8 ottobre 2012			n. 701/0
	Ordinamento e struttura degli enti pubblici previdenziali A.C. 5463 Elementi per l’istruttoria legislativa (EDIZIONE PROVVISORIA)

 

Contenuto

La proposta di legge C. 5463 (Moffa) sostituisce l’articolo 3 del decreto legislativo n.479 del 1994, concernente l'ordinamento e la struttura organizzativa degli enti pubblici previdenziali.

Il provvedimento, in particolare, modifica i principi generali ai quali i regolamenti interni di organizzazione devono uniformarsi, rivedendo composizione e funzioni degli organi di governance.

Per quanto concerne gli organi degli Enti, il provvedimento prevede in primo luogo la soppressione del presidente quale organo monocratico, trasferendone le funzioni al Consiglio di amministrazione (che viene quindi reintrodotto dopo la soppressione - con conseguente trasferimento delle relative funzioni al presidente - disposta dall’articolo 7 del DL n.78/2010) e al Consiglio di strategia e controllo. Vengono, poi, riviste composizione e funzioni del consiglio di strategia e controllo (che sostituisce l’attuale consiglio di indirizzo e vigilanza), del collegio dei sindaci e del direttore generale; infine, viene prevista la creazione di un organismo indipendente di valutazione.

Il consiglio di amministrazione è composto di cinque membri, che eleggono al proprio interno un presidente, con funzione di rappresentanza legale dell'ente. I componenti del consiglio di amministrazione, scelti in base a criteri di alta professionalità, di capacità manageriale e di qualificata esperienza nell'esercizio di funzioni attinenti al settore operativo dell'ente, sono nominati con decreto del Presidente della Repubblica, emanato su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con il consiglio di strategia e di controllo e previa acquisizione del parere delle competenti Commissioni parlamentari. Il consiglio di amministrazione predispone i piani pluriennali, i criteri generali dei piani di investimento e disinvestimento, il bilancio preventivo e il conto consuntivo; approva i piani annuali nell'ambito della programmazione; delibera i piani d'impiego dei fondi disponibili e gli atti individuati nel regolamento interno di organizzazione e funzionamento; delibera il regolamento organico del personale, trasmette trimestralmente al consiglio di strategia e di controllo una relazione sull'attività svolta. Al Consiglio di amministrazione spetta, infine, la nomina dei componenti dell’organo di controllo interno (potere attualmente riservato al Presidente), d’intesa con il consiglio di strategia e vigilanza.

 

Il  consiglio di strategia e controllo è composto da 12 membri, di cui  cinque in rappresentanza delle confederazioni sindacali dei lavoratori dipendenti maggiormente rappresentative sul piano nazionale, e cinque in rappresentanza delle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori autonomi maggiormente rappresentative sul piano nazionale. Il consiglio di strategia e controllo sostituisce l’attuale consiglio di indirizzo e vigilanza, composto di 24 membri. I componenti del consiglio di strategia e controllo sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, tra soggetti con  specifica competenza ed esperienza maturate in posizioni di responsabilità e non devono ricoprire o avere ricoperto negli ultimi tre anni incarichi pubblici elettivi o cariche in partiti politici. Per quanto riguarda le funzioni dell’organo (determinazione degli obiettivi strategici pluriennali; emanazione delle direttive di carattere generale relative all'attività dell'ente; approvazione in via definitiva del bilancio preventivo e del conto consuntivo, nonché dei piani pluriennali e dei criteri generali dei piani di investimento e disinvestimento), restano sostanzialmente confermate quelle attualmente attribuite al consiglio di indirizzo e vigilanza.

Viene poi stabilito che il possesso dei requisiti per la nomina a componente del consiglio di amministrazione e del consiglio di indirizzo e vigilanza deve essere comprovato da apposito curriculum (da pubblicare nella Gazzetta ufficiale); inoltre, viene prevista l’incompatibilità tra la carica di consigliere di amministrazione e quella di componente del consiglio distrategia e di controllo.

Il provvedimento rafforza, poi, la figura del direttore generale (sempre nominato con DPR su proposta del consiglio di amministrazione), prevedendone la partecipazione, con voto consultivo, alle sedute del consiglio di amministrazione (attualmente è previsto che egli possa solo “assistere” alle sedute) e specificando che ad esso competono la gestione dell’ente e il conferimento e la revoca dei dirigenti generali. La sua durata in carica è definita nel provvedimento di nomina ed è, normalmente, di 5 anni.

Il collegio dei sindaci viene ridotto a tre membri (dagli attuali sette per INPS e INAIL), di cui uno in rappresentanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e uno in rappresentanza del Ministero dell'economia e delle finanze. Il presidente del collegio dei sindaci deve essere iscritto nel registro dei revisori contabili, con specifica esperienza nell'esercizio della funzione in ambito pubblico, e può anche non essere un dipendente pubblico. I componenti del collegio dei sindaci devono essere dirigenti delle amministrazioni pubbliche rappresentate. Il collegio dei sindaci è nominato con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Per il collegio dei sindaci dell'INPS e dell'INAIL sono nominati due membri supplenti. Il provvedimento specifica, poi, le funzioni del collegio dei sindaci, prevedendo che ad esso competa (oltre alle funzioni di cui all’articolo 2043 del codice civile) la vigilanza sulla legittimità e sulla regolarità contabili di tutte le gestioni amministrate dall'ente.

Per quanto riguarda la durata degli organi, il provvedimento conferma la disciplina vigente (comma 8), in base alla quale durano in carica quattro anni e possono essere confermati una sola volta.

Il provvedimento dispone, quindi, l’istituzione dell’organismo interno di valutazione (già previsto per le P.A. dal decreto legislativo n.150/2009, c.d. riforma Brunetta), con il compito di definire il sistema della valutazione della performance. L'organismo indipendente di valutazione è nominato dal consiglio di amministrazione, d'intesa con il consiglio di strategia e di controllo. Esso è composto da tre membri, di cui uno esterno all'ente, con funzione di presidente, e due provenienti dalla dirigenza di prima fascia dell'ente, collocati fuori ruolo. Infine, il provvedimento prevede che ai componenti del consiglio di amministrazione, del consiglio di strategia e di controllo e al presidente del collegio dei sindaci dell'ente è dovuto, per l'esercizio delle funzioni inerenti alla carica, un emolumento onnicomprensivo (attualmente previsto per il solo Presidente) stabilito con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.

 

Necessità dell’intervento con legge

L’intervento con legge si rende necessario in quanto il provvedimento interviene (peraltro con la tecnica della novella) su materia disciplinata da norme di rango primario.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le norme contenute nella proposta di legge in esame sono riconducibili alle materie di legislazione esclusiva statale “previdenza sociale”, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera o), Cost. e “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali”, di cui all’articolo 117, comma 2, lettera g), Cost.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

Il provvedimento lascia immutato il riparto delle competenze tra legge statale e regolamenti di organizzazione (adottati con DPR su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il ministro delle finanze), come previsto dall’articolo 3, comma 1, del decreto legislativo n.479 del 1994, limitandosi a modificare i principi generali ai quali i regolamenti suddetti dovranno uniformarsi.

Attribuzione di poteri normativi

Adempimenti normativi sono previsti al comma 3 (DPR di nomina dei componenti del CdA); al comma 4 (DPCM di nomina dei componenti del consiglio di strategia e controllo); al comma 7 (DM di nomina del collegio dei sindaci); e al comma 11 (DM volto a definire un emolumento onnicomprensivo per i componenti del CdA, del consiglio di strategia e di controllo e al presidente del collegio dei sindaci).

Coordinamento con la normativa vigente

Il coordinamento con la normativa vigente è efficacemente assicurato dal ricorso alla tecnica della novella, attraverso la sostituzione dell’intero articolo 3 dell’articolo 1 del decreto legislativo n.479 del 1994.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Non vi sono lavori legislativi in corso sulla materia.

 

Merita tuttavia ricordare che la XI Commissione ha approvato, l’8 maggio 2012, la mozione 1/01028 relativa all’INPS, che impegna il Governo “a intervenire, soprattutto in questa fase così delicata e impegnativa, anche con iniziative di carattere normativo, al fine di garantire una governance dell'ente equilibrata, collegiale e trasparente, che preveda la compresenza di un organismo di vertice costituito da personalità di comprovata esperienza, autonomia e indipendenza, affiancato da un comitato di indirizzo e vigilanza dai poteri rafforzati, così superando l'attuale fase di gestione straordinaria e riportando la stessa ad un assetto più appropriato per un ente pubblico, come autorevolmente indicato dalla Corte dei conti”.

 

Quadro della normativa vigente

Il progressivo accorpamento degli enti previdenziali pubblici

La disciplina degli enti previdenziali pubblici negli ultimi anni è stata caratterizzata da un progressivo accorpamento degli enti rimasti pubblici a seguito della privatizzazione delle casse professionali recata dal D.Lgs. 509/1994 e dal D.Lgs. 103/1996. A seguito di tale processo, erano rimasti enti previdenziali pubblici l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS); l’Istituto nazionale per l’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro (INAIL); l’Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell’amministrazione pubblica (INPDAP); l’Istituto postelegrafonici (IPOST); l’Ente nazionale di previdenza e assistenza per i lavoratori dello spettacolo (ENPALS); l’Istituto di previdenza per il settore marittimo (IPSEMA) e l’Ente nazionale di assistenza magistrale (ENAM) con caratteristiche anche assistenziali.

Una serie di interventi successivi ha poi accorpato i vari enti tra loro, fino a che, in base alle disposizioni recate dall’articolo 21, commi 1-9, del D.L.201/2011, sono rimasti enti previdenziali pubblici solamente l’INPS e l’INAIL.

 

Di seguito si riportano gli interventi più significativi.

L’articolo 7, commi 1-3, del D.L. 78/2010 ha disposto, con effetto dal 31 maggio 2010, la soppressione dell’IPSEMA e dell’ISPESL, con conseguente attribuzione delle funzioni all’INAIL, il quale subentra in tutti i rapporti attivi e passivi, al fine di assicurare la piena integrazione delle funzioni assicurative e di ricerca in materia di tutela della salute e sicurezza dei lavoratori sui luoghi di lavoro e il coordinamento stabile delle attività demandate dalla normativa vigente agli enti previdenziali pubblici in materia di sicurezza sul lavoro, nonché per ottimizzare le risorse ed evitare duplicazioni di attività. Gli stessi commi hanno altresì soppresso l’IPOST, anche in questo caso al fine di assicurare la piena integrazione delle funzioni in materia di previdenza e assistenza, per ottimizzare le risorse ed evitare duplicazioni di attività, trasferendone le funzioni all’INPS, che subentra in tutti i rapporti attivi e passivi.

Allo stesso tempo, l’articolo 7, comma 3-bis, del D.L. 788/2010 ha soppresso l’ENAM, con identica decorrenza, trasferendone le funzioni all’INPDAP, che subentra in tutti i rapporti attivi e passivi.

Successivamente, l’articolo 01, comma 1, del D.L. 138/2011 ha disposto l’accorpamento degli enti della previdenza pubblica rimasti (cioè INPS, INPDAP, INAIL ed ENPALS) nell’ambito di riorganizzazione della spesa pubblica.

Infine, l’articolo 21, commi 1-9, del D.L. 201/2011, ha disposto la soppressione di INPDAP ed ENPALS a decorrere dal 1° gennaio 2012 e il conseguente trasferimento delle funzioni all’INPS. In particolare, si segnala che il comma 5 ha disposto la nuova collocazione dei 7 componenti del Collegio dei sindaci dell’INPDAP, di cui 2 vanno ad integrare il Collegio dei sindaci dell’INPS e 5 sono trasformati in posizioni dirigenziali di livello generale (per esigenze di consulenza, studio e ricerca) della Ragioneria Generale dello Stato.

 

La governance degli enti pubblici previdenziali

Per quanto riguarda la governance degli enti, la disciplina di riferimento è costituita dall’articolo 3 del D.Lgs. 479/1994, che individuava quali organi il presidente, il consiglio di amministrazione, il consiglio di indirizzo e vigilanza, il collegio dei sindaci ed il direttore generale.

Il presidente ha la rappresentanza legale dell'Istituto; convoca e presiede il consiglio di amministrazione; può assistere alle sedute del consiglio di indirizzo e vigilanza (comma 3). E’ nominato ai sensi della L. 24 gennaio 1978, n. 14 (nomina previo parere parlamentare) con deliberazione del Consiglio dei Ministri su proposta del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.

Al consiglio di amministrazione spettava (si veda oltre sulla soppressione del CdA ad opera del DL 78/2010) predisporre i piani pluriennali, i criteri generali dei piani di investimento e disinvestimento, il bilancio preventivo ed il conto consuntivo; approvare i piani annuali nell'ambito della programmazione; deliberare i piani d'impiego dei fondi disponibili e gli atti individuati nel regolamento interno di organizzazione e funzionamento; deliberare il regolamento organico del personale; trasmettere trimestralmente al consiglio di indirizzo e vigilanza una relazione sull'attività svolta con particolare riferimento al processo produttivo ed al profilo finanziario, nonché qualsiasi altra relazione che venisse richiesta dal consiglio di indirizzo e vigilanza. Il consiglio di amministrazione, inoltre, esercitava ogni altra funzione che non fosse compresa nella sfera di competenza degli altri organi dell'ente.

Al consiglio di indirizzo e vigilanza, spetta, in particolare, la definizione dei programmi e delle linee di indirizzo dell'ente; l’elezione del proprio presidente tra i rappresentanti dei lavoratori dipendenti; la determinazione degli obiettivi strategici pluriennali nell'ambito della programmazione generale, la definizione della propria organizzazione interna, nonché le modalità e le strutture con cui esercitare le proprie funzioni, l’emanazione delle direttive di carattere generale relative all'attività dell'ente, l’approvazione del bilancio preventivo e del conto consuntivo e dei piani pluriennali e dei piani di investimento e disinvestimento, entro 60 giorni dalla deliberazione del consiglio di amministrazione. In caso di non concordanza tra i due organi, il Ministro del lavoro provvede all'approvazione definitiva. I componenti dell'organo di controllo interno sono nominati dal presidente dell'ente, d'intesa con il consiglio di indirizzo e vigilanza. Per quanto concerne la composizione, i consigli dell'INPS e dell'INPDAP erano composti da 24 membri, il consiglio dell'INAIL da 25 membri, il consiglio dell'IPSEMA da 12 membri.

Il direttore generale, nominato su proposta del consiglio di amministrazione, partecipa con voto consultivo alle sedute del consiglio di amministrazione e a quelle del consiglio di vigilanza. Egli ha inoltre la responsabilità dell'attività diretta al conseguimento dei risultati e degli obiettivi e sovraintende al personale e all'organizzazione dei servizi.

Il collegio dei sindaci esercita le funzioni di cui all’articolo 2403 del codice civile.

Gli organi degli enti previdenziali, ad eccezione del direttore generale, durano in carica 4 anni e possono essere confermati una sola volta (comma 9).

Infine, si prevede che per l'INPS continuano ad operare i comitati amministratori delle gestioni, fondi e casse.

 

L’articolo 7, comma 7, del D.L. 78/2010 ha inciso profondamente sulle funzioni degli organi di governo degli enti previdenziali, apportando una serie di modifiche all’articolo 3 del D.Lgs. 30 giugno 1994, n. 479. La riforma ha sostanzialmente convogliato nella figura del Presidente le funzioni facenti capo fino a quel momento al presidente e al consiglio di amministrazione (conseguentemente soppresso), configurando quindi un organo monocratico al vertice degli Istituti.

Ulteriori modifiche hanno riguardato la procedura di nomina del presidente, per la quale, contestualmente alla richiesta di parere parlamentare, occorre acquisire l’intesa del consiglio di indirizzo e sorveglianza, che deve intervenire nel termine di 30 giorni. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa entro tale termine, il Consiglio dei Ministri può comunque procedere alla nomina con provvedimento motivato.

E’ stato inoltre disposto l’obbligo, per il consiglio di indirizzo e sorveglianza, almeno 30 giorni prima del termine naturale di scadenza della carica di presidente, od entro 10 giorni in caso di cessazione anticipata, di informare il Ministro del lavoro e delle politiche sociali per procedere alla nuova nomina.

La riforma prevede poi l’erogazione di un emolumento omnicomprensivo al presidente per l’esercizio delle funzioni inerenti la carica, da stabilire con apposito decreto interministeriale (si segnala che per quanto concerne l’INPS tale decreto non risulta ancora essere stato approvato, per cui trova quindi ancora applicazione il decreto interministeriale 11 settembre 2008, recante la nomina del commissario straordinario, e attuale presidente).

Per quanto attiene, infine, alla composizione dei consigli di indirizzo e sorveglianza, dei comitati amministratori delle gestioni, fondi e casse, nonché dei comitati regionali e provinciali, è stato stabilito (rispettivamente ai sensi dei commi 9 e 10) una riduzione del numero dei componenti non inferiore al 30%.