La legge comunitaria annuale e la c.d. fase discendente

La legge comunitaria annuale, introdotta per la prima volta dalla legge 9 marzo 1989, n. 86 (c.d. legge “La Pergola”[1]) assume una funzione cruciale nel processo di adeguamento dell’ordinamento interno al diritto comunitario[2], soprattutto a seguito dell’approvazione della legge 4 febbraio 2005, n. 11[3], che ha riscritto e rafforzato le procedure relative alla partecipazione dell’Italia al processo di formazione, trasposizione e attuazione della normativa comunitaria.

La legge n. 11 del 2005 è stata, tra l’altro, oggetto di recenti modifiche a seguito dell’approvazione delle leggi 6 febbraio 2007, n. 13 (comunitaria 2006) e 25 febbraio 2008, n. 34 (comunitaria 2007).

Le innovazioni apportate dalla legge n. 11 del 2005 hanno riguardato principalmente i seguenti profili:

· la partecipazione del Parlamento e degli altri soggetti interessati alla cosiddetta fase “ascendente” della formazione del diritto comunitario, che attiene alla partecipazione dello Stato alla formazione delle decisioni comunitarie e dell'Unione europea;

· l’introduzione della riserva di esame parlamentare sui progetti di atti comunitari, che il Governo può apporre in sede di Consiglio dei ministri dell’Unione europea;

· la previsione di nuove modalità per il recepimento del diritto comunitario nella cosiddetta fase “discendente”, finalizzata ad assicurare l’adeguamento dell’ordinamento nazionale a quello dell’Unione europea mediante la trasposizione e l’attuazione degli atti normativi comunitari;

· la procedimentalizzazione della partecipazione delle regioni, degli enti locali e delle parti sociali a tutto il processo di integrazione dell’ordinamento nazionale con quello dell’Unione europea, anche in relazione alle modifiche apportate al Titolo V della Parte II della Costituzione dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.

Dal punto di vista costituzionale, il nuovo Titolo V prevede che la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni nel rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali (art. 117, primo comma). Rientrano nella competenza legislativa esclusiva dello Stato i rapporti dello Stato con l’Unione europea, mentre sono oggetto di legislazione concorrente i rapporti delle regioni con l’Unione europea (art. 117, secondo comma). Le regioni e le province autonome, oltre a partecipare alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari, provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza (art. 117, quinto comma). L’art. 120 Cost. prevede, poi, che, in caso di inerzia da parte delle regioni, delle province, dei comuni e delle città metropolitane nell’attuazione degli obblighi comunitari gravanti sugli stessi enti in relazione ai rispettivi ambiti di competenza, il Governo esercita poteri sostitutivi, garantendo il rispetto del principio di sussidiarietà e di leale collaborazione.

L’articolo 1 della legge n. 11 del 2005 statuisce che le disposizioni ivi contenute sono volte a garantire l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, sulla base dei princìpi di sussidiarietà, di proporzionalità, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione democratica.

In particolare, la norma chiarisce che tali obblighi derivano:

- dall’emanazione di ogni atto comunitario e dell’Unione europea che vincoli la Repubblica italiana ad adottare provvedimenti di attuazione;

- dall’accertamento giurisdizionale, con sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, della incompatibilità di norme legislative e regolamentari dell’ordinamento giuridico nazionale con le disposizioni dell’ordinamento comunitario;

- dall’emanazione di decisioni-quadro e di decisioni adottate nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

La legge n. 11 del 2005 dedica alla procedura di presentazione ed approvazione della legge comunitaria gli articoli 8 e 9, il primo dei quali sancisce che lo Stato, le regioni e le province autonome, nelle materie di propria competenza legislativa, sono tenuti a dare tempestiva attuazione alle direttive comunitarie.

In particolare, l’articolo 8 definisce la procedura preparatoria alla predisposizione del disegno di legge comunitaria, che vede il coinvolgimento non solo delle Camere, come in precedenza[4], ma anche delle regioni, ai fini della verifica sullo stato di conformità dell’ordinamento interno a quello comunitario.

La norma prevede che il Presidente del Consiglio o il Ministro per le politiche comunitarie informino tempestivamente le Camere e le regioni e province autonome sugli atti normativi e di indirizzo emanati dall’Unione europea e dalle Comunità europee. L’informazione di regioni e province autonome deve avvenire per il tramite della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome e della Conferenza dei presidenti dell’Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome (comma 2).

Per quanto riguarda lo Stato, il Presidente del Consiglio ovvero il Ministro per le politiche comunitarie verifica, con la collaborazione delle amministrazioni interessate, la conformità sia dell’ordinamento interno sia degli indirizzi politici del Governo, trasmettendo le risultanze di tale controllo, con cadenza almeno quadrimestrale, agli organi parlamentari competenti nonché alla Conferenza Stato-Regioni e a quella dei Presidenti dell’Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome, che possono formulare ogni opportuna osservazione. Il Governo indica, inoltre, le eventuali misure necessarie per l’adeguamento (comma 3).

Per quanto riguarda le regioni e le province autonome, esse – verificato lo stato di conformità dei rispettivi ordinamenti – trasmettono le risultanze del controllo alla Presidenza del Consiglio dei ministri-Dipartimento per le politiche comunitarie, indicando anche le misure da intraprendere.

In questo ambito, particolari funzioni sono attribuite al Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei (CIACE). Ai sensi del Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 9 gennaio 2006[5], il predetto Comitato, al fine di consentire il puntuale adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, può, tra l’altro, esprimere valutazioni e segnalazioni in merito allo stato di conformità dell'ordinamento interno e degli indirizzi di politica del Governo agli atti normativi e di indirizzo emanati dagli organi dell'Unione europea e delle Comunità europee (ai fini dell’attuazione delle previsioni di cui al comma 3 dell'articolo 8 della legge n. 11 del 2005) e formulare le direttive e gli indirizzi conseguenti.

Allo stesso Comitato compete altresì di:

§ pronunciarsi sulle misure urgenti per l'adeguamento agli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario e dell'Unione europea, formulando valutazioni e proposte;

§ adottare direttive per il coordinamento delle amministrazioni dello Stato in vista della approvazione del disegno di legge comunitaria, sulla base degli indirizzi del Parlamento, delle indicazioni delle amministrazioni interessate e del parere della Conferenza Stato-regioni;

§ formulare valutazioni e proposte ai fini dell'esercizio dei poteri sostitutivi previsti dalla legislazione vigente, esprimendosi sulla opportunità di intervenire con provvedimento legislativo;

§ proporre questioni relative all'attuazione degli atti comunitari e dell'Unione europea da sottoporre alla Conferenza Stato-regioni, anche ai fini della convocazione della sessione comunitaria, a norma dell'articolo 17 della legge n. 11 del 2005;

§ valutare la coerenza degli obiettivi di semplificazione e di qualità della regolazione con la definizione della posizione italiana da sostenere in sede di Unione europea nella fase di predisposizione della normativa comunitaria, ai sensi dell'articolo 20, comma 8-bis, della legge 15 marzo 1997, n. 59.

Sulla base della verifica compiuta, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche comunitarie, di concerto con il Ministro degli affari esteri e con gli altri ministri interessati, presenta il disegno di legge comunitaria entro il 31 gennaio di ogni anno.

Al disegno di legge comunitaria deve essere allegata un’apposita nota aggiuntiva, aggiornata al 31 dicembre, recante i seguenti elementi informativi[6]:

· i dati sullo stato di conformità dell'ordinamento interno al diritto comunitario e sullo stato delle eventuali procedure di infrazione dando conto, in particolare, della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee relativa alle eventuali inadempienze e violazioni degli obblighi comunitari da parte della Repubblica italiana;

· l'elenco delle direttive attuate o da attuare in via amministrativa;

· l’indicazione dell’eventuale omissione dell’inserimento di direttive il cui termine di recepimento sia scaduto o scada nel periodo di riferimento, in relazione ai tempi previsti per l’esercizio della delega legislativa;

· l’elenco delle direttive attuate con regolamento ai sensi dell’articolo 11 della legge n. 11 del 2005, nonché gli estremi degli eventuali regolamenti d’attuazione già adottati;

· l’elenco degli atti normativi regionali e delle province autonome attuativi delle direttive comunitarie, anche con riferimento a leggi annuali di recepimento eventualmente approvate dalle regioni e dalle province autonome.

La legge n. 11 del 2005 ha inoltre ampliato il contenuto della legge comunitaria che, ai sensi dell’articolo 9, deve prevedere disposizioni:

§ modificative o abrogative di norme statali vigenti in contrasto con gli obblighi di attuazione degli atti comunitari, ovvero oggetto di procedure di infrazione (lettere a) e b));

§ volte a dare attuazione, anche mediante il conferimento al Governo di delega legislativa, a:

- ogni atto comunitario e dell’Unione europea che vincoli la Repubblica italiana ad adottare provvedimenti di attuazione;

- decisioni-quadro e decisioni adottate nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale previste dall’articolo 34 del Trattato dell’Unione europea.

La tipica modalità di recepimento del diritto comunitario rimane quella che passa attraverso la delega legislativa. Il modello di legge comunitaria, che si è andato delineando negli anni, individua – come è noto – il conferimento di una delega generale al Governo, con la fissazione di principi e criteri direttivi generali, che vanno ad affiancarsi a quelli specifici eventualmente previsti per le singole direttive. In particolare, le direttive da recepire attraverso questa modalità sono inserite in due distinti allegati (A e B), a seconda che sugli schemi di decreto legislativo sia necessario o meno acquisire il parere delle competenti Commissioni parlamentari.

§ recanti autorizzazione al Governo per l’attuazione in via regolamentare e amministrativa delle direttive, sulla base di quanto previsto dall’articolo 11.

§ volte a dare esecuzione ai trattati internazionali conclusi nel quadro delle relazioni esterne dell’Unione europea;

§ di individuazione dei princìpi fondamentali nel rispetto dei quali le regioni e le province autonome esercitano la propria competenza normativa per dare attuazione o assicurare l’applicazione di atti comunitari nelle materie di competenza concorrente di cui all’articolo 117, terzo comma, della Costituzione;

§ recanti delega al Governo, nelle materie di competenza legislativa delle regioni e delle province autonome, per l’adozione di decreti legislativi recanti sanzioni penali per la violazione delle disposizioni comunitarie recepite dalle regioni e dalle province autonome;

§ emanate nell’esercizio del potere sostitutivo di cui all’articolo 117, quinto comma, della Costituzione, in conformità ai princìpi e nel rispetto dei limiti di cui all’articolo 16, comma 3.

Quanto al contenuto delle leggi comunitarie più recenti, si segnala che esse presentano un impianto standardizzato, con formulazioni sostanzialmente analoghe dei primi articoli e con un numero minore di norme svincolate dall’attuazione del diritto comunitario e di princìpi e criteri direttivi specifici. Nel tempo si è assistito alla progressiva trasformazione della legge comunitaria in legge di organizzazione della futura legislazione, con una riduzione del contenuto sostanziale immediatamente precettivo e un maggior ricorso ai decreti legislativi o agli atti amministrativi per la concreta disciplina delle materie oggetto della legge.

In ordine alla tipologia delle fonti normative utilizzate per il recepimento nell’ordinamento nazionale della normativa comunitaria, di seguito si riporta la tabella 1 che indica, per ciascuna legge comunitaria approvata nelle ultime due legislature, le modalità previste per l’attuazione delle direttive, ad eccezione delle disposizioni recanti attuazione diretta.

Tabella 1

Leggi comunitarie	Direttive da attuare con decreto legislativo	Direttive da attuare in via regolamentare	Direttive da attuare in via amministrativa
XIV Legislatura
legge comunitaria 2001	58	0	20
legge comunitaria 2002	37	0	48
legge comunitaria 2003	50	0	38
legge comunitaria 2004	50	0	53
legge comunitaria 2005	32	2	54
XV Legislatura
legge comunitaria 2006	26	1	56
legge comunitaria 2007	16	0	40

Dai dati esposti è possibile desumere le seguenti indicazioni in ordine all’utilizzo dei diversi strumenti normativi di recepimento:

§ ricorsoconsiderevole allo strumento della delega legislativa: nelle diverse leggi comunitarie annuali la percentuale di direttive da recepire mediante decreti legislativi delegati è rimasta negli anni significativamente alta rispetto al numero complessivo delle direttive di cui si prevede il recepimento;

§ tendenza a dare sempre più attuazione in via amministrativa alle direttive: si mantiene relativamente elevato il numero di direttive da recepire in via amministrativa, che supera costantemente quello delle direttive da recepire con delega legislativa;

§ ricorso viepiù limitato all’attuazione delle direttive in via regolamentare:l’autorizzazione all’adozione di regolamenti di delegificazione (o comunque il ricorso ad altri regolamenti governativi) si è ridotta sempre più, anche a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione[7].

Nella Tabella 2 è evidenziato, per ciascuna legge comunitaria, il numero delle direttive il cui recepimento è stato previsto rispettivamente:

§ in allegato A (direttive da recepire con decreto legislativo senza parere delle competenti Commissioni parlamentari),

§ in allegato B (direttive da recepire tramite decreto legislativo da sottoporre al parere delle competenti Commissioni parlamentari;

§ in allegato C (direttive da recepire con regolamento autorizzato).

Si registra un aumento percentuale delle direttive il cui recepimento è previsto in Allegato B, quindi con decreto legislativo da sottoporre al parere parlamentare, rispetto a quelle da recepire sempre con decreto legislativo ma senza il parere parlamentare (con l’esclusione dell’anno 2002). Il rafforzamento del ruolo parlamentare in sede di attuazione delle direttive è stato perseguito anche con l’introduzione, a partire dalla legge comunitaria 2004, dell’istituto del c.d. doppio parere parlamentare. Tale istituto prevede un secondo parere delle Commissioni competenti per verificare che quanto enunciato nella prima pronuncia parlamentare sia stato effettivamente recepito dal Governo. La previsione di tale doppio parere scatta esclusivamente nelle ipotesi in cui l’Esecutivo non intenda conformarsi ai pareri parlamentari relativi a sanzioni penali (contenute negli schemi di decreti legislativi recanti attuazione delle direttive comprese negli allegati A e B)), ovvero nel caso in cui il Governo non si conformi alle condizioni relative all’osservanza dell’articolo 81, quarto comma, della Costituzione: in tali casi, infatti, l’Esecutivo è tenuto a ritrasmettere i testi alle Camere – corredati dei necessari elementi integrativi – affinché le Commissioni competenti si esprimano in merito.

Come evidenziato in precedenza, dal 2001 al 2004, come pure nel 2007, non è stata utilizzata la modalità di recepimento con regolamento autorizzato (all. C).

Tabella 2

Leggi comunitarie	Allegato A	Allegato B	Allegato C
Legge comunitaria 2001	21	37	0
Legge comunitaria 2002	22	15	0
Legge comunitaria 2003	19	31	0
Legge comunitaria 2004	10	40	0
Legge comunitaria 2005	10	22	2
Legge comunitaria 2006	1	25	1
Legge comunitaria 2007	1	15	0

Da ultimo va ricordato che l’articolo 9 della legge n. 11 del 2005, al fine di evitare aggravi delle finanze pubbliche, reca una disposizione di copertura degli oneri derivanti dall’attuazione delle disposizioni comunitarie per le ipotesi in cui gli uffici pubblici siano chiamati a prestazioni e controlli.

La procedura di esame della legge comunitaria

Per quanto concerne l’iter parlamentare di approvazione della legge comunitaria, si osserva che l’esame del relativo disegno di legge avviene contestualmente a quello della relazione sulla partecipazione dell’Italia dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea, al fine di compiere una verifica complessiva in ordine all’adempimento degli obblighi comunitari da parte dell’Italia. In particolare, sui due atti si svolge un esame congiunto fino alla conclusione dell'esame preliminare; successivamente, l’esame dei due provvedimenti segue un iter autonomo, avendo l'uno natura legislativa e l'altro finalità di indirizzo e controllo.

Per quanto riguarda l’esame del disegno di legge comunitaria, l’articolo 126-ter del Regolamento della Camera ha tracciato una procedura “speciale”, prevedendo che il disegno di legge comunitaria e la relazione annuale sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea siano assegnati:

§ per l'esame generale in sede referente, alla Commissione politiche dell'Unione europea;

§ per l'esame delle parti di rispettiva competenza, alle Commissioni competenti per materia.

Le Commissioni sono tenute a esaminare le parti del disegno di legge di propria competenza entro 15 giorni dall'assegnazione, approvando una relazione e nominando un relatore, che può partecipare alle sedute della Commissione politiche dell’Unione europea. Nello stesso termine sono trasmesse le eventuali relazioni di minoranza presentate in Commissione. Un proponente per ciascuna relazione di minoranza può partecipare alle sedute della Commissione politiche dell’Unione europea per riferire in merito. Le eventuali relazioni di minoranza non possono contenere in allegato emendamenti, che devono necessariamente essere approvati dalle Commissioni di settore.

Analogamente, sempre entro 15 giorni, le Commissioni competenti per materia esaminano anche le parti di competenza della relazione annuale, approvando un parere.

Decorso il termine indicato, la Commissione politiche dell'Unione europea, entro i successivi 30 giorni, conclude l'esame in sede referente del disegno di legge comunitaria e della relazione annuale, predisponendo per ciascun atto una relazione generale per l'Assemblea, alla quale sono allegate, rispettivamente, le relazioni e i pareri approvati dalle Commissioni.

Le Commissioni competenti per materia, nel corso dell’esame, votano anche gli emendamenti al disegno di legge comunitaria, che allegano alla relazione per la Commissione politiche dell'Unione europea. Gli emendamenti approvati dalle singole Commissioni si ritengono accolti, salvo che la Commissione politiche dell'Unione europea non li respinga per motivi di compatibilità con la normativa comunitaria ovvero per esigenze di coordinamento generale. Di norma gli emendamenti attinenti al merito sono presentati presso le Commissioni di settore; presso la XIV Commissione sono presentati possibilmente solo gli emendamenti inerenti a profili ordinamentali. Qualora presso la XIV Commissione siano presentati direttamente emendamenti attinenti a profili di merito di competenza delle Commissioni di settore, queste devono esprimere il proprio parere.

Criteri particolari riguardano l’ammissibilità degli emendamenti: oltre ai princìpi generali contenuti all'articolo 89 del Regolamento della Camera, sono considerati inammissibili dai Presidenti delle Commissioni di settore e dal Presidente della Commissione politiche dell'Unione europea gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che riguardino materie estranee all'oggetto proprio della legge comunitaria, come definito dalla legislazione vigente. Nel caso in cui sorga questione sulle valutazioni di ammissibilità svolte dal Presidente della Commissione, la decisione è rimessa al Presidente della Camera. Gli emendamenti dichiarati inammissibili in Commissione non possono essere ripresentati in Assemblea.

Terminata la fase in Commissione, il disegno di legge comunitaria e la relazione sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea approdano in Assemblea, dove si svolge la discussione sulle linee generali del disegno di legge comunitaria si svolge congiuntamente alla discussione sulla citata relazione annuale. Entro il termine di tale discussione possono essere presentate risoluzioni sulla relazione annuale, che si votano dopo la votazione finale sul disegno di legge comunitaria, partendo dalla risoluzione accettata dal Governo.

Si ricorda, infine, che sul disegno di legge comunitaria si esprime anche il Comitato per la legislazione, ai sensi dell’articolo 16-bis, comma 6-bis, del Regolamento della Camera, dal momento che di norma si tratta di una legge contenente deleghe legislative.

Misure urgenti di attuazione

L’articolo 10 della legge n. 11 del 2005 definisce gli strumenti giuridici, diversi dalla legge comunitaria annuale, con i quali è possibile ottemperare agli obblighi comunitari di adeguamento dell’ordinamento nazionale, siano essi relativi ad atti normativi da recepire, che conseguenti a sentenze di organi giurisdizionali delle Comunità o dell’Unione europea. La condizione per poter usufruire di questo canale ulteriore rispetto allo strumento tradizionale della legge comunitaria è che il termine di adempimento degli obblighi comunitari scada anteriormente alla data presunta di entrata in vigore della legge comunitaria relativa all’anno in corso.

Per quanto riguarda la tipologia di atti, l’articolo 10 prevede che siano provvedimenti, anche urgenti, adottati dal Consiglio dei ministri,su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie. Il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per i rapporti con il Parlamento assumono altresì le iniziative necessarie per favorire un tempestivo esame parlamentare di tali atti.

Dalla formulazione letterale dell’articolo 10, il tipo di atti che il Governo può adottare appare pertanto riconducibile non solo a provvedimenti urgenti ma anche ad atti ordinari. In particolare, il termine “provvedimenti” adoperato da legislatore consente di ipotizzare che si possa ricorrere, tra l’altro, a disegni di legge da presentare in Parlamento; in questa chiave si spiegherebbe anche la previsione in base alla quale il Governo deve assumere le iniziative necessarie per favorire un tempestivo esame parlamentare dei provvedimenti in tal modo adottati. Quanto alla natura dei citati provvedimenti, la norma non chiarisce se essi possano essere costituti da atti con valenza normativa oltre che da atti di rango amministrativo. Inoltre, nel caso delle fonti normative di rango primario adottabili dal Governo, si ricorda che i decreti legislativi possono essere emanati solo previa delegazione delle Camere, mentre i decreti-legge necessitano comunque della sussistenza dei presupposti di straordinaria necessità ed urgenza.

L’attuazione di obblighi comunitari si è spesso realizzata, al di fuori della legge comunitaria annuale, anche attraverso il ricorso alla decretazione d’urgenza.

Nel corso della precedente legislatura sono stati adottati, tra l’altro:

§ il decreto legge 15 settembre 2006, n. 258, recante Disposizioni urgenti di adeguamento alla sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee in data 14 settembre 2006 nella causa C-228/05, in materia di detraibilità dell'IVA, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 10 novembre 2006, n. 278.

§ il decreto legge 27 dicembre 2006, n. 297, Disposizioni urgenti per il recepimento delle direttive comunitarie 2006/48/CE e 2006/49/CE e per l'adeguamento a decisioni in ambito comunitario relative all'assistenza a terra negli aeroporti, all'Agenzia nazionale per i giovani e al prelievo venatorio, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 febbraio 2007, n. 15;

§ il decreto legge 15 febbraio 2007, n. 10, Disposizioni volte a dare attuazione ad obblighi comunitari ed internazionali, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 aprile 2007, n. 46.

§ il decreto legge 18 giugno 2007, n. 73, recante misure urgenti per l’attuazione di disposizioni comunitarie in materia di liberalizzazione dei mercati dell’energia, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 125.

§ il decreto legge 28 maggio 2007, n. 67, Misure urgenti in materia fiscale, non convertito in legge.

Infine, a seguito dello scioglimento anticipato delle Camere, è stato emanato il decreto legge 8 aprile 2008, n. 59, recante disposizioni urgenti per l'attuazione di obblighi comunitari e l'esecuzione di sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2008, n. 101.

Anche nel corso della XVI legislatura alcune specifiche disposizioni volte a garantire l’osservanza degli obblighi derivanti dalla partecipazione all’Unione europea sono state adottate ricorrendo alla decretazione d’urgenza. Tra gli altri, si segnalano:

§ il decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (v., in particolare, l’art. 1 della legge di conversione, che proroga i termini per l’esercizio della delega integrativa e correttiva di decreti legislativi di attuazione di direttive comunitarie);

§ il decreto-legge 3 novembre 2008, n. 171, recante misure urgenti per il rilancio competitivo del settore agroalimentare convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 2008, n. 205 convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 (v., in particolare, l’art. 4, che reca norme per la chiusura degli interventi cofinanziati dall’Unione europea nel settore della pesca e dell’acquacoltura per il periodo di programmazione 1994/1999 (programma SFOP));

§ il decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, recante misure urgenti per il sostegno a famiglie, lavoro, occupazione e impresa e per ridisegnare in funzione anticrisi il quadro strategico nazionale, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2 (v., in particolare, l’art. 14 che definisce una nuova disciplina in materia di assunzione di partecipazioni in istituti di credito da parte di soggetti che svolgono in misura rilevante attività d'impresa in settori non bancari né finanziari);

§ il decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208, recante misure straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione dell'ambiente, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 2009, n. 13. (v., in particolare, l’art. 1 che – in conformità alla direttiva 2000/60/CE – fissa il termine entro il quale devono essere adottati i piani di bacino al 22 dicembre 2009).

Qualora gli “obblighi di adeguamento” riguardino materie rientranti nella competenza legislativa o amministrativa delle regioni e province autonome, si prevede una procedura particolare, secondo la quale il Governo (Presidente del consiglio o Ministro per le politiche comunitarie) informa gli enti titolari del potere-dovere di provvedere, assegnando un termine per l’adempimento. Ove necessario, il Governo può chiedere di sottoporre la questione alla Conferenza permanente Stato-Regioni per concordare le iniziative da assumere.

In caso di mancato adempimento nei termini da parte dell’ente interessato, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per le politiche comunitarie propongono al Consiglio dei ministri di assumere iniziative volte all’esercizio dei poteri sostitutivi di cui agli articolo 117, quinto comma, e 120, secondo comma, della Costituzione.

Infine, lo stesso articolo 10 detta specifiche disposizioni per i decreti legislativi di attuazione di normative comunitarie o di modifica di disposizioni attuative, emanati sulla base di deleghe contenute in leggi diverse dalla comunitaria annuale. Fatti salvi i princìpi e criteri direttivi stabiliti di volta in volta dalle leggi delega (in conformità al diritto comunitario), ed in aggiunta ai princìpi contenuti nelle direttive da attuare, tali decreti legislativi devono essere adottati:

§ nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi generali previsti dalla legge comunitaria per l’anno di riferimento;

§ su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie e del Ministro con competenza istituzionale prevalente per la materia, di concerto con i Ministri degli affari esteri, della giustizia, dell’economia e delle finanze e con gli altri ministri interessati in relazione all’oggetto della direttiva.

Tale norma è applicabile anche per l’emanazione di testi unici di riordino e armonizzazione, nel rispetto delle competenze di regioni e province autonome.

Questa previsione è finalizzata ad assicurare alle leggi comunitarie annuali una capacità di influenza generale sull'esercizio di tutte le deleghe di attuazione comunitaria, anche se non contemplate nelle leggi comunitarie stesse, e nel contempo a definire gli assetti endogovernativi nella fase preparatoria dei decreti legislativi.

Attuazione in via regolamentare e amministrativa

La possibilità di procedere al recepimento degli atti comunitari anche attraverso i regolamenti governativi era già prevista dalla legge n. 86 del 1989. Peraltro, a seguito della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione, sono emersi alcune questioni applicative, soprattutto in relazione all’articolo 117, sesto comma, che limita alle materie di potestà legislativa statale esclusiva l’ambito di intervento dei regolamenti. Nelle leggi comunitarie successive alla riforma – in particolare, a partire dalla legge n. 39 del 2002 – non è stata pertanto più utilizzata tale modalità di recepimento.

La legge n. 11 del 2005 adegua al nuovo dettato costituzionale le modalità di attuazione delle direttive in via regolamentare.

In primo luogo, l’articolo 11 stabilisce che l’attuazione in via regolamentare può avvenire solo nelle materie di competenza statale esclusiva (ossia quelle previste all’articolo 117, secondo comma, della Costituzione). In secondo luogo, la norma prevede una differente disciplina a seconda che l’attuazione venga effettuata attraverso:

· regolamenti governativi;

· regolamenti ministeriali o interministeriali.

In merito alla prima tipologia, l’articolo 11 pone dei requisiti stringenti, in quanto tali regolamenti possono essere adottati solo nelle materie:

- già disciplinate con legge;

- non coperte da riserva assoluta di legge.

In secondo luogo, si stabilisce che i regolamenti siano adottati ai sensi dell’articolo 17, commi 1 e 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie e del Ministro con competenza istituzionale prevalente per la materia di concerto con gli altri ministri interessati.

Si ricorda che l’articolo 17 della legge n. 400 del 1988 prevede, al comma 1, l’adozione di regolamenti governativi esecutivi, attuativi-integrativi, indipendenti e di organizzazione. Tali regolamenti vengono adottati attraverso decreti del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato. Il comma 2 prevede i regolamenti di delegificazione, che disciplinano materie, non coperte da riserva assoluta di legge prevista dalla Costituzione, per le quali le leggi, autorizzando il Governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l'abrogazione delle norme vigenti, con effetto dall'entrata in vigore delle norme regolamentari.

Sugli schemi dei regolamenti devono essere acquisiti determinati pareri e in particolare:

- sempreil parere del Consiglio di Stato, che deve esprimersi nei 45 giorni successivi alla richiesta;

- il parere dei competenti organi parlamentari (alle quali gli schemi di regolamento sono trasmessi unitamente alle relazioni illustrative e al parere del Consiglio di Stato), solo ove la legge comunitaria disponga in tal senso. Il parere è espressoentro il termine di 40 giorni dall’assegnazione, decorso il quale il Governo può procedere anche in assenza del parere.

Al riguardo, si ricorda che il regolamento della Camera, a seguito delle modifiche apportate nel 1999, ha previsto la possibilità per le Commissioni di applicare all’esame di tali atti, in quanto compatibili, le disposizioni relative all’esame in sede referente dei progetti di legge, prevedendo altresì la possibilità di trasmetterli al Comitato per la legislazione (articolo 96-ter).

La procedura appena descritta può essere utilizzata anche per recepire (ovviamente con fonte di rango regolamentare) le modifiche delle direttive attuate in via regolamentare se così dispone la legge comunitaria (articolo 12).

I regolamenti in esame devono conformarsi a principi generali espressamente individuati, nel rispetto dei principi e delle disposizioni posti dalle direttive da attuare, e tenendo comunque conto delle eventuali modificazioni della disciplina comunitaria intervenute sino al momento della loro adozione.

La tipologia regolamentare così delineata si discosta parzialmente dal modello definito dalla legge n. 400 del 1988. Infatti, pur richiamando le disposizioni previste dalla citata legge n. 400, l’articolo 11 richiede come ulteriore requisito il rispetto di alcune norme generali oltre che delle disposizioni contenute nelle direttive da attuare. In tal modo, si mira a guidare il futuro intervento del Governo ponendo dei principi generali, sulla falsariga di quanto avviene per la delega legislativa.

Le norme generali alle quali i regolamenti devono conformarsi attengono:

§ all’individuazione della responsabilità e delle funzioni attuative delle amministrazioni, nel rispetto del principio di sussidiarietà;

§ all’esercizio dei controlli da parte degli organismi già operanti nel settore e secondo modalità che assicurino efficacia, efficienza, sicurezza e celerità;

§ all’esercizio delle opzioni previste dalle direttive in conformità alle peculiarità socio-economiche nazionali e locali e alla normativa di settore;

§ alla fissazione di termini e procedure, nel rispetto dei princìpi di cui all'articolo 20, comma 5, della legge 15 marzo 1997, n. 59[8].

I regolamenti in questione devono altresì tener conto delle eventuali modificazioni della disciplina comunitaria intervenute sino al momento della loro adozione.

In merito alla seconda tipologia di regolamenti, l’articolo 11 pone ulteriori requisiti, in quanto i regolamenti ministeriali o interministeriali (nonché gli atti amministrativi generali) possono intervenire nelle materie:

- non disciplinate dalla legge;

- non disciplinate dai regolamenti governativi;

- non coperte da riserva di legge.

I regolamenti in esame sono adottati ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400[9].

Si ricorda che quest’ultima norma prevede l’adozione di regolamenti ministeriali o interministeriali, nelle materie di competenza del ministro o di autorità sottordinate, quando la legge espressamente conferisca tale potere. Tali regolamenti non possono dettare norme contrarie a quelle dei regolamenti emanati dal Governo e debbono essere comunicati al Presidente del Consiglio dei ministri prima della loro emanazione.

Nelle stesse materie, la disciplina di attuazione può essere posta anche a mezzo di atto amministrativo generale adottato dal Ministro con competenza prevalente per materia, di concerto con gli altri Ministri interessati.

In ogni caso, in relazione ad entrambe le tipologie di regolamenti, è sempre necessario l’intervento della legge comunitaria (o di altra legge):

· laddove le direttive lascino spazio alla discrezionalità del legislatore nazionale quanto alle modalità della attuazione, al fine di individuare principi e criteri direttivi;

· per l’adozione delle disposizioni atte a prevedere sanzioni penali o amministrative nonché quelle necessarie per individuare le autorità pubbliche alle quali affidare le funzioni amministrative attinenti all’applicazione della nuova disciplina;

· ove l’attuazione delle direttive comporti l’istituzione di nuovi organi o strutture amministrative;

· ove l’attuazione delle direttive comporti la previsione di nuove spese o minori entrate.

Si ricorda, inoltre, che i descritti regolamenti possono essere utilizzati anche per porre rimedio all’eventuale inerzia delle regioni nell’attuazione del diritto comunitario.

Ai fini delle previsioni di cui all’articolo 11 della legge n. 11 del 2005, va segnalato che il Governo è tenuto a presentare alle Camere, in allegato al disegno di legge comunitaria, un elenco delle direttive per l’attuazione delle quali chiede l’autorizzazione ad intervenire in via regolamentare[10].

L’articolo 11-bis, introdotto nella legge n. 11 dall’articolo 6 della legge n. 34 del 2008, reca, in via generale, un’autorizzazione permanente al Governo all’attuazione in via regolamentare– ex articolo 17, comma 1, della legge n. 400 del 1988 –delle disposizioni adottate dalla Commissione europea in attuazione di direttive recepite con decreto legislativo.

I regolamenti governativi di esecuzione/attuazione in esame sono adottati secondo quanto disposto dagli articoli 9 e 11 della legge n. 11 del 2005 e con le procedure ivi previste.

Al riguardo, si ricorda che la Commissione, in base all’articolo 202 del Trattato CE, esercita i poteri ad essa delegati per l’attuazione degli atti comunitari “legislativi”, vale a dire adottati dal Parlamento e dal Consiglio o dal solo Consiglio secondo una delle procedure decisionali previste dal citato Trattato (consultazione, codecisione, cooperazione, parere conforme). Le procedure mediante le quali si esplicano tali poteri sono definite con il termine “comitatologia” o “comitologia”. Le procedure di comitatologia (consultazione, gestione, regolamentazione, regolamentazione con controllo e di salvaguardia), attualmente disciplinate dalla decisione del Consiglio n. 1999/468/CE, così come modificata, prevedono l’obbligo della Commissione di sottoporre i progetti di misure di attuazione a comitati composti da funzionari delle amministrazioni nazionali. L’efficacia del parere del comitato dipende dal tipo di procedura di cui l’atto legislativo dispone di volta in volta l’applicazione.

Infine, si ricorda che l’articolo 13 della legge n. 11 del 2005 prevede anche la possibilità di procedere ad un’attuazione per così dire semplificata, relativa agli adeguamenti tecnici, stabilendo che il Governo, nelle materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato, dia attuazione in via amministrativa – con decreto del Ministro competente – alle norme comunitarie non autonomamente applicabili, che modifichino caratteristiche di ordine tecnico e modalità esecutive di direttive già recepite nell’ordinamento nazionale.

Circa l’attuazione delle norme comunitarie che ricadono nelle competenze legislative delle regioni, l’articolo 13 prevede un potere sostitutivo dello Stato nel caso di inerzia, per il quale si rinvia al paragrafo “I poteri statali sostitutivi”.

L’attuazione delle direttive da parte delle regioni e delle province autonome

L’articolo 16 della legge n. 11 del 2005 disciplina le competenze delle regioni e delle province autonome nel dare attuazione alle direttive comunitarie.

Al riguardo, si segnala che l’articolo 20 della legge provvede a fare salve le norme previste negli statuti delle regioni ad autonomia differenziata e le relative norme di attuazione. Si tratta di una disposizione volta a salvaguardare l’autonomia delle regioni a statuto speciale e delle province autonome.

La disciplina introdotta dalla legge n. 11 del 2005 attribuisce a tutte le regioni nonché alle province autonome di Trento e di Bolzano nelle materie di propria competenza la facoltà di dare immediata attuazione alle direttive comunitarie. Peraltro si chiarisce che, nelle materie oggetto di potestà legislativa concorrente, la legge comunitaria indica i princìpi fondamentali cui le regioni e le province autonome sono tenute a conformarsi: tali principi sono qualificati come inderogabili dalla legge regionale o provinciale e prevalenti sulle contrarie disposizioni eventualmente già emanate dalle regioni e province autonome.

Si ricorda che la legge ordinaria di attuazione del nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione (Legge n. 131 del 2003, cosiddetta “legge La Loggia”) prevede che “nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente, le Regioni esercitano la potestà legislativa nell’ambito dei principi fondamentali espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti” (articolo 1, comma 3).

I provvedimenti delle regioni (e province autonome), rientranti nelle materie di competenza legislativa di tali enti, devono indicare nel titolo il numero identificativo della direttiva attuata ed essere trasmessi immediatamente in copia conforme alla Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per le politiche comunitarie.

L’articolo 16 disciplina altresì l’intervento statale anticipato e cedevole nell’ipotesi di inerzia regionale, per il quale si rinvia al paragrafo “I poteri statali sostitutivi”, pag. 37.

Infine, per le direttive che ricadono in materie di legislazione esclusiva dello Stato, il Governo indica i criteri e formula le direttive alle quali si devono attenere le regioni e le province autonome ai fini del soddisfacimento di esigenze di carattere unitario, del perseguimento degli obiettivi della programmazione economica e del rispetto degli impegni derivanti dagli obblighi internazionali.

Tale indicazione può avvenire con varie modalità. Il Governo infatti è libero di utilizzare uno dei seguenti strumenti:

§ la legge o un atto avente forza di legge;

§ i regolamenti governativi sulla base della legge comunitaria;

§ una deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie, d'intesa con i Ministri competenti, secondo le modalità stabilite dall’articolo 8 della legge n. 59 del 1997[11].

I poteri statali sostitutivi

La disciplina dei poteri statali sostitutivi è contenuta – nell’ambito della legge n. 11 del 2005 – in vari articoli, che riprendono sostanzialmente quanto già previsto in materia nelle leggi comunitarie approvate dopo l’entrata in vigore della riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione.

Si tratta, in particolare, degli articoli 11, comma 8, relativo all’attuazione in via regolamentare, 13, comma 2, relativo agli adeguamenti tecnici, e 16, comma 3, in materia di attuazione regionale.

La disciplina è sostanzialmente quella prevista dall’articolo 11, comma 8, volto a dare attuazione all’articolo 117, quinto comma, della Costituzione[12]. In particolare, si prevede che spetta allo Stato, secondo modalità da stabilirsi con legge, un potere sostitutivo per i casi di inadempienza delle regioni e delle province autonome agli obblighi di attuazione degli atti normativi dell’Unione europea.

La norma prevede una triplice garanzia per le regioni e province autonome:

§ gli atti statali attuativi di direttive comunitarie, che intervengono su materie rimesse alla competenza legislativa – concorrente o residuale generale – delle regioni o delle province autonome, entrano in vigore solo alla data di scadenza del termine stabilito per l’attuazione della normativa comunitaria;

§ tali atti riguardano esclusivamente le regioni e province autonome che non abbiano ancora adottato la propria normativa di attuazione;

§ gli atti statali perdono comunque efficacia dalla data di entrata in vigore della normativa regionale (o provinciale) di attuazione delle direttive comunitarie, e devono recare l’esplicita indicazione della natura sostitutiva e cedevole del potere esercitato e delle disposizioni in essi contenute.

La norma in oggetto persegue una duplice finalità: da un lato, quella di rispettare il riparto di competenze legislative delineato dall’articolo 117 della Costituzione e le funzioni in materia di attuazione degli atti comunitari attribuite alle regioni dal quinto comma del medesimo articolo 117; dall’altro, quella di garantire allo Stato uno strumento per evitare l’insorgere di una responsabilità nei confronti dell’Unione europea e il verificarsi di ritardi tali da esporre l’Italia a procedure di infrazione[13].

Come ricordato, tra l’altro, l’articolo 117, sesto comma, della Costituzione stabilisce che la potestà regolamentare spetta allo Stato solo nelle materie di legislazione esclusiva. In ogni caso, la possibilità che regolamenti statali intervengano temporaneamente a disciplinare materie di competenza regionale rappresenta una deroga che trova un proprio fondamento costituzionale nell’articolo 117, quinto comma, della Costituzione, anche secondo quanto evidenziato dalla più recente dottrina e dal Consiglio di Stato. Infatti, l’Adunanza generale del Consiglio di Stato (25 febbraio 2002) si è pronunciata sul punto, rilevando come all’attuazione delle direttive comunitarie nelle materie attribuite alle regioni o alle province autonome in via esclusiva o concorrente, siano competenti le regioni e le province autonome, ma se queste non dovessero provvedere, sussiste il potere dovere dello Stato di attuare, attraverso proprie fonti normative,anche regolamentari, tali direttive, al fine di rispettare i vincoli comunitari; le norme poste dallo Stato in via sostitutiva risultano applicabili solo nell’ambito dei territori delle regioni e province autonome che non abbiano provveduto e siano cedevoli. Ai fini dell’attuazione in via sostitutiva, è necessario sentire previamente la Conferenza Stato-Regioni nel rispetto del principio di leale collaborazione. Inoltre, dal momento che l’articolo 117, quinto comma, della Costituzione prevede il potere sostitutivo in caso di inadempienza, la norma statale, se emanata anteriormente, avrà effetto soltanto dalla scadenza dell’obbligo comunitario di attuazione della direttiva nei confronti delle sole regioni inadempienti. E’ necessario che l’atto normativo dello Stato in funzione sostitutiva contenga la clausola di cedevolezza, in virtù della natura esclusivamente collaborativa dell’intervento dello Stato in materie di competenza regionale.

Analogamente, l’articolo 13, comma 2, sempre in attuazione dell’articolo 117, quinto comma, della Costituzione, stabilisce che i provvedimenti in materia di adeguamenti tecnici possono essere adottati nelle materie di competenza legislativa regionale in caso di inerzia delle regioni e province autonome. In tale caso, i provvedimenti statali adottati si applicano secondo modalità analoghe a quelle definite dall’articolo 11. In particolare, i citati provvedimenti statali si applicano, per le regioni e le province autonome nelle quali non sia ancora in vigore la normativa di attuazione, a decorrere dalla scadenza del termine stabilito per il recepimento della normativa comunitaria e perdono efficacia dalla data di entrata in vigore della normativa attuativa. I provvedimenti recano l'esplicita indicazione della natura sostitutiva del potere esercitato e del carattere cedevole delle disposizioni in essi contenute.

Infine, l’articolo 16, comma 3, in riferimento all’attuazione regionale delle direttive comunitarie, chiarisce che le disposizioni legislative adottate dallo Stato per l’adempimento degli obblighi comunitari in materie di competenza regionale si applicano “alle condizioni e secondo la procedura di cui all’articolo 11, comma 8”.

La disciplina dei poteri sostitutivi, dettata dagli articoli in esame, si aggiunge a quanto previsto dall’articolo 8 della legge n. 131 del 2003 (c.d. legge La Loggia), che è volto a regolare l’esercizio del diverso potere sostitutivo previsto dall’articolo 120 della Costituzione.

La norma stabilisce, in via generale, che i provvedimenti sostitutivi devono essere proporzionati alle finalità perseguite e, in particolare, prevede che:

§ l’assegnazione di un congruo termine all’ente interessato per provvedere;

§ l’adozione dell’atto sostitutivo, di natura anche normativa, da parte del Consiglio dei ministri solo a seguito dell’infruttuoso decorso del termine, sentito l’organo interessato.

Qualora l’esercizio del potere sostitutivo si renda necessario al fine di porre rimedio alla violazione della normativa comunitaria, gli atti ed i provvedimenti sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri o del Ministro per le politiche comunitarie e del Ministro competente per materia.

Accanto a questa forma di sostituzione, l’articolo 8 ne disciplina un’altra, attivabile nei casi di assoluta urgenza: qualora l’intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza mettere in pericolo le finalità tutelate dall’articolo 120 della Costituzione, il Consiglio dei ministri, anche su iniziativa delle regioni o degli enti locali, adotta i provvedimenti necessari, comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali, che possono chiederne il riesame[14].

Per quanto riguarda i rapporti tra la sostituzione delineata dagli articoli in esame della legge n. 11 e quella disciplinata dalla legge n. 131 del 2003, si evidenzia che le due leggi fanno riferimento a diversi articoli della Costituzione: le disposizioni della legge n. 11 si pongono in attuazione dell’articolo 117, quinto comma, Costituzione, mentre l’articolo 8 della legge n. 131 richiama l’articolo 120, secondo comma, Costituzione.

L’articolo 117, quinto comma, della Costituzione prevede che le regioni e le province autonome provvedono all’attuazione degli obblighi comunitari, “nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza”, mentre l’articolo 120, secondo comma, della Costituzione, stabilisce che il Governo può sostituirsi a organi delle regioni, città metropolitane, province e comuni, in caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o economica e la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni. La norma prevede altresì che la legge definisce le procedure idonee a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto dei principi di sussidiarietà e leale collaborazione.

Il diritto di rivalsa

Di particolare rilievo sono le disposizioni dettate dall’articolo 16-bis[15] della legge n. 11 del 2005, con il quale sono previste misure volte ad assicurare l’adempimento degli obblighi comunitari e internazionali dello Stato derivanti, in particolare, dalle procedure d’infrazione avviate dalla Commissione europea, dalle sentenze di condanna della Corte di giustizia, dalle sentenze di condanna della Corte europea dei diritti dell'uomo originate dalla violazione della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (e dei relativi Protocolli addizionali)[16].

A tal fine, viene introdotto il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti dei soggetti responsabili dell’inadempimento degli obblighi comunitari e internazionali. In particolare, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti territoriali, gli altri enti pubblici ed i soggetti equiparatidevono:

§ adottare le misure necessarie a porre tempestivamente rimedio alle violazioni, loro imputabili, degli obblighi comunitari, al fine di prevenire l'instaurazione delle procedure d'infrazione di cui agli articoli 226 e seguenti del Trattato istitutivo della Comunità europea o per porre termine alle stesse;

§ dare esecuzione agli obblighi derivanti dalle sentenze della Corte di giustizia delle Comunità europee, pronunciate ai sensi dell'articolo 228, paragrafo 1, del Trattato istitutivo della Comunità europea.

In ogni caso,è previstol’esercizio dei poteri statali sostitutivi nei confronti delle regioni e degli altri enti suindicati, responsabili della violazione degli obblighi comunitari o della non tempestiva esecuzione delle sentenze della Corte di giustizia. Tali poteri sostitutivi sono esercitati secondo i princìpi e le procedure stabiliti dall'articolo 8 della legge n. 131 del 2003 (c.d. legge “La Loggia”) e dall’articolo 11, comma 8, della legge n. 11 del 2005.

In caso di inadempimento degli obblighi derivanti dalla normativa comunitaria, lo Stato può esercitare il diritto di rivalersi nei confronti di tali enti nelle regolazioni finanziarie operate a carico dell'Italia a valere sulle risorse del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA), del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e di altri fondi aventi finalità strutturali. Tale diritto di rivalsa è esercitato dallo Stato per compensare gli oneri finanziari derivanti dalle sentenze di condanna della Corte di Giustizia (ex art. 228 del Trattato istitutivo della Comunità europea), e della Corte europea dei diritti dell’uomo.

Le modalità di esercizio del diritto di rivalsa prevedono che tale facoltà possa essere esercitata in modo differente, a seconda che l’obbligato sia un ente territoriale, ovvero un ente od organismo pubblico diverso assoggettato al sistema di tesoreria unica, ovvero altro ente.

In particolare, nel caso in cui l’obbligato sia un ente territoriale, la misura degli importi dovuti, che comunque non deve essere superiore agli oneri finanziari a carico dell’Italia, è stabilita con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze da adottarsi entro 3 mesi dalla notifica, nei confronti degli obbligati, della sentenza esecutiva di condanna per la Repubblica italiana. Il decreto reca modi e termini per il pagamento, anche rateizzato, e costituisce titolo esecutivo. Qualora gli oneri finanziari a carico dell’Italia siano di carattere pluriennale, o non ancora liquidi, possono adottarsi più decreti ministeriali in relazione al progressivo maturare del credito dello Stato.

I decreti sono emanati previa intesa sull’entità del credito, modalità di recupero e termini di pagamento, anche rateizzato, con l’ente obbligato. Tale intesa, il cui contenuto viene recepito in un provvedimento del Ministro dell’economia e costituisce titolo esecutivo, deve essere perfezionata entro 4 mesi decorrenti dalla data della notifica della sentenza esecutiva di condanna verso l’Italia all’ente obbligato.

Qualora non venga raggiunga l’intesa, l'adozione del provvedimento compete al Presidente del Consiglio dei ministri, nei successivi 4 mesi, sentita la Conferenza unificata. Anche in questo caso possono essere adottati più decreti laddove si sia in presenza di crediti dello Stato che maturano progressivamente.

Nel caso di enti e di organismi pubblici diversi da quelli indicati sopra, assoggettati al sistema di tesoreria unica, il diritto di rivalsa si esercita con un prelevamento diretto sulle contabilità speciali obbligatorie istituite presso le sezioni di tesoreria provinciale dello Stato, ai sensi della legge 29 ottobre 1984, n. 720[17].

In ogni altro caso, il diritto di rivalsa si esercita secondo le vie ordinarie, mediante ricorso innanzi all’autorità giudiziaria competente.

Le notifiche delle sentenze di condanna nei confronti degli enti territoriali obbligati sono effettuate a cura e spese del Ministero dell'economia e delle finanze.

Le sessioni comunitarie della Conferenza Stato-regioni e della Conferenza Stato-città

La legge disciplina anche le sessioni comunitarie della Conferenza Stato-regioni e della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, stabilendo rispettivamente che il Presidente del Consiglio convochi:

- almeno ogni sei mesi - anche su richiesta delle regioni e delle province autonome - una sessione speciale della Conferenza Stato-regioni, dedicata alla trattazione degli aspetti delle politiche comunitarie di interesse regionale e provinciale (articolo 17);

La Conferenza Stato-Regioni in sessione comunitaria può infatti esprimere il proprio parere sulle seguenti questioni:

§ sugli indirizzi generali relativi all'elaborazione e all'attuazione degli atti comunitari che riguardano le competenze regionali;

§ sui criteri e le modalità per conformare l'esercizio delle funzioni regionali all'osservanza ed all'adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea;

§ sullo schema del disegno di legge comunitaria, sulla base di quanto previsto dall'articolo 5, comma 1, lettera b), del decreto legislativo n. 281/1997. Tale norma dispone che la Conferenza Stato-Regioni in sessione comunitaria esprima parere sullo schema di disegno di legge comunitaria e che decorso il termine di 20 giorni dalla richiesta del parere, il disegno di legge sia presentato al Parlamento anche in mancanza di tale parere.

Il Ministro per le politiche comunitarie riferisce al Comitato interministeriale per la programmazione economica per gli aspetti di competenza.

Circa le competenze della Conferenza Stato-Regioni in relazione all’Unione europea, si ricorda che l’articolo 5 del decreto legislativo n. 281 del 1997 prevede che essa, anche su richiesta delle regioni e delle province autonome, si riunisca in apposita sessione almeno 2 volte all'anno al fine di raccordare le linee della politica nazionale, relativa all'elaborazione degli atti comunitari con le esigenze rappresentate dalle regioni e dalle province autonome, nelle materie di competenza di queste ultime, e di esprimere il parere sullo schema di disegno di legge comunitaria. La Conferenza inoltre designa i componenti regionali in seno alla rappresentanza permanente italiana presso l'Unione europea ed esprime il proprio parere – su richiesta dei Presidenti delle regioni e delle province autonome e con il consenso del Governo – sugli schemi di atti amministrativi dello Stato che, nelle materie di competenza delle regioni o delle province autonome, danno attuazione alle direttive comunitarie ed alle sentenze della Corte di giustizia delle comunità europee.

- almeno una volta all'anno - anche su richiesta delle associazioni rappresentative degli enti locali o degli enti locali interessati - una sessione speciale della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, dedicata alla trattazione degli aspetti delle politiche comunitarie di interesse degli enti locali (articolo 18). La conferenza tratta gli aspetti delle politiche comunitarie di interesse degli enti locali, esprimendo genericamente parere sui criteri e le modalità per conformare l'esercizio delle funzioni di interesse degli enti locali all'osservanza e all'adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea.

La Conferenza Stato-città ed autonomie locali è un organo collegiale con funzioni consultive e decisionali, sede istituzionale permanente di confronto e raccordo tra lo Stato e gli enti locali. La Conferenza è stata istituita con D.P.C.M. 2 luglio 1996 ed è disciplinata dal decreto legislativo n. 281 del 1997 e successive modificazioni. In particolare, l’articolo 8 del citato decreto legislativo prevede che essa sia presieduta dal Presidente del Consiglio dei Ministri (o, per sua delega, dal Ministro dell'interno o dal Ministro per gli affari regionali) e ne facciano parte oltre a vari Ministri (economia, infrastrutture e sanità), il presidente dell'Associazione nazionale dei comuni d'Italia – ANCI, il presidente dell'Unione province d'Italia – UPI ed il presidente dell'Unione nazionale comuni, comunità ed enti montani – UNCEM, nonché, su designazione delle rispettive associazioni, sei presidenti di provincia e quattordici sindaci, di cui cinque sindaci di città che siano aree metropolitane.

Dei risultati emersi in tali sedi il Governo è tenuto ad informare tempestivamente le Camere.

Lo stato di attuazione delle direttive comunitarie in Italia

Profili generali

Nella tabella 2 allegata al presente dossier è indicato,per ciascuno Stato membro dell’Unione europea, lo stato di attuazione di tutte le direttive comunitarie già scadute alla data del 9 marzo 2009[25]. A tale data risultano scadute e applicabili in Italia 3.001 direttive. L’Italia si colloca al 25° posto nella graduatoria del recepimento a 27 Paesi, avendo comunicato i provvedimenti di attuazione relativi a 2.965 di queste, pari al 98,80 per cento delle direttive da recepire (la media CE a 27 Stati è pari al 99,30 per cento). Alla data del 9 marzo 2009 risulta quindi un deficit di attuazione dell’Italia pari a 36 direttive.

Nella tabella 3, allegata al dossier[26], sono invece riportate le direttive il cui recepimento è stato previsto da leggi comunitarie precedenti a quella del 2008 e che non risultano ancora attuate. Complessivamente, risultano ancora da recepire 59 direttive contenute nelle precedenti leggi comunitarie, a prescindere dal termine di recepimento[27],e, tra queste, 23 direttivesono da attuare in base alla legge comunitaria 2006 (legge n. 13 del 2007)[28].

Le direttive contenute in precedenti leggi comunitarie, il cui termine di recepimento è già scaduto (al 20 marzo 2009) e che non sono ancora state attuate risultano essere 43.

Si segnala che di recente sono stati presentati dal Governo, e sono attualmente all’esame delle competenti Commissioni parlamentari, 26 schemi di decreto per il recepimento di direttive.

Infine, come si desume dalla tabella 4, le direttive scadute o in scadenza nell’anno 2009, non recepite e non inserite in leggi comunitarie, risultano essere 22.

Le direttive comunitarie relative al solo “Mercato interno”

La Commissione europea ritiene che il mercato interno svolga un ruolo fondamentale nella realizzazione dell’obiettivo che l’Unione europea si è fissata in materia di crescita e occupazione e che tuttavia esso non possa realizzare pienamente il suo potenziale se la legislazione concordata a livello europeo non viene effettivamente recepita e applicata da tutti gli Stati membri.

In base ai dati dell’ultimo scoreboard della Commissione europea[29], il tasso di mancato recepimento dell’UE a 27 Paesi[30], che indica la percentuale media delle direttive relative al mercato interno in vigore e non trasposte alla scadenza, è pari all’1 per cento, con una diminuzione dello 0,2 per cento rispetto al dato registrato nel mese di luglio 2007 (1,2 per cento). È stato pertanto raggiunto l’obiettivo a medio termine concordato dai Capi di Stato e di Governo dell’Unione,nel Consiglio europeo di marzo 2007, considerato elemento chiave per il successo ed il rilancio della “Strategia di Lisbona per la crescita e l’occupazione”.

Per quanto riguarda la graduatoria dei singoli Stati dell’Unione, considerando l’UE a 27 Paesi, 17 Stati membri hanno raggiunto l’obiettivo. Si tratta, nell’ordine, di Danimarca, Malta, Slovenia, Bulgaria, Paesi Bassi, Romania, Slovacchia, Lettonia, Ungheria, Germania, Lituania, Finlandia, Francia, Austria, Irlanda, Svezia e Spagna. Danimarca e Malta hanno fatto registrare ex aequo il risultato migliore.

L’Italia si colloca nel gruppo dei 10 Paesi che non hanno ancora centrato l’obiettivo dell’1 per cento. In particolare, l’Italia risulta avere un deficit pari all’1,3 per cento e si colloca al 20° posto della graduatoria a 27 Paesicon 21 direttive relative al solo mercato interno ancora da recepire alla data del 19 febbraio 2009.

Le leggi comunitarie regionali

Il quadro normativo regionale concernente il raccordo con la normativa comunitaria è complesso e in continua evoluzione. La partecipazione delle regioni alla fase ascendente e discendente del diritto comunitario ha assunto sempre maggior rilievo a partire dalla riforma costituzionale del 2001 e dalla legge 131/2003 (cosiddetta “La Loggia”) che ne disciplina gli aspetti generali. Con la legge 11 del 2005, come già illustrato, sono state emanate norme più specifiche sulla partecipazione delle regioni alla formazione degli atti comunitari (articolo 5) e sui rapporti istituzionali tra Governo e Regioni, con riferimento, in particolare, al ruolo e alle funzioni della Conferenza Stato-Regioni, per la quale viene istituita una sessione comunitaria, e degli organismi rappresentativi dei Governi regionali (Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome) e delle Assemblee legislative (Conferenza dei Presidenti dell’Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome)[31].

Molte regioni hanno adottato norme organiche in materia, così le regioni Friuli-Venezia Giulia (L.R. n. 10/2004 e L.R. n. 17/2007, artt. 17 e 18), Valle d’Aosta (L.R. n. 8/2006), Marche (L.R. n. 14/2006), Calabria (L.R. n. 3/2007), Umbria (L.R. n. 23/2007, artt. 29-35), Emilia-Romagna (L.R. n. 16/2008[32]), Molise (L.R. n. 32/2008) e Campania (L.R. n. 18/2008)[33]. Le norme regionali disciplinano:

§ la partecipazione della Regione alla formazione degli atti comunitari, in particolare le forme istituzionali di informazione e raccordo tra Giunta e Consiglio, nonché le funzioni di ciascun organo in relazione alla formazione della posizione italiana sui progetti di atti comunitari e i documenti di consultazione (libri verdi, libri bianchi, comunicazioni);

§ l’attuazione degli atti comunitari e delle sentenze della Corte di Giustizia, principalmente attraverso la legge comunitaria regionale;

In alcuni casi le norme regionali disciplinano altresì le attività di rilievo internazionale della regione – tra cui gli accordi con altri Stati e le intese con enti territoriali interni ad altro Stato dell’UE – e i rapporti interregionali (Emilia-Romagna; Umbria; Valle d’Aosta).

Disposizioni di principio sui rapporti con l’Unione europea sono contenute in tutti i nuovi statuti adottati dalle regioni a statuto ordinario a seguito della riforma costituzionale del 2001[34]. In alcuni casi per la disciplina di dettaglio lo statuto fa rinvio alla legge regionale, in altri casi, invece, sono presenti anche disposizioni specifiche:

§ adozione della legge comunitaria regionale quale strumento principale per l’attuazione degli obblighi derivanti dall’appartenenza alla CE (Calabria, Emilia-Romagna, Lazio, Lombardia, Piemonte e Umbria)

§ previsione di una sessione comunitaria dei lavori del Consiglio regionale (Lazio, Piemonte, Lombardia);

§ istituzione di una specifica Commissione competente in materia comunitaria (Calabria, Lazio e Liguria)[35].

Le leggi regionali di cui sopra[36] indicano la legge comunitaria regionale quale strumento principale – ma non esclusivo – per dare attuazione agli atti normativi comunitari e alle sentenze della Corte di giustizia nelle materie di competenza della regione. Fa eccezione la legge della Campania secondo cui la regione adempie agli obblighi comunitari con i consueti strumenti normativi (regolamento, provvedimento amministrativo, legge).

Il disegno di legge comunitaria, presentato annualmente dalla Giunta al Consiglio entro una specifica data (che varia dal 31 marzo in Friuli-Venezia Giulia e Valle d’Aosta al 1° luglio in Molise), viene esaminato nell’ambito di una sessione comunitaria del Consiglio regionale, in alcuni casi insieme al rapporto sullo stato di attuazione delle politiche comunitarie.

Le regioni Umbria e Molise pongono un termine per l’approvazione della legge comunitaria regionale. In Umbria il disegno di legge deve essere presentato entro il 30 giugno e approvato in tempo utile per la predisposizione dell'elenco degli atti normativi con i quali nelle singole regioni e province autonome si è provveduto a dare attuazione alle direttive nelle materie di loro competenza. Il riferimento della legge umbra è all’elenco di cui all’art. 8, comma 5, lett. e) della legge n. 11 del 2005, che deve essere predisposto dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano e trasmesso alla Presidenza del Consiglio non oltre il 25 gennaio di ogni anno. Per la regione Molise invece il termine per l’approvazione è entro l’anno di riferimento.

La legge comunitaria regionale ha un contenuto obbligatorio condiviso dalle regioni che l’hanno disciplinata. Essa, in analogia con quanto disposto per la legge comunitaria nazionale, deve contenere:

§ disposizioni modificative o abrogative di norme legislative in contrasto con gli obblighi comunitari;

§ disposizioni per dare attuazione ad atti comunitari ed anche alle sentenze della Corte di giustizia;

§ disposizioni che autorizzano la Giunta ad attuare le direttive in via regolamentare e/o amministrativa.

Alcune regioni aggiungono inoltre:

§ disposizioni per l’attuazione di programmi regionali cofinanziati dall’Unione europea (Valle d’Aosta, Emilia-Romagna);

§ indicazione del termine per l’adozione di ogni ulteriore atto regionale di attuazione cui la legge eventualmente rimandi (Emilia-Romagna);

§ elenchi allegati degli atti normativi comunitari che non necessitano di recepimento, in quanto l’ordinamento regionale risulta già conforme (Calabria) e degli atti normativi comunitari attuati in via amministrativa e/o regolamentare dalla Giunta (Friuli-Venezia Giulia, Valle d’Aosta).

Ancora in analogia con quanto disposto per la legge comunitaria nazionale, nella relazione che accompagna il disegno di legge la Giunta riferisce sullo stato di uniformità dell’ordinamento regionale al diritto comunitario e sulle eventuali procedure di infrazione a carico dello Stato per inadempienze regionali.

La normativa regionale si differenzia maggiormente in relazione ai rapporti istituzionali tra i soggetti coinvolti e le funzioni di ciascuno.

In alcune regioni la Giunta regionale presenta al Consiglio – insieme al disegno di legge comunitaria nella sessione comunitaria – il Rapporto sullo stato di attuazione delle politiche comunitarie nella regione, in cui sono esposte le posizioni sostenute dalla Regione in seno alla Conferenza Stato-Regioni nell’ambito della sessione comunitaria della stessa e nell’ambito del Comitato delle Regioni, lo stato di avanzamento dei programmi di competenza della Regione e gli orientamenti, le misure che si intendono adottare per l’attuazione delle politiche comunitarie per l’anno in corso (Calabria, Marche e Molise)[37]. Nella regione Campania analogo rapporto deve essere elaborato nell’ambito della sessione comunitaria della Giunta regionale, convocata dal Presidente della Regione almeno una volta all’anno al fine di verificare lo stato di avanzamento degli interventi regionali e definire le linee di azione[38]. La legge della regione Emilia-Romagna non prevede un unitario rapporto, ma elenca nel dettaglio le informazioni che la Giunta è tenuta a fornire al Consiglio, tra cui quelle relative alle osservazioni inviate al Presidente del Consiglio ai fini della posizione italiana (art. 5, comma 3, legge n. 11 del 2005) e quindi le informazioni sull’iter di formazione degli atti come comunicato dalla Conferenza dei Presidenti, nonché sulle risultanze delle riunioni del Consiglio UE aventi ad oggetto le proposte ed atti su cui la regione (Giunta o Consiglio) ha espresso una posizione.

In altre regioni – Valle d’Aosta e Umbria – è il Presidente della Regione che riferisce annualmente sulle iniziative e sulle attività svolte in relazione alle politiche comunitarie. In Friuli Venezia Giulia il Presidente della Regione ha, inoltre, il compito di informare il Consiglio regionale delle risultanze delle riunioni del Consiglio dei ministri dell’Unione europea entro quindici giorni dal loro svolgimento.

Le regioni che hanno adottato la legge comunitaria regionale sono:

§ la regione Friuli Venezia Giulia che ha adottato annualmente la legge comunitaria regionale ad iniziare dal 2004 fino all’ultima relativa al 2007, legge regionale 21 luglio 2008, n. 7[39].

§ la regione Valle d’Aosta che ha approvato la prima legge comunitaria nel 2007 (L.R. 21 maggio 2007, n. 8), avente ad oggetto le stesse direttive cui dà attuazione la legge comunitaria del Friuli Venezia Giulia per il 2006[40].

§ la regione Marche che ha adottato la prima legge comunitaria regionale riferita al 2008, L.R. 16 dicembre 2008, n. 36[41].

Il comma 1 dell'articolo in esame, come modificato nel corso dell’esame al Senato, prevede alcuni adempimenti e l’indicazione di ulteriori criteri direttivi per l’esercizio della delega, da parte del Governo, per il recepimento della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa.

L’attuale panorama legislativo italiano interessato dalle disposizioni della direttiva 2008/50/CE in materia di controllo della qualità dell’aria è il risultato di un lungo processo di recepimento della normativa comunitaria di settore, dalla direttiva 96/62/CE in materia di valutazione e gestione della qualità dell'aria ambiente alle varie direttive succedutesi nel corso degli anni e destinate a completare e/o aggiornare la cornice normativa definita dalla direttiva quadro 96/62/CE e per questo indicate come “direttive figlie” della direttiva 96/62/CE.

La citata direttiva quadro sulla qualità dell’aria (96/62/CE) ha stabilito i principi di base di una strategia comune volta a definire e fissare obiettivi concernenti la qualità dell'aria ambiente per evitare, prevenire o ridurre gli effetti nocivi per la salute umana e per l'ambiente, valutare la qualità dell'aria ambiente negli Stati membri, informare il pubblico (anche attraverso soglie di allarme), nonché migliorare la qualità dell'aria quando essa non è soddisfacente. Essa è stata recepita nel nostro ordinamento con il decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 351.

La cornice normativa delineata dalla direttiva 96/62/CE è stata integrata da numerose “direttive derivate” (o “figlie”) volte al controllo di specifici agenti inquinanti (direttiva 1999/30/CE, 2000/69/CE, 2002/3/CE e 2004/107/CE), nonché dalla direttiva 2001/81/CE che ha stabilito limiti nazionali di emissione per alcuni inquinanti, responsabili dei fenomeni di acidificazione, eutrofizzazione e formazione di ozono troposferico[75].

Il recepimento delle direttive citate, come riassunto nella tabella seguente, ha ulteriormente arricchito il panorama legislativo nazionale in tema di inquinamento atmosferico. Esso si è realizzato attraverso un’integrazione delle norme recate dal citato decreto legislativo n. 351/1999, che – del resto – era stato impostato nell’ottica di avviare un processo dinamico di adeguamento della normativa nazionale con il sistema delle “direttive figlie”:

Materia	Direttiva	Recepimento
Biossidi di zolfo e azoto, ossidi di azoto, particelle e piombo	1999/30	D.M. 2 aprile 2002, n. 60
Benzene e monossido di carbonio	2000/69	D.M. 2 aprile 2002, n. 60
Ozono nell’aria	2002/3	D.Lgs. 21 maggio 2004, n. 183
Arsenico, cadmio, mercurio, nickel e idrocarburi policiclici aromatici	2004/107	D.Lgs. 3 agosto 2007, n. 152

I provvedimenti indicati prevedono in particolare la fissazione di obiettivi di qualità dell’aria e la predisposizione di piani e programmi per il loro raggiungimento. Le direttive più recenti prevedono obiettivi più stringenti da raggiungere entro il 2010-2012.

Si segnala, inoltre, che, in attuazione del d.lgs. 4 agosto 1999, n. 351, è stato emanato il D.M. 1 ottobre 2002, n. 261, che ha definito le modalità di valutazione preliminare della qualità dell'aria ed i criteri per la stesura dei programmi di miglioramento e di mantenimento della stessa.

L’art. 7 del d.lgs. n. 351/1999 affida, infatti, alle regioni, il compito di provvedere, sulla base di una valutazione della qualità dell’aria (in sede di prima applicazione è prevista una valutazione preliminare da eseguirsi sulla base delle modalità dettate dal citato D.M. n. 261/2002), ad individuare le zone del proprio territorio nelle quali i livelli di uno o più inquinanti comportano il rischio di superamento dei valori limite e delle soglie di allarme e ad individuare l'autorità competente alla gestione di tali situazioni di rischio.

In tali zone le regioni devono definire piani d'azione contenenti le misure da attuare nel breve periodo per la riduzione del rischio di superamento dei valori limite e delle soglie di allarme. Tali piani, sempre secondo il dettato del citato art. 7, devono, a seconda dei casi, prevedere misure di controllo e, se necessario, di sospensione delle attività, ivi compreso il traffico veicolare, che contribuiscono al superamento dei valori limite e delle soglie di allarme.

Il successivo art. 8 prevede poi che, nelle zone e negli agglomerati in cui i livelli di uno o più inquinanti eccedono i valori limite, le regioni provvedano all’adozione di piani o programmi (d’intesa con le altre regioni interessate, che coordinano i rispettivi piani, qualora il superamento dei valori limite riguardi il territorio di più regioni) per il raggiungimento dei valori limite entro i termini stabiliti ai sensi dell'art. 4, comma 1, lettera c) del medesimo decreto. Lo stesso articolo dispone che tali piani e programmi devono essere resi disponibili al pubblico.

Ai sensi del comma 1 il Governo, nel predisporre il decreto legislativo per l’attuazione della direttiva 2008/50/CE (contenuta nell'allegato A), relativa alla qualità dell’aria ambiente, deve:

§ acquisire il parere della Conferenza Stato-Regioni;

§ seguire i seguenti princìpi e criteri direttivi aggiuntivi rispetto a quelli dettati dall’art. 2:

a) prevedere adeguati poteri di coordinamento, di approvazione e di risoluzione dei casi di inadempimento, diretti a garantire un approccio coerente ed uniforme in materia di valutazione e gestione della qualità dell’aria ambiente nel quadro del riparto di competenze tra Stato, regioni ed enti locali per l’attuazione dei compiti definiti dalla legislazione comunitaria;

Si ricorda che ai sensi dell’art. 83 del d.lgs. n. 112/1998, rientrano tra i compiti di rilievo nazionale in materia di inquinamento atmosferico:

§ la disciplina del monitoraggio della qualità dell'aria: metodi di analisi, criteri di installazione e funzionamento delle stazioni di rilevamento; criteri per la raccolta dei dati;

§ la fissazione di valori limite e guida della qualità dell'aria;

§ la fissazione delle soglie di attenzione e di allarme;

§ l’individuazione di aree interregionali nelle quali le emissioni nell'atmosfera o la qualità dell'aria sono soggette a limiti o valori più restrittivi, fatto salvo quanto disposto dalla lettera a) del comma 1 dell'art. 84 (che assegna alle regioni il potere di individuare aree regionali nelle quali le emissioni o la qualità dell'aria sono soggette a limiti o valori più restrittivi in relazione all'attuazione di piani regionali di risanamento);

§ la determinazione dei criteri per l'elaborazione dei piani regionali di risanamento e tutela della qualità dell'aria

b) coordinare la disciplina relativa alla pianificazione ed alla programmazione della qualità dell’aria ambiente con le norme vigenti in materia di autorizzazioni alle emissioni, agli impianti termici civili, ai combustibili e alla circolazione veicolare, allo scopo di permettere l’attuazione dei piani e programmi mediante gli strumenti e gli interventi previsti da tali norme di settore;

La normativa relativa alle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera, agli impianti termici civili e ai combustibili è contenuta nella parte quinta del d.lgs. n. 152/2006 (Codice ambientale).

In particolare, si ricorda il contenuto dell’art. 271, comma 4, del Codice ambientale, secondo cui i piani e i programmi previsti per zone in cui i livelli di uno o più inquinanti sono più alti dei valori limite ovvero nelle quali i livelli di ozono nell'aria superano i cosiddetti “valori bersaglio” (stabiliti dall'articolo 3 del decreto legislativo 21 maggio 2004, n. 183), possono stabilire valori limite di emissione e prescrizioni, anche inerenti alle condizioni di costruzione o di esercizio dell'impianto, più severi di quelli fissati nella parte quinta del Codice o dalla legislazione regionale o locale, “purché ciò risulti necessario al conseguimento dei valori limite e dei valori bersaglio di qualità dell'aria”.

Lo stesso comma dispone poi che fino all'emanazione di tali piani e programmi, continuano ad applicarsi i valori limite di emissione e le prescrizioni contenuti nei piani adottati ai sensi dell'abrogato art. 4 del DPR n. 203/1988[76].

Relativamente al coordinamento tra le varie disposizioni si ricorda, altresì, l’art. 14 del d.lgs. n. 351/1999, che ha recato una serie di disposizioni volte a disciplinare la fase transitoria fino all’emanazione dei decreti attuativi (avvenuta con il recepimento delle cd. direttive figlie), facendo salva, in tale fase, la preesistente normativa recata dal D.P.R. n. 203/1988.

Relativamente al traffico veicolare, invece, l’art. 3 della legge n. 413/1997 attribuisce ai sindaci il potere di adottare misure di limitazione della circolazione, di cui all'art. 7 del d.lgs. n. 285/1992 (Codice della strada), “per esigenze di prevenzione dell'inquinamento atmosferico, sulla base dei criteri ambientali e sanitari stabiliti con decreto del Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro della sanità”. In attuazione di tale disposizione è stato emanato il D.M. 21 aprile 1999, n. 163, che è stato riscritto ed abrogato in buona parte dall’art. 39 del D.M. 2 aprile 2002, n. 60.

c) introdurre una specifica disciplina e una ripartizione delle competenze, in materia di qualità dell’aria, relativamente all’approvazione degli strumenti di campionamento e misura, delle reti di misurazione e dei metodi di valutazione, all’accreditamento dei laboratori, alla definizione delle procedure di approvazione e di accreditamento, alla garanzia della qualità delle misurazioni ed ai connessi controlli;

Si richiama nuovamente, in proposito, quanto sancito dall’art. 83 del d.lgs. n. 112/1998, in base al quale rientra tra i compiti di rilievo nazionale in materia di inquinamento atmosferico “la disciplina del monitoraggio della qualità dell'aria: metodi di analisi, criteri di installazione e funzionamento delle stazioni di rilevamento; criteri per la raccolta dei dati”.

L’approvazione degli strumenti di campionamento e misura, delle reti di misurazione e dei metodi di valutazione; l’accreditamento dei laboratori e la definizione delle procedure di approvazione e di accreditamento e la garanzia della qualità delle misurazioni e controlli connessi sembrano rientrare tra le “funzioni amministrative non espressamente indicate nelle disposizioni degli articoli 82 e 83” che sono state conferite alle regioni e agli enti locali dall’art. 84 del d.lgs. n. 112/1998.

d) al fine dell’unificazione della normativa nazionale in materia di qualità dell’aria ambiente, abrogare espressamente le disposizioni con cui sono state attuate le direttive 96/62/CE, 1999/30/CE, 2000/69/CE, 2002/3/CE e 2004/107/CE, nonché le relative norme di esecuzione, e prevedere le opportune modifiche che assicurino la coerenza della parte quinta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, inerente alla tutela dell’aria e alla riduzione delle emissioni in atmosfera, con il nuovo quadro normativo in materia di qualità dell’aria.

Relativamente a quest’ultimo criterio direttivo si fa notare che, rispetto alla direttiva 2008/50/CE, che non prevede l’abrogazione della precedente direttiva 2004/107/CE (almeno in questa prima fase[77]), la norma in commento prevede, al fine di unificare la normativa nazionale in materia, anche l’abrogazione – e quindi la trasposizione delle relative norme nell’emanando schema di decreto – del d.lgs. n. 152/2007.

Al riguardo, occorre sottolineare che, al fine di pervenire ad un testo unico in materia di qualità dell’aria che sia al contempo coerente con le disposizioni della parte quinta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (cd. Codice dell’ambiente), sembrerebbe opportuno inserire tutta la disciplina della materia direttamente nel Codice dell’ambiente. Ciò consentirebbe di attuare, almeno in buona parte, anche il necessario coordinamento previsto dalla lettera b).

Si segnala, al riguardo, che la relazione illustrativa, evidenzia alcune criticità emerse nella fase di attuazione del precedente quadro normativo con particolare riferimento alla ripartizione delle competenze tra i vari livelli istituzionali. Si segnala quindi l’esigenza di attribuire all’amministrazione centrale adeguati poteri di coordinamento, approvazione ed intervento, attraverso i quali assicurare la coerenza e l’uniformità dell’esercizio delle funzioni conferite. Da ultimo, dalla relazione emerge la necessità di introdurre una specifica disciplina in riguardo agli strumenti di campionamento e di misura, reti di misurazione, metodi di valutazione e laboratori, nonché alla definizione delle procedure di approvazione,alla garanzia della qualità delle misurazioni ed ai connessi controlli.

Il comma 2 dispone che, ai fini dell’adozione del decreto legislativo di cui al presente articolo, resta fermo quanto stabilito dall’art. 1, comma 4.

Si ricorda, in proposito, che tale comma 4 prevede, qualora lo schema di decreto comporti conseguenze finanziarie, che esso sia corredato della relazione tecnica e che venga sottoposto al parere delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari. Lo stesso comma dispone che il Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni formulate con riferimento all’esigenza di garantire il rispetto dell’art. 81, quarto comma, della Costituzione, ritrasmette alle Camere i testi, corredati dei necessari elementi integrativi d’informazione, per i pareri definitivi delle Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari, che devono essere espressi entro venti giorni.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Nell’ambito dell’accordo di compromesso raggiunto dal Consiglio europeo dell’11 e 12 dicembre 2008 sull’insieme delle proposte relative al pacchetto energia clima, il Parlamento europeo nella seduta del 17 dicembre 2008 ha approvato:

· una proposta di regolamento per limitare le emissioni di CO₂ delle automobili (COM(2007)856) presentata dalla Commissione il 19 dicembre 2007, che ha come obiettivo la riduzione delle emissioni di CO₂ dei nuovi veicoli nell’UE fino a 130 grammi per km nel 2012.

Il testo di compromesso approvato consentirebbe alle industrie automobilistiche di raggiungere gradualmente in quattro anni, a partire dal 2012, l’obiettivo di emissione di CO2 di 130 g/km a vettura che dovrà essere rispettato al 100% nel 2015. In caso di mancato rispetto dei limiti previsti dovrebbe essere applicato un sistema progressivo di sanzioni – 5 euro per il primo grammo di sforamento, 15 per il secondo, 25 per il terzo e 95 dal quarto in poi - che dovrebbe restare in vigore fino al 2018 per essere poi sostituito, a partire dal 2019, da una penale unica di 95 euro per ogni grammo in eccesso. Per i produttori che metteranno in commercio modelli di auto ad emissioni bassissime o nulle (ad esempio, auto elettriche, ibride o a idrogeno) si prospetta il riconoscimento di “supercrediti” da computare nella media complessiva fino ad un massimo di 7 gCO2/km. Infine, sono previste deroghe per le piccole case automobilistiche, con produzione inferiore alle 10.000 auto all’anno, purché abbiano fabbriche e centri di progettazione separati.

· una proposta di direttiva volta a fissare nuovi standard per i combustibili utilizzati dai mezzi di trasporto, al fine di ridurre il loro contributo al cambiamento climatico e all’inquinamento atmosferico, e a promuovere l’uso di biocarburanti e l’introduzione di veicoli meno inquinanti (COM(2007)18) presentata dalla Commissione il 31 gennaio 2007.

Tra le principali novità che la Commissione propone di introdurre, a partire dal 2009, si segnalano: la riduzione del tenore massimo di zolfo per tutto il combustibile diesel commercializzato (10 parti per milione (ppm), per il gasolio destinato alle macchine non stradali per usi su strada (10 ppm) e alle le vie navigabili interne (300 ppm); riduzione all’8% del tenore massimo di idrocarburi poliaromatici nel combustibile diesel; definizione di una miscela specifica, con un maggior tenore di composti ossigenati (inclusa una percentuale di etanolo fino al 10%), allo scopo di utilizzare nella benzina un quantitativo superiore di biocarburanti; l’introduzione dell’obbligo per i fornitori di combustibile di sorvegliare le emissioni di gas ad effetto serra prodotte durante il ciclo di vita, a decorrere dal 2011, riducendo ogni anno tali emissioni dell'1%, arrivando nel 2020 ad una riduzione complessiva del 10 %.

Il Parlamento europeo ha approvato entrambe le proposte in prima lettura, secondo la procedura di codecisione. I provvedimenti restano in attesa dell’approvazione definitiva da parte del Consiglio.

In materia di politica energetica e cambiamenti climatici si segnala, inoltre, che il 4 dicembre 2008 la Commissione ha presentato una proposta di direttiva relativa al recupero di vapori di benzina durante il rifornimento delle automobili nelle stazioni di servizio (COM(2008)812), intesa a rendere obbligatoria in tutte le stazioni di servizio, a partire dal 1 luglio 2012, l’installazione di attrezzature che consentono il recupero dei vapori di benzina attraverso le tecnologie cosiddette della fase II. Tali tecnologie, infatti, consentono una migliore cattura e riciclaggio dei vapori nocivi di benzina che fuoriescono durante il rifornimento delle automobili, in particolare, del benzene, una sostanza cancerogena per l'uomo di cui non si conosce la soglia di sicurezza.

Il 21 dicembre 2007 la Commissione ha adottato un pacchetto di misure volto a migliorare la politica dell’Unione europea in materia di emissioni degli impianti industriali che comprende:

· una comunicazione “Verso una politica più efficace in materia di emissioni industriali” (COM (2007) 843)

· una proposta di rifusione della direttiva sulle emissioni industriali (in materia di prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento) (COM (2007) 844), intesa a riunire in un unico strumento normativo chiaro e coerente le disposizioni contenute nelle sette direttive europee relative all’inquinamento industriale.

La proposta della Commissione riguarderebbe 52.000 stabilimenti industriali e intende, tra l’altro, favorire l’impiego delle migliori tecnologie disponibili per ridurre l'inquinamento industriale, attualmente ostacolate da un numero eccessivo di autorizzazioni.

La proposta di direttiva è stata esaminata dal Parlamento europeo in prima lettura, secondo la procedura di codecisione, nella seduta del 10 marzo 2009.

Il 16 febbraio 2009 il Consiglio ha definitivamente approvato in prima lettura una proposta di regolamento (COM(2007)824) intesa a rivedere la direttiva 2001/81/CE relativa ai limiti nazionali di emissione di alcuni inquinanti atmosferici, che disciplina i livelli di emissioni di anidride solforosa, ossido nitrico, ammoniaca e composti organici volatili. In particolare, la Commissione potrà aggiornare le metodologie per gli inventari e le proiezioni delle emissioni su proposta di un comitato di regolamentazione con controllo, composto dei rappresentanti degli Stati membri, previa espressione di un parere da parte del Parlamento europeo e del Consiglio.

Si segnala, infine, che nel corso di una cerimonia solenne svoltasi il 10 febbraio 2009 nell'emiciclo del Parlamento europeo, oltre 350 città europee hanno firmato il Patto dei Sindaci (Covenant of Mayors), impegnandosi a superare entro il 2020 l’obbiettivo di una diminuzione del 20% delle emissioni di CO². L’iniziativa è stata promossa dalla Commissione europea in cooperazione con il Comitato delle Regioni.

Procedure di contenzioso

La Commissione ha avviato tre procedure d’infrazione nei confronti dell’Italia in materia di qualità dell’aria. Si tratta, in particolare, di:

· un parere motivato in riferimento alla cattiva applicazione delle direttive 96/62/CE e 99/30/CE concernenti i valori limite di qualità dell'aria (procedura d’infrazione 2004/2116).

Secondo la Commissione, in Italia nel 2001 sono stati riscontrati valori superiori ai limiti consentiti per il biossido di azoto e per l’ossido di azoto, in 26 zone, e per il particolato PM10, in 37 zone. In forza della normativa europea, entro il 31 dicembre 2003 l’Italia avrebbe dovuto predisporre e comunicare alla Commissione i piani o programmi che avrebbero consentito di raggiungere i valori limite consentiti per tali inquinanti. In seguito all’apertura della prima fase della procedura d’infrazione (9 luglio 2004) l’Italia ha trasmesso una documentazione sulla base della quale la Commissione può ritenere che per 17 zone non sia possibile verificare se tali piani siano stati predisposti, avviando pertanto, il 4 aprile 2006, la seconda fase della procedura d’infrazione contestando all’Italia di esser venuta meno agli obblighi previsti dalle direttive 96/62/CE e 99/30/CE.

· una lettera di messa in mora in riferimento alla cattiva applicazione della direttiva 1999/30/CE relativa ai valori limite di qualità dell'aria per il biossido di zolfo (procedura d’infrazione 2007/2182).

Con lettera del 27 giugno 2007 la Commissione ha contestato all’Italia di non aver rispettato i valori limite per lo zolfo (SO2), sia per quanto concerne il valore limite giornaliero che orario, in varie zone.

· una lettera di messa in mora relativa qualità dell'aria: valori limite PM10 (procedura d’infrazione 2008/2194)

Con lettera del 29 gennaio 2009, la Commissione ha rilevato che nel 2006 e nel 2007 in numerose zone sono stati superati i valori limite giornalieri ed annuali consentiti per le particelle PM10. Tali dati sono desunti dalle relazioni annuali 2006 e 2007 trasmesse dall’Italia ai sensi dell’art 11 della direttiva 96/62/CE. Poiché l’Italia non ha mai notificato alla Commissione che tali zone soddisfano le condizioni previste per il loro esonero dagli obblighi di applicazione dei valori limite, la Commissione conclude che ciò sia indice di una tendenza al superamento dei valori limite di lungo periodo e che, pertanto, l’Italia sia venuta meno agli obblighi derivanti dalla direttiva 1999/30/CE, concernente i valori limite di qualità dell’aria.

L'articolo 16, modificato nel corso dell’esame al Senato, rivede la legge n. 157 del 1992, recante norme per la tutela della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio, c.d. legge sulla caccia, al fine di adeguarla, come afferma la relazione illustrativa, alla direttiva 79/409/CE del Consiglio e superare le censure formulate dalla Commissione europea nel parere motivato adottato il 28 giugno 2006 nell'ambito della procedura d’infrazione 2006/2131 (v. infra).

Con il comma 1, lettera a), si aggiunge dopo il comma 2 dell'art. 1 della citata legge n. 157 del 1992 un ulteriore comma ove si prevede, parafrasando in parte l’articolo 2 della direttiva 79/409/CE, che lo Stato, le Regioni e le province autonome, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, si adoperino per assicurare un livello della popolazione della fauna selvatica corrispondente alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, tenendo conto degli aspetti economici e ricreativi; le iniziative in materia dovranno peraltro seguire i dettami della Guida alla disciplina della caccia nell’ambito della direttiva 79/409/CEE sulla conservazione degli uccelli, pubblicata dalla Commissione nel febbraio 2008, che assume la veste di documento di orientamento per un prelievo praticato in forma sostenibile.

Secondo la relazione al disegno di legge la modifica consentirebbe di superare la censura, contenuta nel parere motivato del giugno 2006, circa il mancato recepimento dell’articolo 2 della direttiva 79/409/CE.

La relazione precisa, altresì, che le attività che eventualmente si renderà necessario intraprendere a tal fine saranno poste in essere utilizzando gli ordinari stanziamenti di bilancio e che esse consisteranno in misure di ripopolamento o di reintroduzione ovvero di miglioramento ambientale in relazione alle specie che si renderà necessario adeguare.

Si segnala che con accordo sottoscritto il 12 ottobre 2004, nel quadro dell’Iniziativa per la caccia sostenibile (ICS) della Commissione europea, la Federazione delle associazioni di caccia e conservazione della fauna selvatica dell’UE - FACE (Federation of Associations for Hunting and Conservation of the EU) e il BirdLife International hanno convenuto di attribuire importanza prioritaria all’applicazione della direttiva uccelli secondo le indicazioni contenute nella Guida.

Con la lettera b) del comma 1 viene inserito dopo il comma 7 dell'art. 1 della citata legge n. 157 del 1992 un comma aggiuntivo ove si prevede che il Ministro per le politiche europee, di concerto con i Ministri interessati, trasmetta alla Commissione europea tutte le informazioni utili per le ricerche riguardanti la protezione, la gestione e l'utilizzazione della fauna selvatica, nonché quelle sull’applicazione pratica della legge.

La modifica è volta, come precisato nella relazione che accompagna il disegno di legge in esame, a superare la censura circa il mancato recepimento della direttiva 79/409/CE nella parte in cui impone agli Stati membri l’obbligo di trasmettere alla Commissione europea tutte le informazioni utili per coordinare le ricerche e i lavori riguardanti la protezione, la gestione e l’utilizzazione della fauna selvatica, nonché quelle sull’applicazione pratica della legislazione nazionale.

Si ricorda che la direttiva 79/409/CE del Consiglio concernente la conservazione degli uccelli selvatici prevede, all'art. 10, che gli Stati membri incoraggino le ricerche e i lavori necessari per la protezione, la gestione e l'utilizzazione della popolazione di tutte le specie di uccelli previste dalla direttiva e che, tra l'altro, gli Stati membri trasmettano alla Commissione tutte le informazioni ad essa necessarie per prendere misure appropriate per coordinare le ricerche e i lavori svolti in tale settore.

Il comma 2 ed il comma 3 (quest’ultimo introdotto durante l’esame al Senato) dell’articolo in esame modificano l'art. 18 della legge n. 157 del 1992, che individua le specie cacciabili per periodi di attività venatoria, sostituendo il primo ed il terzo periodo del comma 2. Il testo proposto continua a consentire alle regioni di modificare il calendario stabilito dal primo comma (in dipendenza delle diverse realtà territoriali), eliminando tuttavia il vincolo (attuale terzo periodo del comma 2 dell’art. 18) in base al quale” i termini devono essere comunque contenuti tra il 1° settembre ed il 31 gennaio dell’anno nel rispetto dell’arco temporale massimo indicato al comma 1”. La nuova formulazione stabilisce invece che i diversi termini per l’esercizio della caccia debbano anche garantire la tutela delle diverse specie durante il periodo della nidificazione o durante le fasi della riproduzione e della dipendenza, ovvero, per quanto concerne le specie migratrici, durante il periodo della riproduzione e il ritorno al luogo di nidificazione, e debbono in ogni caso garantire il rispetto della direttiva 79/409/CEE (così il nuovo terzo periodo).

L'articolo 18 della legge n. 157 del 1992, nel testo attualmente vigente, definisce gli orari e giorni in cui la caccia è consentita ed individua le specie che sono cacciabili.

L'art. 18 fissa il calendario venatorio per le varie specie, ripartendole in quattro gruppi:

- le specie che possono essere cacciate a partire dalla terza domenica di settembre al 31 dicembre ( in particolare, fra le altre, quaglie, pernici e lepri);

- quelle che possono essere cacciate dalla terza domenica di settembre al 31 gennaio ( in particolare, fra le altre, fagiani, beccacce e anatre);

- quelle che possono essere cacciate tra il 10 ottobre e il 30 novembre (in particolare, fra le altre, camoscio, capriolo, cervo, daino e muflone);

- il cinghiale non può essere cacciato che fra il 10 ottobre e il 31 dicembre o fra il 10 novembre e il 31 gennaio. La caccia è vietata quando il terreno sia coperto dal manto nevoso.

Il comma 2 dell’art. 18 consente tuttavia alle regioni di modificare il calendario nazionale, previo parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica, nonché di vietare la caccia per determinate specie, in relazione “alle situazioni ambientali delle diverse realtà territoriali”, ovvero alla densità della fauna presente sul proprio territorio, per ragioni climatiche particolari, o per motivi sanitari. Resta tuttavia l'obbligo di contenere i termini tra il 1° settembre ed il 31 gennaio e per l’arco massimo temporale stabilito al primo comma. L'autorizzazione regionale è peraltro condizionata alla preventiva predisposizione di adeguati piani faunistico-venatori (così il terzo ed il quarto periodo attualmente in vigore).

Ogni regione è tenuta alla pubblicazione del calendario venatorio entro il 15 giugno di ogni anno, accompagnato dalla determinazione del numero di animali che possono essere abbattuti per ogni giorno di caccia (comma 4).

La legge nazionale stabilisce che la caccia sia vietata nei giorni di martedì e di venerdì demandando alle regioni di scegliere i giorni della settimana durante i quali è possibile cacciare, purché in numero non superiore a tre (comma 5); a tali ultime disposizioni tuttavia, fermo restando l’obbligo di silenzio venatorio nei giorni di martedì e venerdì, le regioni possono derogare secondo le consuetudini locali per la caccia agli uccelli migratori, che si svolge dal 10 ottobre al 30 novembre (comma 6).

La caccia, secondo la legge nazionale, è consentita da un'ora prima del sorgere del sole fino al tramonto, ma la caccia di selezione per gli ungulati è consentita fino ad un'ora dopo il tramonto.

Le singole regioni determinano l'orario di caccia giornaliero facendo riferimento a periodi di quindici giorni.

Il comma 4 modifica il comma 3 dell’articolo 20 della legge n. 157 del 1992, richiedendo che l'introduzione dall'estero della fauna selvatica, che, si ricorda, è consentita a scopo di miglioramento genetico, possa avvenire dietro autorizzazione, nel rispetto non solo delle convenzioni internazionali, ma anche – secondo la modifica introdotta – previa consultazione della Commissione europea. La modifica dovrebbe ovviare alla censura contenuta nel parere motivato del giugno 2006 relativa alla non completa trasposizione dell’articolo 11 della direttiva.

Il comma 5 modifica l'art. 21, comma 1, della legge n. 157, inserendo espressamente il divieto di distruzione e danneggiamento deliberato dei nidi e delle uova ed il divieto di disturbare deliberatamente le specie di uccelli protette, fatte salve le deroghe previste dalla stessa legge n. 157, nonché il divieto di trasporto per la vendita, con ciò recependo quanto stabilito dagli artt. 5 e 6, paragrafo 1, della direttiva uccelli.

L'articolo 21 della legge n. 157 del 1992 prevede un'ampia enumerazione di divieti di caccia, divieti già in parte enunciati nell’articolo 5 della legge stessa, ma che sono fondamentalmente contemplati nell’articolo 21. Peraltro, il dettagliato elenco di cui al comma 1 è volto non solo ad assicurare la salvaguardia della selvaggina o ad evitarle sofferenze particolari, ma anche a garantire condizioni generali di sicurezza, tranquillità e incolumità delle persone, nonché l’integrità delle strutture pubbliche.

E' vietato, tra l'altro: alla lettera o), prendere e detenere uova, nidi e piccoli nati di mammiferi e uccelli appartenenti alla fauna selvatica. Ciò è possibile solo per cattura temporanea e inanellamento.da parte degli istituti scientifici delle università o, in talune zone, per sottrarli a sicura distruzione o morte, previo avviso all'autorità competente; alla lettera bb) vendere, detenere per vendere, acquistare uccelli vivi o morti, nonché loro parti o prodotti derivati facilmente riconoscibili, appartenenti alla fauna selvatica, che non appartengano alle seguenti specie: germano reale (anas platyrhynchos); pernice rossa (alectoris rufa); pernice di Sardegna (alectoris barbara); starna (perdix perdix); fagiano (phasianus colchicus); colombaccio (columba palumbus).

Va segnalato che presso il Senato sono stati presentati numerosi disegni di legge di totale revisione della legge n. 157 che, dopo essere stati esaminati congiuntamente dalla XIII Commissione (Territorio, ambiente, beni ambientali) in una prima seduta tenutasi il 22 ottobre 2008, sono confluiti in un testo unificato proposto dal relatore nella seduta dell’11 marzo 2009.

Procedure di contenzioso

Il 22 dicembre 2008 la Commissione europea ha presentato un ricorso alla Corte di giustizia delle Comunità europee (procedura n. 2006/2131, causa C-573/08) sostenendo che la “legislazione italiana non costituisce recepimento completo e conforme della direttiva 79/409/CEE”, concernente la conservazione degli uccelli selvatici.

In particolare, risulterebbero non recepiti, o trasposti in modo non conforme, i seguenti articoli della direttiva:

· articolo 2 (misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli selvatici): non recepito;

· articolo 3 (misure necessarie per preservare , mantenere o ristabilire , per tutte le specie di uccelli selvatici una varietà e una superficie di habitat): recepimento non conforme derivato dal mancato recepimento dell'articolo 2;

· articolo 4, paragrafo 4 (misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione, l'inquinamento o il deterioramento degli habitat): non recepito;

· articolo 5 (misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli selvatici): non sono recepiti il divieto di distruzione e danneggiamento deliberato dei nidi e delle uova nonché il divieto di disturbo deliberato degli uccelli protetti dalla direttiva;

· articolo 6 (misure riguardanti la vendita, il trasporto e la detenzione per la vendita): non è recepito il divieto di trasporto per la vendita;

· articolo 7, paragrafo 4: recepimento non completo (nella legislazione italiana la suddivisione temporale per periodi di attività venatoria non prevede il divieto di caccia durante il periodo di nidificazione e riproduzione, in particolare quando si tratta di specie migratrici; non risulta inoltre recepito l'obbligo di trasmettere alla Commissione le informazioni utili sull'applicazione pratica della legislazione sulla caccia);

· articolo 9: recepimento non conforme a livello statale (i controlli di legittimità delle deroghe sono inefficaci e intempestivi); recepimento e applicazione non conforme a livello regionale (Abruzzo, Lazio, Toscana, Lombardia, Emilia Romagna, Marche, Calabria e Puglia);

· articolo 10, paragrafo 2: recepimento non completo (manca l'obbligo di trasmettere alla Commissione le informazioni necessarie per coordinare le ricerche e i lavori per la protezione, la gestione e l'utilizzazione delle popolazioni di uccelli protetti dalla direttiva);

· articolo 11: recepimento non completo (non è previsto l'obbligo di consultare la Commissione in materia di introduzione di specie esotiche);

· articolo 13 (misure per evitare il deterioramento della situazione attuale per quanto riguarda la conservazione degli uccelli selvatici): non recepito;

· articolo 18, paragrafo 2: mancata comunicazione delle autorità italiane dei testi regionali in materia di caccia per le regioni Lazio, Lombardia, Toscana e Puglia.

Il 29 giugno 2006 la Commissione europea ha deferito l’Italia alla Corte di giustizia delle Comunità europee (procedure n. 2004/4242 e 2004/4926) per violazione della direttiva 79/409/CEE concernente la conservazione degli uccelli selvatici da parte della legislazione regionale di Sardegna e Veneto. La normativa regionale del Veneto e della Sardegna, infatti, non prevedrebbe alcun meccanismo di controllo nei casi in cui la cattura o l'uccisione di uccelli tutelati dalla direttiva sia autorizzata per motivi eccezionali. La Commissione ritiene che la mancanza di tale meccanismo porti alla cattura e all'uccisione di un numero troppo elevato di uccelli.

L’articolo 20 reca due modifiche al Codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206.

La normativa in materia di tutela dei consumatori è stata riordinata e raccolta nel cd. Codice del consumo (decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206)emanato in attuazione della delega contenuta nell’articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229 (recante Interventi in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e semplificazione – Legge di semplificazione 2001). Il Codice è intervenuto su di un tessuto normativo costituito da provvedimenti di recepimento di direttive comunitarie, da norme del Codice civile (artt. 1496-bis e seguenti, in tema di clausole abusive, e 1519-bis e seguenti, in tema di vendita di beni mobili di consumo) e da numerosi atti di diverso rango legislativo, formalmente non coordinati con la principale legge di riferimento, la legge 30 luglio 1998, n. 281 (recante Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti), con la quale si era provveduto all’introduzione di una disciplina generale dei principi che presiedono alla tutela dei consumatori, definendo una carta dei diritti dei consumatori e degli utenti[97]. Il Codice del consumo reca, quindi, una disciplina organica in materia di tutela dei consumatori, coordinata con la normativa comunitaria e diretta alla semplificazione normativa sia sul piano quantitativo, attraverso l’unificazione redazionale di numerosi provvedimenti legislativi, che su quello qualitativo dell’unificazione del linguaggio e della coerenza giuridica e sistematica delle norme. Dopo due anni dalla sua emanazione, il Codice ha subito alcune significative modifiche ed integrazioni, dapprima per dare attuazione agli obblighi comunitari di cui alla direttiva 2005/29/CE in materia di pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori (recepita all'interno del Codice con il decreto legislativo n. 146 del 2 agosto 2007[98]), e successivamente per adeguarlo alle Disposizioni correttive ed integrative adottate con il decreto legislativo n. 221 del 23 ottobre 2007, che ha anche provveduto a convogliare nel Codice del consumo le disposizioni di attuazione della direttiva 2002/65/CE in materia di commercializzazione a distanza di servizi finanziari ai consumatori, precedentemente recate dal decreto legislativo n. 190/2005 (di cui si è prevista contestualmente l’abrogazione).

La prima modifica introdotta dal comma 1, lett. a), concerne l’articolo 67, comma 6, del predetto Codice e consiste nella correzione di un rinvio – ivi contenuto – alle disposizioni di cui «al presente articolo» (riferito all’esercizio del diritto di recesso in materia di contratti a distanza ), che risulta superato a seguito dell’intervento di codificazione.

Infatti, nel testo originario di recepimento della direttiva 97/7/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 1997, riguardante la protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza (recepito con il decreto legislativo 22 maggio 1999, n. 185), tutte le disposizioni relative all’esercizio del diritto di recesso da parte del consumatore erano contenute nel solo articolo 5 (articolato in più commi), mentre nel nuovo testo recato dal Codice del consumo le medesime disposizioni sono suddivise in più articoli raccolti in un’unica sezione. Tuttavia l’attuale articolo 67, comma 6, ha mantenuto l’originario riferimento “al presente articolo”, che non appare più corretto a seguito dell’intervento di codificazione.

Pertanto i riferimenti normativi contenuti nell’articolo 67, comma 6, devono essere opportunamente reindirizzati all’intera parte del decreto legislativo n. 206 del 2005 che disciplina il diritto di recesso, ossia alla sezione IV, capo I, titolo III della parte III del Codice del consumo stesso.

Con il comma 1, lett. b), viene integralmente sostituito l’articolo 144-bis del Codice del consumo (Cooperazione tra le autorità nazionali per la tutela dei consumatori), introdotto dall’articolo 19 della legge 6 febbraio 2007, n. 13 (legge comunitaria 2006).

Si ricorda brevemente che l’articolo 19 citato ha individuato nel Ministero dello sviluppo economico l’autorità pubblica nazionale competente per la cooperazione in materia di tutela dei consumatori^{^[99]}. A tal fine ha novellato il D.Lgs. 6 settembre 2005, n. 206 recante il nuovo “Codice del consumo”, provvedendo ad inserire nella relativa parte VI un nuovo articolo, il 144-bische detta disposizioni in materia di “Cooperazione tra le autorità nazionali per la tutela dei consumatori”.

La relazione di accompagnamento del disegno di legge in esame precisa che la nuova formulazione tiene conto delle problematiche emerse nel corso del recepimento della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2005, che modifica la direttiva 84/450/CEE sulla pubblicità ingannevole, recepita con il decreto legislativo 2 agosto 2007, n. 146, ed in particolare rappresentate dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato e dalla Commissione europea, anche in ragione dell’ulteriore aggiornamento delle disposizioni di riferimento avvenuto con il decreto legislativo 23 ottobre 2007, n. 221, correttivo del Codice del consumo.

Nello specifico, ai sensi del comma 1del capoverso art. 144-bis, le competenze del Ministero dello sviluppo economico sono ridefinite, alla luce dell’entrata in vigore della disciplina sulle pratiche commerciali scorrette (decreti legislativi 2 agosto 2007, n. 145 e n. 146[100]), chiarendo che il predetto Ministero svolge la funzione di autorità competente, ai sensi dell'art. 3, lettera c) del regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 ottobre 2004, e nell’ottica di una più efficiente attribuzione di funzioni, in materia: di servizi turistici, di cui alla parte III, titolo IV, capo II del Codice del consumo; di clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, di cui alla parte III, titolo I; di garanzia nella vendita dei beni di consumo, di cui alla parte IV, titolo III, capo I; di credito al consumo, di cui alla parte III, titolo II, capo II, sezione I; di commercio elettronico, di cui alla parte III, titolo III, capo II; di contratti negoziati fuori dai locali commerciali, di cui alla parte III, titolo III, capo I, sezione I; di contratti a distanza, di cui alla parte III, titolo III, capo I, sezione II; e di contratti relativi all’acquisizione di un diritto di godimento ripartito di beni immobili (attualmente in capo alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura), di cui alla parte III, titolo IV, capo I, ferme restando le attribuzioni in capo ai comuni ai sensi delle altre norme del codice (in particolare l’articolo 17) e delle disposizioni di cui all’articolo 22, comma 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (riforma del commercio).

Il regolamento (CE) n. 2006/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 ottobre 2004, sulla cooperazione tra le autorità nazionali responsabili dell'esecuzione della normativa che tutela i consumatori (Regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori), definisce (art. 1) le condizioni in base alle quali le autorità competenti dello Stato membro designate in quanto responsabili dell’esecuzione della normativa sulla tutela degli interessi dei consumatori collaborano fra di loro e con la Commissione al fine di garantire il rispetto della citata normativa e il buon funzionamento del mercato interno e al fine di migliorare la protezione degli interessi economici dei consumatori. All'art. 3, lett. c), viene precisato, tra l'altro, che per "autorità competente" s’intende qualsiasi autorità pubblica a livello nazionale, regionale o locale, con responsabilità specifiche per l’esecuzione della normativa sulla protezione degli interessi dei consumatori.

L'art. 22, comma 3, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 disciplina le sanzioni pecuniarie per le violazioni di cui agli artt. 11 (orario di apertura e chiusura degli esercizi commerciali); 14 (pubblicità dei prezzi); 15 (vendite straordinarie) e 26, comma 5 (obbligo di comunicazione ai comuni del trasferimento della gestione o della proprietà ovvero della cessazione di attività per gli esercizi di vicinato e per le strutture di vendita medie e grandi).

È chiarita inoltre la circostanza per la quale, con riferimento al regolamento comunitario (CE) n. 2006/2004, restano ferme le disposizioni sulle competenze per le autorità nazionali già previste dall’ordinamento, in particolare quelle che designano l'Autorità garante della concorrenza e del mercato come autorità competente in materia di pratiche commerciali scorrette[101].

Ai sensi del comma 2del capoverso art. 144-bis, il Ministero dello sviluppo economico esercita tutti i poteri di cui al citato regolamento (CE) n. 2006/2004, nelle materie di cui al comma 1, anche con riferimento alle infrazioni lesive degli interessi collettivi dei consumatori in ambito nazionale.

Il successivo comma 3dispone che per lo svolgimento dei compiti di cui ai commi 1 e 2, il Ministero dello sviluppo economico può avvalersi delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, nonché del Corpo della Guardia di finanza che agisce con i poteri ad esso attribuiti per l’accertamento dell’imposta sul valore aggiunto e delle imposte sui redditi. Può inoltre definire forme di collaborazione con altre pubbliche amministrazioni. Limitatamente ai poteri di cui all’articolo 139, può avvalersi delle associazioni dei consumatori e degli utenti di cui all’articolo 137.

Con l'art. 137 del decreto legislativo n. 206 del 2005 è istituito, presso il Ministero dello sviluppo economico, l'elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale. L'iscrizione è subordinata al possesso di una serie di requisiti, da comprovare con la presentazione di documentazione conforme alle prescrizioni e alle procedure stabilite con decreto del Ministro dello sviluppo economico, riguardanti: l'avvenuta costituzione da almeno tre anni; il possesso di uno statuto che sancisca un ordinamento a base democratica e preveda come scopo esclusivo la tutela dei consumatori e degli utenti, senza fine di lucro; un numero di iscritti non inferiore allo 0,5 per mille della popolazione nazionale e presenza sul territorio di almeno cinque regioni o province autonome, con un numero di iscritti non inferiore allo 0,2 per mille degli abitanti di ciascuna di esse; l'elaborazione di un bilancio annuale delle entrate e delle uscite; lo svolgimento di un'attività continuativa nei tre anni precedenti; il non avere i suoi rappresentanti legali subito alcuna condanna, passata in giudicato, in relazione all'attività dell'associazione medesima, e non rivestire i medesimi rappresentanti la qualifica di imprenditori o di amministratori di imprese di produzione e servizi in qualsiasi forma costituite, per gli stessi settori in cui opera l'associazione. L'elenco è aggiornato annualmente a cura del Ministero dello sviluppo economico, che lo comunica alla Commissione europea.

Ai sensi dell'art. 139 del Codice del consumo, le associazioni dei consumatori e degli utenti inserite nell'elenco di cui all'articolo 137 sono legittimate ad agire, ai sensi dell'articolo 140 (recante disposizioni di carattere procedurale), a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti. Oltre a quanto disposto dall'articolo 2, recante l'elencazione dei diritti dei consumatori, le dette associazioni sono legittimate ad agire nelle ipotesi di violazione degli interessi collettivi dei consumatori. Gli organismi pubblici indipendenti nazionali e le organizzazioni riconosciuti in altro Stato dell'Unione europea ed inseriti nell'elenco degli enti legittimati a proporre azioni inibitorie a tutela degli interessi collettivi dei consumatori, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee, possono inoltre agire, ai sensi dello stesso articolo 139 e secondo le modalità di cui all'articolo 140, nei confronti di atti o comportamenti lesivi per i consumatori del proprio Paese, posti in essere in tutto o in parte sul territorio dello Stato.

Con il comma 4si prevede che ai fini dell’applicazione del regolamento (CE) n. 2006/2004 il Ministero dello sviluppo economico, per lo svolgimento delle funzioni di cui al comma 1, possa avvalersi, in particolare, dei comuni. Resta comunque ferma la disciplina sanzionatoria in materia di indicazione dei prezzi, di cui all'articolo 17 del Codice del consumo.

L'art. 17 del Codice del consumo prevede che chiunque ometta di indicare il prezzo per unità di misura o non lo indichi secondo quanto previsto dalla sezione I (indicazione dei prezzi per unità di misura) del capo III del titolo II della parte I del Codice medesimo, è soggetto alla sanzione amministrativa del pagamento di una somma da lire 1.000.000 (516 euro) a lire 6.000.000 (3.098 euro), come previsto dall'art. 22, comma 3 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114, di riforma della disciplina relativa al settore del commercio.

Le procedure istruttorie relative ai poteri di cui al citato regolamento (CE) n. 2006/2004 attribuiti al Ministro dello sviluppo economico ai sensi del comma 2, nonché relativamente all’applicazione delle sanzioni di cui ai successivi commi 6 e 7, sono stabilite, ai sensi del comma 5, con regolamento emanato ai sensi dell’articolo 17, comma 1, lettera d), della legge 23 agosto 1988, n. 400, in modo da garantire il contraddittorio, la piena cognizione degli atti e la verbalizzazione.

L'art. 17 della legge n. 400 del 1998 contiene, al comma 1, l'elenco delle fattispecie che possono essere disciplinate da regolamenti adottati con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, sentito il parere del Consiglio di Stato. Tra tali fattispecie, alla lettera d), rientra l'organizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni dettate dalla legge.

Da ultimo, con riferimento al tema delle sanzioni, sollevato, come riferisce la relazione di accompagnamento del disegno di legge in esame, anche dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato, si prevedono apposite sanzioni per le violazioni del regolamento (CE) n. 2006/2004 (commi 6 e 7), necessarie per assicurare l’effettività dell’esercizio dei poteri da parte delle autorità nazionali competenti. In particolare:

§ si applicano le sanzioni di cui all’articolo 27, comma 4 (sanzione amministrativa pecuniaria da 2.000 euro a 20.000 euro, e da 4.000 euro a 40.000 euro qualora le informazioni o la documentazione fornite non siano veritiere) nei casi di rifiuto, omissione o ritardo, senza giustificato motivo, di esibire i documenti o di fornire le informazioni richieste, nell’ambito delle proprie competenze, dal Ministero dello sviluppo economico, riguardanti fattispecie di infrazioni nazionali o intracomunitarie, nonché nel caso in cui siano esibiti documenti o fornite informazioni non veritiere (comma 6);

§ si applicano le sanzioni di cui all’articolo 27, comma 12 (sanzione amministrativa pecuniaria da 10.000 a 150.000 euro e nei casi di reiterata inottemperanza sospensione dell'attività d'impresa per un periodo non superiore a trenta giorni) nei casi di inottemperanza ad impegni assunti nei confronti del Ministero dello sviluppo economico dai soggetti interessati, per porre fine a infrazioni nazionali o intracomunitarie (comma 7).

Con il comma 8, si dispone l'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 27, commi 1 e 2 del Codice del consumo, in relazione alle funzioni di autorità competente attribuite all’Autorità garante della concorrenza e del mercato – ai sensi degli articoli 3, lettera c), e 4 del citato regolamento (CE) n. 2006/2004 – in materia di pratiche commerciali scorrette di cui alla parte II del titolo III del Codice medesimo. Per i profili sanzionatori, nell’ambito delle proprie competenze, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato provvede ai sensi dell’articolo 27, che contempla essenzialmente sia le sanzioni amministrative pecuniarie per la violazione delle disposizioni in materia di pratiche commerciali scorrette, sia la sospensione temporanea delle medesime attività commerciali scorrette.

Il comma 1 dell'articolo 27 del Codice di commercio assegna all'Autorità garante della concorrenza e del mercato le funzioni di autorità competente per l'applicazione del citato regolamento (CE) n. 2006/2004 in materia di pratiche commerciali scorrette. Ai sensi del comma 2, l'Autorità, d'ufficio o su istanza di ogni soggetto o organizzazione che ne abbia interesse, inibisce la continuazione delle pratiche commerciali scorrette e ne elimina gli effetti. A tale fine, l'Autorità si avvale dei poteri investigativi ed esecutivi di cui al citato regolamento comunitario, anche in relazione alle infrazioni non transfrontaliere. Per lo svolgimento dei compiti di cui al comma 1, l'Autorità può inoltre avvalersi della Guardia di finanza che agisce con i poteri ad essa attribuiti per l'accertamento dell'imposta sul valore aggiunto e dell'imposta sui redditi. L'intervento dell'Autorità è indipendente dalla circostanza che i consumatori interessati si trovino nel territorio dello Stato membro in cui è stabilito il professionista o in un altro Stato membro.

Il Ministero dello sviluppo economico designa – ai sensi del comma 9del capoverso art. 144-bis – l’ufficio unico di collegamento responsabile dell’applicazione del citato regolamento (CE) n. 2006/2004.

Il comma 2 dell'articolo in commento dispone infine che alle attività e agli adempimenti di cui all’articolo 144-bis del codice del consumo, nella nuova formulazione, si provvede nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’UE

Nel programma legislativo e di lavoro per il 2009 la Commissione annuncia una serie di iniziative per difendere i consumatori e migliorare le possibilità di ricorso. Progetti specifici di monitoraggio avranno come oggetto il commercio al dettaglio, gli apparecchi elettrici e i prodotti farmaceutici.

In particolare, la Commissione intende presentare una comunicazione sul monitoraggio del settore del commercio al dettaglio, con l’obiettivo di individuare eventuali disfunzioni sia dal punto di vista dei consumatori che dei fornitori. Il programma legislativo, invece, non chiarisce con quali strumenti (legislativi ovvero non legislativi) la Commissione interverrà nel settore dei prodotti farmaceutici e degli apparecchi elettrici.

La Commissione preannuncia altresì per giugno 2009 la presentazione di una comunicazione sull’applicazione dell’acquis comunitario in materia di tutela dei consumatori, allo scopo di individuare le migliori pratiche e raccomandare iniziative che la Commissione stessa e gli Stati membri dovranno adottare nell’ambito della propria competenza relativa alla trasposizione, all’applicazione e all’attuazione delle norme relative al mercato unico.

L’8 ottobre 2008 la Commissione europea ha presentato la proposta di direttiva sui diritti dei consumatori (COM(2008)614).

Essa mira a modificare la direttiva 85/577/CEE per la tutela dei consumatori in caso di contratti negoziati fuori dei locali commerciali, la direttiva 93/13/CEE concernente le clausole abusive nei contratti stipulati con i consumatori, la direttiva 97/7/CE riguardante la protezione dei consumatori in materia di contratti a distanza e la direttiva 1999/44/CE su taluni aspetti della vendita e delle garanzie dei beni di consumo.

La proposta crea un unico strumento orizzontale che disciplina gli aspetti comuni in modo sistematico, semplifica e aggiorna le norme esistenti. Essa si distanzia dall'approccio dell'armonizzazione minima seguito nelle quattro direttive esistenti (vale a dire il principio che gli Stati membri possono mantenere o adottare norme più severe rispetto a quelle stabilite dalla direttiva) e introduce un approccio di armonizzazione completa (vale a dire il principio che gli Stati membri non possono mantenere o adottare disposizioni divergenti da quelle fissate nella direttiva).

La proposta è in attesa di essere esaminata dal Consiglio e dal Parlamento europeo che l’ha calendarizzata nella sessione del 25 novembre 2009.

Il 27 novembre 2008 la Commissione europea ha presentato un Libro verde sui mezzi di ricorso collettivo dei consumatori (COM(2008)794).

Il Libro verde individua gli ostacoli che si frappongono a un efficace ricorso dei consumatori in termini di accesso, efficacia e economicità, ed avvia una consultazione delle parti interessate sulle diverse opzioni per colmare tali lacune.

Le opzioni proposte sono le seguenti:

- nessun intervento comunitario: tale opzione non prevede alcun intervento comunitario e si basa sulle misure nazionali e comunitarie esistenti;

- cooperazione tra Stati membri: essa garantirebbe che gli Stati membri che possiedono un meccanismo di ricorso collettivo ne consentano l'accesso ai consumatori di altri Stati membri e che gli Stati membri che non possiedono questo tipo di meccanismo ne creino uno;

- associazione di strumenti diversi: in questo caso, si tratterebbe di attivare diversi strumenti, vincolanti e non vincolanti, quali: il miglioramento dei meccanismi alternativi di risoluzione delle controversie; l'ampliamento del campo d'applicazione delle procedure relative alle controversie di modesta entità ai ricorsi di massa; l'ampliamento del campo di applicazione del regolamento sulla cooperazione per la tutela dei consumatori; l'incoraggiamento delle imprese a migliorare i sistemi di gestione dei reclami; le azioni per sensibilizzare i consumatori circa i meccanismi di ricorso esistenti;

- procedura giudiziaria di ricorso collettivo a livello comunitario: si tratterebbe di introdurre una misura comunitaria, vincolante o meno, per garantire che in tutti gli Stati membri esista un meccanismo di ricorso giudiziario collettivo.

La consultazione è terminata il 1° marzo 2009, ed in base ai risultati la Commissione presenterà un nuovo documento orientativo nel corso del 2009.

4. Nel decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, sono apportate le seguenti modifiche:

a) all’articolo 7, quarto comma, la lettera f-quinquies) è sostituita dalla seguente:

«f-quinquies) le prestazioni di intermediazione, relative ad operazioni diverse da quelle di cui alla lettera d) del presente comma e da quelle di cui all’articolo 40, commi 5 e 6, del decreto-legge 30 agosto 1993, n. 331, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1993, n. 427, si considerano effettuate nel territorio dello Stato quando le operazioni oggetto dell’intermediazione si considerano ivi effettuate, a meno che non siano commesse da soggetto passivo in un altro Stato membro dell’Unione europea; le suddette prestazioni si considerano in ogni caso effettuate nel territorio dello Stato se il committente delle stesse è ivi soggetto passivo d’imposta, sempre che le operazioni cui le intermediazioni si riferiscono siano effettuate nel territorio della Comunità»;

b) l’articolo 13 è sostituito dal seguente:

«Art. 13. - (Base imponibile) – 1. La base imponibile delle cessioni di beni e delle prestazioni di servizi è costituita dall’ammontare complessivo dei corrispettivi dovuti al cedente o prestatore secondo le condizioni contrattuali, compresi gli oneri e le spese inerenti all’esecuzione e i debiti o altri oneri verso terzi accollati al cessionario o al committente, aumentato delle integrazioni direttamente connesse con i corrispettivi dovuti da altri soggetti.

2. Agli effetti del comma 1 i corrispettivi sono costituiti:

a) per le cessioni di beni e le prestazioni di servizi dipendenti da atto della pubblica autorità, dall’indennizzo comunque denominato;

b) per i passaggi di beni dal committente al commissionario o dal commissionario al committente, di cui al numero 3) del secondo comma dell’articolo 2, rispettivamente dal prezzo di vendita pattuito dal commissionario, diminuito della provvigione, e dal prezzo di acquisto pattuito dal commissionario, aumentato della provvigione; per le prestazioni di servizi rese o ricevute dai mandatari senza rappresentanza, di cui al terzo periodo del terzo comma dell’articolo 3, rispettivamente dal prezzo di fornitura del servizio pattuito dal mandatario, diminuito della provvigione, e dal prezzo di acquisto del servizio ricevuto dal mandatario, aumentato della provvigione;

c) per le cessioni indicate ai numeri 4), 5) e 6) del secondo comma dell’articolo 2, dal prezzo di acquisto o, in mancanza, dal prezzo di costo dei beni o di beni simili, determinati nel momento in cui si effettuano tali operazioni; per le prestazioni di servizi di cui al primo e al secondo periodo del terzo comma dell’articolo 3, dalle spese sostenute dal soggetto passivo per l’esecuzione dei servizi medesimi;

d) per le cessioni e le prestazioni di servizi di cui all’articolo 11, dal valore normale dei beni e dei servizi che formano oggetto di ciascuna di esse;

e) per le cessioni di beni vincolati al regime della temporanea importazione, dal corrispettivo della cessione diminuito del valore accertato dall’ufficio doganale all’atto della temporanea importazione.

3. In deroga al comma 1:

a) per le operazioni imponibili effettuate nei confronti di un soggetto per il quale l’esercizio del diritto alla detrazione è limitato a norma del comma 5 dell’articolo 19, anche per effetto dell’opzione di cui all’articolo 36-bis, la base imponibile è costituita dal valore normale dei beni e dei servizi se è dovuto un corrispettivo inferiore a tale valore e se le operazioni sono effettuate da società che direttamente o indirettamente controllano tale soggetto, ne sono controllate o sono controllate dalla stessa società che controlla il predetto soggetto;

b) per le operazioni esenti effettuate da un soggetto per il quale l’esercizio del diritto alla detrazione è limitato a norma del comma 5 dell’articolo 19, la base imponibile è costituita dal valore normale dei beni e dei servizi se è dovuto un corrispettivo inferiore a tale valore e se le operazioni sono effettuate nei confronti di società che direttamente o indirettamente controllano tale soggetto, ne sono controllate o sono controllate dalla stessa società che controlla il predetto soggetto;

c) per le operazioni imponibili, nonché per quelle assimilate agli effetti del diritto alla detrazione, effettuate da un soggetto per il quale l’esercizio del diritto alla detrazione è limitato a norma del comma 5 dell’articolo 19, la base imponibile è costituita dal valore normale dei beni e dei servizi se è dovuto un corrispettivo superiore a tale valore e se le operazioni sono effettuate nei confronti di società che direttamente o indirettamente controllano tale soggetto, ne sono controllate o sono controllate dalla stessa società che controlla il predetto soggetto;

d) per la messa a disposizione di veicoli stradali a motore nonché delle apparecchiature terminali per il servizio radiomobile pubblico terrestre di telecomunicazioni e delle relative prestazioni di gestione effettuata dal datore di lavoro nei confronti del proprio personale dipendente la base imponibile è costituita dal valore normale dei servizi se è dovuto un corrispettivo inferiore a tale valore.

4. Ai fini della determinazione della base imponibile i corrispettivi dovuti e le spese e gli oneri sostenuti in valuta estera sono computati secondo il cambio del giorno in cui è stata effettuata l’operazione e, in mancanza, secondo il cambio del giorno antecedente più prossimo.

5. Per le cessioni che hanno per oggetto beni per il cui acquisto o importazione la detrazione è stata ridotta ai sensi dell’articolo 19-bis.1 o di altre disposizioni di indetraibilità oggettiva, la base imponibile è determinata moltiplicando per la percentuale detraibile ai sensi di tali disposizioni l’importo determinato ai sensi dei commi precedenti.»;

c) l’articolo 14 è sostituito dal seguente:

«Art. 14. - (Determinazione del valore normale) – 1. Per valore normale si intende l’intero importo che il cessionario o il committente, al medesimo stadio di commercializzazione di quello in cui avviene la cessione di beni o la prestazione di servizi, dovrebbe pagare, in condizioni di libera concorrenza, ad un cedente o prestatore indipendente per ottenere i beni o servizi in questione nel tempo e nel luogo di tale cessione o prestazione.

2. Qualora non siano accertabili cessioni di beni o prestazioni di servizi analoghe, per valore normale si intende:

a) per le cessioni di beni, il prezzo di acquisto dei beni o di beni simili o, in mancanza, il prezzo di costo, determinati nel momento in cui si effettuano tali operazioni;

b) per le prestazioni di servizi, le spese sostenute dal soggetto passivo per l’esecuzione dei servizi medesimi.

3. Per le operazioni indicate nell’articolo 13, comma 3, lettera d), con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze sono stabiliti appositi criteri per l’individuazione del valore normale.»;

d) all’articolo 17, il terzo comma è sostituito dal seguente:

«Gli obblighi relativi alle cessioni di beni e alle prestazioni di servizi effettuate nel territorio dello Stato da soggetti non residenti, che non si siano identificati direttamente ai sensi dell’articolo 35-ter, né abbiano nominato un rappresentante fiscale ai sensi del secondo comma, sono adempiuti dai cessionari o committenti, residenti nel territorio dello Stato, che acquistano i beni o utilizzano i servizi nell’esercizio di imprese, arti o professioni. La disposizione non si applica relativamente alle operazioni imponibili ai sensi dell’articolo 7, quarto comma, lettera f), effettuate da soggetti domiciliati o residenti o con stabili organizzazioni operanti nei territori esclusi a norma del primo comma, lettera a), dello stesso articolo 7. Gli obblighi relativi alle cessioni di cui all’articolo 7, secondo comma, terzo periodo, ed alle prestazioni di servizi di cui all’articolo 7, quarto comma, lettere d) e f-quinquies), rese da soggetti non residenti a soggetti domiciliati nel territorio dello Stato, a soggetti ivi residenti che non abbiano stabilito il domicilio all’estero ovvero a stabili organizzazioni in Italia di soggetti domiciliati e residenti all’estero, sono adempiuti dai cessionari e dai committenti medesimi qualora agiscano nell’esercizio di imprese, arti o professioni.»;

e) all’articolo 38-ter, primo comma, il primo periodo è sostituito dal seguente: «I soggetti domiciliati e residenti negli Stati membri dell’Unione europea, che non si siano identificati direttamente ai sensi dell’articolo 35-ter e che non abbiano nominato un rappresentante ai sensi del secondo comma dell’articolo 17, assoggettati all’imposta nello Stato in cui hanno il domicilio o la residenza, che non hanno effettuato operazioni in Italia, ad eccezione delle prestazioni di trasporto e relative prestazioni accessorie non imponibili ai sensi dell’articolo 9, nonché delle operazioni indicate nell’articolo 17, commi terzo, quinto, sesto e settimo, e nell’articolo 74, commi settimo ed ottavo, del presente decreto e nell’articolo 44, comma 2, del decreto-legge 30 agosto 1993, n. 331, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1993, n. 427, possono ottenere, in relazione a periodi inferiori all’anno, il rimborso dell’imposta, se detraibile a norma dell’articolo 19 del presente decreto, relativa ai beni mobili e ai servizi importati o acquistati, sempreché di importo complessivo non inferiore a duecento euro.»;

f) all’articolo 54, il terzo comma è sostituito dal seguente:

«L’ufficio può tuttavia procedere alla rettifica indipendentemente dalla previa ispezione della contabilità del contribuente qualora l’esistenza di operazioni imponibili per ammontare superiore a quello indicato nella dichiarazione, o l’inesattezza delle indicazioni relative alle operazioni che danno diritto alla detrazione, risulti in modo certo e diretto, e non in via presuntiva, da verbali, questionari e fatture di cui ai numeri 2), 3) e 4) del secondo comma dell’articolo 51, dagli elenchi allegati alle dichiarazioni di altri contribuenti o da verbali relativi ad ispezioni eseguite nei confronti di altri contribuenti, nonché da altri atti e documenti in suo possesso».

5. Il primo comma dell’articolo 39 del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, è sostituito dal seguente:

«Per i redditi d’impresa delle persone fisiche l’ufficio procede alla rettifica:

a) se gli elementi indicati nella dichiarazione non corrispondono a quelli del bilancio, del conto dei profitti e delle perdite e dell’eventuale prospetto di cui al comma 1 dell’articolo 3;

b) se non sono state esattamente applicate le disposizioni del titolo V del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 597;

c) se l’incompletezza, la falsità e l’inesattezza degli elementi indicati nella dichiarazione e nei relativi allegati risulta in modo certo e diretto dai verbali e dai questionari di cui ai numeri 2) e 4) del primo comma dell’articolo 32, dagli atti, documenti e registri esibiti o trasmessi ai sensi del numero 3) dello stesso comma, dalle dichiarazioni di altri soggetti previste negli articoli 6 e 7, dai verbali relativi ad ispezioni eseguite nei confronti di altri contribuenti o da altri atti e documenti in possesso dell’ufficio;

d) se l’incompletezza, la falsità o l’inesattezza degli elementi indicati nella dichiarazione e nei relativi allegati risulta dall’ispezione delle scritture contabili e dalle altre verifiche di cui all’articolo 33 ovvero dal controllo della completezza, esattezza e veridicità delle registrazioni contabili sulla scorta delle fatture e degli altri atti e documenti relativi all’impresa nonché dei dati e delle notizie raccolti dall’ufficio nei modi previsti dall’articolo 32. L’esistenza di attività non dichiarate o la inesistenza di passività dichiarate è desumibile anche sulla base di presunzioni semplici, purché queste siano gravi, precise e concordanti».

6. Il decreto del Ministro dell’economia e delle finanze di cui all’articolo 14, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, come modificato dal comma 4, lettera c), del presente articolo, è emanato entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge. Fino alla data dalla quale trovano applicazione le disposizioni del suddetto decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, per la messa a disposizione di veicoli stradali a motore da parte del datore di lavoro nei confronti del personale dipendente si assume come valore normale quello determinato a norma dell’articolo 51, comma 4, lettera a), del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, comprensivo delle somme eventualmente trattenute al dipendente e al netto dell’imposta sul valore aggiunto compresa in detto importo.

7. Nel decreto-legge 30 agosto 1993, n. 331, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 ottobre 1993, n. 427, sono apportate le seguenti modifiche:

a) all’articolo 38:

1) dopo il comma 4, è inserito il seguente:

«4-bis. Agli effetti dell’imposta sul valore aggiunto, costituiscono prodotti soggetti ad accisa l’alcole, le bevande alcoliche, i tabacchi lavorati ed i prodotti energetici, esclusi il gas fornito dal sistema di distribuzione di gas naturale e l’energia elettrica, quali definiti dalle disposizioni comunitarie in vigore.»;

2) al comma 5, la lettera c) è sostituita dalla seguente:

«c) gli acquisti di beni, diversi dai mezzi di trasporto nuovi e da quelli soggetti ad accisa, effettuati dai soggetti indicati nel comma 3, lettera c), dai soggetti passivi per i quali l’imposta è totalmente indetraibile a norma dell’articolo 19, terzo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, e dai produttori agricoli di cui all’articolo 34 dello stesso decreto che non abbiano optato per l’applicazione dell’imposta nei modi ordinari se l’ammontare complessivo degli acquisti intracomunitari e degli acquisti di cui all’articolo 40, comma 3, del presente decreto, effettuati nell’anno solare precedente non ha superato 10.000 euro e fino a quando, nell’anno in corso, tale limite non è superato. L’ammontare complessivo degli acquisti è assunto al netto dell’imposta sul valore aggiunto e al netto degli acquisti di mezzi di trasporto nuovi di cui al comma 4 del presente articolo e degli acquisti di prodotti soggetti ad accisa»;

b) all’articolo 40:

1) il comma 4 è sostituito dal seguente:

«4. Le disposizioni del comma 3 non si applicano:

a) alle cessioni di mezzi di trasporto nuovi e a quelle di beni da installare, montare o assiemare ai sensi dell’articolo 7, secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633;

b) alle cessioni di beni, diversi da quelli soggetti ad accisa, effettuate nel territorio dello Stato, fino ad un ammontare nel corso dell’anno solare non superiore a 35.000 euro e sempreché tale limite non sia stato superato nell’anno precedente. La disposizione non opera per le cessioni di cui al comma 3 effettuate da parte di soggetti passivi in altro Stato membro che hanno ivi optato per l’applicazione dell’imposta nel territorio dello Stato.»;

2) il comma 8 è abrogato;

3) il comma 9 è sostituito dal seguente:

«9. Non si considerano effettuate nel territorio dello Stato le cessioni intracomunitarie di cui all’articolo 41 nonché le prestazioni di servizio, le prestazioni di trasporto intracomunitario, quelle accessorie e le prestazioni di intermediazione di cui ai commi 4-bis, 5 e 6 rese a soggetti passivi d’imposta in altro Stato membro.»;

c) all’articolo 41, comma 1, la lettera b) è sostituita dalla seguente:

«b) le cessioni in base a cataloghi, per corrispondenza e simili, di beni diversi da quelli soggetti ad accisa, spediti o trasportati dal cedente o per suo conto nel territorio di altro Stato membro nei confronti di cessionari ivi non tenuti ad applicare l’imposta sugli acquisti intracomunitari e che non hanno optato per l’applicazione della stessa. La disposizione non si applica per le cessioni di mezzi di trasporto nuovi e di beni da installare, montare o assiemare ai sensi della lettera c). La disposizione non si applica altresì se l’ammontare delle cessioni effettuate in altro Stato membro non ha superato nell’anno solare precedente e non supera in quello in corso 100.000 euro, ovvero l’eventuale minore ammontare al riguardo stabilito da questo Stato a norma dell’articolo 34 della direttiva 2006/112/CE del Consiglio, del 28 novembre 2006. In tal caso è ammessa l’opzione per l’applicazione dell’imposta nell’altro Stato membro dandone comunicazione all’ufficio nella dichiarazione, ai fini dell’imposta sul valore aggiunto, relativa all’anno precedente ovvero nella dichiarazione di inizio dell’attività o comunque anteriormente all’effettuazione della prima operazione non imponibile. L’opzione ha effetto, se esercitata nella dichiarazione relativa all’anno precedente, dal 1º gennaio dell’anno in corso e, negli altri casi, dal momento in cui è esercitata, fino a quando non sia revocata e, in ogni caso, fino al compimento del biennio successivo all’anno solare nel corso del quale è esercitata; la revoca deve essere comunicata all’ufficio nella dichiarazione annuale ed ha effetto dall’anno in corso»;

d) l’articolo 43 è sostituito dal seguente:

«Art. 43. - (Base imponibile ed aliquota). – 1. Per gli acquisti intracomunitari di beni la base imponibile è determinata secondo le disposizioni di cui agli articoli 13, escluso il comma 4, 14 e 15 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633. Per i beni soggetti ad accisa concorre a formare la base imponibile anche l’ammontare di detta imposta, se assolta o esigibile in dipendenza dell’acquisto.

2. La base imponibile, nell’ipotesi di cui all’articolo 40, comma 2, primo periodo, è ridotta dell’ammontare assoggettato ad imposta nello Stato membro di destinazione del bene.

3. Ai fini della determinazione della base imponibile i corrispettivi, le spese e gli oneri di cui all’articolo 13 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, in valuta estera sono computati secondo il cambio del giorno, se indicato nella fattura, di effettuazione dell’operazione o, in mancanza di tale indicazione, della data della fattura.

4. Per le introduzioni di cui all’articolo 38, comma 3, lettera b), e per gli invii di cui all’articolo 41, comma 2, lettera c), la base imponibile è costituita dal prezzo di acquisto o, in mancanza, dal prezzo di costo dei beni o di beni simili, determinati nel momento in cui si effettuano tali operazioni.

5. Per gli acquisti intracomunitari di beni si applica l’aliquota relativa ai beni, secondo le disposizioni di cui all’articolo 16 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633.»;

e) all’articolo 44, il comma 2 è sostituito dal seguente:

«2. In deroga al comma 1, l’imposta è dovuta:

a) per le cessioni di cui al comma 7 dell’articolo 38, dal cessionario designato con l’osservanza degli adempimenti di cui agli articoli 46, 47 e 50, comma 6;

b) per le prestazioni di cui all’articolo 40, commi 4-bis, 5 e 6, rese da soggetti passivi d’imposta non residenti, dal committente se soggetto passivo nel territorio dello Stato.»;

f) l’articolo 46 è sostituito dal seguente:

«Art. 46. - (Fatturazione delle operazioni intracomunitarie). – 1. La fattura relativa all’acquisto intracomunitario deve essere numerata e integrata dal cessionario o committente con l’indicazione del controvalore in euro del corrispettivo e degli altri elementi che concorrono a formare la base imponibile dell’operazione, espressi in valuta estera, nonché dell’ammontare dell’imposta, calcolata secondo l’aliquota dei beni o servizi acquistati. La disposizione si applica anche alle fatture relative alle prestazioni di cui all’articolo 40, commi 4-bis, 5 e 6, rese a soggetti passivi d’imposta nel territorio dello Stato. Se trattasi di acquisto intracomunitario senza pagamento dell’imposta o non imponibile o esente, in luogo dell’ammontare dell’imposta nella fattura deve essere indicato il titolo unitamente alla relativa norma.

2. Per le cessioni intracomunitarie di cui all’articolo 41 e per le prestazioni di cui all’articolo 40, commi 4-bis, 5 e 6, non soggette all’imposta, deve essere emessa fattura numerata a norma dell’articolo 21 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633, con l’indicazione, in luogo dell’ammontare dell’imposta, che trattasi di operazione non imponibile o non soggetta all’imposta, con la specificazione della relativa norma. La fattura deve inoltre contenere l’indicazione del numero di identificazione attribuito, agli effetti dell’imposta sul valore aggiunto, al cessionario o committente dallo Stato membro di appartenenza; in caso di consegna del bene al cessionario di questi in diverso Stato membro, dalla fattura deve risultare specifico riferimento. La fattura emessa per la cessione di beni, spediti o trasportati da uno Stato membro in altro Stato membro, acquistati senza pagamento dell’imposta a norma dell’articolo 40, comma 2, secondo periodo, deve contenere il numero di identificazione attribuito al cessionario dallo Stato membro di destinazione dei beni e la designazione dello stesso quale debitore dell’imposta.

3. La fattura di cui al comma 2, se trattasi di beni spediti o trasportati dal soggetto passivo o per suo conto, ai sensi dell’articolo 41, comma 2, lettera c), nel territorio di altro Stato membro, deve recare anche l’indicazione del numero di identificazione allo stesso attribuito da tale Stato; se trattasi di cessioni di beni in base a cataloghi, per corrispondenza e simili, di cui all’articolo 41, comma 1, lettera b), non si applica la disposizione di cui al secondo periodo del comma 2.

4. Se la cessione riguarda mezzi di trasporto nuovi di cui all’articolo 38, comma 4, nella fattura devono essere indicati anche i dati di identificazione degli stessi; se la cessione non è effettuata nell’esercizio di imprese, arti e professioni tiene luogo della fattura l’atto relativo alla cessione o altra documentazione equipollente.

5. Il cessionario o committente di un acquisto intracomunitario di cui all’articolo 38, commi 2 e 3, lettere b) e c), o committente delle prestazioni di cui all’articolo 40, commi 4-bis, 5 e 6, che non ha ricevuto la relativa fattura entro il mese successivo a quello di effettuazione dell’operazione deve emettere entro il mese seguente, in unico esemplare, la fattura di cui al comma 1 con l’indicazione anche del numero di identificazione attribuito, agli effetti dell’imposta sul valore aggiunto, al cedente o prestatore dallo Stato membro di appartenenza; se ha ricevuto una fattura indicante un corrispettivo inferiore a quello reale deve emettere fattura integrativa entro il quindicesimo giorno successivo alla registrazione della fattura originaria.»;

g) all’articolo 50, il comma 1 è sostituito dal seguente:

«1. Le cessioni intracomunitarie di cui all’articolo 41, commi 1, lettera a), e 2, lettera c), e le prestazioni di cui all’articolo 40, commi 4-bis, 5 e 6, sono effettuate senza applicazione dell’imposta nei confronti dei cessionari e dei committenti che abbiano comunicato il numero di identificazione agli stessi attribuito dallo Stato membro di appartenenza.»;

h) all’articolo 50, il comma 3 è sostituito dal seguente:

«3. Chi effettua acquisti intracomunitari o commette le prestazioni di cui all’articolo 40, commi 4-bis, 5 e 6, soggetti all’imposta deve comunicare all’altra parte contraente il proprio numero di partita IVA, come integrato agli effetti delle operazioni intracomunitarie, tranne che per l’ipotesi di acquisto di mezzi di trasporto nuovi da parte di persone fisiche non operanti nell’esercizio di imprese, arti e professioni».

8. Le disposizioni di cui al comma 5, capoverso, lettere b) e c), e al comma 7, lettera d), si applicano alle operazioni effettuate dal sessantesimo giorno successivo a quello di entrata in vigore della presente legge.

9. Le altre disposizioni di cui ai commi da 5 a 7 si applicano a decorrere dal giorno successivo a quello di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della presente legge; tuttavia, per le operazioni effettuate a decorrere dal 1º gennaio 2008 per le quali sia stata già applicata la disciplina risultante da tali disposizioni, resta fermo il trattamento fiscale applicato.

10. Il Governo, entro il termine di cui all’articolo 1, comma 1, ultimo periodo, della presente legge, può adottare decreti legislativi contenenti disposizioni modificative ed integrative di quelle di cui ai commi da 4 a 9 del presente articolo, al fine di effettuare ulteriori coordinamenti con la normativa comunitaria in tema di imposta sul valore aggiunto.

Le norme in esame intervengono sulla disciplina dell’IVA apportando modifiche sia al D.P.R. n. 633 del 1972 (Istituzione e disciplina dell’imposta sul valore aggiunto) sia al decreto-legge n. 331/1993[104], Capo II, recante Disciplina temporanea delle operazioni intracomunitarie e dell'imposta sul valore aggiunto.

Gli argomenti trattati riguardano:

- la territorialità dell’imposta per le prestazioni di intermediazione relative a operazioni principali fra soggetti appartenenti all’Unione europea;

- la determinazione della base imponibile, con particolare riferimento all’utilizzo del criterio del valore normale e relative conseguenze in termini di accertamento fiscale;

- la disciplina dei rimborsi;

- l’individuazione delle operazioni intracomunitarie.

Si ricorda che ai fini dell’assoggettabilità IVA di una operazione commerciale rileva:

- il presupposto territoriale, ossia in quale paese l’operazione si considera effettuata e in quale paese l’IVA deve essere versata;

- il presupposto soggettivo, ed in particolare se si tratta di esercenti attività d’impresa, arti o professioni (e quindi soggetti passivi IVA) ovvero se si tratta di consumatori privati (soggetti non IVA);

- il presupposto oggettivo, ossia la cessione di beni o la prestazione di servizi.

Prestazioni di intermediazione

Il comma 4, lettera a), interviene sull’articolo 7 del D.P.R. n. 633/1972 (territorialità dell’imposta sul valore aggiunto), al fine di precisare che il principio in base al quale le operazioni di intermediazione si considerano effettuate in Italia se il committente è un soggetto passivo IVA in Italia si applica nell’ipotesi in cui l’operazione principale cui l’intermediazione si riferisce è effettuata nel territorio della Comunità europea (articolo 7, quarto comma, lettera f-quinquies) del D.P.R. n. 633/1972).

Il principio in relazione al quale la norma reca la predetta precisazione è stato inserito dalla legge finanziaria per il 2007[105]. In particolare, con l’aggiunta della lettera f-quinquies) al quarto comma dell’articolo 7, è stato disposto che le prestazioni di intermediazione, relative ad operazioni diverse da quelle di cui alla lettera d) del medesimo comma 4 e da quelle di cui all’articolo 40, commi 5 e 6, del decreto-legge n. 331/331[106] si considerano effettuate nel territorio dello Stato italiano quando le operazioni oggetto dell’intermediazione si considerano ivi effettuate, a meno che il committente sia soggetto passivo in un altro Stato membro dell’Unione europea; le suddette prestazioni si considerano in ogni caso effettuate in Italia, se il committente delle stesse è qui soggetto passivo d’imposta.

In altre parole, si intende chiarire che il criterio in base al quale la territorialità è determinata dal Paese membro del committente, si applica alle prestazioni di intermediazione riferite ad operazioni principali eseguite nel territorio comunitario.

La lettera d) del comma 4 estende gli obblighi – già previsti a carico dei cessionari e committenti per le cessioni effettuate da soggetti non residenti a soggetti passivi in Italia – anche alle cessioni di prestazioni di cui alla richiamata lettera f-quinquies).

Sul piano normativo, si interviene sull’articolo 17 del D.P.R. n. 633/1972, recante disposizioni sui soggetti passivi IVA, sostituendone il terzo comma al fine di estendere anche alla lettera f-quinquies) –introdotta dalla lettera a) del comma in esame – il riferimento già disciplinato all’articolo 7, quarto comma, del D.P.R. n. 633/1972.

Si segnala, inoltre, che il comma 7 (lettera b), nn. 2 e 3) abroga il comma 8 dell’articolo 40 del decreto legge n. 331/1993 recante la disciplina la territorialità ai fini IVA di alcune operazioni di intermediazione.

Base imponibile e valore normale

Gli interventi normativi proposti che si analizzano in questo paragrafo sono diretti, in primo luogo, a recepire la definizione ai fini fiscali di “valore normale” stabilita dalla disciplina comunitaria.

Contestualmente, tuttavia, si propone un ridimensionamento, rispetto alla normativa vigente, dell’utilizzo del suddetto criterio ai fini della determinazione della base imponibile fiscale – con riferimento a specifiche operazioni di transazione – in favore di un maggiore utilizzo del criterio del costo di acquisto o del costo sostenuto. Inoltre, si interviene anche sul potere di accertamento da parte degli uffici finanziari, i quali potranno utilizzare il criterio del valore normale ai soli fini dell’accertamento presuntivo e non più ai fini dell’accertamento automatico.

Infine, con finalità antielusive, si prevede una particolare disciplina per i soggetti che applicano il pro-rata di indetraibilità dell’IVA diretta ad evitare un utilizzo del criterio del valore normale a soli fini elusivi.

Nel dettaglio, le lettere b) e c) del comma 4 intervengono, rispettivamente, sulla determinazione della base imponibile ai fini IVA (attraverso la sostituzione dell’articolo 13 del D.P.R. n. 633/1972) e sulla definizione e applicazione del valore normale (attraverso la sostituzione dell’articolo 14 del D.P.R. n. 633/1972).

La seguente analisi interessa le sole novità introdotte rispetto alla normativa vigente, senza approfondire le disposizioni vigenti confermate dalle norme in esame.

La sostituzione dell’articolo 14 del D.P.R. n. 633/1972 interessa la definizione e la determinazione del valore normale ed è diretta ad allinearsi alla disciplina comunitaria in materia. Infatti, i primi due commi dell’articolo 14 proposto riproducono la definizione di “valore normale” contenuta nell’articolo 72 della direttiva IVA 2006/112/CE.

In particolare, ai sensi del comma 1 del nuovo articolo 14, il valore normale è “l’importo che il cessionario o committente, al medesimo stadio di commercializzazione di quello in cui avviene la cessione di beni o la prestazione di servizi, dovrebbe pagare, in condizioni di libera concorrenza, ad un cedente o prestatore indipendente per ottenere i beni o servizi in questione nel tempo e nel luogo di tale cessione o prestazione”. In assenza di cessioni analoghe si deve far riferimento, per i beni, alle cessioni di beni simili e, per le prestazioni, alle spese sostenute dal soggetto passivo per l’esecuzione dei servizi medesimi (comma 2).

In sostanza, pertanto, il valore normale dovrebbe rappresentare il prezzo di acquisto del bene o del servizio in un mercato di libera concorrenza.

Rispetto alla formulazione vigente, il nuovo testo dell’articolo 13 del D.P.R. n. 633/1972 modifica la lettera c) del comma 2[107] e inserisce le lettere b) e c) al comma 3 nonché il comma 4, lasciando inalterato il rimanente testo della norma.

Nel dettaglio, ai sensi della lettera c) del comma 2, la base imponibile è determinata:

1) dal prezzo di acquisto o, in mancanza, dal prezzo di costo dei beni o di beni simili (in luogo del valore normale) per:

- le cessioni gratuite di beni ad esclusione di quelli la cui produzione o il cui commercio non rientra nell'attività propria dell'impresa se di costo unitario non superiore a 25,82 euro e di quelli per i quali non sia stata operata, all'atto dell'acquisto o dell'importazione, la detrazione dell'imposta a norma dell'articolo 19, anche se per effetto dell'opzione di cui all'articolo 36-bis;

- la destinazione di beni all'uso personale dell'imprenditore o del professionista, con esclusione di quei beni per i quali non è stata operata, all'atto dell'acquisto, la detrazione dell'imposta;

- le assegnazioni fatte ai soci dalla società o da altri enti pubblici e privati;

2) dalle spese sostenute per l’esecuzione dei servizi (in luogo del valore normale) per le prestazioni di servizi, con esclusione delle assegnazioni indicate al n. 6) dell’articolo 2[108], se considerate prestazioni di servizi, e di quelle rese o ricevute dai mandatari senza rappresentanza.

Il testo vigente dell’articolo 13, secondo comma, lettera c), dispone, oltre a quanto sopra evidenziato, che per le cessioni di beni e per le prestazioni di servizi effettuate per estinguere precedenti obbligazioni la base imponibile corrisponde al valore normale del bene o della prestazione. Rimane invece confermata l’applicazione del criterio del costo sostenuto per le prestazioni di servizi rese o ricevute dai mandati senza rappresentanza.

Viene, inoltre, introdotta una disciplina specifica per la determinazione del valore normale degli autoveicoli e dei telefoni cellulari che il datore di lavoro mette a disposizione dei propri dipendenti (articolo 13, comma 3, lettera d), e articolo 14, comma 3, del D.P.R. n. 633/1972 nelle formulazioni proposte, rispettivamente, dalle lettere b) e c) del comma 4 in esame). Attualmente la norma rinvia alla disciplina sulle imposte dirette in materia di determinazione del valore imponibile dei c.d. fringe benefit.

Ai sensi dell’articolo 51, comma 4, lettera a), del TUIR ai fini della determinazione del valore dei veicoli dati in uso ai dipendenti si assume il 30 per cento dell'importo corrispondente ad una percorrenza convenzionale di 15 mila chilometri calcolato sulla base del costo chilometrico di esercizio desumibile dalle tabelle nazionali che l'ACI elabora entro il 30 novembre di ciascun anno, al netto degli ammontari eventualmente trattenuti al dipendente.

Poiché tale criterio non risulta previsto dalla normativa comunitaria, la disposizione proposta prevede un rinvio ad un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze per la determinazione del valore normale.

Ai sensi del comma 6 dell’articolo 22 in esame si stabilisce che il suddetto decreto deve essere emanato entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge e che, in attesa delle nuove disposizioni, si continua ad applicare il valore determinato ai sensi dell’articolo 51, comma 4, lettera a), del TUIR, al netto dell’IVA compresa in detto importo.

La lettera f) del comma 4, sostituendo il terzo comma dell’articolo 54 del D.P.R. n. 633/1972, interviene in materia di rettifica delle dichiarazioni IVA, con particolare riferimento al c.d. accertamento automatico.

La disciplina generale dell’accertamento automatico, che viene confermata nel comma sostituito, consente all’ufficio di rettificare le dichiarazioni indipendentemente dalla previa ispezione della contabilità del contribuente, qualora il maggior valore delle operazioni imponibili ovvero delle minori detrazioni, risulti in modo certo e diretto e non in via presuntiva.

Il comma introdotto in sostituzione, tuttavia, non ripropone l’ultimo periodo del comma vigente – il quale, peraltro, era stato introdotto dal D.L. n. 223/2006 – ai sensi del quale l’ufficio può procedere all’accertamento automatico nei casi di cessioni di immobili sulla base del criterio del valore normale. In altre parole, l’ufficio può accertare, in via automatica, l’imponibile dichiarato nella vendita di un immobile sulla base del valore risultante in catasto. Il criterio del valore normale, tuttavia, rimane comunque applicabile ai fini dell’accertamento presuntivo nel quale, in luogo dell’automatismo, l’amministrazione è tenuta a dimostrare la veridicità del maggior valore.

Il comma 5 apporta all’articolo 39 del D.P.R. n. 600/1973 una modifica analoga a quella introdotta dal comma 4, lettera f), in materia di accertamento delle dichiarazioni ai fini delle imposte dirette.

Anche in questo caso, non riproponendo l’ultimo periodo[109] del comma 1 del citato articolo 39, viene preclusa all’amministrazione la possibilità di effettuare un accertamento automatico basato sul valore normale dell’immobile ceduto. In altre parole, l’ufficio può procedere all’accertamento automatico applicando i valori catastali, mentre, per l’applicazione del criterio del valore nominale, dovrà procedere con l’accertamento presuntivo.

Con riferimento alla lettera b) del nuovo articolo 39 introdotto dal comma 5, si segnala che viene riproposto il rinvio al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 597 recante “Istituzione e disciplina dell’imposta sul reddito delle persone fisiche”. Tale decreto, tuttavia, risulta ormai superato dal decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917 recante “Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi”.

Le lettere b) e c) inserite al comma 3[110] dell’articolo 13 recano disposizioni di natura antielusiva per i soggetti che applicano il pro-rata di indetraibilità[111].

Relativamente a tali soggetti, si dispone l’applicazione del valore normale per le cessioni effettuate nei confronti di società che, anche indirettamente, sono controllate o controllanti. Per le cessioni effettuate nei confronti di soggetti diversi da quelli precedenti, si distingue l’ipotesi di operazioni esenti e operazioni imponibili: nelle prime, la base imponibile è costituita dal maggiore tra il valore normale e il corrispettivo; nelle seconde la base imponibile è costituita dal minore tra il valore normale e il corrispettivo.

Si tratta di norma antielusiva in quanto intende evitare che, nelle cessioni tra soggetti correlati, la cessione rappresenti una modalità di trasferimento del credito per IVA su acquisti e che, nelle altre cessioni, le operazioni siano dirette a determinare una maggiore quota di detraibilità dell’IVA sugli acquisti.

Rispetto al testo vigente, inoltre, nell’articolo 13 proposto sono inserite, al comma 4, le disposizioni attualmente contenute nel primo comma dell’articolo 14 (interamente sostituito dalla lettera d) della norma in commento). Si tratta, in particolare, dell’applicazione, per le cessioni in valuta estera, dell’applicazione del cambio del giorno in cui è avvenuta l’operazione ovvero, in mancanza, del giorno antecedente più prossimo.

Rimborsi d’imposta

La lettera e) del comma 4 modificando l’articolo 38-ter del D.P.R. n. 633/1972) amplia l’ambito oggettivo delle operazioni che danno luogo a rimborsi (per periodi di tempo inferiori all’anno) a soggetti non residenti, dell’IVA, se detraibile e relativa ai beni mobili ed ai servizi importati o acquistati, purché di importo complessivo non inferiore a 200 euro[112].

L’istituto del rimborso dell’imposta sul valore aggiunto è disciplinato al fine di consentire il recupero dell’IVA pagata all’estero su determinate operazioni da parte di operatori non residenti e privi di rappresentanza fiscale. Tra i requisiti richiesti per il diritto al rimborso dell’IVA, è presente quello di non aver effettuato operazioni attive in Italia ad eccezione di quelle tassativamente indicate che comprendono, tra le altre, le prestazioni indicate nell’articolo 7, quarto comma, lettera d), del D.P.R. n. 633.

L’articolo 7, quarto comma, lettera d), della normativa vigente si riferisce alle “prestazioni derivanti da contratti di locazione anche finanziaria, noleggio e simili di beni mobili materiali diversi dai mezzi di trasporto, le prestazioni di servizi indicate al n. 2) del secondo comma dell'art. 3, le prestazioni pubblicitarie, di consulenza e assistenza tecnica o legale, comprese quelle di formazione e di addestramento del personale, le prestazioni di servizi di telecomunicazione, di radiodiffusione e di televisione, le prestazioni di servizi rese tramite mezzi elettronici, di elaborazione e fornitura di dati e simili, le operazioni bancarie, finanziarie e assicurative e le prestazioni relative a prestiti di personale, la concessione dell'accesso ai sistemi di gas naturale o di energia elettrica, il servizio di trasporto o di trasmissione mediante gli stessi e la fornitura di altri servizi direttamente collegati, nonché le prestazioni di intermediazione inerenti alle suddette prestazioni o operazioni e quelle inerenti all'obbligo di non esercitarle, nonché le cessioni di contratti relativi alle prestazioni di sportivi professionisti”, le quali si considerano effettuate nel territorio dello Stato quando sono rese a soggetti domiciliati nel territorio stesso o a soggetti ivi residenti che non hanno stabilito il domicilio all'estero e quando sono rese a stabili organizzazioni in Italia di soggetti domiciliati o residenti all'estero, a meno che non siano utilizzate fuori dalla Comunità economica europea.

Nella formulazione proposta, viene modificato l’ambito delle operazioni attive effettuate in Italia che consentono comunque il riconoscimento del rimborso IVA in favore dei soggetti comunitari non residenti. In particolare, in luogo del riferimento al sopra citato articolo 7, quarto comma, lettera d), sono inclusi i soggetti che hanno effettuato, in Italia, le operazioni indicate:

- nell’art. 17, commi terzo, quinto, sesto e settimo del D.P.R. n. 633/1972;

- nell’art. 74, commi settimo ed ottavo del D.P.R. n. 633/1972;

- nell’art. 44, comma 2, del decreto legge n. 331/1993.

In linea generale, i nuovi riferimenti normativi sono diretti ad includere nell’ambito dei rimborsi IVA, le operazioni relative a prodotti soggetti ad accisa quali, ad esempio, i carburanti.

Nella nota fornita dal Ministero dell’economia e delle finanze in risposta alle osservazioni del Servizio bilancio del Senato, viene precisato che la suddetta modifica è diretta ad adeguare la disposizione nazionale a quella contenuta nell’articolo 171 della direttiva 2006/112/CE, ai sensi del quale possono accedere al rimborso IVA tutti i soggetti passivi “che hanno effettuato nello Stato membro in cui effettuano acquisti di beni e servizi o importazioni di beni gravati da imposta unicamente cessioni di beni o prestazioni di servizi per le quali il destinatario di tali operazioni è stato designato come debitore di imposta a norma degli articoli da 194 a 197 e dell’articolo 199 (…)”.

In sostanza, la norma nazionale consente il rimborso dell’imposta ai soggetti non residenti per le operazioni effettuate in Italia attraverso il meccanismo del reverse charge[113].

Operazioni intracomunitarie

Il comma 7 interviene sul Titolo II del decreto legge n. 331 del 1993 in materia di armonizzazione comunitaria della disciplina dell'imposta sul valore aggiunto.

In particolare, la lettera a) interviene sull’ambito degli acquisti intracomunitari, la lettera b) modifica la norma sulla territorialità delle operazioni intracomunitarie, la lettera c) interviene sull’ambito delle cessioni intracomunitarie, mentre le restanti lettere d), e), f), g) ed h) apportano modifiche di coordinamento.

La lettera a) apporta due modifiche all’articolo 38 del citato D.L. n. 331:

1) esclude dall’ambito IVA degli acquisti intracomunitari il gas fornito dal sistema di distribuzione di gas naturale e l’energia elettrica. Nella nota di risposta alle osservazioni del Servizio bilancio del Senato, il Ministero ha chiarito che “la modifica non ha effetti ai fini della tassazione in Italia, in quanto la cessione di detti prodotti viene considerata cessione interna” ai sensi dell’articolo 7, secondo comma, del D.P.R. n. 633/1972. In sostanza, in luogo del regime di tassazione degli acquisti intracomunitari, si applica il meccanismo del reverse charge;

2) aumenta da 8.263,31 euro a 10.000 euro il limite di importo al di sotto del quale gli acquisti effettuati da soggetti assimilati a consumatori finali, da soggetti passivi per i quali l’IVA è totalmente indetraibile e da produttori agricoli che hanno optato per l’applicazione del regime speciale non sono considerati acquisti intracomunitari.

Le lettere b) e c) intervengono sull’individuazione della territorialità e l’imponibilità delle cessioni intracomunitarie effettuate mediante cataloghi, per corrispondenza, ecc. (c.d. vendite a distanza).

La normativa fiscale delle vendite a distanza effettuate tra soggetti appartenenti a diversi Paesi membri dell’Unione europea prevede una specifica disciplina in materia di territorialità della cessione e imponibilità dell’operazione.

Il principio applicato nelle vendite a distanza prevede la tassazione nel paese di destinazione per le cessioni effettuate da un operatore qualificato che abbia realizzato un determinato ammontare minimo di vendite a distanza.

In particolare, per gli acquisti effettuati da soggetto italiano, le vendite a distanza effettuate dal soggetto passivo comunitario si considerano, in deroga all’articolo 7, comma 2, del D.P.R. n. 633/1972, cessioni interne all’Italia se l’ammontare annuo delle vendite effettuate dal cedente comunitario non siano superiori alla c.d. “soglia di protezione” fissata in misura pari a 27.888, 67 euro. Le vendite a distanza effettuate da soggetto italiano sono qualificate come cessioni intracomunitarie se l’ammontare delle vendite annue effettuate in ciascuno Stato membro risulta superiore alla “soglia di protezione” fissata in misura pari a 79.534,36 euro.

La lettera b), modificando l’articolo 40 del D.L. n. 331/1993, interviene sugli acquisti per corrispondenza effettuati da soggetti italiani elevando da 27.888,67 euro a 35.000 euro il valore delle cessioni al di sotto del quale le vendite per corrispondenza non si considerano effettuate nel territorio dello Stato.

La lettera c) eleva da 79.534,36 euro a 100.000 euro il limite di importo al di sotto del quale alle cessioni sopra indicate divengono non imponibili.

I commi 8 e 9 disciplinano l’entrata in vigore delle modifiche introdotte.

In particolare, quanto previsto dal comma 5, capoverso 1, lettere b) e c), e dal comma 7, lettera d), produrrà effetti per le operazioni effettuate a decorrere dal sessantesimo giorno successivo a quello di entrata in vigore della legge comunitaria.

Le modifiche diverse da quelle sopra indicate entreranno in vigore a decorrere dal giorno successivo a quello di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della presente legge; sono fatti salvi, in ogni caso gli effetti delle operazioni effettuate a decorrere dal 1° gennaio 2008 per le quali sia già stata applicata la disciplina introdotta.

Tale disposizione sembrerebbe presupporre che sussistano delle situazioni nelle quali l’operatore nazionale ha applicato (ad esempio nei rapporti economici con soggetti di Stati membri che hanno già recepito la direttiva in esame) una disciplina diversa da quella italiana al momento vigente: trattandosi, tuttavia, nelle situazioni in questione, della disciplina comunitaria ora oggetto di recepimento – cui, pertanto, gli interessati potrebbero aver dato applicazione diretta – si fanno salvi i trattamenti fiscali che si sono già prodotti.

Su tale complessa problematica, che qui si è ricostruita in via solo presuntiva, sembrerebbe opportuno un chiarimento, al fine di dar più compiutamente conto della portata applicativa del comma 9 in esame.

Il comma 10, infine, autorizza il Governo ad emanare decreti legislativi contenenti ulteriori disposizioni di modifica e di integrazione finalizzati al coordinamento con la normativa comunitaria in tema di imposta sul valore aggiunto.

Procedure di contenzioso

Comma 4 (Base imponibile)

Il 19 marzo 2009 la Commissione europea ha inviato all’Italia un parere motivato (procedura n. 2007/4575) sostenendo che la legislazione italiana non sarebbe compatibile con gli articoli 73 e 80 della direttiva IVA (Dir. 2006/112/CE)

Ai sensi dell’articolo 54, comma 3, del D.P.R. 633/72, in Italia le autorità fiscali possono rettificare automaticamente le dichiarazioni IVA annuali sulla base della presunzione che la base imponibile per la cessione di immobili sia il valore normale.

Ad avviso della Commissione, tranne nei casi espressamente stabiliti dalla direttiva IVA, la base imponibile ai fini dell'IVA deve essere il corrispettivo effettivamente versato al fornitore o al prestatore che, secondo la costante giurisprudenza della Corte di giustizia, è un valore soggettivo, determinato dalle parti che intervengono nell'operazione, e non un valore stimato secondo criteri oggettivi.

11. Al fine di contrastare in Italia la diffusione del gioco irregolare ed illegale, nonché di perseguire la tutela dei consumatori e dell’ordine pubblico, la tutela dei minori e la lotta al gioco minorile ed alle infiltrazioni della criminalità organizzata nel settore dei giochi, tenuto conto del monopolio statale in materia di giochi di cui all’articolo 1 del decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496, e nel rispetto degli articoli 43 e 49 del Trattato CE, oltre che delle disposizioni del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, nonché dei princìpi di non discriminazione, necessità, proporzionalità e trasparenza, i commi da 12 a 30 recano disposizioni in materia di esercizio e di raccolta a distanza dei seguenti giochi:

a) scommesse, a quota fissa e a totalizzatore, su eventi, anche simulati, sportivi, inclusi quelli relativi alle corse dei cavalli, nonché su altri eventi;

b) concorsi a pronostici sportivi e ippici;

c) giochi di ippica nazionale;

d) giochi di abilità;

e) scommesse a quota fissa con interazione diretta tra i giocatori;

f) bingo;

g) giochi numerici a totalizzatore nazionale;

h) lotterie ad estrazione istantanea e differita.

12. La disciplina dei giochi di cui al comma 11 è introdotta ovvero adeguata con regolamenti emanati ai sensi degli articoli 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133, e successive modificazioni, e 12 della legge 18 ottobre 2001, n. 383, e successive modificazioni. Nel rispetto della predetta disciplina, con provvedimenti del direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato si provvede alla istituzione di singoli giochi, alla definizione delle condizioni generali di gioco e delle relative regole tecniche, anche d’infrastruttura, della posta unitaria di partecipazione al gioco, anche sotto forma di prezzo di acquisto del titolo di legittimazione alla partecipazione al gioco, nonché della relativa variazione in funzione dell’andamento del gioco, considerato singolarmente ovvero in rapporto ad altri, alla individuazione della misura di aggi, diritti o proventi da corrispondere in caso di organizzazione indiretta del gioco, alla variazione della misura del prelievo, anche per imposte, nell’ambito della misura massima prevista per ciascun gioco ed in funzione del predetto andamento.

13. L’esercizio e la raccolta a distanza di uno o più dei giochi di cui al comma 11, lettere da a) ad f), ferma la facoltà dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di stabilire, ai sensi del comma 30, in funzione delle effettive esigenze di mercato, in un numero massimo di duecento, le concessioni di cui alla lettera a) del presente comma da attribuire in fase di prima applicazione, è consentita:

a) ai soggetti in possesso dei requisiti e che assumono gli obblighi di cui al comma 15, ai quali l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato attribuisce concessione per la durata di nove anni;

b) ai soggetti che, alla data di entrata in vigore della presente legge, sono già titolari di concessione per l’esercizio e la raccolta di uno o più dei giochi di cui al comma 11 attraverso rete fisica, rete di raccolta a distanza, ovvero entrambe.

14. L’esercizio e la raccolta a distanza dei giochi di cui al comma 11, lettere g) e h), sono effettuati fino alla data di scadenza delle relative concessioni dai soggetti che, alla data di entrata in vigore della presente legge, sono titolari unici di concessione per la gestione e lo sviluppo dei medesimi giochi. Su autorizzazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, la raccolta a distanza dei giochi di cui al comma 11, lettere g) e h), è altresì consentita ai soggetti di cui al comma 13 ai quali i titolari unici di concessione abbiano dato licenza con la previsione di un aggio non inferiore a quello percepito dai titolari di punti di vendita dei medesimi giochi che fanno parte della rete fisica di raccolta dei predetti titolari unici di concessione.

15. La concessione richiesta dai soggetti di cui al comma 13, lettera a), è rilasciata subordinatamente al rispetto di tutti i seguenti requisiti e condizioni:

a) esercizio dell’attività di gestione e di raccolta di giochi, anche a distanza, in uno degli Stati dello Spazio economico europeo, avendovi sede legale ovvero operativa, sulla base di valido ed efficace titolo abilitativo rilasciato secondo le disposizioni vigenti nell’ordinamento di tale Stato, con un fatturato complessivo, ricavato da tale attività, non inferiore ad euro 1.500.000 nel corso degli ultimi due esercizi chiusi anteriormente alla data di presentazione della domanda;

b) fuori dai casi di cui alla lettera a), possesso di una capacità tecnico-infrastrutturale non inferiore a quella richiesta dal capitolato tecnico sottoscritto dai soggetti di cui al comma 16, lettera b), comprovata da relazione tecnica sottoscritta da soggetto indipendente, nonché rilascio all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di una garanzia bancaria ovvero assicurativa, a prima richiesta e di durata biennale, di importo non inferiore ad euro 1.500.000;

c) costituzione in forma giuridica di società di capitali, con sede legale in uno degli Stati dello Spazio economico europeo, anteriormente al rilascio della concessione ed alla sottoscrizione della relativa convenzione accessiva;

d) possesso da parte del presidente, degli amministratori e dei procuratori dei requisiti di affidabilità e professionalità richiesti alle corrispondenti figure dei soggetti di cui al comma 16, lettera b);

e) residenza delle infrastrutture tecnologiche, hardware e software, dedicate alle attività oggetto di concessione in uno degli Stati dello Spazio economico europeo;

f) versamento all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di un corrispettivo una tantum, per la durata della concessione e a titolo di contributo spese per la gestione tecnica ed amministrativa dell’attività di monitoraggio e controllo, pari ad euro 300.000, più IVA, per le domande di concessione riferite ai giochi di cui al comma 11, lettere da a) ad e), e ad euro 50.000, più IVA, per le domande di concessione riferite al gioco di cui al comma 11, lettera f);

g) sottoscrizione dell’atto d’obbligo di cui al comma 17.

16. I soggetti di cui al comma 13, lettera b), che chiedono la concessione per l’esercizio e la raccolta a distanza dei giochi di cui al comma 11, lettere da a) a f), al fine di ampliare ovvero completare la gamma dei giochi per i quali gli stessi sono già abilitati all’esercizio e alla raccolta a distanza, versano all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato il contributo di cui al comma 15, lettera f), nelle seguenti misure:

a) euro 300.000, per i concessionari del gioco previsto dal regolamento di cui al decreto del Ministro delle finanze 31 gennaio 2000, n. 29, relativamente a domande di concessione riferite ai giochi di cui al comma 11, lettere da a) ad e);

b) euro 50.000, per i concessionari di esercizio a distanza dei giochi di cui all’articolo 1, comma 287, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, e all’articolo 38, comma 4, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, relativamente a domande di concessione riferite al gioco di cui al comma 11, lettera f);

c) euro 350.000, per i concessionari di rimanenti giochi, non già abilitati alla loro raccolta a distanza, relativamente a domande di concessione riferite ai giochi di cui al comma 11, lettere da a) a f).

17. La sottoscrizione della domanda di concessione, il cui modello è reso disponibile dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato sul proprio sito web, implica altresì l’assunzione da parte del soggetto richiedente dei seguenti obblighi valevoli per l’intera durata della concessione:

a) dimostrazione, su richiesta dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, della persistenza dei requisiti e delle condizioni di cui al comma 15, lettere da a) a e);

b) comunicazione all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di ogni variazione relativa ai requisiti ed alle condizioni di cui al comma 15, lettere da a) ad e);

c) accesso dei giocatori all’area operativa del sito web del concessionario dedicata all’offerta dei giochi di cui al comma 11, lettere da a) a f), esclusivamente sub registrazione telematica da parte del sistema centrale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato;

d) esclusione dei consumatori residenti in Italia dall’offerta dei giochi di cui al comma 11, lettere da a) a f), attraverso siti diversi da quelli gestiti dai concessionari in aderenza a quanto previsto dalla concessione, ancorché gestiti dallo stesso concessionario, direttamente ovvero attraverso società controllanti, controllate o collegate;

e) adozione ovvero messa a disposizione di strumenti ed accorgimenti per l’autolimitazione ovvero per l’autoesclusione dal gioco, l’esclusione dall’accesso al gioco da parte di minori, nonché l’esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco gestiti dal concessionario;

f) promozione di comportamenti responsabili di gioco e vigilanza sulla loro adozione da parte dei giocatori, nonché di misure a tutela del consumatore previste dal codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206;

g) trasmissione al sistema centrale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato delle informazioni anonime relative alle singole giocate, ai prelievi ed ai versamenti effettuati sui singoli conti di gioco, ai relativi saldi, nonché, utilizzando protocolli di comunicazione stabiliti con provvedimento dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, ai movimenti, da identificare con apposita codifica, relativi ad attività di gioco effettuate dal giocatore mediante canali che non prevedono la sub registrazione da parte del sistema centrale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato;

h) messa a disposizione, nei tempi e con le modalità indicati dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato all’atto della sua richiesta, di tutti i documenti e le informazioni occorrenti per l’espletamento delle attività di vigilanza e controllo della medesima Amministrazione;

i) consenso all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato per l’accesso, nei tempi e con le modalità indicati dalla stessa Amministrazione, di suoi dipendenti o incaricati alle sedi del concessionario a fini di controllo e ispezione, nonché, ai medesimi fini, impegno di massima assistenza e collaborazione a tali dipendenti o incaricati;

l) utilizzo di conti correnti bancari o postali dedicati alla gestione delle somme depositate sui conti di gioco di titolarità dei giocatori.

18. L’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato effettua l’istruttoria delle domande di concessione entro novanta giorni dalla data del loro ricevimento complete di tutta la documentazione occorrente per il riscontro dei requisiti e delle condizioni di cui al comma 15. In caso di incompletezza della domanda ovvero della relativa documentazione, il termine è sospeso fino alla data della sua regolarizzazione. Il termine è altresì sospeso, in caso di richiesta di integrazioni documentali ovvero di chiarimenti chiesti dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, dalla data della richiesta e fino alla loro ricezione. In deroga alle disposizioni del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, fatti, stati e qualità relativi ai requisiti ovvero alle condizioni di cui al comma 15 non possono essere attestati nella forma dell’autocertificazione ovvero della dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà. In caso di decorso del termine per l’istruttoria senza l’adozione di un provvedimento conclusivo espresso da parte dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, la domanda di concessione si intende respinta.

19. La raccolta a distanza dei giochi di cui al comma 11 è subordinata alla stipula, anche per via telematica, di un contratto di conto di gioco tra il giocatore e il concessionario. Lo schema di riferimento del contratto di conto di gioco, reso disponibile dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato sul proprio sito web, è predisposto nel rispetto delle seguenti condizioni minime, cui restano senz’altro soggetti i contratti di conto di gioco in essere alla data di entrata in vigore della presente legge:

a) accettazione da parte del concessionario della regolazione del contratto secondo la legge dello Stato italiano e che italiano sia il foro competente per le eventuali controversie, nel rispetto delle norme vigenti anche di fonte comunitaria, con esclusione di forme di risoluzione arbitrale delle controversie medesime;

b) utilizzo del conto di gioco in osservanza delle disposizioni di cui al decreto legislativo 21 novembre 2007, n. 231, di attuazione della direttiva 2005/60/CE concernente la prevenzione dell’utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo, nonché della direttiva 2006/70/CE recante disposizioni per la relativa esecuzione;

c) unicità del contratto di conto di gioco con ciascun giocatore, divieto di utilizzazione del conto di gioco di un giocatore per la raccolta o l’intermediazione di giocate altrui, improduttività di frutti del conto di gioco per il giocatore, nonché gratuità della relativa utilizzazione per il giocatore;

d) indisponibilità da parte del concessionario delle somme depositate sul conto di gioco, fatte salve le operazioni di addebito e di accredito direttamente connesse all’esercizio dei giochi oggetto di concessione;

e) tempestiva contabilizzazione e messa a disposizione al giocatore delle vincite e delle relative somme, comunque non oltre un’ora dalla certificazione ufficiale del verificarsi dell’evento che determina la vincita, salvo specifica diversa disposizione prevista dal regolamento di un singolo gioco;

f) accredito al giocatore, entro e non oltre sette giorni dalla richiesta e con valuta corrispondente al giorno della richiesta, delle somme giacenti sul conto di gioco di cui il giocatore chieda al concessionario il prelievo;

g) durata del contratto di conto di gioco non superiore alla data di scadenza della concessione;

h) informativa relativa al trattamento dei dati personali rispettosa della normativa vigente in materia;

i) assenso preventivo ed incondizionato del giocatore alla trasmissione da parte del concessionario all’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, su richiesta di quest’ultima, di tutti i dati relativi ai movimenti e ai saldi del conto di gioco;

l) devoluzione all’erario dell’intero saldo del conto di gioco decorsi tre anni dalla data della sua ultima movimentazione.

20. Con provvedimento del direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato i contributi di cui ai commi 15, lettera f), e 16 possono essere adeguati in aumento ogni tre anni sulla base dell’indice nazionale dei prezzi al consumo per l’intera collettività (NIC) pubblicato dall’ISTAT.

21. L’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato adotta la carta dei servizi in materia di giochi al fine di assicurare la più corretta informazione dei giocatori, anche in tema di doveri di condotta dei concessionari, con particolare riguardo a quelli di cui al comma 17, lettera e).

22. Entro novanta giorni dalla data stabilita ai sensi del comma 30, i soggetti di cui al comma 13, lettera b), ai quali sono già consentiti l’esercizio e la raccolta a distanza dei giochi di cui al comma 11, sottoscrivono l’atto di integrazione della convenzione accessiva alla concessione occorrente per adeguarne i contenuti alle disposizioni dei commi da 11 a 30.

23. Chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza giochi di cui al comma 11 senza la prescritta concessione è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni. La stessa pena si applica a chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza giochi diversi da quelli di cui al comma 11 che non siano previamente istituiti dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato.

24. Chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza giochi con modalità e tecniche diverse da quelle previste dai commi da 11 a 22 è punito con l’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da euro 500 a euro 5.000.

25. Chiunque promuove o pubblicizza la raccolta a distanza dei giochi di cui al comma 11, organizzati senza la prescritta concessione, è punito con l’arresto fino a tre mesi e con l’ammenda da euro 500 a euro 5.000.

26. Fuori dei casi di concorso nel reato di cui al comma 23, chiunque partecipa a distanza ai giochi di cui al comma 11, organizzati senza la prescritta concessione, è punito con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda da euro 200 a euro 2.000.

27. In aggiunta a quanto previsto dai commi da 23 a 26, l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato applica una sanzione amministrativa pecuniaria di carattere accessorio da euro 30.000 fino ad euro 180.000.

28. Salvo che il fatto costituisca reato, in caso di inadempimento da parte del concessionario delle disposizioni di cui ai commi 17 e 19, l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato dispone:

a) per l’inadempimento delle disposizioni di cui al comma 17, lettere a), b), d), e), f), h) e i), nonché delle disposizioni di cui al comma 19, la sospensione della concessione fino alla data in cui il concessionario non ottemperi alle prescrizioni comunicate dalla Amministrazione, e, nel caso in cui l’inadempimento perduri per i trenta giorni successivi alla comunicazione, la revoca della concessione;

b) per l’inadempimento delle disposizioni di cui al comma 17, lettera g), la sospensione della concessione fino alla data in cui il concessionario non ottemperi alle prescrizioni comunicate dalla Amministrazione, e, nel caso in cui l’inadempimento perduri per i dieci giorni successivi alla comunicazione, la revoca della concessione;

c) al primo inadempimento delle disposizioni di cui al comma 17, lettera l), la sospensione della concessione per la durata di quindici giorni; al secondo inadempimento delle medesime disposizioni, la sospensione della concessione per trenta giorni; al terzo inadempimento la revoca della concessione;

d) in ogni caso al terzo inadempimento delle disposizioni di cui ai commi 17 e 19 l’Amministrazione dispone la revoca della concessione.

29. I termini di cui alle lettere a) e b) del comma 28 sono ridotti a metà in caso di nuovo inadempimento rilevato prima che siano trascorsi dodici mesi dalla notifica del primo. In caso di terzo inadempimento nell’arco di dodici mesi, è disposta la revoca della concessione.

30. Con provvedimento del direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, sulla base di apposito progetto di fattibilità tecnica redatto dal partner tecnologico, è stabilita la data dalla quale decorrono, in tutto o in parte, gli obblighi di cui ai commi da 11 a 29. Fino a tale data i concessionari continuano ad effettuare al partner tecnologico dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato la trasmissione dei dati in conformità alla disciplina a tale riguardo vigente anteriormente alla data di entrata in vigore della presente legge.

31. Con regolamento emanato ai sensi dell’articolo 16, comma 1, della legge 13 maggio 1999, n. 133, adottato di concerto con il Ministro dell’interno, sono disciplinati i tornei non a distanza di poker sportivo; con il medesimo regolamento sono altresì determinati l’importo massimo della quota di modico valore di partecipazione al torneo e le modalità che escludono i fini di lucro e la ulteriore partecipazione al torneo una volta esaurita la predetta quota, nonché l’impossibilità per gli organizzatori di prevedere più tornei nella stessa giornata e nella stessa località.

32. Il Fondo di cui all’articolo 81, comma 29, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, è integrato di 6 milioni di euro per l’anno 2009 e di 15 milioni di euro a decorrere dall’anno 2010. Al relativo onere nonché alle minori entrate recate dai commi da 1 a 3 del presente articolo, valutate in 22 milioni di euro dall’anno 2009, si provvede mediante utilizzo delle maggiori entrate derivanti dai commi da 11 a 30 del presente articolo, al netto dei costi sostenuti dall’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato per la realizzazione e la gestione degli strumenti informatici occorrenti.

33. Il Ministro dell’economia e delle finanze provvede al monitoraggio degli oneri di cui al presente articolo, anche ai fini dell’adozione dei provvedimenti correttivi di cui all’articolo 11-ter, comma 7, della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni.

34. Il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato ad apportare con propri decreti le occorrenti variazioni di bilancio.

I commi da 11 a 34 dell’articolo 22, introdotto dal Senato, al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare ed illegale, intervengono sulla materia complessiva dei giochi a distanza (on line), prevedendo l’emanazione di regolamenti atti a disciplinare ex novo o ad ampliare le disposizioni circa l’esercizio e la raccolta a distanza dei seguenti giochi:

a) scommesse, a quota fissa e a totalizzatore, su eventi, anche simulati; sportivi, inclusi quelli relativi alle corse dei cavalli, nonché su altri eventi;

b) concorsi a pronostici sportivi e ippici;

c) giochi di ippica nazionale;

d) giochi di abilità;

e) scommesse a quota fissa con interazione diretta tra i giocatori;

f) bingo;

g) giochi numerici a totalizzatore nazionale;

h) lotterie ad estrazione istantanea e differita.

Le disposizioni ripropongono sostanzialmente il contenuto dell’articolo 1-ter del D.L. n. 149 del 2008 (Disposizioni urgenti per assicurare adempimenti comunitari in materia di giochi), introdotto dalla Commissione Finanze della Camera dei deputati nel corso dell’esame in sede referente e successivamente soppresso dall’Assemblea della Camera dei deputati (seduta del 6 novembre 2008).

Numerose disposizioni in materia di regolamentazione del gioco a distanza sono state emanate negli ultimi anni: legge n. 311/2005, art. 1, comma 290; D.L. n. 203/2005, art. 11-quinquiesdecies, commi 1 e 11; D.L. n. 223/2006, art. 38, comma 1; D.L. n. 159/2007, art. 40, commi da 6-bis a 6-sexies. Sostanzialmente le disposizioni rinviavano a decreti del Ministero dell’economia e delle finanze - A.A.M.S. la definizione dei requisiti minimi richiesti (ulteriormente dettagliati nelle convenzioni di concessione) nonché delle regole della raccolta attraverso i vari canali (Internet, televisione digitale, terrestre e satellitare, telefonia fissa e mobile), mentre la regolazione dei singoli giochi esercitati a distanza viene definita con specifici decreti direttoriali dell’A.A.M.S.

Con provvedimenti del direttore generale dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato si procederà all’istituzione di singoli giochi, alla definizione delle condizioni generali di gioco, delle relative regole tecniche e della posta unitaria di partecipazione al gioco, all’individuazione della misura di aggi, diritti o proventi da corrispondere in caso di organizzazione indiretta del gioco, alla variazione della misura del prelievo, nell’ambito della misura massima prevista per ciascun gioco.

Il comma 13 prevede per i giochi ricompresi nelle lettere da a) ad f) del comma 11 l’attribuzione dell’esercizio e della raccolta a distanza dei giochi a nuovi soggetti (nella misura massima di 200 nuove concessioni), ai quali viene attribuita la concessione per 9 anni (lett. a) secondo i requisiti e condizioni richieste al successivo comma 15, nonché ai soggetti già titolari di concessione attraverso rete fisica, rete di raccolta a distanza o entrambe (lett. b).

Il comma 14 stabilisce che l’esercizio e la raccolta a distanza dei giochi numerici a totalizzatore nazionale e dellelotterie ad estrazione istantanea e differita (lettere g) e h)) sono effettuati fino alla data di scadenza delle relative concessioni dai soggetti che, alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono titolari unici di concessione per la gestione e lo sviluppo dei medesimi giochi. Previa autorizzazione dell’A.A.M.S. (Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato), è previsto che i titolari unici di concessione possano concedere la licenza per la raccolta a distanza dei giochi numerici a totalizzatore nazionale e dellelotterie ad estrazione istantanea e differita in favore di nuovi soggetti, con la previsione di un aggio non inferiore a quello percepito dai titolari di punti di vendita dei medesimi giochi che fanno parte della rete fisica di raccolta dei titolari unici di concessione.

Il comma 15, nell’elencare i requisiti e le condizioni richiesti ai nuovi soggetti beneficiari della concessione (esercizio, sede legale, residenza delle infrastrutture tecnologiche, hardware e software), ne prevede la localizzazione in uno degli Stati dello Spazio economico europeo (SEE): pertanto, oltre ai 27 paesi dell’Unione europea aderenti al SEE, sono ricompresi la Norvegia, l’Islanda e il Liechtenstein[114]. E’ altresì previsto il versamento di un corrispettivo una tantum all’A.A.M.S., per la durata della concessione, pari a 300.000 euro più IVA per le domande riferite ai giochi indicati alle lettere da a) ad e) del comma 11 e a 50.000 euro più IVA nel caso del gioco del bingo.

Il comma 16 dispone in merito alla possibilità di ampliamento del numero dei giochi in favore dei soggetti già concessionari dell’esercizio e raccolta a distanza di altri giochi, attraverso il versamento di uno specifico contributo:

- 300.000 euro se già concessionari del gioco del Bingo per la concessione dei giochi di cui alle lettere da a) ed e);

- 50.000 euro se concessionari per l’esercizio a distanza dei giochi per la concessione del gioco del Bingo (lettera f);

- 350.000 euro per i concessionari dei rimanenti giochi, non già abilitati alla loro raccolta a distanza, relativamente a domande di concessione riferite ai giochi di cui alle lettere da a) ed f).

Ai sensi del successivo comma 20 i contributi indicati ai commi 15 e 16 possono essere aumentati ogni tre anni con provvedimento del direttore generale dell’A.A.M.S. sulla base dell’indice nazionale dei prezzi al consumo per l’intera collettività (NIC) dell’ISTAT.

I commi 17 e 18 recano le disposizioni procedurali ed operative per l’assegnazione delle concessioni, elencando gli obblighi che il concessionario è tenuto ad assumere per l’intero periodo di concessione. In particolare, si prevede che l’accesso dei giocatori all'area operativa del sito web del concessionario dedicata all'offerta dei giochi di cui al comma 11, lettere da a) a f), sia possibile esclusivamente attraverso registrazione telematica da parte del sistema centrale dell'A.A.M.S. In sostanza gli utenti potranno effettuare giochi on line soltanto sui siti dei concessionari collegati al sistema centrale dell’A.A.M.S.

Inoltre, il concessionario dovrà adottare o mettere a disposizione strumenti ed accorgimenti per l’autolimitazione ovvero per l’autoesclusione dal gioco e prevedere l’esclusione dall’accesso al gioco da parte di minori nonché l’esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti virtuali di gioco.

Il comma 19introduce lo strumento del “conto di gioco”: si tratta di un contratto di gioco necessario per effettuare la raccolta a distanza, che è stipulato, anche per via telematica, tra il giocatore e il concessionario secondo uno schema tipo predisposto dall’A.A.M.S. sulla base delle condizioni indicate nel medesimo comma. Tra queste si segnalano l’unicità del contratto di conto di gioco con ciascun giocatore, il divieto di utilizzazione del conto di gioco di un giocatore per la raccolta o l’intermediazione di giocate altrui, l’improduttività di frutti del conto di gioco per il giocatore. Si prevede, altresì, la devoluzione all’erario dell’intero saldo del conto di gioco decorsi tre anni dalla data della sua ultima movimentazione.

Allo scopo di assicurare la più corretta informazione dei giocatori, anche in tema di doveri di condotta dei concessionari, l’A.A.M.S provvederà ad adottare una carta dei servizi in materia di giochi (comma 21).

I commi da 23 a 27 indicano le sanzioni penali e amministrative da applicare in caso di violazione della normativa in oggetto. In particolare è prevista:

- la reclusione da 6 mesi a 3 anni per chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza giochi indicati al comma 11 senza la prescritta concessione;

- la reclusione da 6 mesi a 3 anni per chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza giochi diversi da quelli indicati al comma 11 che non siano previamente istituiti dall’A.A.M.S. (comma 23);

- l’arresto da 3 mesi a 1 anno o con l’ammenda da 500 a 5.000 euro per chiunque organizza, esercita e raccoglie a distanza giochi con modalità e tecniche diverse da quelle previste dai commi da 11 a 22 del presente articolo (comma 24);

- l’arresto fino a 3 mesi e con l’ammenda da 500 a 5.000 euro per chiunque promuove o pubblicizza la raccolta a distanza dei giochi indicati al comma 11, organizzati senza la prescritta concessione (comma 25);

- l’arresto fino a 3 mesi o con l’ammenda da 200 a 2.000 euro per chiunque, fuori dei casi di concorso nel reato di cui al comma 23, partecipa a distanza ai giochi di cui al comma 11, organizzati senza la prescritta concessione (comma 26);

- la sanzione amministrativa pecuniaria di carattere accessorio da 30.000 fino ad 180.000 euro (da comminare in aggiunta alle sanzioni penali sopra indicate).

Ai commi 28 e 29 sono riportati i casi in cui viene comminata la sospensione della concessione.

Il comma 30 rinvia all’emanazione di un provvedimento del direttore generale dell’A.A.M.S., sulla base di apposito progetto di fattibilità tecnica redatto dal partner tecnologico, in merito alla data di decorrenza degli obblighi indicati ai commi da 11 a 29. Fino a tale data i concessionari continuano a trasmettere al partner tecnologico dell’A.A.M.S i dati in conformità alla disciplina attualmente vigente.

Il comma 31 prevede l’emanazione di un regolamento, di concerto con il Ministro dell’interno, sulla disciplina dei tornei non a distanza di poker sportivo, determinandone le modalità che escludono i fini di lucro.

Secondo la relazione tecnica all’emendamento, presentata al Senato, il “gioco irregolare o illegale riguarda movimenti finanziari per circa 2 miliardi di euro”. Sono a tal fine stimate maggiori entrate nel 2009 pari a 28 milioni di euro, di cui 7 milioni derivanti dall’ingresso nel mercato di almeno 20 nuovi concessionari e 21 milioni quale emersione del gioco illegale. La relazione tecnica, considerando il tetto massimo di 200 concessioni novennali e la rimozione di alcuni ostacoli all’accesso al mercato italiano (obbligo del server e della sede legale in un paese SEE e non più esclusivamente in Italia), ritiene che a regime possa esserci annualmente l’ingresso di almeno 20 nuovi concessionari, con conseguente stabilizzazione delle entrate in 37 milioni annui, di cui 7 derivanti dai nuovi concessionari e 30 dall’emersione del gioco illegale.

Infine, il comma 32 stabilisce che le maggiori entrate derivanti dall’attuazione delle disposizioni in oggetto (commi da 11 a 30), al netto dei costi sostenuti dall’A.A.M.S. per la realizzazione e la gestione degli strumenti informatici occorrenti, sono destinate:

· per 22 milioni di euro annui alla copertura degli oneri recati dai commi 1-3 concernenti le modifiche al regime dei dividendi in uscita distribuiti a fondi pensione di altri Stati UE o aderenti all’Accordo sullo spazio economico europeo (SEE) o all’Associazione europea di libero scambio (AELS);

· 6 milioni di euro per il 2009 e 15 milioni a decorrere dal 2010 vanno ad integrare il Fondo destinato al soddisfacimento delle esigenze dei cittadini meno abbienti previsto dall’articolo 81, comma 29, del D.L. n. 112 del 2008 (c.d. Carta acquisti).

Il comma 33 prevede una clausola di salvaguardia finanziaria, demandando al Ministro dell’economia e delle finanze il monitoraggio degli oneri recati dall’articolo in esame, ai fini dell’adozione dei provvedimenti correttivi di cui all’articolo 11-ter, comma 7, della legge di contabilità (legge n. 468/1978).

L’articolo 11-ter, comma 7, della legge n. 468/1978, come modificato dal decreto-legge n. 194/2002 (cd. decreto-legge “taglia-spese”), impegna i Ministri di settore ad informare tempestivamente il Ministro dell’economia e delle finanze degli eventuali scostamenti rispetto alle previsioni di spesa che si verifichino nel corso dell’attuazione di provvedimenti legislativi.

Il Ministro dell’economia è quindi tenuto a riferire al Parlamento con una propria relazione, che individui le cause che hanno determinato gli scostamenti, anche ai fini di eventuali conseguenti iniziative legislative.

Il Ministro dell'economia e delle finanze può promuovere la procedura suddetta allorché riscontri che l'attuazione di leggi rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica indicati dal Documento di programmazione economico-finanziaria e da eventuali aggiornamenti, come approvati dalle relative risoluzioni parlamentari.

Procedure di contenzioso

Il 19 febbraio 2009 la Commissione europea ha inviato all’Italia un parere motivato complementare (procedura d’infrazione n. 1999/5352) (ai sensi dell’art. 228 TCE)[115], per la mancata attuazione della sentenza della Corte di giustizia del 13 settembre 2007 (causa C-260/04), con la quale la Repubblica italiana era stata condannata per avere rinnovato, senza previa gara d’appalto, 329 concessioni per l’esercizio delle scommesse ippiche.

La sentenza ha statuito che l’Italia sarebbe venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 43 CE e 49 CE e, in particolare, avrebbe violato il principio generale di trasparenza nonché l’obbligo di garantire un adeguato livello di pubblicità. La Commissione, nella lettera di messa in mora, ha rilevato che le misure recentemente adottate dall'Italia per aprire il mercato dei giochi con la messa in concorrenza di un numero molto elevato (8.065 punti globali, di cui 290 agenzie) di nuove concessioni ippiche, non sarebbero sufficienti a dare esecuzione alla sentenza della Corte di Giustizia.

Il 4 aprile 2006 la Commissione europea ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora (procedura d’infrazione n. 2003/4616)per violazione dell’art. 49 del Trattato della Comunità europea, in quanto la normativa italiana vigente comporterebbe restrizioni all’esercizio di attività di organizzazione e di raccolta di scommesse sulle competizioni sportive.

Il 28 giugno 2006 la Commissione europea ha inviato all’Italia una lettera di messa in mora (procedura di infrazione 2006/4179) sostenendo che sarebbero state adottate senza operare la notifica richiesta dall’art. 8 della direttiva 98/34/CE, le disposizioni della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria 2006) e il decreto 7 febbraio 2006 (prot. n. 2006/4249/giochi/UD) - che impongono ai fornitori di servizi rete italiani l’obbligo di oscurare i siti internet che offrono servizi di scommesse on-line e i cui operatori non sono in possesso delle autorizzazioni italiane richieste.

L’articolo 28 reca i princìpi e criteri direttivi che il Governo è tenuto a seguire, oltre ai princìpi e criteri direttivi di cui all’articolo 2, in quanto compatibili, nella predisposizione del decreto legislativo per l’attuazione della direttiva 2007/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 luglio 2007, relativa all’esercizio di alcuni diritti degli azionisti di società quotate.

Per l’illustrazione del contenuto della citata direttiva 2007/36/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 luglio 2007, relativa all’esercizio di alcuni diritti degli azionisti di società quotate, si fa rinvio alla relativa scheda di commento del presente dossier (v. infra).

La lettera a)del comma 1 richiede, innanzi tutto, che sia definito l’ambito di applicazione delle norme di recepimento della direttiva 2007/36/CE emanate ai sensi della presente delega, escludendo da esso gli organismi di investimento collettivo, armonizzati e non armonizzati, e le società cooperative.

Ai sensi della lettera m) del comma 1 dell’articolo 1 del testo unico della finanza di cui al d.lgs. n. 58 del 1998 (TUF) sono «organismi di investimento collettivo del risparmio» (OICR) i fondi comuni di investimento e le società di investimento a capitale variabile (SICAV).

La lettera b) dà mandato al Governo ad individuare le norme di recepimento della direttiva 2007/36/CE applicabili alle società emittenti azioni diffuse tra il pubblico in misura rilevante e alle società emittenti valori mobiliari diversi dalle azioni con diritto di voto negoziati in mercati regolamentati o diffusi tra il pubblico in misura rilevante.

Si ricorda che, secondo l’articolo 2325-bis del codice civile, sono società che fanno ricorso al mercato del capitale di rischio, ai fini dell'applicazione delle relative disposizioni, le società con azioni quotate in mercati regolamentati o diffuse fra il pubblico in misura rilevante.

La lettera c) richiede che il termine minimo che deve intercorrere fra la pubblicazione dell’avviso di convocazione e la data di svolgimento dell’assemblea in prima convocazione venga indicato:

a) considerando l’interesse a un’adeguata informativa degli azionisti;

b) considerando l’esigenza di una tempestiva convocazione dell’assemblea in determinate circostanze;

c) assicurando il necessario coordinamento con le disposizioni di attuazione degli articoli 6 e 7 della direttiva 2007/36/CE.

Il richiamato articolo 6 della direttiva 2007/36/CE disciplina il diritto di iscrivere punti all’ordine del giorno dell’assemblea e di presentare proposte di delibera. Fra l’altro, è disposto che gli Stati membri assicurino che gli azionisti, che agiscono individualmente o collettivamente: a) abbiano il diritto di iscrivere punti all’ordine del giorno dell’assemblea, a condizione che ciascuno di questi punti sia corredato di una motivazione o di una proposta di delibera da adottare in assemblea; b) abbiano il diritto di presentare proposte di delibera sui punti che figurano o figureranno all’ordine del giorno dell’assemblea. Gli Stati membri possono stabilire che il diritto di cui alla lettera a) possa essere esercitato solo in relazione all’assemblea annuale, a condizione che gli azionisti, agendo individualmente o collettivamente, abbiano il diritto di convocare, o di chiedere alla società di convocare, un’assemblea che non sia quella annuale con un ordine del giorno comprendente almeno tutti i punti che essi hanno chiesto.

L’articolo 7 della direttiva 2007/36/CE, che disciplina i requisiti per partecipare e votare all’assemblea, dispone fra l’altro che gli Stati membri debbano assicurare: a) che i diritti di un azionista di partecipare all’assemblea e di votare, in funzione delle sue azioni, non siano soggetti ad alcun requisito di depositare, trasferire o registrare, a nome di un’altra persona fisica o giuridica, tali azioni prima dell’assemblea; b) che i diritti di un azionista di vendere o trasferire in altro modo le sue azioni durante il periodo che intercorre tra la data di registrazione quale definita al paragrafo 2 e l’assemblea cui questa si riferisce non siano soggetti ad alcuna limitazione a cui non sono soggetti in altri momenti. La prova della qualità di azionista può essere soggetta solo ai requisiti necessari per assicurare l’identificazione degli azionisti e solo nella misura in cui detti requisiti siano proporzionati al raggiungimento di tale obiettivo.

La lettera d)richiede che la disciplina del contenuto dell’avviso di convocazione sia adeguata a quanto previsto dall’articolo 5, paragrafo 3, della direttiva 2007/36/CE, secondo cui la convocazione deve come minimo, fra l’altro: a) indicare con precisione dove e quando si svolgerà l’assemblea e l’ordine del giorno proposto per la stessa; b) contenere una descrizione chiara e precisa delle procedure che gli azionisti devono rispettare per poter partecipare e votare in assemblea, comprese le informazioni riguardanti una serie di profili; c) se applicabile, indicare la data di registrazione quale definita nell’articolo 7, paragrafo 2, e chiarire che solo coloro che risultano azionisti a tale data avranno il diritto di partecipare e di votare in assemblea; d) indicare dove è possibile reperire il testo completo e integrale delle proposte di delibera.

La stessa lettera d) richiede che le modalità di diffusione dell’avviso di convocazione vengano disciplinate in modo tale da garantirne l’effettiva diffusione nell’Unione europea, tenendo conto degli oneri amministrativi a carico della società emittente.

La lettera e)richiede che la disciplina del diritto dei soci di integrare l’ordine del giorno dell’assemblea di cui all’articolo 126-bis del TUF venga adeguata a quanto previsto dagli articoli 5 e 6 della direttiva 2007/36/CE, senza avvalersi dell’opzione di cui all’articolo 6, paragrafo 1, secondo comma, a mente della quale gli Stati membri possono stabilire che il diritto di iscrivere punti all’ordine del giorno dell’assemblea – a condizione che ciascuno di questi punti sia corredato di una motivazione o di una proposta di delibera da adottare in assemblea – e il diritto di presentare proposte di delibera sui punti che figurano o figureranno all’ordine del giorno dell’assemblea siano esercitati per iscritto (per corrispondenza con mezzi elettronici).

La stessa lettera e)richiede che sia confermata la partecipazione minima per l’esercizio del diritto nella misura del quarantesimo del capitale sociale, nonché quanto previsto dall’articolo 126-bis, comma 3, del TUF.

Tale ultima disposizione – dopo aver previsto, al comma 1, che i soci i quali, anche congiuntamente, rappresentino almeno un quarantesimo del capitale sociale possono chiedere, entro cinque giorni dalla pubblicazione dell'avviso di convocazione dell'assemblea, l'integrazione dell'elenco delle materie da trattare, indicando nella domanda gli ulteriori argomenti da essi proposti – dispone, al comma 3, che l'integrazione dell'elenco delle materie da trattare, ai sensi del comma 1, non è ammessa per gli argomenti sui quali l'assemblea delibera, a norma di legge, su proposta degli amministratori o sulla base di un progetto o di una relazione da essi predisposti.

La lettera f) richiede che la disciplina della legittimazione all’intervento in assemblea e all’esercizio del voto venga adeguata a quanto previsto dal sopra richiamato articolo 7 della direttiva 2007/36/CE, sulla base dei seguenti ulteriori principi di delega:

a) introduzione delle opportune modifiche ed adeguamenti delle norme in materia di legittimazione all’esercizio dei diritti sociali conferiti da strumenti finanziari in gestione accentrata;

b) introduzione delle opportune modifiche ed adeguamenti delle norme in materia di disciplina dell’assemblea, di impugnazione delle delibere assembleari e di diritto di recesso;

c) riordino delle disposizioni normative in materia di gestione accentrata e de materializzazione.

Si ricorda che il deposito accentrato dei titoli nasce in Italia nel 1978 con la costituzione della Monte Titoli, a cui nel 1986 la legge 289 attribuisce il monopolio dei servizi per la custodia e l'amministrazione accentrata di valori mobiliari (azioni e obbligazioni del settore privato). Il TUF nel 1998 introduce la figura delle società di gestione accentrata (sul modello delle altre società mercato) e il riconoscimento del carattere imprenditoriale dell'attività. Il servizio è affidato alla Monte Titoli con delibera Consob per gli strumenti finanziari in genere e con decreto ministeriale per quanto riguarda i titoli di Stato. Il quadro normativo di riferimento per le società di gestione accentrata si completa con la disciplina sulla "dematerializzazione" degli strumenti finanziari.

Ulteriori principi di delega prevedono:

a) l’individuazione della data di registrazione tenendo conto dell’interesse a garantire una corretta rappresentazione della compagine azionaria e ad agevolare la partecipazione all’assemblea, anche tramite un rappresentante, dell’azionista, nonché dell’esigenza di adeguata organizzazione della riunione assembleare (lettera g);

b) il riordino della disciplina vigente in materia di aggiornamento del libro dei soci, al fine di agevolare l’esercizio dei diritti sociali, valutando altresì l’introduzione di un meccanismo di identificazione degli azionisti, per il tramite degli intermediari (lettera h);

c) la disciplina del diritto dell’azionista di porre domande connesse all’ordine del giorno prima dell’assemblea (lettera i), prevedendo che la società fornisca una risposta, anche unitaria alle domande con lo stesso contenuto, al più tardi nella riunione assembleare, tenuto conto di quanto previsto dall’articolo 9, paragrafo 2, della direttiva 2007/36/CE, secondo cui il diritto di porre domande e l’obbligo di rispondere sono soggetti alle misure che gli Stati membri possono adottare, o consentire alle società di adottare, per garantire l’identificazione degli azionisti, il corretto svolgimento dell’assemblea, la sua preparazione e la tutela della riservatezza e degli interessi delle società. Gli Stati membri possono consentire alle società di fornire una risposta unitaria alle domande dello stesso contenuto e possono prevedere che si consideri fornita una risposta se le informazioni pertinenti sono disponibili sul sito internet della società in un formato «domanda e risposta»;

d) la revisione della disciplina della rappresentanza in assemblea (lettera l), al fine di rendere più agevoli ed efficienti le procedure per l’esercizio del voto per delega, adeguandola altresì all’articolo 10 della direttiva 2007/36/CE.

In particolare, secondo il paragrafo 3 del richiamato articolo 10 della direttiva, salve le limitazioni espressamente consentite dai paragrafi 1 e 2, gli Stati membri non possono limitare, o consentire alle società di limitare, l’esercizio dei diritti dell’azionista tramite un rappresentante per fini diversi da quelli volti a risolvere i potenziali conflitti di interesse tra il rappresentante e l’azionista nell’interesse del quale il rappresentante è tenuto ad agire; nel fare ciò gli Stati membri non possono imporre requisiti diversi dai seguenti: a) gli Stati membri possono stabilire che il rappresentante comunichi le specifiche circostanze che possono essere rilevanti per gli azionisti nel valutare se esistono rischi che il rappresentante possa perseguire un interesse diverso dall’interesse dell’azionista; b) gli Stati membri possono limitare o escludere l’esercizio dei diritti dell’azionista attraverso un rappresentante in mancanza di istruzioni di voto specifiche per ciascuna delibera in relazione alla quale il rappresentante dovrà votare per conto dell’azionista; c) gli Stati membri possono limitare o escludere il trasferimento della delega a un’altra persona, ma ciò non impedisce a un rappresentante che sia una persona giuridica di esercitare, tramite un membro dei suoi organi di direzione o di amministrazione o un suo dipendente, i poteri conferitigli. Il rappresentante esprime il voto conformemente alle istruzioni di voto impartite dall’azionista che esso rappresenta. Una persona che agisca in qualità di rappresentante può ricevere deleghe da parte di più di un azionista, senza limitazioni riguardo al numero di azionisti rappresentati. La legge applicabile consente a un rappresentante che detenga deleghe di più azionisti di esprimere per un azionista un voto diverso da quello espresso per un altro.

La stessa lettera l) richiede la revisione della disciplina della rappresentanza in assemblea avvalendosi delle facoltà di cui al paragrafo 2, secondo comma, e al paragrafo 4, secondo comma, del medesimo articolo 10 della direttiva 2007/36/CE e confermando quanto previsto dall’articolo 2372, secondo, terzo e quarto comma, del codice civile.

Secondo il richiamato paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2007/36/CE, fatto salvo l’articolo 13, paragrafo 5, gli Stati membri possono limitare il numero di persone che l’azionista può designare come rappresentanti per una determinata assemblea. Tuttavia, qualora l’azionista possieda azioni di una società detenute in più di un conto titoli, detta limitazione non impedisce all’azionista di designare per una determinata assemblea un distinto rappresentante con riferimento alle azioni detenute in ciascun conto titoli. Ciò non pregiudica le regole previste dalla legge applicabile che vietano di votare in modo differenziato per azioni detenute dallo stesso azionista.

Ai sensi del richiamato paragrafo 4, secondo comma, gli Stati membri possono chiedere ai rappresentanti di tenere traccia delle istruzioni di voto per un determinato periodo minimo e di confermare su richiesta che le istruzioni di voto sono state rispettate.

Secondo l’articolo 2372, secondo, terzo e quarto comma, del codice civile, nelle società che fanno ricorso al mercato del capitale di rischio la rappresentanza può essere conferita solo per singole assemblee, con effetto anche per le successive convocazioni, salvo che si tratti di procura generale o di procura conferita da una società, associazione, fondazione o altro ente collettivo o istituzione ad un proprio dipendente. La delega non può essere rilasciata con il nome del rappresentante in bianco ed è sempre revocabile nonostante ogni patto contrario. Il rappresentante può farsi sostituire solo da chi sia espressamente indicato nella delega. Se la rappresentanza è conferita ad una società, associazione, fondazione od altro ente collettivo o istituzione, questi possono delegare soltanto un proprio dipendente o collaboratore.

La lettera m) richiede che, nell’identificare le fattispecie di potenziale conflitto di interessi fra il rappresentante e l’azionista rappresentato, il legislatore delegato si avvalga delle opzioni di cui al sopra ricordato articolo 10, paragrafo 3, comma 1, lettere a), b) e c), della direttiva 2007/36/CE.

Ulteriori principi e criteri di delega richiedono che sia rivista e semplificata la disciplina della sollecitazione delle deleghe di voto, coordinandola con le modifiche introdotte alla disciplina della rappresentanza in assemblea in attuazione della presente legge delega e preservando un adeguato livello di affidabilità e trasparenza (lettera n), che sia disciplinato, ove necessario, l’esercizio tramite mezzi elettronici dei diritti sociali presi in considerazione dalla direttiva 2007/36/CE (lettera o), che siano eventualmente previsti i poteri regolamentari necessari per l’attuazione delle norme emanate ai sensi della presente delega (lettera p), che sia prevista l’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie non inferiori nel minimo a euro 500 e non superiori nel massimo a euro 500.000 per la violazione delle disposizioni dettate in attuazione della direttiva 2007/36/CE (lettera q).

Il comma 2 reca la clausola di invarianza finanziaria.

L’articolo 30, introdotto nel corso dell’esame al Senato,reca i principi e i criteri direttivi di attuazione della direttiva 2008/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2008, relativa ai contratti di credito ai consumatori.

Esso inoltre apporta modifiche ed integrazioni alla disciplina relativa ai soggetti operanti nel settore finanziario di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385 (Testo unico bancario) e ai mediatori creditizi ed agli agenti in attività finanziaria.

La disciplina italiana sul credito al consumo è riconducibile a una pluralità di fonti normative (primarie e secondarie, nazionali e comunitarie). Con gli articoli da 18 a 24 legge del 19 febbraio 1992, n. 142 (legge comunitaria 1991) sono state infatti recepite le disposizioni della direttiva n. 87/102/CE del 22 dicembre 1986, relativa al ravvicinamento delle disposizioni (legislative, regolamentari e amministrative) degli Stati membri in materia di credito al consumo, e dalla direttiva n. 90/88/CE[132]. La disciplina del credito al consumo è quindi confluita negli articoli da 121 a 128 del Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia (TUB), recato dal d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385.

Si ricorda che il credito al consumo (articolo 121 del TUB) è la concessione, nell'esercizio di un'attività commerciale o professionale, di credito sotto forma di dilazione di pagamento, di finanziamento o di altra analoga facilitazione finanziaria a favore di una persona fisica che agisce per scopi estranei all'attività imprenditoriale o professionale eventualmente svolta (ovvero al consumatore). L’esercizio dell’attività è riservato a banche, intermediari finanziari e ai soggetti autorizzati alla vendita di beni o di servizi nel territorio della Repubblica, nella sola forma della dilazione del pagamento del prezzo. L’attuale normativa (articolo 121, c. 4) elenca dettagliatamente le ipotesi alle quali non si applicano le regole del credito al consumo[133], dispone in tema di costo totale del credito (articolo 122) – il TAEG, tasso annuo effettivo globale, espresso in percentuale annua del credito concesso e che comprende gli interessi e tutti gli oneri da sostenere per utilizzare il credito – le cui modalità di calcolo sono demandate al Comitato interministeriale per il credito e il risparmio - CICR. La normativa italiana poi si occupa della pubblicità delle operazioni, in particolare vincolando il contenuto degli annunci pubblicitari e delle offerte.

La direttiva comunitaria n. 98/7/CE[134] ha apportato ulteriori modifiche alla materia del credito al consumo, recepite con il d.lgs. 25 febbraio 2000, n. 63 e col decreto del Ministro del tesoro del 6 maggio 2000, e infine trasfuse nel Codice del consumo (articolo 40 e 41 del decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206[135]). Le disposizioni di recepimento affidano al CICR l’adeguamento della normativa nazionale alle norme europee; il Comitato apporta le necessarie modifiche alla disciplina recata, in via amministrativa, sul TAEG e sui suoi criteri di definizione (decreto del Ministro del tesoro in data 8 luglio 1992[136]).

La normativa italiana vincola anche il contenuto del contratto, recandone gli elementi obbligatori (articolo 124), e in particolare precisando che non può essere addebitata o richiesta al consumatore alcuna spesa, se non sulla base di espresse previsioni contrattuali. Nei casi di assenza o nullità delle clausole contrattuali, queste ultime sono sostituite di diritto secondo i criteri previsti dalla legge. Sono infine recate (articolo 125) disposizioni varie a tutela dei consumatori, tra cui la spettanza della facoltà di recesso o adempimento anticipato al solo consumatore, senza possibilità di patto contrario.

La direttiva 2008/48/CE, per la cui più ampia disamina si rimanda alla relativa scheda di lettura, ha la finalità di armonizzare la normativa, il quadro regolamentare ed amministrativo degli Stati membri relativamente ai contratti di credito al consumo.

In particolare (articoli da 4 a 7), sono disciplinate le informazioni e le pratiche preliminari alla conclusione del contratto, distinte in “informazioni pubblicitarie di base”, “informazioni precontrattuali” in senso stretto e informazioni precontrattuali riferite ad alcuni specifici contratti di credito, ovvero ai crediti concessi sotto forma di scoperto. Sono inoltre previste, per determinate categorie di soggetti, deroghe all'obbligo di informazione precontrattuale.

Gli articoli da 10 a 18 dispongono in ordine agli elementi informativi da inserire obbligatoriamente nei contratti di credito, nonché sui diritti – anche di informazione del consumatore – a questi inerenti. L’articolo 19 dispone in ordine alle modalità di calcolo del tasso debitorio annuo effettivo globale, con riferimento ad una formula matematica espressa nella parte I dell'allegato I. Gli articoli da 22 a 24 recano misure di attuazione della normativa, nonché gli obblighi per gli Stati membri, l'impianto sanzionatorio e la risoluzione stragiudiziale delle controversie. L’articolo 30 introduce – salvo alcune eccezioni specificate dal comma 2 – deroghe all'applicazione delle nuove norme per i contratti di credito in corso alla data dell'entrata in vigore delle misure nazionali di attuazione.

L’articolo in commento (comma 1) reca anzitutto i principi e criteri di delega– ulteriori rispetto a quelli indicati all’articolo 2 del disegno di legge – da rispettare nell’emanazione dei decreti legislativi di attuazione della suddetta direttiva 2008/48/CE.

Ai sensi della lettera a), il legislatore è tenuto a modificare ed integrare le disposizioni del d.lgs. n. 385 del 1993 (TUB) e la normativa secondaria in materia.

La lettera b) prescrive l’estensione, se del caso, degli strumenti di protezione del contraente debole previsti in attuazione della direttiva 2008/48/CE anche ad altre tipologie di finanziamento a favore dei consumatori. Tale estensione opera ove ricorrano analoghe esigenze di tutela, alla luce delle caratteristiche, ovvero delle finalità del finanziamento.

La lettera c) prescrive il rafforzamento e l’estensione dei poteri amministrativi inibitori, nonché l’applicazione delle sanzioni amministrative previste dal d.lgs. n. 385 del 1993 per contrastare le violazioni delle disposizioni concernenti la trasparenza delle condizioni contrattuali (titolo VI del TUB), anche ove riguardino rapporti diversi dal credito al consumo, per assicurare un’adeguata reazione a fronte dei comportamenti scorretti a danno della clientela.

Stante la genericità del riferimento normativo ai “poteri amministrativi inibitori” e alle “sanzioni amministrative pecuniarie dal testo unico di cui al decreto legislativo n. 385 del 1993”, le disposizioni in esame sembrano riferirsi, in tema di poteri inibitori, alle disposizioni di cui all’ultimo comma dell’articolo 128 del TUB, ai sensi del quale, in caso di ripetute violazioni delle disposizioni concernenti gli obblighi di pubblicità, il Ministro dell'economia e delle finanze, su proposta della Banca d'Italia o delle altre autorità indicate dai CICR, nell'ambito delle rispettive competenze, può disporre la sospensione dell'attività, anche di singole sedi secondarie per un periodo non superiore a trenta giorni.

Si ricorda inoltre che la Banca d'Italia (comma 1 dell’articolo 128 TUB), per quanto riguarda le banche e gli intermediari finanziari vigilati, verifica il rispetto delle disposizioni in materia di pubblicità, informativa precontrattuale e contrattuale sul credito al consumo; a tal fine, può acquisire informazioni, atti e documenti e eseguire ispezioni presso le banche e gli intermediari finanziari iscritti nell’elenco speciale previsto dall’art. 107 del TUB; inoltre, la medesima Banca d’Italia promuove la procedura sanzionatoria per la violazione delle disposizioni in materia di pubblicità sul credito al consumo, per la violazione dell’obbligo di fornire informazioni, atti e documenti e nel caso di ostacolo alle funzioni di controllo.

Per quanto invece attiene alle sanzioni amministrative pecuniarie, l’articolo 144 (comma 3) del d.lgs. n. 385 prescrive che nei confronti – tra gli altri – dei soggetti che si interpongono nell'attività di credito al consumo, si applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.165 a 65.447 euro per l'inosservanza delle norme in tema di pubblicità, o delle relative disposizioni generali o particolari impartite dalle autorità creditizie.

Inoltre (articolo 144, comma 4), nei confronti dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione o di direzione, dei dipendenti, nonché dei soggetti che si interpongono nell'attività di credito al consumo è applicabile la sanzione amministrativa pecuniaria fino a 258.228 euro per l'inosservanza delle norme relative ai controlli (di cui all’art. 128, comma 1) ovvero nel caso di ostacolo all'esercizio delle funzioni di controllo previste dal medesimo articolo. La stessa sanzione è applicabile nel caso di frazionamento artificioso di un unico contratto di credito al consumo in una pluralità di contratti, dei quali almeno uno sia di importo inferiore al limite inferiore previsto inferiore ai limiti stabiliti dal CICR con delibera. Le sanzioni amministrative pecuniarie previste per i dipendenti dai commi 3 e 4 si estendono (articolo 144, comma 5) anche a coloro che operano sulla base di rapporti che ne determinano l'inserimento nell'organizzazione della banca, anche in forma diversa dal rapporto di lavoro subordinato.

Ai sensi della lettera d), si prescrive al legislatore delegato di coordinare la disciplina del testo unico bancario avente ad oggetto operazioni e servizi bancari e finanziari, nonché il credito al consumo (di cui al Titolo VI del TUB), e le disposizioni contenute nel decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223[137], e nel decreto-legge 31 gennaio 2007, n. 7[138].

In particolare, il titolo I del D.L. n. 223 del 2006 ha recato misure per lo sviluppo, la crescita e la promozione della concorrenza e della competitività, ma anche per la tutela dei consumatori e per la liberalizzazione di settori produttivi. In particolare, l’articolo 10 ha interamente sostituito l’articolo 118 del TUB relativamente alla disciplina della modifica unilaterale delle condizioni contrattuali nei contratti di durata, nel quadro delle operazioni e dei servizi bancari e finanziari, nell’ottica di tutelare il cd. “contraente debole”.

Il capo I D.L. n. 7 del 2007 ha introdotto misure per la tutela dei consumatori anche in materia di contratti bancari, in particolare in tema di portabilità dei mutui ed estinzione anticipata dei mutui immobiliari.

La lettera e)richiede una rimodulazione della disciplina delle attività e dei soggetti operanti nel settore finanziario (di cui al titolo V e all’articolo 155 del d.lgs. n. 385 del 1993), sulla base di ulteriori criteri direttivi a tutela dei consumatori.

Si prescrive dunque che:

1) siano rideterminati i requisiti per l’iscrizione agli appositi elenchi, generali e speciali, degli intermediari finanziari (articoli 108 e 109 del TUB), al fine di consentire l’operatività nei confronti del pubblico soltanto ai soggetti che assicurino affidabilità e correttezza dell’iniziativa imprenditoriale.

L’articolo 108 reca le disposizioni concernenti i requisiti di onorabilità dei titolari di partecipazioni rilevanti in intermediari finanziari, fissati con D.M. 30 dicembre 1998, n. 517. L’articolo 109 invece reca disposizioni inerenti ai requisiti di professionalità, onorabilità e indipendenza dei soggetti che svolgono funzioni di amministrazione, direzione e controllo presso gli intermediari finanziari (di cui al D.M. 30 dicembre 1998, n. 516).

2) si prevedano strumenti di controllo più efficaci, modulati anche sulla base delle attività svolte dall’intermediario;

3) sia garantita la semplificazione, la trasparenza, la celerità, l’economicità e l’efficacia dell’azione amministrativa e dei procedimenti sanzionatori. Si dispone l’attribuzione alla Banca d’Italia della competenza sul procedimento sanzionatorio e di irrogazione delle eventuali sanzioni;

4) si prevedano sanzioni amministrative pecuniarie e accessorie e forme di intervento effettive, dissuasive e proporzionate, quali, tra l’altro, il divieto di intraprendere nuove operazioni e il potere di sospensione, rafforzando, nel contempo, il potere di cancellazione.

Infine, la letteraf) richiede di apportare modifiche e integrazioni alla disciplina dei mediatori creditizi di cui alla legge 7 marzo 1996, n. 108, e alla disciplina degli agenti in attività finanziaria di cui al decreto legislativo 25 settembre 1999, n. 374.

Si ricorda in proposito che la legge n. 108 del 1996, recante disposizioni in materia di usura, ha modificato e innovato la disciplina della mediazione creditizia: in particolare, l’articolo 5 è intervenuto sulla disciplina del reato di abusiva attività finanziaria (articolo 132, c. 1 del TUB). L’articolo 16 ha riservato l’esercizio dell’attività di mediazione o di consulenza nella concessione di finanziamenti alle banche o agli intermediari finanziari ai soggetti iscritti in apposito albo istituito presso il Ministero del tesoro (ora MEF), recando altresì varie prescrizioni – anche penali - in tema di esercizio dell’attività di mediazione creditizia.

Il d.lgs. n. 374 del 1999[139] (articolo 3) disciplina, tra l’altro, l’esercizio professionale nei confronti del pubblico dell’attività di agenzia in attività finanziaria, tra l’altro disponendo che tale esercizio è riservato ai soggetti iscritti in apposito elenco.

Le modifiche da apportare alle citate norme devono perseguire una serie di finalità, individuate in modo specifico dai numeri 1-11 della lettera f).

Si tratta dei seguenti scopi:

1) trasparenza dell’operato e la professionalità delle categorie dei mediatori creditizi e degli agenti, con previsione di innalzamento dei requisiti professionali;

2) istituzione di un organismo associativo con personalità giuridica, autonomia organizzativa e statutaria ed eventuali articolazioni territoriali. Esso dovrà essere costituito da soggetti nominati con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, scelti tra le categorie dei mediatori creditizi, degli agenti in attività finanziaria, delle banche e degli intermediari finanziari. Tale organismo dovrà essere sottoposto alla vigilanza della Banca d’Italia e ad esso sarà attribuito il compito di tenere gli elenchi dei mediatori creditizi e degli agenti in attività finanziaria; avrà poteri di proposta all’organismo preposto alla vigilanza (Banca d’Italia) in ordine alle misure inibitorie e sanzionatorie. In caso di grave inerzia o malfunzionamento dell’organismo o delle sue eventuali articolazioni territoriali, l’autorità di vigilanza ne propone lo scioglimento al Ministro dell’economia e delle finanze;

3) determinazione, con regolamento del Ministro dell’economia e delle finanze, - adottato ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sentita la Banca d’Italia - delle modalità di funzionamento dell’organismo associativo di cui supra. A tale regolamento si demanda la disciplina di ogni altro potere, anche ispettivo o informativo, necessario ad assicurare il corretto funzionamento dell’organismo e delle sue eventuali articolazioni territoriali, nonché:

- le disposizioni in tema di iscrizione negli elenchi dei mediatori creditizi e degli agenti in attività finanziaria, con le relative forme di pubblicità;

- il calcolo e le modalità di riscossione, da parte dell’organismo o delle sue eventuali articolazioni territoriali, di contributi o di altre somme dovute dagli iscritti e dai richiedenti l’iscrizione, nella misura necessaria per garantire lo svolgimento dell’attività;

- le modalità di tenuta della documentazione concernente l’attività svolta dai mediatori creditizi e dagli agenti in attività finanziaria; delle modalità di aggiornamento professionale di tali soggetti;

4) disciplina della determinazione delle sanzioni pecuniarie - ma anche di natura inibitoria e accessoria – e della modalità per la loro irrogazione, con adeguate forme di pubblicità degli esiti sanzionatori;

5) previsione della possibilità di presentare ricorso, avverso le decisioni di proposta delle misure inibitorie e sanzionatorie assunte dall’organismo o dalle sue eventuali articolazioni territoriali dinanzi alla Banca d’Italia, disciplinando le modalità di opposizione alla delibera adottata dall’organo di vigilanza, dinanzi al giudice ordinario;

6) individuare cause di incompatibilità, tra cui la contestuale iscrizione in entrambi gli elenchi;

7) prescrivere l’obbligo di stipulare polizze assicurative per responsabilità civile per danni arrecati nell’esercizio delle attività di pertinenza;

8) prevedere disposizioni transitorie per disciplinare il trasferimento nei nuovi elenchi dei mediatori e degli agenti in attività finanziarie, purché in possesso dei requisiti previsti dalla nuova disciplina;

9) prescrivere per i mediatori creditizi l’obbligo di indipendenza da banche e intermediari, nonché l’obbligo di adozione di una forma giuridica societaria per l’esercizio dell’attività, e prevedere obblighi di trasparenza specifici connessi all’attività svolta da tali soggetti, in modo che sia assicurata la trasparenza sulle commissioni di mediazione e sugli altri costi accessori, nonché ulteriori forme di controllo per le società di mediazione creditizia di maggiori dimensioni;

10) prevedere per gli agenti in attività finanziaria forme di responsabilità dell’intermediario che si avvale del loro operato, anche con riguardo ai danni causati ai clienti;

11) prevedere che le banche possano utilizzare direttamente gli agenti in attività finanziaria.

La lettera g), aggiunta durante l’esame al Senato, impone un coordinamento normativo tra il d.lgs. 385/1993 (TUB) e le altre disposizioni legislative aventi ad oggetto la tutela del consumatore, al fine di definire, tra l’altro, le informazioni che devono essere fornite al cliente in fase precontrattuale e le modalità di illustrazione, con la specifica, in caso di offerta congiunta di più prodotti, dell’obbligatorietà o facoltatività degli stessi.

Il comma 2 reca la clausola di invarianza finanziaria.

Il disegno di legge comunitaria 2008

La legge comunitaria annuale e la c.d. fase discendente

I dati contenuti nella relazione governativa al disegno di legge comunitaria

Lo stato di attuazione delle direttive comunitarie in Italia

Le leggi comunitarie regionali

Prestazioni di intermediazione

Base imponibile e valore normale

Rimborsi d’imposta

Operazioni intracomunitarie

Comma 4 (Base imponibile)

Procedure di contenzioso