publique), sempre a carico del maître d’ouvrage o dell’ente proponente, che risponde anch’essa ad esigenze di informazione ambientale del grande pubblico sul progetto prima dell’approvazione definitiva (Code de l’Environnement, articoli da L123-1 a L123-3 e da L123-4 a L123-16) [32]. Tuttavia, a differenza del “dibattito pubblico”, nell’inchiesta pubblica il progetto non può subire modifiche significative senza dare luogo ad una nuova procedura di enquête publique e il proponente può in ogni caso decidere di non tener conto delle conclusioni dell’enquête[33].

Categorie di opere per le quali può essere aperto un dibattito pubblico

(Code de l’Environnement, artt. L121-8 e R121-2)

	*Richiesta obbligatoria alla CNDP per l’avvio della procedura* *(art. 121-8-I)*	*Pubblicazione del progetto e richiesta non obbligatoria alla CNDP per l’avvio della procedura* *(art. 121-8-II)*
CATEGORIE DI OPERE	SOGLIE E CRITERI	SOGLIE E CRITERI
a) creazione di autostrade, strade express o strade 2x2 o a più carreggiate separate b) allargamento di una strada esistente a 2 o 3 corsie a carreggiate separate c) creazione di linee ferroviarie d) creazione di vie navigabili o messe a punto di grandi dimensioni di canali navigabili esistenti	Costo del progetto superiore a 300 milioni di euro o lunghezza del progetto superiore a 40 Km	Costo del progetto pari a 150 milioni di euro o comunque inferiore a 300 milioni di euro o lunghezza del progetto tra 20 Km e 40 KM
Creazione o estensione di infrastrutture o piste d’aeroporto	Aerodromo di categoria A e costo del progetto superiore a 100 milioni di euro	Aerodromo di categoria A e costo del progetto tra 35 milioni di euro e 100 milioni di euro
Creazione o estensione di infrastrutture portuali	Costo del progetto superiore a 150 milioni di euro o superficie del progetto superiore a 200 ettari	Costo tra 75 e 150 milioni di euro o superficie tra 100 e 200 ettari
Creazione di linee elettriche	Linee di tensione superiori o uguali a 400 Kv e di una lunghezza superiore a 10 KM	Linee di tensione uguali o superiori a 200 Kw fino a 400 Kw e di una lunghezza massima inferiore a 10 Km
Creazione di gasdotti	Gasdotti di diametro superiore o uguale a 600 mm e di lunghezza superiore a 200 Km	Gasdotti di diametro fino a 600 mm e di lunghezza inferiore a 200 Km
Creazione di un’installazione nucleare di base	Nuovo sito di produzione nucleare – nuovo sito di produzione diversa dall’elettronucleare corrispondente ad un investimento di costo superiore a 300 milioni di euro	Nuovo sito di produzione nucleare – nuovo sito di produzione diversa dall’elettronucleare corrispondente ad un investimento di costo superiore a 150 milioni di euro
Creazione di dighe idroelettriche o di dighe-serbatoi	Volume superiore a 20 metri cubi	Volume tra 10 M e 20 M di metri cubi
Trasferimento di acque di bacino (ad eccezione di acque navigabili)	Portata superiore o uguale ad un metro cubo al secondo	Portata uguale ad un mezzo metro cubo al secondo o inferiore
Impianti, culturali, sportivi, scientifici, turistici	Costo degli edifici e delle infrastrutture superiori a 300 milioni di Euro	Costo degli edifici e delle infrastrutture tra 150 e 300 milioni di Euro
Impianti industriali	Costo degli edifici e delle infrastrutture superiori a 300 milioni di Euro	Costo degli edifici e delle infrastrutture tra 150 e 300 milioni di Euro

La compatibilità ambientale

Le procedure di valutazione della compatibilità ambientale delle grandi opere in fase di progettazione sono condizionate e stimolate dall’Unione europea, in conseguenza delle direttive UE sulla valutazione ambientale dei grandi progetti (direttiva 85/337/CEE) e dei documenti urbanistici (direttiva 2001/42/CE) .

Le due direttive europee, recepite nell’ordinamento francese[34], hanno definito il quadro e le modalità della valutazione ex ante di progetti e opere, piani e programmi per quanto riguarda il loro impatto sull’”ambiente” in senso ampio[35].

La valutazione ambientale del progetto deve essere sottoposta al parere delle autorità con specifiche responsabilità in materia di ambiente e le informazioni corrispondenti devono essere messe a disposizione del pubblico ad uno stadio iniziale del processo di elaborazione della decisione.

La Convenzione d’Aarhus[36], la Carta dell’ambiente - documento di rango costituzionale[37] che prescrive l’obbligo per tutte le politiche pubbliche di promuovere uno sviluppo sostenibile e di conciliare la protezione e la valorizzazione dell’ambiente con lo sviluppo economico e il progresso sociale - e le recenti Lois Grenelle 1 e 2 sono tutte norme in armonia con il dispositivo europeo. In particolare entrano nella valutazione ambientale del progetto i profili riguardanti la conservazione del clima e della biodiversità, generalmente presi in considerazione in modo sbagliato o insufficiente dalle normali valutazioni socio-economiche.

Lo studio d’impatto è uno strumento di valutazione ambientale che si applica a lavori e progetti di infrastrutture e di gestione del territorio. Lo studio interviene anch’esso “a monte” della procedura di lancio di un grande progetto, potendone in tal modo condizionare la realizzazione, in modo ancor più marcato dopo il rafforzamento del dispositivo di valutazione ambientale introdotto nel 2010 con la Loi Grenelle 2. E’ prevista una procedura analoga per piani e programmi di sistemazione e gestione del territorio con incidenza rilevante sull’ambiente.

L’obiettivo di uno studio d’impatto per determinati progetti è quello di eliminare, ridurre o, se possibile, compensare le conseguenze dannose sull’ambiente. Gli studi d’impatto sono disciplinati dal Code de l’environnement, articoli da L122-1 a L122-3-5 e da R122-1 à R122-16.

La realizzazione di uno studio d’impatto è obbligatoria per determinati progetti, in sostanza quelli previsti dall’art. R122-8, comma II ed i progetti il cui costo finanziario superi 1.900 000 euro se non figurano nelle tabelle degli articoli R122-6 e R122-7.

La c.d. Loi Grenelle 2 relativa all’impegno nazionale per l’ambiente ha aumentato in modo significativo gli studi d’impatto.

Per determinare quali siano i progetti sottoposti agli studi d’impatto sono previsti attualmente due casi di specie (Code de l’Environnement, art. L122-1):

· i progetti sottoposti a studio d’impatto in base a determinate soglie e criteri, corrispondenti al regime precedentemente in vigore, grazie al quale il campo di applicazione degli studi d’impatto in Francia rimaneva notevolmente limitato rispetto a quello previsto dalla direttiva 85/337/CEE; la Loi Grenelle 2, per assicurare un recepimento completo della direttiva, ha operato il recepimento attraverso un rinvio diretto all’allegato II della direttiva per la definizione di questa prima categoria di opere soggette alla valutazione ambientale;

· i progetti che non raggiungono determinate soglie e criteri, sottoposti a studio d’impatto dopo un esame caso per caso da parte dell’autorità amministrativa dello Stato competente in materia di ambiente.

Quest’ultimo caso di specie permetterà di prendere meglio in considerazione la qualità dell’”ambiente” nel quale l’opera è destinata ad inserirsi, al di là dei criteri quantitativi relativi all’importanza del progetto[38].

La procedura intorno alla quale si svolge lo studio d’impatto, riprodotta qui di seguito in sintesi, è regolata dal Code de l’Environnement, articoli da R 122-11 à R 122-16.

Schema di procedura di valutazione dello studio d’impatto

La realizzazione di uno studio d’impatto aiuta anche il maître d’ouvrage a concepire il progetto in maniera più integrata nell’ambiente. Lo studio d’impatto si inserisce inoltre nell’ambito di una corretta informazione ambientale e deve anche permettere ai cittadini di essere informati sulla natura degli impatti derivanti dal progetto e sulle misure di riduzione o compensazione previste rispetto ad un progetto che li riguardi (in particolare per la vicinanza delle loro abitazioni)[39].

Al fine di tener conto dell’ambiente nella pianificazione dei progetti, lo studio d’impatto deve contenere (Code de l’Environnement, Art. R 122-3) un’analisi dello stato iniziale del sito e del suo ambiente; un’analisi degli effetti del progetto sull’ambiente, in particolare sul paesaggio, la fauna, la flora, il suolo, l’acqua, l’aria, il clima, gli ambienti naturali, gli equilibri biologici, la c.d. commodité du voisinage (rumori, odori, vibrazioni, emissioni luminose), l’igiene, la salute e la salubrità pubblica; le ragioni per le quali il progetto è stato scelto fra gli altri; le misure individuate per sopprimere, ridurre o compensare le conseguenze dannose del progetto per l’ambiente e il costo di tali misure; un’analisi dei metodi utilizzati per valutare gli effetti del progetto sull’ambiente; una sintesi redatta in termini non tecnici e accessibili al grande pubblico. La Loi Grenelle 2 ha aggiunto anche una presentazione delle principali modalità di seguito delle misure previste e dei loro effetti sull’ambiente al contenuto dello studio d’impatto.

Anche per i documenti urbanistici (piani e programmi) è prescritta una valutazione dell’impatto ambientale[40]. La valutazione ambientale costituisce una parte del rapporto di presentazione del documento e la sua elaborazione prosegue durante tutta l’elaborazione del documento urbanistico senza costituire una procedura a sé stante. La valutazione favorisce una riflessione continua sulla relativa incidenza ambientale al fine di approdare ad un documento urbanistico coerente nel suo complesso.

Le fasi precedenti alla decisione di un progetto in materia di infrastrutture

In materia di infrastrutture lo Stato dispone di diverse occasioni per pronunciarsi sul seguito da dare o meno alle fasi istruttorie prima di assumere l’impegno dell’attuazione di un progetto. Tra queste occasioni, nell’ambito delle infrastrutture di trasporto, l’approvazione del documento di utilità pubblica (DUP) in Consiglio dei Ministri costituisce il primo impegno «di fatto» del Governo sulla realizzazione del progetto, a condizione che ci siano risorse finanziarie disponibili.

Nell’esempio indicato in tabella, un progetto ferroviario, il DUP interviene in media dopo 10-12 anni dai primi studi esplorativi sul progetto ed una serie di decisioni non vincolanti e sono di norma necessari almeno altri 5 anni per l’approvazione ministeriale del progetto e della relativa convenzione di finanziamento.

Procedura di attuazione di un progetto ferroviario, valido anche per altre infrastrutture di portata nazionale

FONTE: Secrétariat d'Etat à la prospective, à l'évaluation des politiques publiques et au développement de l'économie numérique, Evaluation des grands projets publics : diagnostic et propositions Paris, Premier ministre, novembre 2008.

Il finanziamento dei grandi progetti. Le infrastrutture di trasporto

Il finanziamento dei “ grandi progetti” è stato affidato dal 2004 in gran parte all’Agence de Financement des Infrastructures de Transport en France (AFITF)[41].

L’Agenzia ha il compito di partecipare, al fianco di altri co-finanziatori e nell’obiettivo di uno sviluppo sostenibile, al finanziamento di progetti d’interesse nazionale o internazionale, quali le grandi opere di infrastrutture ferroviarie, stradali, fluviali e portuali, ma anche allo sviluppo di collegamenti marittimi regolari di trasporto merci (c.d. autostrade del mare). Dal 2006 l’AFITF finanzia anche gli investimenti previsti nei contrats de projet Etat-Régions (CPER)[42].

Dopo la privatizzazione delle società pubbliche concessionarie di autostrade nel 2006, una parte del ricavato delle cessioni (circa 4 miliardi di euro) è stata devoluta all’AFITF e l’Agenzia percepisce attualmente risorse provenienti da tasse o canoni (circa 800 milioni all’anno). Tuttavia le risorse permanenti dell’Agenzia non permettono ancora l’autonomia finanziaria della struttura. Di fronte alle difficoltà non solo di proseguire nelle iniziative finanziariamente molto onerose già impegnate[43], ma anche di lanciare le nuove operazioni previste nel quadro del Grenelle dell’ambiente - che prevedono un finanziamento per un ammontare annuale minimo dell’ordine di 2-2,5 miliardi di euro - il Governo continua a destinare annualmente ulteriori risorse per l’Agenzia a carico del bilancio dello Stato. La prossima entrata in vigore della nuova taxe poids lourds dovrebbe servire ad assicurare il finanziamento diretto dell’AFITF[44].

La principale tecnica d’intervento dell’AFITF è costituita dalle convenzioni di finanziamento, preparate dal Ministero dell’Ecologia, Ambiente e Sviluppo sostenibile (MEDDTL) e concluse dall’Agenzia con i maîtres d’ouvrage responsabili dell’attuazione dei progetti d’infrastrutture di trasporto o con lo Stato.

A seguito della riorganizzazione del ministero nell’ambito della RGPP, il MEDDTL, incaricato per le infrastrutture di trasporto, dispone dal luglio 2008 di una Direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)[45].

La Direzione generale, competente per tutto l’insieme delle modalità di trasporto ad eccezione dei trasporti aerei, ha il compito e gli strumenti per preparare una programmazione pluriennale gerarchizzata per ordine di priorità delle infrastrutture di trasporto, assicurando così lavori più integrati che in passato.

L’approvazione, nel 2009, della prima Loi de finances pluriennale[46] ha segnato l’avvio di una programmazione finanziaria strutturata che permette, su un più ampio arco temporale (tre anni), una migliore “leggibilità” sul finanziamento delle grandi opere infrastrutturali e sulla relativa partecipazione di tutti gli attori coinvolti. In questo nuovo contesto l’AFITF rappresenta un elemento centrale del finanziamento dei grandi progetti infrastrutturali da parte dello Stato, in associazione con i finanziamenti complementari delle collettività locali[47] e degli enti pubblici oltre ai finanziamenti dell’UE.

Per quanto riguarda i più recenti progetti d’investimento, previsti negli Investissements d’avenir, l’iniziale finanziamento è stato assicurato dallo Stato attraverso il lancio del “Grande Prestito Nazionale” che ha raccolto sui mercati 35 miliardi di euro[48].

Il Governo ha previsto che il «Grande Prestito» non soddisfi tutte le attese, ma serva da leva per il coinvolgimento successivo di finanziatori privati (imprese, banche, capital-risk, etc.) attraverso il cofinanziamento pubblico-privato degli investitori.

Negli anni più recenti, infatti, il Governo ha anche potenziato l’appello al finanziamento pubblico e privato attraverso le concessioni di servizio pubblico e soprattutto i contratti di partenariato pubblico-privato (PPP)[49].

Il sistema delle concessioni di servizio pubblico, già utilizzate nel settore stradale, prevede un concessionario incaricato di finanziare, concepire, costruire e sfruttare un’infrastruttura di trasporto e la sua remunerazione proviene dalla esazione di un pedaggio.

Nel contratto di partenariato pubblico-privato il partenaire ha gli stessi compiti di un concessionario (finanziamento, ideazione, costruzione e sfruttamento), ma la sua remunerazione proviene da un canone versato da un’amministrazione pubblica[50].

Gli appalti pubblici

In Francia la disciplina degli appalti pubblici[51], come negli altri Paesi dell’Unione europea, è condizionata al rispetto delle norme europee (direttive e regolamenti) e delle indicazioni dell’UE in materia di appalti pubblici. Il Code des marchés publics, entrato in vigore nel 2006 e più volte modificato, regola gli appalti pubblici francesi.

Le differenti forme di commesse pubbliche (achats publics) rappresentano circa il 10% del PIL francese e l’importanza del mercato degli appalti pubblici giustifica un’economia del Codice degli appalti pubblici fondata su tre principi di base: libertà di accesso agli appalti, uguaglianza di trattamento delle candidature e trasparenza delle procedure[52].

Sono previsti due tipi di procedura di appalti pubblici:

· gli appalti a procedure “adattate” con modalità di “messa in concorrenza” determinate dall’amministrazione aggiudicatrice e non dal Code des Marchés publics;

· le procedure di appalto formalizzate (gare di appalto e altri tipi di procedure).

Si distinguono tre tipologie di achats publics: appalti di lavori (lavori di costruzione o di genio civile); appalti di forniture (acquisto di beni mobili, materiali o somministrazione di forniture, locazione o leasing - crédit-bail, location-vente - di beni mobili, materiali o forniture); appalti di servizi (materiali o immateriali).

Gli appaltatori pubblici per questo tipo di mercato degli appalti sono principalmente le amministrazioni statali e gli enti pubblici (ministeri, università, ospedali, prefetture regionali o dipartimentali, etc.) e le collettività territoriali.

Al fine di accelerare le commesse pubbliche e facilitare l’accesso agli appalti pubblici delle piccole e medie imprese, negli anni più recenti il Governo ha introdotto importanti modifiche nella disciplina degli appalti pubblici francesi in funzione di misure anti-crisi.

La riforma del Codice, disegnata nel 2008 nel quadro del Plan de relance pour l’économie, ha stabilito misure di semplificazione delle procedure, l’elevamento delle soglie (da 4.000 a 20.000 euro), oltre le quali diventava necessaria la messa in concorrenza e la relativa pubblicità, e un alleggerimento delle formalità richieste[53].

Il Codice degli appalti pubblici è stato modificato ancora due volte nel corso del 2011.

Ad agosto 2011[54] è stata approvata una prima riforma del Codice con l’obiettivo di semplificare le procedure degli appalti pubblici e favorire, in particolare, i “circuiti corti” per i prodotti agricoli.

Facendo tesoro della giurisprudenza del Consiglio di Stato che ha annullato il precedente innalzamento delle soglie minime[55], la nuova formulazione del Codice (art. 28), approvata il 26 agosto 2011, ha previsto in particolare:

· la non obbligatorietà della pubblicità e della messa in concorrenza quando l’ammontare dell’appalto pubblico sia inferiore a 4.000 euro, in caso di procedura negoziata (art. 35, II) oppure “se tali formalità siano impossibili o manifestamente inutili in ragione, in particolare, dell’oggetto dell’appalto, del suo ammontare o del limitato grado di concorrenza nel settore considerato”.

Tra le altre misure introdotte ai fini della semplificazione degli appalti pubblici si segnalano:

· le clausole di rinnovo tacito, che diventano la norma in materia di appalti pubblici: “salvo stipula contraria, il rinnovo previsto nell’appalto è tacito e il titolare non può opporvisi” (art. 16, I)[56]; tuttavia lo stesso articolo del Codice dispone che “la durata di un appalto così come, all’occorrenza, i relativi rinnovi, sono fissati tenendo conto della natura delle prestazioni e della necessità di una loro ri-messa in concorrenza periodica”; i rinnovi taciti non escluderanno pertanto l’obbligo di regolare messa in concorrenza e sarà necessario inoltre conciliare la nuova disposizione con i tre principi generali di base summenzionati;

· l’amministrazione aggiudicatrice si basa, per l’assegnazione dell’appalto al candidato che ha fatto l’offerta più vantaggiosa, sul criterio del prezzo e su una pluralità di altri criteri non discriminatori e comunque legati all’oggetto dell’appalto (art. 53). La riforma del 2011 ha incluso tra i criteri anche “le performances in materia di approvvigionamenti diretti dei prodotti dell’agricoltura” al fine di favorire i c.d. circuiti corti diminuendo i costi dell’intermediario e preservare l’ambiente limitando lo spostamento dei prodotti e il ricorso alle piattaforme di ripartizione; l’interpretazione di quest’ultimo criterio tuttavia dovrà conciliarsi con la giurisprudenza della Corte di Giustizia[57] che ritiene “discriminatori” criteri di scelta basati sulla “preferenza locale”.

Una seconda riforma del Code des Marchés publics è stata approvata con il Décret n. 2011-2027 del 29 dicembre 2011.

Il decreto ha nuovamente elevato, questa volta da 4.000 a 15.000 euro, le soglie degli appalti sotto le quali le amministrazioni aggiudicatrici sono dispensate dalla pubblicità e dalla “messa in concorrenza” e, in conformità con il Regolamento della Commissione europea n. 1251/2011 del 30 novembre 2011, ha fissato le soglie seguenti per le gare d’appalto pubblico formalizzate, applicabili dal 1° gennaio 2012 fino al 31 dicembre 2013[58]:

· per le forniture e servizi correnti dello Stato: 130.000 euro ;

· per le forniture e servizi correnti delle collettività territoriali: 200.000 euro;

· per le forniture e servizi di entità aggiudicatrici e per le forniture e servizi nel settore della difesa e della sicurezza: 400.000 euro;

· per i lavori (tutti): 5.000.000 euro.

Anche il Code Code général des collectivités territoriales (art. D 2131-5-1) è stato modificato con l’innalzamento della soglia da 193.000 a 200.000 euro, oltre la quale, per le “procedure formalizzate”, è obbligatoria la trasmissione al prefetto o al vice-prefetto degli appalti e dei contratti per il controllo di legalità. Anche per quanto riguarda gli appalti a “procedura adattata” sono state elevate a 200.000 euro le soglie minime degli appalti di lavori oltre le quali è obbligatoria la trasmissione per il controllo di legalità.

Le nuove soglie sono applicabili alle procedure d’appalto lanciate dopo il 30 dicembre 2011.

Altri aspetti degli appalti pubblici rispetto ai quali la Francia sta prendendo numerose iniziative sono l’eco-sostenibilità e la digitalizzazione degli appalti pubblici.

Per quanto riguarda la considerazione dello sviluppo sostenibile nelle commesse pubbliche (achats publics)[59], la disciplina degli appalti pubblici è stata riformata per adeguarsi alle direttive europee del 31 marzo 2004 e alla Carta costituzionale dell’Ambiente che impone l’obbligo (art. 6) per tutte le politiche pubbliche di promuovere uno sviluppo sostenibile e di conciliare la protezione e la valorizzazione dell’ambiente con lo sviluppo economico e il progresso sociale. Il Code des Marchés publics del 2006 ha consacrato la considerazione dello sviluppo sostenibile come principio di base per la definizione dei bisogni degli appaltatori pubblici, da applicarsi obbligatoriamente a tutti gli appalti pubblici (art. 5-1).

Nell’ambito della Strategie nazionale per lo Sviluppo sostenibile (SNSS) e della parallela strategia europea (EU-SDS) è stato adottato nel 2007 il Plan national pour achats publics durables, considerato come l’iniziativa principe per raggiungere l’obiettivo di “commesse pubbliche eco-responsabili” e, tra le altre iniziative, si sono costituite diverse reti di collettività territoriali sulle commesse responsabili a livello locale[60].

Per quanto riguarda la digitalizzazione degli appalti pubblici[61] si segnala, tra le recenti misure di attuazione in Francia dell’e-Government, la creazione di una piattaforma online dedicata agli appalti interministeriali, la Plateforme des Achats de l'Etat (PLACE), dedicata alle amministrazioni pubbliche, sul sito internet Marchés publics de l’Etat. A partire dal 12 gennaio 2012 la PLACE ha ampliato il suo perimetro d’azione al principale attore dell’achat public francese, l’Union des groupements d'achats publics - UGAP[62] e agli altri operatori dello Stato.

germania

La disciplina per la realizzazione di opere infrastrutturali

I progetti di opere infrastrutturali su larga scala sono in generale pianificati e approvati nell’ambito di una determinata procedura, in cui è posta grande attenzione alla completezza e precisione del progetto e degli adempimenti tecnici correlati, nonché al controllo dell’esecuzione. La disciplina tedesca sugli appalti pubblici si caratterizza infatti per la forte autonomia contrattuale della pubblica amministrazione e per la grande rilevanza attribuita agli aspetti tecnici e progettuali, nonché per un intenso attaccamento alla tradizione per quanto riguarda la formula contrattuale e la prassi comportamentale e decisionale delle stazioni appaltanti.

Il corpus disciplinare di base del settore degli appalti pubblici è costituito dai Regolamenti sugli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi introdotti nel 1926, che contengono norme dettagliate in merito alle procedure delle gare e che sono così suddivisi:

· Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen (VOL) per i servizi e le forniture[63];

· Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB) per le opere. Quest’ultimo è, a sua volta, suddiviso in tre parti: VOB/A per la fase di aggiudicazione; VOB/B per la fase dell’esecuzione; VOB/C per le prescrizioni tecniche generali[64].

· Vergabeordnung für freiberufliche Leistungen (VOF) relativo alle procedure delle gare per servizi forniti da liberi professionisti[65].

L’aspetto peculiare delle disposizioni regolamentari, molto semplici nella parte che disciplina l’aggiudicazione, è rappresentato dall’intreccio tra normativa giuridica e normativa tecnica, con netta prevalenza di quest’ultima. Infatti alla parte C del VOB sono allegati una cinquantina di fascicoli tecnici, molto voluminosi e dettagliati, articolati per tutte le diverse lavorazioni (c.d. DIN Normen). Questa caratteristica si accompagna ad una tradizione di precisione e completezza progettuale particolarmente sentita: non a caso il § 5 del VOB/A prescrive il ricorso allo scorporo delle opere in tutti i casi in cui è tecnicamente possibile, soprattutto se si tratta di opere importanti. Di fatto la pratica dello scorporo è da sempre generalizzata e in ciò supportata anche dall’assetto federale dello Stato che vede un’alta percentuale di spesa pubblica locale e un’articolazione dell’offerta basata su una netta prevalenza delle piccole e medie imprese in tutti i Länder. È inoltre diffusa la convinzione che con progetti precisi e notevoli capacità di controllo da parte dei committenti pubblici, l’esecuzione per lotti specialistici dia migliori risultati in termini economici e di qualità. Una prassi normalmente seguita è in effetti quella della cooperazione degli esperti, raccomandata dal VOB/A per la redazione dei progetti, per la preparazione dei documenti tecnici di gara e anche per l’esecuzione dell’opera stessa.

Oltre che nei Regolamenti citati e nel Regolamento sulla concessione delle opere pubbliche (Vergabeverordnung - VgV) del 9 gennaio 2001, le direttive comunitarie riguardanti gli appalti pubblici nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali (“settori speciali”), nonché nei settori dei lavori, delle forniture e dei servizi (“settori classici”), sono state recepite nell’ordinamento tedesco mediante la Legge contro le limitazioni nel settore della concorrenza (Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen - GWB) del 26 agosto 1998[66], di cui si segnala, in particolare, la parte quarta relativa alla concessione delle opere pubbliche e alla verifica del rispetto delle norme (articoli da 97 a 129b).

Coerentemente con l’impostazione tradizionale degli appalti, in occasione della riunificazione del paese il Governo federale ha cercato di migliorare l’efficacia della programmazione degli interventi senza modificare le formule contrattuali, promuovendo l’approvazione della Legge sull’accelerazione della pianificazione delle infrastrutture di trasporto nei nuovi Länder nonché nel Land di Berlino (Gesetz zur Beschleunigung der Planungen für Verkehrswege in den neuen Ländern sowie im Land Berlin - Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz), del 16 dicembre 1991[67], che si basa sulla contrazione dei tempi di scelta nella definizione delle linee generali e specifiche del Piano a disposizione delle varie autorità (centrali e locali), sulla limitazione della possibilità di impugnativa da parte sia di autorità locali sia di privati, nonché sulla semplificazione delle procedure di esproprio e di indennizzo degli immobili ai privati proprietari. L’effetto principale del provvedimento è consistito nella riduzione delle resistenze e delle proteste locali. Secondo il rapporto del Governo, l’applicazione della legge ha prodotto risultati positivi consentendo la realizzazione di imponenti interventi autostradali, completati in tempi relativamente ristretti: in 12 anni complessivi (comprensivi cioè di tutte le fasi procedimentali, dalla pianificazione agli espropri e alla costruzione definitiva) sono stati costruiti 1.110 chilometri di nuove autostrade (con una media di circa 100 chilometri all’anno), per un costo totale di 12.800 milioni di euro.

Gli aspetti procedurali della pianificazione sono stati ulteriormente specificati dalla Legge sull’accelerazione delle procedure di pianificazione delle opere infrastrutturali (Gesetz zur Beschleunigung der Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben - InfraStrPlanVBeschlG), del 9 dicembre 2006, che ha introdotto le seguenti misure: limiti temporali alla discussione con le associazioni ambientaliste, equiparate ai soggetti privati e ammesse di diritto alla partecipazione; allungamento a dieci anni (estensibili di altri cinque su richiesta) della validità delle dichiarazioni di pubblica utilità; creazione di apposite autorità di ascolto e di reclamo; possibilità per i Länder di accordarsi con i proprietari sul valore dei terreni da cedere, evitando l’espropriazione; esclusione delle competenze operative dei Länder per le opere strategiche, affidate ora ad un organo pubblico autonomo di pianificazione a livello nazionale (DEGES) con compiti di stazione appaltante. A seguito delle modifiche apportate dall’art. 9 della legge nell’ordinamento processuale amministrativo (Verwaltungsgerichtsordnung, § 50 comma 5), al Tribunale amministrativo federale (Bundesverwaltungsgericht) è stata inoltre attribuita la competenza di prima e ultima istanza nelle controversie relative alla procedura di approvazione e di autorizzazione di grandi progetti infrastrutturali nel settore dei trasporti.

Al fine di accelerare gli investimenti pubblici, il Governo federale tedesco ha deciso, con circolare del 27 gennaio 2009, l’introduzione di procedure semplificate nell’ambito degli appalti pubblici di servizi e forniture di interesse nazionale, come ad esempio la possibilità di indire bandi pubblici a offerte limitate e per le licitazioni private. Per assicurare la trasparenza, è previsto il dovere di pubblicazione a posteriori (Ex-Post-Veröffentlichungspflicht). Il Ministero federale dell’economia e della tecnologia è stato invitato ad attuare la decisione del Governo nell’ambito dei regolamenti sugli appalti pubblici di forniture e servizi.

Procedure d’appalto per le opere pubbliche

Nel settore delle costruzioni, sono previsti, in generale, tre tipi di procedura per l’assegnazione di appalti pubblici (VOB/A, artt. 3-3a):

· procedura aperta (offenes Verfahren), detta anche “gara pubblica” (öffentliche Ausschreibung): è una procedura prescritta dalla legge nella quale un numero illimitato di imprese è invitato pubblicamente alla presentazione di offerte;

· procedura non aperta (nichtoffenes Verfahren) o procedura ristretta (beschränkte Ausschreibung): si tratta di una procedura fissata dal regolamento, di norma pubblica, aperta ad un numero limitato di imprese. Tale procedura si pratica per lavori di un determinato importo, qualora la procedura aperta non abbia dato esiti accettabili o risulti inadeguata per altri motivi (urgenza, segretezza);

· procedura negoziata (Verhandlungsverfahren), altrimenti detta a “gara libera” (freihändige Vergabe): è una procedura non formale nella quale i committenti, con o senza una gara, si rivolgono a più imprese selezionate al fine di trattare singolarmente le condizioni (contenuto e costi) del contratto. Qualora siano inadeguate le procedure “aperte” e “non aperte”, la procedura negoziata è consentita quando la prestazione è particolarmente urgente, qualora, per specifici motivi, siano interessate solo determinate imprese o vi siano particolari esigenze di segretezza.

Le procedure elencate sono previste anche nel settore della fornitura di servizi (capitolo 1, § 3 del VOL/A).

Le offerte sono formulate sulla base di elenchi di prezzi unitari indicati in modo dettagliato e completo dal committente secondo modelli di formulari redatti dal Ministero del Land territoriale di appartenenza – obbligatori per opere di importo elevato – o di quello federale per le opere di interesse nazionale.

La procedura aperta, di solito senza indicazione del valore di base d’asta, rappresenta la norma, secondo il Regolamento (VOB/A), e, di fatto, è quella maggiormente diffusa, spesso con aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa (di solito sulla base di due elementi: prezzo e tempo). La procedura ristretta è invece consigliata dal VOB/A soltanto per opere complesse ed è quindi poco praticata.

Di norma la progettazione è separata dall’esecuzione ed è affidata dal committente con gara ad un progettista esterno. Allo stesso modo anche la direzione dei lavori è generalmente affidata a professionisti esterni. Le varianti sono ammesse solo se esplicitamente previste nel bando di gara e sempre che abbiano carattere migliorativo anche economico. Del resto, la precisione e la completezza tecnica sia in fase progettuale che di preparazione dei documenti di gara non rendono quasi mai necessarie successive varianti, dato che per ogni aspetto esecutivo è disponibile un formulario tecnico dettagliato cui attenersi in fase di realizzazione. A causa del carattere fortemente conservatore della prassi di gara, basata, come si è detto, sul principio della separazione delle funzioni progettuali e di quelle esecutive, sono veramente rari i casi di affidamento congiunto progettazione/costruzione a livello federale, mentre sono un po’ più frequenti nei Länder e a livello locale, ma sempre con carattere marginale, essendo comunque limitati ad interventi tecnologicamente o architetturalmente complessi oppure particolarmente innovativi.

Le comunicazioni riguardanti i pubblici appalti sono pubblicate sui diversi bollettini riguardanti i bandi, sui quotidiani o sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea.

Qualora un’impresa ritenga che nella procedura di gara per un pubblico appalto siano state violate le disposizioni di legge, può chiedere l’avvio di una procedura di verifica davanti alle competenti autorità (in prima istanza, le Camere per l’assegnazione degli appalti – Vergabekammern). Per gli appalti pubblici di interesse federale è stata istituita la Camera per l’assegnazione degli appalti presso l’Autorità antitrust federale (Bundeskartellamt).

La procedura di qualificazione preventiva

La partecipazione a gare per l’aggiudicazione di appalti pubblici è subordinata alla presentazione di una molteplicità di certificati con cui le imprese devono documentare la propria “qualificazione”, ossia la competenza in materia, l’affidabilità e la capacità lavorativa, e ciò vale per ogni singola gara di appalto pubblico. Nell’autunno 2005, al fine di alleggerire sia gli enti appaltatori sia le aziende appaltatrici nell’effettuare tali adempimenti burocratici, il Governo federale, d’intesa con i Länder, gli enti locali e le associazioni di categoria di settore, ha deciso di introdurre una procedura preventiva di qualificazione (Präqualifikationsverfahren), in base alla quale l’esame dei certificati di abilitazione, nel rispetto dei requisiti definiti nel § 8, prima sezione del VOB/A, si svolge in via generale e preventiva, indipendentemente da una concreta procedura di gara. Attraverso la qualificazione preventiva è quindi possibile presentare una sola volta gran parte dei documenti richiesti. Si tratta tuttavia di uno strumento facoltativo, poiché le aziende appaltatrici possono anche continuare a fornire la certificazione necessaria caso per caso, per le singole gare di appalto.

È inoltre possibile accedere ad un elenco pubblico, consultabile online (Verein für die Präqualifikation von Bauunternehmen e.V.), nel quale sono evidenziate le imprese che dispongono della qualificazione preventiva e, da parte loro, gli enti appaltanti possono visualizzare i certificati e tutte le informazioni disponibili sulle singole aziende. In base al regolamento VOB/A tutti i pubblici committenti riconoscono quindi come prova di idoneità delle imprese la loro iscrizione nella lista (PQ-Liste) gestita dall’Associazione per la prequalificazione delle imprese di costruzione (Verein für die Präqualifikation von Bauunternehmen e.V. - Präqualifizierungsliste)[68]. Nello svolgimento della sua attività l’Associazione è vincolata dalla direttiva del Ministero federale dei trasporti, dell’edilizia e dell’urbanistica per l’attuazione della procedura di prequalificazione, del 25 aprile 2005[69].

Per ottenere la qualificazione preventiva è necessario rivolgersi ad una delle società abilitate al rilascio di tale certificazione per i lavori edili. L’azienda interessata deve presentare alcuni documenti da cui risulti la capacità di eseguire lavori edili, relativi al catalogo di lavori del § 8 VOB/A[70]. Dopo un esame di completezza e conformità, la società di prequalificazione provvede ad inserire l’azienda nell’elenco centrale delle società qualificate.

La qualificazione preventiva si applica, di norma, alle diverse tipologie di lavori, per settori di specializzazione (Leistungsbereiche), ma vi è anche la possibilità di prequalificarsi per lavori completi. Per la qualificazione nei singoli settori sono riconosciute esclusivamente le referenze di lavori eseguiti negli ultimi tre anni, mentre per i lavori completi vanno fornite referenze che documentino la competenza di preparazione, coordinamento ed esecuzione di diversi lavori.

Sostenibilità ambientale e interessi sociali

La vigente normativa sugli appalti offre ai pubblici committenti diverse possibilità di fornire prodotti ecologici per la realizzazione delle opere. I dettagli sono contenuti nella Comunicazione interpretativa della Commissione europea “Il diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare considerazioni di carattere ambientale negli appalti pubblici” (COM(2001) 274 definitivo) del 4 luglio 2001, e nella successiva “Comunicazione interpretativa sul diritto comunitario degli appalti pubblici e le possibilità di integrare aspetti sociali negli appalti pubblici” (COM(2001) 566 definitivo) del 15 ottobre 2011.

La partecipazione dei cittadini alla pianificazione territoriale

In Germania, la “perizia dei cittadini” (Bürgergutachten) rappresenta un modello di democrazia partecipativa. Tale rapporto contiene una serie di raccomandazioni e consigli dei cittadini, che estratti a sorte da un registro anagrafico, si esprimono su una determinata questione di politica pubblica, come la pianificazione urbanistica. Un gruppo di 25 cittadini sorteggiati per redigere il Bürgergutachten costituisce una cellula di pianificazione (Planungszelle). Di norma sono necessari almeno quattro gruppi – cioè 100 cittadini – che lavorano ad uno stesso tema per quattro giorni interi (a tal fine è previsto anche un rimborso spese). Le raccomandazioni dei cittadini, informati da esperti su tutti gli aspetti rilevanti della questione, vengono riassunte e pubblicate in un rapporto che successivamente è sottoposto all’attenzione e all’esame del committente.

Nell’accordo di coalizione tra cristiano-democratici (CDU(CSU) e liberaldemocratici (FDP) del 2009, il Governo federale si è posto, tra gli altri, anche l’obiettivo di migliorare la partecipazione dei cittadini e, contemporaneamente, di accelerare la costruzione di grandi opere pubbliche. Tale intenzione è divenuta oggetto di un’iniziativa governativa presentata al Bundesrat il 30 marzo 2012 (stampato BR n. 171/12). Il contenuto del disegno di legge sul miglioramento della partecipazione pubblica e l’uniformazione delle procedure di pianificazione (Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Öffentlichkeitsbeteiligung und Vereinheitlichung von Planfeststellungsverfahren) è stato in parte anticipato dal Governo sia nella risposta scritta (stampato BT n. 17/5580 del 18 aprile 2011) ad un’interrogazione presentata da alcuni deputati socialdemocratici intitolata “Modifiche alla normativa sulla pianificazione nei progetti infrastrutturali del settore trasporti” (Novellierung des Planungsrechts bei Verkehrsinfrastrukturprojekten, stampato BT n. 17/5109 del 16 marzo 2011), sia nella risposta scritta (stampato BT n. 17/8274 del 28 dicembre 2011) a un’altra interrogazione del gruppo parlamentare della Sinistra (Die Linke) sulla “Partecipazione pubblica nell’adozione di provvedimenti per la realizzazione di infrastrutture e la costruzione di impianti industriali” (Öffentlichkeitsbeteiligung bei Infrastrukturmaßnahmen und beim Bau von Industrieanlagen, stampato BT n. 17/8118 del 6 dicembre 2011). L’articolo 1 del progetto di legge del Governo prevede una serie di modifiche alla legge sul procedimento amministrativo (Verwaltungsverfahrensgesetz), tra cui quella relativa al § 25 che introduce una partecipazione pubblica preventiva (frühe Öffentlichkeitsbeteiligung), da svolgersi allo stadio iniziale della procedura, prima ancora che venga presentata una richiesta. Tale partecipazione, che non riguarda soltanto la procedura di pianificazione ma anche tutti i progetti che abbiano ripercussioni su un gran numero di soggetti, si esplica in primo luogo mediante una tempestiva informazione sugli obiettivi generali del progetto, sui mezzi per la sua realizzazione e sulle sue prevedibili conseguenze. Ci sarà poi l’occasione di fare osservazioni e di aprire un dibattito, prima di comunicare, infine, gli esiti alle autorità competenti. Il rafforzamento della partecipazione pubblica è infatti finalizzato ad una maggiore trasparenza e, soprattutto, ad una migliore accettazione da parte della popolazione nel caso di grandi progetti. È quindi auspicabile che un’ampia e tempestiva partecipazione da parte dei cittadini possa contribuire alla prevenzione di conflitti e alla rimozione di quelli esistenti, in modo da alleggerire le procedure di autorizzazione e di pianificazione e ridurre le impugnative giudiziali nei confronti delle decisioni prese dalle autorità.

Nella stessa conferenza stampa ministeriale del 28 marzo 2012, in cui è stato reso noto il disegno di legge del Governo, il Ministro federale dei trasporti, dell’edilizia e dell’urbanistica ha presentato anche la bozza di un Manuale per una buona partecipazione dei cittadini ai progetti di grandi opere di costruzione (Planung von Großvorhaben im Verkehrssektor: Handbuch für eine gute Bürgerbeteiligung), la cui versione definitiva dovrebbe essere realizzata nel prossimo autunno. Fino al 9 maggio 2012, infatti, cittadini, amministrazioni pubbliche, istituzioni e associazioni hanno la possibilità di presentare, tramite internet, osservazioni e proposte in merito al contenuto del manuale.

Un primo passo verso un maggiore coinvolgimento della popolazione nell’ampliamento delle reti energetiche si è nel frattempo compiuto con l’approvazione della legge relativa alle misure per l’accelerazione dell’ampliamento delle reti elettriche (Gesetz über Maßnahmen zur Beschleunigung des Netzausbaus Elektrizitätsnetze) del 28 luglio 2011, in vigore dal 5 agosto 2011, che reca disposizioni integrative nella procedura prevista per la progettazione di linee aeree elettriche di rilevanza sovraregionale ed europea. In particolare, il § 9 della nuova legge[71] introdotta dall’art. 1 del provvedimento mira a garantire maggiore trasparenza e ad agevolare la partecipazione pubblica nei processi decisionali, così come richiesto dalla direttiva comunitaria n. 2001/42/CE concernente la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull'ambiente. Al più tardi dopo due settimane dalla presentazione della completa documentazione relativa al progetto, l’autorità competente ovvero l’Agenzia federale delle reti (Bundesnetzagentur) sollecita una partecipazione pubblica per la verifica della sostenibilità ambientale del progetto. È prevista anche la pubblicazione on-line di tutta la documentazione per un mese e, durante quest’arco di tempo, singoli individui o associazioni possono manifestare per iscritto le proprie osservazioni.

La partecipazione pubblica e privata (Public private partnerships - PPP)

Il 30 aprile 2004, la Commissione europea ha presentato il "Libro verde relativo ai partenariati pubblico-privati e al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni" (COM(2004) 327 definitivo), nel quale ha affrontato il fenomeno del partenariato pubblico privato (PPP), quale forma di cooperazione tra le autorità pubbliche e gli operatori privati, per il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un'infrastruttura o la fornitura di un servizio. Il 16 agosto 2004, il Governo federale ha espresso una sua posizione sull’iniziativa della Commissione europea, dopo aver consultato i Länder, gli enti locali, le associazioni economiche e altri gruppi interessati. Successivamente, un gruppo di lavoro interministeriale con la partecipazione di consulenti del mondo economico, ha contribuito all’elaborazione di un apposito progetto legislativo, poi approvato dal Parlamento come Legge sull’accelerazione dell’attuazione della partecipazione pubblica e privata e per il miglioramento delle disposizioni legislative generali nell’ambito del partenariato pubblico-privato (ÖPP-Beschleunigungsgesetz) del 1° settembre 2005, che ha anche introdotto il c.d. “dialogo competitivo” (wettbewerblicher Dialog) tra concorrenti e pubblici committenti (nuovo § 6a del Regolamento sulla concessione delle opere pubbliche).

Il ricorso alla formula tradizionale dell’affidamento separato del progetto e dell’opera sta quindi subendo, lentamente ma con andamento crescente, una parziale erosione a vantaggio del PPP (comprendente sia l’appalto che la concessione) con - a carico del privato contraente – i compiti relativi alla progettazione (definitiva ed esecutiva), al finanziamento, alla manutenzione e alla gestione del servizio nel lungo termine. Il PPP rappresenta quindi, in Germania, una formula innovativa attualmente in crescita, soprattutto a livello del Länder e dei comuni maggiori, che lo utilizzano prevalentemente per realizzare interventi edilizi (scuole, uffici pubblici, ospedali, impianti sportivi e simili). All’inizio del 2009 il Governo federale ha dichiarato di voler portare al più presto il PPP dal 2-3% al 15% della spesa globale in opere, per recuperare il ritardo accumulato e ha anche lanciato un vasto programma per la realizzazione di opere prioritarie.

In effetti, il PPP può essere considerato uno strumento in perfetta sintonia con la globalizzazione dell’economia e il ruolo attivo del privato, il cui uso è incoraggiato anche dall’OCSE come unica alternativa al declino costante delle risorse pubbliche destinate dagli Stati alle infrastrutture.

Valutazione degli aspetti economici - Costi relativi alle procedure di appalto

Le disposizioni normative riguardanti i costi relativi ai pubblici appalti sono contenute nel Regolamento sui prezzi degli appalti pubblici (Verordnung PR Nr. 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen), del 21 novembre 1953[72], entrato in vigore il 1° gennaio 1954, e nel relativo allegato riguardante i criteri per l’individuazione dei costi sulla base dei costi di produzione (Leitsätze für die Preisermittlung auf Grund von Selbstkosten LSP - Anlage zur VO PR Nr. 30/53).

Va segnalata, a tale proposito, la Relazione finale sullo studio commissionato dal Ministero federale dell’economia e della tecnologia riguardante la misurazione dei costi relativi alla procedura degli appalti pubblici nei settori dei lavori, delle forniture e dei servizi (Studie im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie: Kostenmessung der Prozesse öffentlicher Liefer-, Dienstleistungs- und Bauaufträge aus Sicht der Wirtschaft und der öffentlichen Auftraggeber) del marzo 2008.

Misure di promozione delle infrastrutture e investimenti nel settore dei trasporti

Nel primo pacchetto di misure per il rilancio dell’economia (Konjunkturpaket I) denominato “Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung” (Tutela dell’occupazione attraverso il rafforzamento della crescita), adottato dal Governo federale il 5 novembre 1998 per il rapido superamento della congiuntura economica sfavorevole, sono stati previsti investimenti nell’ambito dell’efficienza energetica degli edifici e l’aumento delle risorse finanziarie (circa 3 miliardi di euro per il periodo 2009-2010) per il “programma di riduzione delle emissioni CO2 e di risanamento energetico degli edifici” (Gebäudesanierungsprogramm). Il programma varato dal Governo comprende anche il “Patto sugli investimenti” (Investitionspakt) tra la Federazione, i Länder e i comuni per il risanamento di scuole, asili nido, impianti sportivi e di altre infrastrutture sociali. È stato deciso, altresì, l’avvio di investimenti urgenti nel settore stradale (dringliche Verkehrsinvestionen) per circa 11 miliardi di euro e nel settore ferroviario, nonché per la manutenzione e lo sviluppo delle strade di grande comunicazione e delle idrovie. Il pacchetto del Governo ha previsto, infine, investimenti del valore di tre miliardi di euro per i comuni deboli dal punto di vista infrastrutturale (Infrastrukturprogramme der KfW – Kreditanstalt für Wiederaufbau) per l’ammodernamento delle strade, semafori sicuri, luoghi attrattivi per il tempo libero, reti fognarie.

Nel secondo pacchetto di misure per il rilancio dell’economia (Konjunkturpaket II), adottato il 27 gennaio 2009, sono previsti anche investimenti nel campo delle infrastrutture (strade e scuole) e della tutela ambientale e , inoltre, procedure più semplici per l’assegnazione di risorse finanziarie ai comuni.

Più specificamente, le misure con effetti a medio e lungo termine contenute nel pacchetto anti-crisi riguardano investimenti futuri nei seguenti settori:

· formazione (ristrutturazione e risanamento energetico di asili, scuole, università; ricerca);

· infrastrutture (aiuti finanziari per l’urbanistica, l’insonorizzazione, gli ospedali; ampliamento e ammodernamento delle vie di comunicazione (strade, ferrovie e idrovie); per le infrastrutture si prevedono investimenti per 17, 18 miliardi di euro;

· aiuti finanziari ai comuni.

Per quanto riguarda gli investimenti nel settore dei trasporti, nel dicembre 2008 è stato presentato dal Ministro federale dei trasporti un Programma di investimenti ed innovazione, relativo agli anni 2009-2011, per la creazione di posti di lavoro nell’edilizia e nei trasporti (Arbeitsplatzprogramm Bauen und Verkehr – APBV): per le infrastrutture stradali sono previsti circa 5,75 miliardi di euro di investimento; per le ferrovie circa 4,1 miliardi di euro; per le idrovie circa 1,2 miliardi di euro e, infine, per il trasporto combinato 150 milioni di euro.

Il Programma quadro di investimenti fino al 2015 nel settore delle infrastrutture stradali federali (Investitionsrahmenplan 2011-2015 für die Verkehrsinfrastruktur des Bundes - IRP)[73] prevede, complessivamente, una spesa per investimenti di circa 50 miliardi di euro da ripartire nel quinquennio 2011-2015 tra progetti infrastrutturali relativi alle ferrovie (20,6 miliardi di euro), alle strade e autostrade di grande comunicazione (24,8 miliardi di euro) e alle idrovie federali (4,6 miliardi di euro). In base a quanto emerge nel Programma quadro, sono necessari più fondi per un utilizzo più efficiente delle infrastrutture stradali e delle tecnologie del futuro e al fine di sostenere misure per la tutela ambientale, per la protezione antirumore e per la sicurezza dei trasporti.

regno unito

La disciplina degli appalti pubblici

L’armonizzazione normativa comunitaria in tema di appalti pubblici ha temperato, ma non cancellato, le particolarità del sistema britannico. Esso si connota per alcuni aspetti derivanti dalla peculiare tradizione giuridica del Paese: tra questi, la centralità assegnata al contratto (in luogo del rilievo assunto dal provvedimento amministrativo nei Paesi di diritto continentale) e l’approccio pragmatico, e scevro da formalità, alla materia.

La ricerca di una maggiore efficienza ha fatto sì che, a partire dal 1994, le regole sulle procedure di affidamento siano state più volte aggiornate (secondo indicazioni formulate in appositi rapporti d’indagine) al fine di ridurre il contenzioso e di abbreviare tempi e costi di realizzazione[74].

In tale contesto è venuta formandosi la disciplina generale degli appalti pubblici, le cui linee fondamentali sono illustrate nella guida An Introduction to Public Procurement predisposta dall’Office of Government Commerce – OGC[75] nel marzo 2008.

Volendo isolare, in estrema sintesi, i caratteri salienti dell’attuale disciplina, essi possono essere individuati:

· nell’impostazione più cooperativa che antagonistica del rapporto instaurato tra le parti contrattuali;

· nell’attenzione verso la valutazione dei costi nell’ambito dell’intero ciclo di realizzazione dell’opera;

· nella centralità assegnata al progetto;

· nel grado elevato di standardizzazione dei documenti contrattuali e progettuali;

· nella programmazione degli interventi, in ambito sia territoriale (mediante la creazione di centrali di committenza a livello di città metropolitane o di contea), sia temporale (mediante accordi quadro);

· nel frequente ricorso, in determinati settori, a modelli integrati (collaborative procurement) che includono la fase progettuale, esecutiva e gestionale delle opere;

· nella prevalenza di procedure ristrette (sotto il profilo degli offerenti).

Le operazioni di public procurement (categoria generale che comprende, di norma, tanto l’acquisizione da parte di soggetti pubblici di beni e servizi forniti da terzi selezionati in base a procedure competitive, quanto il concorso dei privati alla realizzazione di più complesse opere pubbliche) devono, inoltre, essere conformi ad alcuni principi “di sistema”: l’efficienza della spesa pubblica (value for money), la sostenibilità socio-ambientale degli interventi (sustainability) e la disponibilità delle risorse finanziarie per realizzarli (affordability).

In relazione alla trasparenza delle procedure degli appalti pubblici, in particolare, vengono in rilievo le articolate linee guida (Guidance on Transparency) predisposte dal Cabinet Office nel febbraio 2011, che, composte di più documenti tematici, individuano in modo puntuale gli adempimenti alla cui osservanza sono tenute le stazioni appaltanti con riguardo alla pubblicità dei bandi e all’esperimento delle diverse tipologie di gare.

Merita infine di essere segnalata, per completezza, l’incidenza determinata sul quadro regolamentare ed operativo del procurement e dei public contracts dagli indirizzi di contenimento e di complessiva revisione della spesa pubblica adottati, a partire dal 2010, dall’attuale Governo liberal-conservatore (attraverso lo spettro di iniziative condensate nella formula della Spending Review[76]). Gli appalti pubblici e gli acquisti di beni e servizi da parte della pubblica amministrazione, d’altra parte, erano venuti in puntuale considerazione nell’indagine affidata dal Governo appena insediatosi ad esperti indipendenti, le cui conclusioni avevano evidenziato l’inefficiente impiego delle risorse pubbliche in diversi ambiti[77].

Il controllo della spesa pubblica è altresì alla base della scelta operata dal Cabinet Office relativamente all’istituzione, all’interno del già noto Efficiency Reform Group, di un nucleo di valutazione dell’impatto finanziario dei progetti e dei programmi pubblici (Major Projects Authority).

La disciplina delle infrastrutture

La ricognizione dei testi normativi rilevanti per la disciplina generale delle infrastrutture contempla, in primo luogo, i criteri stabiliti per la definizione degli obiettivi e degli strumenti di pianificazione territoriale.

In materia si è avuta, nel Regno Unito, l’evoluzione legislativa di cui si individuano i termini essenziali di riferimento nel Planning Act 2008 e nelle successive modifiche introdotte con il Localism Act 2011, ispirate dalla diversa impostazione politico-programmatica dell’attuale Governo.

Le scelte sottese ai due provvedimenti e la portata della riforma del 2011 possono essere evidenziate, in questa sede, attraverso il breve richiamo dei rispettivi contenuti.

Il Planning Act 2008 ha introdotto un quadro legislativo unitario in materia di progettazione e di localizzazione delle infrastrutture di rilievo nazionale (Major Infrastructure Projects) e ha delineato un regime semplificato di autorizzazioni, idoneo a superare le difficoltà e le lentezze sperimentate in applicazione della precedente normativa.

L’approvazione della legge era stata preceduta da una riflessione circa l’opportunità di una riforma della disciplina delle infrastrutture che la innovasse sotto alcuni fondamentali profili (la riduzione delle autorizzazioni necessarie; la formulazione in materia di indirizzi di politica nazionale da parte del Governo e di “decisioni di principio” da parte del Parlamento; la definizione di procedure parlamentari ad hoc, tali da assicurare la rapidità delle decisioni). Al tema è stata dedicata nel 2002 una nota dell’Ufficio parlamentare per la scienza e la tecnologia[78], mentre, sempre nel 2002, gli aspetti di procedura parlamentare sono stati presi in esame dalla Commissione competente della Camera dei Comuni[79].

Il più diretto antecedente dei progetti di riforma da cui ha avuto origine il Planning Act 2008 va, tuttavia, individuato nell’indagine affidata nel 2005 dal Ministro del Tesoro ad un gruppo di esperti indipendenti, incaricato di una revisione del sistema di pianificazione territoriale che potesse promuovere lo sviluppo economico locale, far fronte alle sfide della globalizzazione e, nel contempo, garantire i migliori livelli di sostenibilità sociale e ambientale. Nel presentare la relazione conclusiva, la commissione incaricata dell’indagine (guidata da Kate Barker) formulava, il 5 dicembre 2006, puntuali raccomandazioni al legislatore[80].

Dopo aver messo in luce le ripercussioni negative - in termini di costi e di incertezza - prodotte sull’economia, sulle imprese e sulle comunità locali dai ritardi nella realizzazione di opere infrastrutturali (come quelle sperimentate durante i lavori di ampliamento dell’aeroporto di Heathrow), il Rapporto Barker individuava il rimedio, da una parte, nella chiara formulazione di una politica delle infrastrutture ad opera del Governo, e dall’altra nella istituzione di un soggetto indipendente con l’autorità di verificare la congruenza delle singole iniziative con tale quadro strategico.

Nel contempo, venivano presentate - nel dicembre 2006 - le conclusioni di un’altra indagine, affidata dal Governo a Lord Eddington, dedicata al sistema dei trasporti del Regno Unito, che evidenziavano la carenza di un quadro strategico a lungo termine per lo sviluppo del settore (conciliando sostenibilità socio-ambientale e produttività economica) e la necessità di porvi rimedio attraverso un piano di interventi sulle infrastrutture dei trasporti[81].

Facendo proprie quelle raccomandazioni, il legislatore ha dunque previsto, nel Planning Act 2008, una semplificazione del regime delle autorizzazioni ed uno snellimento delle procedure per la realizzazione di opere di rilevanza nazionale in alcuni macro-settori (trasporti, smaltimento dei rifiuti, acque, particolari fonti di energia)[82]. La maggiore speditezza delle procedure è bilanciata, nel disegno del legislatore, da previsioni poste a garanzia della trasparenza del processo decisionale e della partecipazione pubblica, nonché funzionali alla chiara individuazione delle responsabilità in ogni sua fase.

Un ruolo fondamentale è stato assegnato alla Infrastructure Planning Commission (IPC), configurata come centro unitario di imputazione delle attività (prima ripartite tra i Ministeri negli ambiti di loro competenza) concernenti l’autorizzazione generale necessaria per la realizzazione delle infrastrutture. In base alle norme istitutive, la IPC adotta le proprie decisioni (a partire dal mese di aprile 2009) su richiesta (application) dei soggetti interessati (promoters) alla realizzazione di infrastrutture di importanza nazionale (Nationally significant infrastructure projects), e, qualora il Governo abbia al riguardo già formulato obiettivi di politica generale (National Policy Statements - NPS), essa verifica la coerenza dei progetti di volta in volta presentati con tali indirizzi generali.

L’esame delle richieste da parte della IPC – articolata al suo interno in Consigli e Comitati - si svolge, secondo regole procedurali stabilite dalla stessa legge del 2008, entro il termine massimo di nove mesi (sei mesi per l’attività istruttoria e tre mesi per la decisione da parte della stessa IPC o del Ministro competente). La decisione della IPC si concreta, di norma, in un provvedimento che, sostanziandosi in una autorizzazione generale (development consent order), conferisce ai richiedenti alcune abilitazioni preordinate alla realizzazione delle opere (da far valere, ad esempio, nel quadro di procedure espropriative); tale autorizzazione, riservata ai progetti compresi negli ambiti e nelle finalità dei national policy statements (o comunque oggetto di specifiche direttive ministeriali), assorbe ogni altro permesso o titolo autorizzativo previsto da discipline settoriali.

Per la formulazione dei National Policy Statements da parte del Governo il Planning Act 2008 ha previsto la previa consultazione pubblica, la verifica della sostenibilità degli interventi considerati, nonché lo scrutinio parlamentare, potendo le Camere approvare al riguardo, entro un certo termine, una risoluzione oppure formulare raccomandazioni attraverso le commissioni parlamentari competenti (senza però che degli statements fosse prevista dal legislatore del 2008 l’esplicita approvazione parlamentare).

Quanto al loro contenuto, detti statements possono in particolare: determinare la tipologia e l’ordine di grandezza di un intervento sulla base di necessità nazionali o di una determinata area; fissare i criteri per giungere alla localizzazione delle infrastrutture da realizzare, indicando, se del caso, la diversa priorità assegnata a ciascun criterio; individuare localizzazioni specifiche per affermarne l’idoneità oppure l’inidoneità; individuare uno o più soggetti istituzionalmente abilitati alla definizione dell’intervento; stabilire le condizioni in cui è necessario intraprendere iniziative dirette a mitigare l’impatto degli interventi in questione (art. 5, par. 5 della legge del 2008).

Gli statements, oltre che ad un regime di pubblicità e ad un obbligo di motivazione circa le ragioni che ne hanno determinato l’adozione, sono suscettibili di periodica revisione da parte del Ministro competente, che può anche sospenderne l’efficacia in ragione di mutate condizioni; essi, inoltre, possono essere impugnati in giudizio entro un dato termine dalla loro pubblicazione e in presenza di determinati requisiti posti dalla legge[83].

Con la riforma del 2011 (Localism Act 2011) il legislatore, nel contesto di misure più generali complessivamente finalizzate al decentramento amministrativo, al rafforzamento delle autonomie locali e alla maggiore flessibilità procedurale, ha in parte modificato la disciplina del 2008.

In primo luogo è stata soppressa la Infrastructure Planning Commission, organismo a composizione tecnica e non elettiva, con l’assegnazione delle relative attribuzioni al Governo, in considerazione della sua legittimazione democratica e della responsabilità politica che da ciò deriva, ritenuta la sola base idonea ad assicurare condizioni di accountability nella determinazione di scelte importanti come quelle relative alla realizzazione di infrastrutture di interesse nazionale.

Muovendo da identiche premesse, rivolte ad assicurare il carattere democratico delle scelte da compiersi in quest’ambito, la legge ha inoltre stabilito l’esclusiva competenza parlamentare con riguardo all’approvazione dei National Policy Statements.

Le finalità di maggiore trasparenza e di coinvolgimento pubblico hanno fatto sì che fossero incisi dalla legge alcuni aspetti procedimentali, talché in applicazione della disciplina vigente - risultante dalla legge del 2008 e dalle più recenti modifiche del 2011 -, la procedura di autorizzazione per la realizzazione di infrastrutture di interesse nazionale appare attualmente articolata in sei fasi principali.

La prima fase, detta di pre-application, si apre con la notifica del soggetto interessato (developer) al Planning Inspectorate[84] della propria intenzione di presentare una richiesta di autorizzazione. A tal fine l’interessato deve provvedere ad organizzare ed esperire una consultazione pubblica concernente il progetto che intende sottoporre all’autorizzazione, la cui durata dipende dal grado di ampiezza e di complessità del progetto medesimo.

A questa fase segue quella del “recepimento” della formale istanza di autorizzazione (acceptance) da parte del Planning Inspectorate, che entro i seguenti 28 giorni ne svolge un preliminare esame di ammissibilità con riguardo alla

sussistenza dei requisiti prescritti dalla legge.

Superato tale scrutinio, l’iter prosegue con la fase della pre-examination, che si svolge con l’eventuale costituzione nel procedimento di soggetti titolari di interessi qualificati, abilitati a presentare proprie deduzioni e a partecipare, su convocazione, a riunioni fissate dall’Ispettorato; questa fase ha una durata, di norma, di tre mesi a decorrere dalla iniziale notifica del developer.

La fase seguente, quella della examination, consiste nella valutazione svolta dal Planning Inspectorate, entro il semestre successivo, della richiesta ad esso sottoposta, che può avere luogo anche con l’acquisizione di ulteriori informazioni presso le parti interessate già costituite nel procedimento, alle quali può essere rivolto l’invito a partecipare ad audizioni, oppure a precisare le proprie considerazioni o a corredarle di motivazioni aggiuntive.

Si giunge così alla penultima fase, in cui il Planning Inspectorate, entro tre mesi computati all’interno dello stesso semestre, provvede a formulare la propria recommendation al Ministro competente affinché sia resa o denegata l’autorizzazione.

Il procedimento si conclude con la decisione ministeriale (Secretary of State’s decision), che può essere impugnata entro il termine di sei settimane dinanzi alla High Court.

Ad un’esposizione in dettaglio delle fasi procedimentali ha provveduto il Planning Inspectorate con una propria guida esplicativa pubblicata nell’aprile 2012[85].

Va, infine, segnalato l’annuncio del Governo, nel quadro dei programmi per lo sviluppo economico e in sede di presentazione del Budget 2012[86], di semplificare ulteriormente il quadro delle autorizzazioni richieste per le opere infrastrutturali, eliminando le duplicazioni, e di modificare lo specifico procedimento parlamentare (special parliamentary procedure) previsto per l’esame e l’approvazione dei relativi programmi nazionali.

Criteri e strumenti di valutazione dell’impatto economico e sociale delle grandi opere

Obblighi di previa consultazione

Obblighi di consultazione pubblica preliminare gravano sui promotori di un’infrastruttura di interesse nazionale nella fase precedente alla richiesta di autorizzazione concernente la sua realizzazione. Nel rispetto di tali obblighi da parte dei soggetti interessati, il legislatore ha infatti ravvisato una condizione favorevole alla più efficace e rapida valutazione della loro richiesta, da sottoporre all’esame dell’autorità preposta dopo che le caratteristiche delle opere da realizzare siano state rese note alla popolazione locale e gli aspetti di impatto sociale e ambientale siano stati adeguatamente considerati.

Le finalità di questa consultazione preliminare sono state esposte in una guida predisposta dal Department for Communities and Local Government nel settembre 2009, dal titolo Planning Act 2008 – Guidance on pre-application consultation.

L’esperimento della pre-application consultation - come esplicitato nella guida - è preordinato, in particolare, a “consentire ai membri del pubblico di influire sulle modalità di sviluppo dei progetti dando a questi riscontro delle eventuali opinioni espresse, e offrendo ad essi l’opportunità di dar forma all’evoluzione della propria comunità; favorire la migliore comprensione da parte del pubblico delle implicazioni di un determinato progetto, in modo che le apprensioni derivanti da equivoci o le incomprensioni siano immediatamente risolte; acquisire dalla comunità consultata informazioni rilevanti sull’impatto economico, sociale ed ambientale del progetto da realizzare, in modo che i promotori possano individuare le opzioni non adeguate e non meritevoli di essere ulteriormente perseguite; determinare le eventuali misure di mitigazione da prendere in considerazione e, in alcuni casi, da includere nel progetto prima di procedere alla richiesta di autorizzazione; individuare il modo in cui il progetto possa, senza significativi costi per i promotori, contribuire ad obiettivi strategici più ampi oppure di rilevanza locale”.

Conforme ad una prassi più generale e consolidata (formalizzata dal 2000 con la pubblicazione di un apposito codice delle consultazioni pubbliche[87]), la pre-application procedure delineata nel Planning Act è dunque costitutiva di una fase antecedente e propedeutica all’esame delle richieste relative a progetti infrastrutturali. Il suo svolgimento si fonda sull’ottemperanza da parte del richiedente dell’obbligo di consultare determinati soggetti o categorie di soggetti (istituzionali o privati), i cui ambiti di competenza o interessi siano incisi dalla realizzazione del progetto previsto; tali soggetti sono chiamati a presentare le proprie deduzioni, di cui il promotore del progetto dovrà tenere conto al momento di sottoporlo all’approvazione; ed è egualmente prescritta la consultazione delle comunità locali interessate, che presuppone forme adeguate di pubblicità dei contenuti del progetto.

Il Green Book

L’introduzione di un quadro standardizzato di criteri di analisi socio-economica per la valutazione preliminare e per il controllo della spesa pubblica destinata alla realizzazione di infrastrutture è stato, in anni recenti, obiettivo perseguito dal Governo con una serie di documenti e di guide predisposti dal Ministero del Tesoro, a partire dal Green Book pubblicato nel 2003 e in parte aggiornato nel 2011[88].

In esso vengono indicati i parametri basilari ai quali deve attenersi la valutazione dei costi e dei benefici dei programmi o progetti relativi alla realizzazione di grandi opere. La cornice metodologica che ne risulta è indicata sovente con l’acronimo ROAMEF, che riassume le singole fasi in cui si articola l’intero procedimento valutativo: Rationale, Objectives, Appraisal, Monitoring, Evaluation, Feedback.

Lo scrutinio di cui sono oggetto i progetti e i programmi relativi alle opere pubbliche include, peraltro, criteri valutativi di diffusa applicazione e già da tempo invalsi nel Regno Unito, come la regulatory impact analysis (ossia l’analisi delle ripercussioni economiche delle stesse regole che si intendono introdurre), i quali, a loro volta derivano da principi più generali (come quelli di “buona regolazione”, di analisi di impatto normativo e di valutazione delle politiche pubbliche). La particolare attività di valutazione di cui tratta il Green Book, tuttavia, si inquadra nell’esame dell’operazione economica considerata (business case), compiuta in base a metodiche particolari e ad articolati procedimenti.

In relazione alla diffusione di tali criteri il Governo ha svolto un’ampia attività di informazione. Manuali operativi per lo svolgimento di queste preliminari valutazioni degli investimenti pubblici per opere infrastrutturali, destinati ai diversi soggetti i cui poteri decisionali siano implicati nelle singole fasi di elaborazione e di realizzazione dei relativi programmi, sono disponibili sul sito del Ministero del Tesoro[89]. A questi manuali di orientamento generale si aggiungono guide settoriali riferite ai singoli Dipartimenti governativi, in cui i criteri che presiedono alla programmazione e realizzazione di opere pubbliche sono specificati in rapporto alle diverse competenze ministeriali[90].

Il Magenta Book

La valutazione delle politiche pubbliche in materia di infrastrutture si avvale anche di particolari metodi di analisi e di ricerca sociale. All’esigenza di determinare, sotto questo profilo, i criteri di policy evaluation risponde il Magenta Book, un documento redatto nel 2003 per iniziativa del Cabinet Office, ad esito di una indagine sui criteri e sulle forme di elaborazione delle politiche pubbliche avviata nel decennio precedente[91].

Finalità del Magenta Book, aggiornato nell’aprile 2011[92], è quella di fornire, in forma semplificata, strumenti di analisi mutuati dai principali ambiti disciplinari rilevanti per la valutazione delle politiche pubbliche.

Il principio di sostenibilità

La sostenibilità (sustainability) delle grandi opere da realizzare costituisce un punto fermo della disciplina vigente. Sostenibile, nell’accezione legislativa, è l’opera derivante da un processo in cui il soggetto che intende realizzarla (mediante l’acquisizione o la creazione di beni, servizi, infrastrutture) persegue le proprie finalità economiche in condizioni di salvaguardia dell’ambiente e dando luogo, nel contempo, ad effetti positivi durevoli e di più ampia portata di cui possano beneficiare l’economia e le comunità interessate.

Il compiuto esame di questo particolare profilo risale al fondamentale “Libro bianco” pubblicato nel 2007 dal Dipartimento governativo competente, con cui venne introdotta la pubblica consultazione promossa in materia[93].

Il tema della sostenibilità, d’altra parte, è venuto in autonomo rilievo in relazione al public procurement e alle correlate operazioni della pubblica amministrazione. A questo riguardo il Ministero dell’Ambiente ha avviato nel 2009 un programma nazionale articolato in più moduli, con l’obiettivo di favorire la diffusione di “buone pratiche” presso le autonomie locali (compresa quella finalizzata a formare la consapevolezza dell’impatto ambientale – cosiddetta “carbon literacy” – delle scelte amministrative e gestionali); nel biennio successivo esso è stato esteso alla pubblica amministrazione centrale, al Sistema Sanitario Nazionale, al sistema dell’istruzione e agli organi di governo scozzese[94].

Sulla stessa linea, infine, si è posto recentemente il legislatore, il quale ha disposto, con il Public Services (Social Value) Act 2012, che le attività amministrative poste in essere in applicazione della vigente normativa in materia di procurement e di appalti pubblici siano soggette all’adempimento di nuovi ed ulteriori obblighi (pre-procurement obligations), la cui prescrizione è finalizzata ad introdurre nella valutazione amministrativa la necessaria considerazione di obiettivi generali di salvaguardia e di promozione economica, sociale e ambientale.

Il finanziamento delle opere pubbliche

Al momento del suo insediamento nel 2010, l’attuale Governo liberal-conservatore ha stimato necessario l’investimento di circa 200 miliardi di sterline nel successivo quinquennio, destinato ad infrastrutture da realizzare in ambiti di rilevanza strategica per la ripresa dello sviluppo economico nazionale con il concorso determinante del capitale privato.

Con tale finalità il Governo ha mantenuto il ruolo e l’operatività di Infrastructure UK, unità interna al Ministero del Tesoro dotata di compiti relativi al coordinamento delle iniziative concernenti la realizzazione di opere infrastrutturali, all’individuazione delle relative priorità e alla promozione dell’efficienza in questo ambito.

Nella medesima prospettiva, il Governo ha eletto la cooperazione tra pubblico e privato a criterio centrale della programmazione e della realizzazione delle infrastrutture nazionali, in linea con i principi generali enunciati nel quadro della Spending Review del 2010, i quali, oltre a individuare misure di contenimento e di revisione della spesa pubblica, assegnano un ruolo prioritario agli investimenti privati. Conforme a questa impostazione, per quel che concerne il finanziamento delle opere infrastrutturali, è il National Infrastructure Plan 2011, il programma nazionale formulato nel novembre 2011 per gli anni successivi.

Nel Piano si apprende che il Governo del Regno Unito, al fine di coinvolgere investitori privati nelle realizzazioni infrastrutturali, ha sottoscritto protocolli d’intesa (memorandum of understandings) con alcuni tra i maggiori fondi pensionistici nazionali e che ulteriori accordi sono in corso di adozione con il settore assicurativo. La remuneratività di tali investimenti privati, d’altra parte, è oggetto di soluzioni allo studio del Governo, che ha previsto ad esempio, per alcune infrastrutture stradali, l’introduzione di pedaggi.

Il sistema britannico, d’altra parte, si caratterizza per l’introduzione, a partire già dall’inizio del decennio scorso, di forme di finanziamento delle opere pubbliche basate sul ricorso ai capitali privati e ad accordi di partenariato tra i soggetti pubblici e le imprese. In applicazione degli schemi di Private Finance Initiative (PFI) e di Public–Private Partnership (PPP), le imprese partecipano ai rischi degli interventi da realizzare e ne assumono complessivamente le responsabilità attuative (dalla progettazione definitiva al finanziamento, fino all’esecuzione e gestione del servizio), a fronte dell’impegno della parte pubblica di ripagare l’investimento e i costi gestionali.

Il Ministero del Tesoro rende consultabili, sul proprio sito Internet, una cospicua serie di manuali operativi e di strumenti di valutazione con riguardo ai diversi aspetti di rilievo nell’applicazione degli schemi suddetti (modulistica contrattuale, criteri di valutazione finanziaria, ecc.)[95].

Un bilancio del ricorso alla PFI per investimenti infrastrutturali nei principali ambiti, e la definizione di nuove misure per accrescere l’efficienza di tali forme di finanziamento sono il tema affrontato dal Ministero del Tesoro in un documento del novembre 2011 dal titolo UK Private Finance Initiative Projects: summary data.

Di tale strumento e della relativa disciplina il Governo ha recentemente annunciato modifiche finalizzate a perseguire il più efficiente impiego delle risorse pubbliche e il maggiore coinvolgimento dei soggetti privati. A tale scopo il Ministero del Tesoro ha diffuso nel dicembre 2011 un documento di consultazione intitolato Reform of the Private Finance Initiative.

In prospettiva della realizzazione di opere pubbliche nel quadro della Private Finance Initiative, e con riferimento ai contratti stipulati a tale scopo, il Ministero del Tesoro ha altresì provveduto alla formulazione e al costante aggiornamento di modelli contrattuali uniformi, il cui articolato, corredato di guide applicative, contempla i diversi e complessi aspetti sostanziali e procedurali delle operazioni disciplinate[96].

I progetti degli organi di governo locale (della regione inglese), la cui realizzazione implichi il finanziamento pubblico integrato da risorse private (con il ricorso a schemi di PFI o PPP), sono sottoposti alla valutazione di un comitato insediato presso il Ministro del Tesoro[97]. Tale esame è svolto secondo una procedura (denominata Treasury Approval Point – TAP), il cui svolgimento è disciplinato da un apposito codice di condotta[98].

Il finanziamento di opere infrastrutturali da realizzare in ambito locale può valersi anche dell’introduzione di una “tassa di scopo” (Community Infrastructure Levy – CIL), la cui imposizione è rimessa alla discrezionalità delle autorità di governo locale, secondo i criteri stabiliti dal Planning Act 2008 (Part 11)[99]. Il ricorso a questa forma di tassazione locale figura espressamente tra le modalità del finanziamento infrastrutturale contemplate dal National Infrastructure Plan del 2011, che ne prospetta più flessibili modalità operative attraverso l’abilitazione degli enti locali ad accedere al credito per la realizzazione di opere pubbliche, fornendo in garanzia le future entrate della CIL.

La disciplina dettata per i Nationally Significant Infrastructure Projects trova prevalente applicazione nella regione inglese; nelle regioni interessate dal processo autonomistico avviato a partire dal 1998, essa si applica negli ambiti non compresi nelle competenze devolute.

Con riferimento all’Inghilterra, il Governo ha promosso, già nel 2008, un’indagine sullo sviluppo delle aree sub-regionali[100], mentre in Scozia (dotata, com’è noto, di particolare autonomia nel quadro della devolution) il Governo locale ha predisposto, alla fine del 2011, un piano di investimenti per le infrastrutture regionali[101].

Atti normativi riguardanti specifiche opere infrastrutturali

Si segnalano infine, a titolo di esempio, due provvedimenti normativi, adottati negli ultimi anni dal legislatore britannico in relazione a singole opere infrastrutturali: il London Olympic Games and Paralympic Games Act 2006, varato in prospettiva dello svolgimento nel Regno Unito dei giochi olimpici del 2012 e modificato nel 2011[102], e il Crossrail Act 2008, una legge sui trasporti ferroviari nell’area metropolitana londinese, che prevede, in particolare, la realizzazione di tratti in galleria nel centro urbano per collegarlo alle ferrovie di superficie ad est e ovest.

[1] Il Comitato, sostituito il 14 ottobre 2005 dal Comité interministériel d’aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT), è tornato a denominarsi CIADT alla fine del 2009. Il CIADT riunisce, sotto la direzione del Primo Ministro, i Ministri competenti, tra i quali il Ministro incaricato della gestione del territorio e il Ministro dell’Interno, e costituisce attualmente il quadro di riferimento della pianificazione dei trasporti. Si segnala sul sito internet del Ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (MEDDTL) la pagina web relativa alla Planification et programmation des infrastructures de transports.

[2] La realizzazione dei “grandi progetti” rappresentava, nelle previsioni, 20 miliardi di euro di investimenti per il periodo 2004-2012 e la creazione di 50.000 nuovi posti di lavoro per i cantieri. Per una sintesi sui cinquanta grandi progetti varati nel 2003 si segnala: Observatoire Régional des Transports (ORT), Les grands projets d’infrastructures (dicembre 2005).

[3] La Loi des Finances del 2005 ha definito i poli di competitività come “ raggruppamenti su uno stesso territorio di imprese, istituti d’istruzione superiore e organismi di ricerca pubblici o privati che abbiano vocazione a lavorare in sinergia per dare attuazione a progetti di sviluppo economico per l’innovazione”. Per ulteriori informazioni si segnala il sito ufficiale Les pôles de compétitivité.

[4] Dal 15 dicembre 2009 divenuta Délégation interministérielle à l'Aménagement du Territoire et à l'Attractivité Régionale (DATAR). La DATAR è un’amministrazione a vocazione interministeriale che prepara, dà impulso e coordina le politiche dello Stato di sistemazione del territorio e svolge a tal fine la funzione di segreteria del CIADT. Per approfondimenti si segnala il portale territoires.gouv.fr, curato dalla medesima DATAR.

[5] il Governo francese ricorre ormai da tempo, nel campo delle infrastrutture dei trasporti, ai “Partenariati pubblici-privati - PPP” (cfr. infra, pp. 18-19).

[6] Nel novembre 2011, in allegato al progetto di legge finanziaria per il 2012, è stato pubblicato il secondo Rapport relatif à la mise en oeuvre et au suivi des investissements d’avenir.

[7] Un Commissaire général à l'investissement, attualmente René Ricol, posto sotto l’autorità del Primo Ministro ha il compito di vigilare sulla coerenza delle politiche d’investimento dello Stato e un Comité de surveillance, presieduto congiuntamente dagli ex Primi Ministri Alain Juppé e Michel Rocard, e composto da due deputati e due senatori più otto personalità qualificate di nomina governativa, sarà incaricato di valutare gli investimenti realizzati.

[8] Per approfondimenti sul progetto di SNIT e sulla sua elaborazione aperta alla consultazione pubblica si segnalano le schede online relative a Le schéma national d’infrastructures de transport (SNIT) sul sito del MEDDTL.

[9] La Loi n. 2009-967 del 3 agosto 2009 (c.d. Loi Grenelle 1) ha previsto la realizzazione di uno schéma national des infrastructures de transport (artt. 16 e 17).

[10] Si segnala sulle procedure di valutazione: Secrétariat d'Etat à la prospective, à l'évaluation des politiques publiques et au développement de l'économie numérique, Evaluation des grands projets publics : diagnostic et propositions, Paris, Premier ministre, novembre 2008. Il rapporto, realizzato dalla Mission d'évaluation des politiques publiques, è dedicato agli strumenti e alle procedure in vigore per la valutazione e la conseguente decisione sui grandi investimenti pubblici, con particolare riferimento ai progetti di infrastrutture e di sistemi di informazione, ma applicabili anche a progetti di altra natura. Il Rapporto prefigura misure successivamente adottate o comunque previste nell’ambito della Revisione generale delle politiche pubbliche.

[11] Il calcolo del rapporto costi-benefici, denominato anche calcolo o valutazione socio-economica di un investimento, costituisce uno strumento essenziale di aiuto alla decisione. Dietro tale termine tecnico si nasconde un semplice concetto: stimare i costi (ad es. finanziari, ambientali) e i benefici (ad es. risparmio di tempo per gli utenti, benefici ambientali) secondo una metodologia che consente una classificazione dei progetti su una base tecnica.

[12] Décret n. 84-617, du 17 juillet 1984, art. 2 (applicativo dell’art. 14 della Loi Loti).

[13] Instruction-cadre relative aux méthodes d'évaluation économique des grands projets d'infrastructures de transport, du 25 mars 2004 (mise à jour le 27 mai 2005).

[14] Ad esempio, per le infrastrutture di trasporto sono competenti: il Conseil général des Ponts et Chaussées (CGPC) e il Commissariat Général au Développement Durable (CGDD) presso il Ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement (MEDDTL), la Direction générale du Trésor et de la Politique économique (DGTPE) presso il Ministère de l’Economie, de l’Industrie et de l’Emploi e il Centre d’analyse stratégique (CAS), in seno ai servizi del Primo Ministro.

[15] Va aggiunto, tra l’altro, che in materia di infrastrutture si tratta spesso di progetti che impegnano anche le collettività territoriali e la capacità dello Stato di imporre determinate procedure di valutazione è limitato dal principio di libera amministrazione delle collettività, anche se ciò non impedisce allo Stato di collegare, direttamente o indirettamente, i suoi cofinanziamenti all’adozione di principi di governance individuati con i rappresentanti delle collettività territoriali coinvolte .

[16] La Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) riguarda le politiche pubbliche e i ministeri. L’iniziativa, lanciata nel giugno 2007 ha comportato la mobilitazione di tutti gli attori pubblici, ad ogni livello dello Stato. La RGPP è guidata dal Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP), presieduto dal Presidente della Repubblica, ed è seguita regolarmente dal Comité de suivi, sotto la duplice presidenza del Segretario generale della Presidenza della Repubblica e del Direttore di gabinetto del Primo Ministro. Dopo una prima fase di audizioni in tutti i ministeri l’avvio di circa 300 riforme, il CMPP ha adottato nel giugno 2010 circa 150 nuove misure per gli anni 2011-2013.

[17] Il 14 dicembre 2011 è stato pubblicato il rapporto del 6ème Conseil de modernisation des politiques publiques, che ha tracciato un bilancio positivo delle riforme avviate negli ultimi quattro anni, evidenziandone gli esiti più significativi. In occasione della presentazione di questo rapporto, il Ministro del Bilancio, dei Conti Pubblici e della Riforma dello Stato, Valérie Pécresse, ha annunciato una trentina di nuove misure che serviranno da base per le decisioni da adottare dopo il 2013 al fine di assicurare il mantenimento del trend di ripresa delle finanze pubbliche nel periodo 2013-2016, ma anche, al tempo stesso, per garantire la buona riuscita di alcuni progetti avviati, tra i quali l’audit degli operatori, lo sviluppo dell’innovazione e la conclusione nel primo trimestre 2012 del programma di 100 misure di semplificazione, in cui sono state inserite, in particolare, 20 nuove misure integrate a seguito della revisione generale delle politiche pubbliche.

[18] Loi n. 2009-967 del 3 agosto 2009 (Loi Grenelle 1) e Loi n. 2010-788 del 12 luglio 2010 (Loi Grenelle 2).

[19] Cfr. supra, p.3.

[20] In particolare: la creazione di autostrade, linee ferroviarie, vie navigabili, installazioni nucleari, infrastrutture aeroportuali o piste d’atterraggio, dighe idroelettriche o dighe–serbatoi, oleodotti e gasdotti; i trasferimenti di acque di bacino fluviale; la costruzione di grandi impianti industriali, culturali, sportivi, scientifici o turistici (cfr. tabella alla fine del presente paragrafo).

[21] La concertation publique è un procedimento pubblico condotto dall’ente committente responsabile del progetto in fase di studio o di realizzazione, avente l’obiettivo di associare all’elaborazione del progetto medesimo i diversi attori ad esso interessati. La concertation è un metodo di lavoro che permette di arricchire un progetto, attraverso l’ascolto degli abitanti dei luoghi, in cui l’opera andrà a incidere, e degli utenti (imprese, associazioni, ecc.).

[22] La procedura è stata istituita con la Legge n. 95-101 del 2 febbraio 1995 (artt. 2-10), relativa al rafforzamento della protezione dell’ambiente, successivamente completata e perfezionata dalla Legge n. 2002-276 sulla democrazia di prossimità e ulteriormente rafforzata dalla Legge n. 2010-788 del 12 luglio 2010 sull’ambiente (c.d. Loi Grenelle 2) Per approfondimenti sulla procedura del “ dibattito pubblico”, sulla Commission national du débat public (CNDP) e la sua attività si segnala il sito internet http://www.debatpublic.fr/, in particolare la pagina dedicata ai Rapports d’activité.

[23] Le disposizioni relative al “dibattito pubblico” sono attualmente contenute nel Code de l’Environnement. La recente Legge n. 2010-788 ha ulteriormente ampliato la composizione e rafforzato le competenze della CNDP.

[24] La composizione attuale della Commissione prevede venticinque membri nominati per cinque anni o per la durata del loro mandato (il mandato è rinnovabile una sola volta) e comprende, oltre al suo presidente e a due vice presidenti: un deputato, un senatore e sei rappresentanti delle collettività territoriali; un rappresentante del Consiglio di Stato, della Corte di Cassazione, della Corte dei Conti e del corpo dei tribunali amministrativi e delle corti d’appello; due rappresentanti di associazioni ambientaliste nazionali registrate; due rappresentanti dei consumatori e degli utenti; due personalità qualificate, delle quali almeno una abbia esercitato la carica di Commissaire – enquêteur e due rappresentanti delle organizzazioni sindacali.

[25] Le soglie sono fissate con decreto, previo parere del Consiglio di Stato (décret en Conseil d’Etat).

[26] Sui “dibattiti pubblici” richiesti e svolti tra il 2010 e i 2011 si segnala: CNDP, Rapport d’activité 2010-2011. Nel periodo considerato si sono svolti 11 dibattiti pubblici: dieci organizzati direttamente dalla CNDP, di cui quattro nel settore dell’energia (due progetti di terminali metaniero a Fos-sur-Mer, un reattore EPR a Penly, un parco eolico in mare al largo del Tréport) e sei nel settore dei trasporti (collegamento ferroviario Roissy-Picardie, prolungamento della RER E ad ovest, Arc Express, rete di trasporto pubblico del Grand Paris, interconnessione sud delle linee ad alta velocità nell’Ile-de-France e messa in concessione autostradale della Route Centre Europe Atlantique); l’undicesimo dibattito, sulle strutture turistiche a Seine-et-Marne , è stato affidato al maître d’ouvrage.

[27] Il Dossier del dibattito deve contenere, oltre al dossier de saisine, gli studi d’impatto, i documenti tecnici e tutti gli altri materiali ritenuti utili ai fini della comprensione del progetto.

[28] La partecipazione del pubblico è assicurata fin dall’avvio degli studi preliminari attraverso riunioni e audizioni pubbliche, riunioni pubbliche di “prossimità” e tavole rotonde tematiche, ma anche con un sistema di domande-risposte, con il quale le CPDP assicurano risposta ad ogni questione posta alla stessa Commissione, al maître d’ouvrage o agli esperti, e ancora attraverso i cahiers d’acteurs, pubblicazioni nelle quali soprattutto gli attori “istituzionali” trovano strumenti di espressione equivalenti a quelli del maître d’ouvrage.

[29] I due documenti saranno inseriti nel dossier della eventuale enquête publique successiva.

[30] La decisione viene resa pubblica secondo modalità differenti a seconda che sia stata presa dallo Stato o da un ente pubblico nazionale (Journal Officiel) , da una collettività territoriale, da un gruppo di collettività o da un ente pubblico indipendente (Recueil des actes administratifs), ovvero da un soggetto privato (pubblicazione su un quotidiano nazionale o a diffusione locale nel/nei dipartimento/i interessato/i).

[31] A titolo di esempio si segnalano, tra gli altri, due dibattiti su temi di portata generale realizzati su richiesta del Governo: il dibattito sulla gestione di rifiuti radioattivi, che ha contribuito alla preparazione del progetto di legge sulla materia presentato nel 2006 (Ministeri dell’Economia e delle Finanze, Gestion des déchets radioactifs. Les suites du débat public); il dibattito pubblico, svoltosi tra il 2009 e il 2010, sullo sviluppo della disciplina delle nanotecnologie che ha portato a impegni del Governo in tale settore (Communiqué interministeriel du 27 -10-2011 trasmesso alla CNDP con lettera del 13 -2-2012).

[32] La consultazione si basa su un dossier di descrizione del progetto, preparato dall’ente proponente, depositato presso il Comune e aperto alla consultazione di chiunque sia interessato e che ha facoltà di presentare le sue osservazioni per iscritto sul registro d’enquête oppure direttamente al Commissaire – enquêteur incaricato dell’inchiesta.

[33] Sui limiti delle enquêtes publiques e per ulteriori approfondimenti si segnala: Centre d'analyse stratégique, La participation des citoyens et l'action publique, La Documentation française, Paris, 2008.

[34] La direttiva 85/337/CEE é stata recepita in Francia con il Decreto n. 93-245 del 25 febbraio 1993, relativo agli studi d’impatto e al campo di applicazione delle inchieste pubbliche, che ha modificato il precedente decreto del 1977, almeno rispetto al contenuto e allo spirito della direttiva. La successiva Legge n. 2005-1319 del 26 ottobre 2005, contenente diverse disposizioni d’attuazione del diritto comunitario, e il successivo decreto d’attuazione del 22 maggio 2006 hanno completato il regime giuridico della valutazione ambientale delle sistemazioni o delle opere che abbiano incidenza sull’ambiente. La direttiva n. 2001/42/CE, relativa alla valutazione dell’incidenza di determinati piani e programmi sull’ambiente, impone la valutazione ambientale di determinati documenti di pianificazione urbanistica, suscettibili di avere incidenza rilevante sull’ambiente. La direttiva è stata recepita con l’ordinanza n. 2004-489 del 3 giugno 2004 e il suo decreto applicativo n. 2005-608 del 27 maggio 2005. L’insieme di questi testi delinea un nuovo regime di valutazione ambientale all’interno del Code de l’urbanisme, applicabile ai documenti la cui elaborazione o revisione sia risultata prescritta dopo il 21 luglio 2004 e la cui attuazione sia suscettibile di recare una minaccia all’ambiente.

[35] La protezione dell’ambiente è stata definita «d’interesse generale» e consacrata nel Code de l’Environnement, art. L 110-1, comma 2.

[36] Convention sur l’acces à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’acces à la justice en matière d’environnement, firmata dall’allora Comunità europea e i suoi Stati membri nel 1998.

[37] Loi constitutionnelle n. 2005-205 del 1° marzo 2005 relativa alla Charte de l'environnement.

[38] La limitazione dell’obbligo dello studio d’impatto ai soli “grandi progetti” è stata più volte criticata perché, in realtà, anche una somma di piccoli progetti, in apparenza non significativi, può generare rilevanti impatti ambientali.

[39] Per quanto riguarda l’informazione del pubblico sugli studi d’impatto è prevista una procedura di consultazione del pubblico in mancanza di inchiesta pubblica precedente alla decisione amministrativa (Code de l’environnement, art. R 122-12). Inoltre, la Loi Grenelle 2 ha rafforzato tale regime con la previsione della prise en considération delle osservazioni e proposte del pubblico raccolte nel corso della messa a disposizione dello studio d’impatto (Code de l’environnement, art. L 122-1-1).

[40] I documenti urbanistici per i quali una valutazione ambientale è obbligatoria sono indicati nel Code de l’Environnement, art. L 121-10 (Direttive territoriali di gestione – DTA, schema direttivo dell’Ile-de-France SDRIF, Schemi di coerenza territoriale, i Piani urbaistici local i-PLU, suscettibili di effetti rilevanti sull’ambiente, etc.). Le soglie sono indicate nel Code de l’urbanisme (art. R 121-14). La Loi Grenelle 2 ha previsto di allargare il campo di applicazione ai PLU che comprendano disposizioni per i Piani di posizionamento urbano–PDU e alle direttive di gestione territoriale e di sviluppo sostenibile – DTADD.

[41] L’Agenzia è stata creata nel 2004 con il decreto n. 2004-1317. Sul finanziamento delle infrastrutture di trasporto si segnala il Rapport d’information n. 196 (2007-2008) del Senato francese su Le fonctionnement et le financement des infrastructures de transports terrestres e, per un analisi critica del funzionamento dell’AFITF: Cour des Comptes, L’AFITF: un’agence de financement aux ambitions limités, privé des ses moyens, désormais inutile (2008).

[42] I contrats de projet Etat-Régions sono gli accordi, della durata di sette anni, con i quali lo Stato e una regione si impegnano nella programmazione di progetti importanti, quali la creazione di infrastrutture o il sostegno allo sviluppo di filiere produttive economicamente innovative per il futuro. Gli accordi vertono sulla realizzazione dei progetti relativi alla gestione del territorio della regione interessata e sulla quota di ciascuna parte al finanziamento dell’opera.

[43]Si citano, ad esempio, le stime iniziali di alcuni Grandi Progetti: 4 miliardi di euro per il Canale Senna-Nord, 19 miliardi di euro per il collegamento Lione-Torino.

[44] Ideata nell’ambito del Grenelle per l’ambiente e prevista dalla Loi de finances pour 2009, la taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandises, la cui attuazione dovrebbe essere operativa dal 2013, si applicherà ad ogni camion circolante sul territorio francese di più di 3,5 tonnellate di peso, fino ad un massimo di 0,20 euro a chilometro e sarà pagata dalle società che si sono rivolte ai trasportatori. Le Figaro, La taxe poids lourd entrera en piste début 2013 (17–2-2011).

[45] Sui compiti della DGITM si segnala: MEDDTL, Direction générale des Infrastructures, des Transports et de la Mmer (agosto 2011).

[46] Per la più recente programmazione finanziaria vedi la Loi n. 2010-1645, del 28 dicembre 2010, di programmazione delle finanze pubbliche per gli anni 2011-2014.

[47] Anche le collettività territoriali incontrano sempre maggiori difficoltà a ottenere la totalità dei prestiti dei quali hanno bisogno per i loro progetti d’investimento locale. Il Primo Ministro francese ha annunciato, a ottobre 2011, la costituzione di una nuova Agenzia di finanziamento per le collettività territoriali, con una dotazione di tre miliardi di euro, tratti dai fondi di risparmio della Caisse des Dépôts et Consignations. La futura Agenzia dovrebbe essere operativa nel 2012 e lanciare la sua prima emissione di obbligazioni sui mercati internazionali prima della fine del 2012. Le collettività territoriali assicureranno il finanziamento dell’Agenzia versando un “ticket” di entrata, proporzionato al volume medio di prestiti della singola collettività effettuati negli ultimi anni. Si segnala: Sénat, Projet de loi de finances pour 2012 : Relations avec les collectivités territoriales.

[48] Il finanziamento dei 35 miliardi è stato previsto attraverso due modalità: il rimborso dei 13 miliardi di fondi propri prestati dallo Stato alle banche in occasione della crisi finanziaria; un ricorso al prestito sui mercati fino all’ammontare massimo di 22 miliardi di euro, lanciato dall’Agence France Trésor nell’ambito del normale programma di prestito a medio e a lungo termine.

[49] Il ricorso ai PPP ha permesso, ad esempio, il finanziamento della Linea ad alta velocità “Sud-Europa-Atlantico”.

[50] Per approfondimenti e ulteriori informazioni si segnala il sito internet sui Partenariati pubblici-privati (PPP) all’interno del portale del Ministero dell’Economia.

[51] Un appalto pubblico è un contratto concluso a titolo oneroso tra un soggetto pubblico e un soggetto privato o pubblico in funzione dell’acquisto di beni, servizi o lavori per rispondere ai suoi bisogni istituzionali.

[52] Per informazioni sulle procedure di appalti pubblici in Francia si segnala la scheda UE Marchés publics – France sul portale dell’Unione europea. Ulteriori informazioni sugli appalti pubblici sono consultabili sulla pagina web Marché publics della Direction des Affaires Juridiques (DAJ) del Ministero dell’Economia che analizza ed elabora la regolamentazione francese delle commesse pubbliche.

[53] La riforma del 2008 si è basata sui decreti adottati tra il 17 e il 19 dicembre 2008 (Décret n. 2008-1334, Décret n. 2008-1355 e Décret n. 2008-1356), completati dalla Circulaire du 19 décembre 2008.

[54] Décret n. 2011-1000 del 25 agosto 2011

[55] Nella sentenza Pérez il Consiglio di Stato ha considerato contraria ai tre principi di base degli appalti pubblici l’elevazione «generale» della soglia da 4.000 a 20.000 euro.

[56] Diverse amministrazioni appaltatrici ed eletti denunciavano spesso la complessità dei rinnovi espressi.

[57] Si segnala la Sentenza della Corte di Giustizia del 3 giugno 1992 (causa C 360/89: “Commissione contro Repubblica italiana”).

[58] Si segnalano la scheda online della Direction Affaires Juridiques (DAJ) del Ministero dell’Economia su Nouveaux seuils de procédure formalisée pour les contrats de la commande publique au 1^er janvier 2012; e sul portale Légimarchés la pagina Rélevement du seuil des marchés publics au 1^e janvier 2012.

[59] In Francia gli ordini di acquisto delle collettività pubbliche rappresentano circa il 10% del PIL e l’80% degli atti d’acquisto delle collettività hanno un’incidenza diretta sul mercato locale, costituendo così una leva essenziale per orientare il mercato verso nuovi prodotti e dare un impulso per far adeguare l’offerta dei fornitori.

[60] Per ulteriori informazioni si segnala il sito Commande publique & developpement durable, portale di scambio di informazioni delle reti di collettività (coprono circa 15 regioni francesi) che ospita una piattaforma elettronica per lo scambio di documenti sulle commesse pubbliche dedicata agli appaltatori pubblici con l’obiettivo di facilitare lo sviluppo di appalti pubblici sostenibili.

[61] Per ulteriori informazioni sulla digitalizzazione degli appalti pubblici in Francia si segnala la scheda tecnica della DAJ Dématerialisation –Nouvelle ècheance le 1er janvier 2012! (ottobre 2011) e la guida della stessa DAJ su Dématerialisation des Marchés publics (2010).

[62] Il ruolo e le modalità d’intervento dell'UGAP sono disciplinati nel Code des marchés publics, in conformità alle disposizioni delle direttive UE. L’UGAP opera per lo Stato, per le collettività territoriali e per il settore ospedaliero, ma anche all’occorrenza per soggetti privati assicurando una missione di servizio pubblico. La Révision générale des politiques publiques (RGPP) ha individuato nell’UGAP una delle leve delle politiche di razionalizzazione delle commesse pubbliche dello Stato.

[63] Versione del Regolamento VOL/A del 20 novembre 2009.

[64] Versione del Regolamento VOB/A e VOB/B del 31 luglio 2009, novellata il 19 febbraio 2010. Il 24 ottobre 2011 è stato emendato il capitolo 2 del VOB/A ed aggiunto il nuovo capitolo 3, ma queste ultime modifiche non sono ancora entrate in vigore.

[65] Versione del 18 novembre 2009.

[66] Testo aggiornato alle modifiche intervenute con la legge del 22 dicembre 2011.

[67] Testo aggiornato all’ultima modifica apportata dall’articolo 13 della legge sull’accelerazione delle procedure di pianificazione delle opere infrastrutturali (Gesetz zur Beschleunigung der Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben), del 9 dicembre 2006.

[68] Di tale ente, istituito il 20 giugno 2005, fanno parte il Governo federale, i Länder, i comuni e le associazioni di categoria del settore. Tra i suoi compiti rientra anche quello di abilitare e controllare le società di prequalificazione.

[69] Leitlinie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung für die Durchführung eines Präqualifizierungsverfahrens (versione aggiornata al 7 aprile 2011).

[70] Tra i documenti da fornire figurano: la registrazione presso la Camera di commercio; la prova del pagamento dei contributi sociali, previdenziali e assicurativi; l’autodichiarazine circa l’assenza di provvedimenti giurisdizionali o amministrativi a carico dell’imprenditore o della società che incidano sul grado di affidabilità della società; l’autodichiarazione che l’azienda non è soggetta ad alcun procedimento di carattere fallimentare; l’autodichiarazione circa l’eventuale impiego di sub-appaltato0ri e circa la sussistenza anche in questi ultimi della prequalificazione o dei requisiti necessari ad ottenerla; l’autodichiarazione circa il rispetto, anche da parte degli eventuali sub-appaltatori, dei minimi salariali.

[71] Si tratta della Netzausbaubeschleunigungsgesetz Übertragungsnetz (NABEG) (Legge per l’accelerazione dello sviluppo della rete).

[72] Testo aggiornato alle ultime modifiche del 2010.

[73] Testo del programma aggiornato al 15 marzo 2012.

[74] Si veda la pagina UK Regulations, che raccoglie i testi concernenti, in particolare, la normativa del 2006 e le modifiche intervenute nel 2009 con l’attuazione della direttiva 2007/66/CE. Il quadro normativo è completato dalla disciplina degli appalti nel settore della difesa e della sicurezza, costituita dalle Defence and Security Public Contracts Regulations 2011 (SI 2011 No. 1848). Pare infine utile segnalare, in Scozia, il recente consolidamento della normativa in materia di appalti pubblici nelle Public Contracts (Scotland) Regulations 2012.

[75] Ufficio precedentemente incardinato nel Ministero del Tesoro e, dal giugno 2010, integrato nel nuovo Efficiency Reform Group istituito all’interno del Cabinet Office)

[76] HM Treasury, The Spending Review framework, June 2010 (Cm 7872).

[77] Efficiency Review by Sir Philip Green – Key Findings and Recommendations, October 2010.

[78] Parliamentary Office of Science and Technology, Appraising major infrastructure projects (postnote n. 173, February 2002).

[79] House of Commons Select Committee on Procedure, Major infrastructure projects: proposed new parliamentary procedure (Session 2001-2002, First Special Report, 3 July 2002).

[80] Barker Review of Land Use Planning. Final Report – Recommendations, December 2006.

[81] Department for Transport, The Eddington Transport Study, 1 December 2006.

[82] Oltre a individuare gli ambiti di intervento per i quali il Ministro può formulare i NPS (se riferiti alla regione inglese), la legge del 2008 enumera in dettaglio (all’art. 14, e disciplina negli articoli seguenti) le opere pubbliche la cui progettazione rientra nelle Nationally significant infrastructure projects:

«(1) In this Act “nationally significant infrastructure project” means a project which consists of any of the following—

(a) the construction or extension of a generating station;

(b) the installation of an electric line above ground;

(c) development relating to underground gas storage facilities;

(d) the construction or alteration of an LNG facility;

(e) the construction or alteration of a gas reception facility;

(f) the construction of a pipe-line by a gas transporter;

(g) the construction of a pipe-line other than by a gas transporter;

(h) highway-related development;

(i) airport-related development;

(j) the construction or alteration of harbour facilities;

(k) the construction or alteration of a railway;

(l) the construction or alteration of a rail freight interchange;

(m) the construction or alteration of a dam or reservoir;

(n) development relating to the transfer of water resources;

(o) the construction or alteration of a waste water treatment plant;

(p) the construction or alteration of a hazardous waste facility. »

[83] Sul sito dedicato al National Infrastructure Planning sono enumerati i 12 national policy statements finora adottati o proposti dal Governo, concernenti la realizzazione di infrastrutture per lo sfruttamento o la valorizzazione delle risorse energetiche, i trasporti e lo smaltimento di materiali o rifiuti pericolosi.

[84] Istituito dal Planning Act 2008, il Planning Inspectorate svolge (attraverso il National Infrastructure Directorate operante al suo interno) compiti generali di pianificazione di cui il Localism Act 2011 ha in parte modificato i profili procedurali in materia di infrastrutture nazionali.

[85] The Planning Inspectorate, Nationally Significant Infrastructure: how to get involved in the planning process, April 2012.

[86] I documenti ai quali è fatto riferimento, entrambi del marzo 2012, sono il Plan for Growth, il cui stato di attuazione è stato aggiornato all’anno corrente dal Ministero del Tesoro, e il Budget 2012.

[87] Il Code of Practice on Public Consultations, introdotto nel 2000, è giunto nel luglio 2008 al suo terzo aggiornamento.

[88] HM Treasury, The Green Book. Appraisal and Evaluation in Central Government, July 2011.

[89] Si veda in particolare la pagina Business case guidance.

[90] HM Treasury, Detailed Departmental guidance.

[91] A partire dal Libro bianco Modernizing Government, pubblicato dal Cabinet Office nel marzo 1999.

[92] HM Treasury, The Magenta Book. Guidance Notes for Policy Evaluation and Analysis, April 2011.

[93] Department for Communities and Local Government, Planning for a Sustainable Future. White Paper (May 2007, Cm. 7120).

[94] DEFRA (Department for Environment, Food and Rural Affairs), National Sustainable Public Procurement Programme (ultimo aggiorn. ottobre 2011).

[95] Si veda sul sito del Tesoro la pagina Public private partnerships.

[96] HM Treasury, Standardisation of PFI Contracts (Versione 4, Marzo 2007, con aggiornamenti successivi).

[97] HM Treasury – Cabinet Office, Major project approval and assurance guidance, April 2011.

[98] HM Treasury, Project Review Group – Process and Code of Practice, October 2005.

[99] Department for Communities and Local Government, The Community Infrastructure Levy, August 2008.

[100] BERR (Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform), Prosperous Places: Taking forward the Review of Sub National Economic Development and Regeneration, 31 March 2008.

[101] The Scottish Government, Infrastructure Investment Plan 2011, December 2011.

[102] London Olympic Games and Paralympic (Amendment) Act 2011.

LEGISLAZIONE STRANIERA

Obblighi di previa consultazione

Il Green Book

Il Magenta Book

[8] Per approfondimenti sul progetto di SNIT e sulla sua elaborazione aperta alla consultazione pubblica si segnalano le schede online relative a Le schéma national d’infrastructures de transport (SNIT) sul sito del MEDDTL.