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4 maggio 2009		n. 114/2
Adesione al Trattato di Prum, istituzione della banca dati del DNA, delega per l’istituzione dei ruoli tecnici del Corpo di polizia penitenziaria, modifiche al c.p.p. in materia di accertamenti tecnici idonei ad incidere sulla libertà personale A.C. 2042-A Elementi per l’esame in Assemblea

 

 

Contenuto

Il provvedimento, già approvato dal Senato e non modificato dalle Commissioni riunite, reca: l’adesione dell’Italia al Trattato di Prum; l’istituzione della banca dati nazionale del DNA e del laboratorio centrale per la banca dati nazionale del DNA; una delega al Governo per l'istituzione dei ruoli tecnici del Corpo di polizia penitenziaria; modifiche al codice di procedura penale in materia di accertamenti tecnici idonei ad incidere sulla libertà personale.

Il Trattato di Prum, firmato tra Belgio, Germania, Spagna, Francia, Lussemburgo, Paesi Bassi e Austria il 27 maggio 2005, è volto a rafforzare la cooperazione di polizia in materia di lotta al terrorismo, alla criminalità transfrontaliera ed all’immigrazione clandestina. Il Capitolo 2 del Trattato, in particolare, disciplina l’impegno fra le Parti contraenti a creare schedari nazionali di analisi del DNA e a scambiare le informazioni contenute in tali schedari, l’impegno a scambiare le informazioni sui dati dattiloscopici (le impronte digitali), nonché l’accesso ai dati inseriti negli archivi informatizzati dei registri di immatricolazione dei veicoli.

Il provvedimento in esame si compone di 33 articoli, organizzati in cinque capi.

Il Capo I (articoli 1-4) reca disposizioni di carattere generale contenenti in particolare l’autorizzazione all’adesione e l’ordine di esecuzione del Trattato di Prum, il rinvio a decreti interministeriali per l’individuazione delle autorità di riferimento per le attività previste dal Trattato, nonché una previsione di carattere generale che pone a carico dello Stato italiano l’obbligo di risarcimento del danno prodotto da agenti di una Parte contraente nello svolgimento di attività espressamente previste dal Trattato.

Il Capo II (artt. 5-19) reca alcune disposizioni di adeguamento dell’ordinamento interno a quanto previsto nel Trattato di Prum. Esso prevede l’istituzione della banca dati nazionale del DNA (presso il Ministero dell’interno) e del laboratorio centrale per la banca dati nazionale del DNA (presso il Ministero della giustizia), al fine di facilitare l’identificazione degli autori dei delitti (art. 5). La banca dati nazionale è soggetta al controllo del Garante per la privacy; i compiti di garanzia dell’osservanza dei criteri e delle norme tecniche per il funzionamento del laboratorio centrale sono invece attribuiti al Comitato nazionale per la biosicurezza, le biotecnologie e le scienze della vita (art. 15). Per quanto riguarda le funzioni, alla banca dati spetta provvedere alla raccolta del profilo del DNA dei soggetti di cui agli articoli 9, commi 1 e 2 (si tratta di soggetti sottoposti a misure restrittive della libertà personale, nei cui confronti si procede per delitti non colposi per i quali è consentito l'arresto facoltativo in flagranza e con l’esclusione di alcune tipologie di delitti espressamente indicate); alla raccolta dei profili del DNA relativi a reperti biologici (ovvero del materiale biologico acquisito sulla scena di un delitto o comunque su cose pertinenti al reato); alla raccolta dei profili del DNA di persone scomparse o loro consanguinei, di cadaveri e resti cadaverici non identificati; al raffronto del DNA a fini di identificazione (art. 7). Spetta invece al laboratorio la tipizzazione del profilo del DNA dei soggetti di cui al richiamato art. 9, nonché la conservazione dei campioni biologici dai quali vengono tipizzati i profili del DNA (art. 8). L’art. 9 disciplina il prelievo di campione biologico ai fini del successivo invio al laboratorio centrale per la tipizzazione e la trasmissione alla banca dati del DNA. Oltre che individuare i soggetti sottoposti a prelievo la disposizione: prevede, in caso di arresto in flagranza di reato o di fermo di indiziato di delitto, la previa convalida da parte del giudice; individua i soggetti competenti ad effettuare il prelievo; determina le modalità del medesimo e contiene l’espressa garanzia del rispetto della dignità, del decoro e della riservatezza di chi vi è sottoposto L’art. 10, invece, disciplina la trasmissione alla banca dati nazionale dei profili del DNA tipizzati da reperti biologici acquisiti nel corso di procedimenti penali. La metodologia di analisi dei reperti e dei campioni biologici applicabile ai fini della tipizzazione del profilo da inserire nella banca dati viene disciplinata dall’art. 11, che interviene anche sul tema della tutela della riservatezza dei dati genetici, stabilendo che i sistemi di analisi possano essere applicati solo a sequenze del DNA che non consentono l’identificazione delle patologie da cui può essere affetto l’interessato. In ogni caso, in base all’art. 12, c. 1, i profili del DNA ed i relativi campioni non possono contenere informazioni che consentano l’identificazione diretta del soggetto cui sono riferiti. La medesima disposizione, al comma 2, individua nella polizia giudiziaria e nell’autorità giudiziaria i soli soggetti che possono accedere ai dati contenuti nella banca dati nazionale e nel laboratorio, richiedendo però, per tali ultimi dati, l’autorizzazione dell’autorità giudiziaria per gli accessi della polizia giudiziaria. L’accesso è consentito soltanto per finalità di identificazione personale e di collaborazione internazionale di polizia. I commi successivi intervengono su profili ulteriori connessi al trattamento e all’accesso ai dati. L’art. 13 disciplina i casi di cancellazione del profilo del DNA e di distruzione del relativo campione biologico, nonché i limiti temporali di conservazione del profilo del DNA nella banca dati nazionale. Le sanzioni a carico dei pubblici ufficiali per l’uso o la comunicazione delle informazioni al di fuori dei casi consentiti sono contemplate dall’art. 14.

L'art. 17 reca le disposizioni transitorie, finalizzate ad evitare di disperdere i profili di DNA acquisiti nel corso di procedimenti penali prima dell'entrata in vigore del provvedimento in esame. Per quanto riguarda le disposizioni ulteriori contenute nel Capo II, a parte il rinvio ad un regolamento di delegificazione per la disciplina attuativa delle disposizioni sulla banca dati nazionale e sul laboratorio (art. 16) e la previsione di un obbligo annuale di informazione al Parlamento in merito alla relativa attività (art. 19), si segnala la delega, contenuta nell’art. 18, per l’integrazione dell’ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria mediante l’istituzione di ruoli tecnici nei quali inquadrare il personale da impiegare nelle attività del laboratorio centrale.

Il Capo III (articoli 20-23) disciplina lo scambio di informazioni e le altre forme di cooperazione tra gli Stati contraenti. L’art. 20 contiene l’espressa garanzia del rispetto del codice della privacy in relazione all’applicazione delle disposizioni del Trattato concernenti lo scambio informativo dei dati dattiloscopici, dei profili contenuti nei registri di immatricolazione dei veicoli, nonché di quelli relativi alle manifestazioni sportive. L’art. 21, in relazione alle disposizioni del Trattato che disciplinano l’impiego di guardie armate sui voli con funzione di prevenzione degli atti terroristici e, più in generale, di quelle condotte che possono mettere in pericolo la sicurezza del volo, prevede la stipula di accordi separati tra le competenti Autorità nazionali e le competenti Autorità delle altre Parti contraenti e detta disposizioni in ordine all’autorizzazione generale di porto d’armi d’ordinanza e di munizioni, di cui all’art. 18, paragrafo 1, del Trattato. L’art. 22 definisce la disciplina relativa alla costituzione di unità a composizione mista per interventi comuni di Paesi contraenti, di cui all’art. 24 del Trattato, con specifico riferimento alle funzioni che possono essere svolte da agenti di altri Paesi nel territorio nazionale, all’attribuzione delle funzioni di agente di pubblica sicurezza e di agente di polizia giudiziaria, e all’autorizzazione a portare l’uniforme di servizio nazionale, nonché le armi di servizio e le attrezzature di cui all’art. 28 del Trattato. L’art. 23, dando attuazione all’art. 25 del Trattato, definisce i poteri dei funzionari di una parte contraente, nel caso di interventi di urgenza sul territorio nazionale, disciplinando in particolare il caso dell’adozione della misura provvisoria del fermo di una persona.

Il Capo IV (articoli 24-29), che disciplina lo svolgimento di accertamenti tecnici coattivi, è volto a colmare il vuoto normativo creatosi a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 238 del 1996, con la quale è stata dichiarata l’illegittimità del secondo comma dell’art. 224 c.p.p., per la parte in cui consentiva al giudice, nell'ambito delle operazioni peritali, di disporre misure volte ad incidere sulla libertà personale dell'indagato o dell'imputato o di terzi, al di fuori di quelle specificamente previste nei casi e nei modi dalla legge. In particolare, l’art. 24, attraverso l’introduzione dell’art. 224-bis c.p.p., disciplina la perizia che comporta l’esecuzione di atti idonei a incidere sulla libertà personale. La perizia può essere disposta anche coattivamente con ordinanza motivata del giudice nei confronti dell’indagato o dell’imputato di un reato. La disposizione individua i presupposti dell’accertamento, i tipi di prelievo da effettuare ai fini della determinazione del profilo del DNA o dell’esecuzione di accertamenti medici, nonché le garanzie per lo svolgimento della perizia. L'art. 25 disciplina il caso in cui il pubblico ministero, nel corso delle indagini preliminari, intenda procedere coattivamente a un prelievo del tipo di quelli indicati all’art. 224-bis, prevedendo l’autorizzazione del giudice per le indagini preliminari o, in caso di urgenza, la successiva convalida da parte del GIP del decreto motivato del PM che dispone l’accertamento. Gli articoli 26 e 27 novellano, con finalità di coordinamento, gli articoli 133 e 354 del codice di procedura penale. L'art. 28 modifica l'art. 392, c. 2, del codice di rito, in tema di incidente probatorio così da consentire l’uso di tale strumento di anticipazione nella raccolta della prova anche per l'espletamento di una perizia ai sensi dell’art. 224-bis c.p.p. L'art. 29, invece, interviene sulle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del c.p.p. introducendovi tre nuovi articoli, relativi al prelievo di campioni biologici e accertamenti medici su minori e su persone incapaci o interdette, alla redazione del verbale delle operazioni, nonché alla distruzione dei campioni biologici.

Il Capo V (articoli 30-33), infine, nell’ambito delle disposizioni finali, contiene, oltre che la clausola di copertura finanziaria, un obbligo di comunicazione annuale da parte del Ministro dell’interno al cd. Comitato parlamentare Schengen sullo stato di attuazione del Trattato di Prum.

Relazioni allegate

Il provvedimento risulta dall’approvazione al Senato del testo unificato di un disegno di legge e di varie proposte di legge di iniziativa parlamentare. Il disegno di legge del Governo (AS 905) conteneva sia la relazione illustrativa sia la relazione tecnica.

Necessità dell’intervento con legge

Per quanto riguarda l’istituzione della banca dati e del laboratorio centrale, la legge interviene con norme di carattere generale, demandando ad un regolamento di delegificazione la normativa attuativa e gli aspetti più prettamente tecnici della disciplina (art. 16). Con riferimento alla materia degli accertamenti tecnici coattivi (Capo IV), si ricorda che la Corte costituzionale, nella richiamata sentenza n. 238 del 1996, ha ritenuto operante una riserva assoluta di legge che implica l’esigenza di tipizzazione dei casi e delle modalità con le quali la libertà personale può essere compressa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Vengono principalmente in rilievo le seguenti materie di competenza esclusiva dello Stato contemplate dall’art. 117, secondo comma, Cost.: politica estera e rapporti internazionali dello Stato (lett. a), ordine pubblico e sicurezza (lett. h); giurisdizione e norme processuali, ordinamento penale (lett. l).

Conformità con altri princìpi costituzionali

Si richiama il parere reso dalla I Commissione nella seduta del 26 marzo, nel quale, in una specifica osservazione, si è posta la questione generale della “coerenza tra il Capo II e il Capo IV con riferimento al prelievo coattivo di campioni, al loro inserimento nella banca dati e alla loro cancellazione”.

In relazione ai rapporti tra accertamenti tecnici e tutela della libertà personale, di cui all’art. 13, secondo comma, Cost., si ricorda che la disciplina dello svolgimento di accertamenti tecnici coattivi (Capo IV, articoli 24-29) è volto a colmare il vuoto normativo creatosi a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 238 del 1996 (su cui cfr. sopra). Si ricorda che, in due osservazioni contenute nel sopra richiamato parere riferite al nuovo art. 224-bis, la I Commissione ha posto la questione dell’opportunità “di indicare tassativamente gli atti idonei ad incidere sulla libertà personale dei quali il giudice può disporre l'esecuzione coattiva, specificando inoltre il tipo di «accertamenti medici» cui si fa riferimento”, nonché “di delimitare l'ambito dei soggetti passibili di subire gli atti previsti dalla disposizione”.

Le ulteriori osservazioni contenute nel parere della I Commissione sono riferite all’articolo 12, comma 2 (valutazione dell’opportunità di chiarire “se per «polizia giudiziaria» e «autorità giudiziaria» si intendono l'organo o gli organi della polizia e della magistratura che procedono per ciascun caso specifico ovvero si intenda prevedere una facoltà di accesso generalizzata” e “se per «medesimi soggetti» si intenda solo la polizia giudiziaria ovvero si intenda anche l'autorità giudiziaria nel senso, quindi, che l'organo dell'autorità giudiziaria che di volta in volta procede debba essere autorizzato da altro organo dell'autorità giudiziaria”), all’art. 13, comma 1 (“se, in relazione alla cancellazione del profilo del DNA dalla banca dati e alla distruzione del campione biologico, il trattamento meno garantista, rispetto ai soggetti assolti perché il fatto non sussiste o perché l'imputato non lo ha commesso, dei soggetti che non sono indagati per alcun reato o che sono prosciolti o che sono assolti con formula diversa da quelle citate abbia una ragion d'essere ai fini del rispetto del principio di eguaglianza di cui all'articolo 3 della Costituzione”), nonché, infine, all'articolo 29, comma 1, capoverso articolo 72-quater (valutazione della ragionevolezza, alla luce dell'articolo 3 della Costituzione”).

 Compatibilità con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo

Nel corso dell’esame in sede referente è stata sollevata la questione della compatibilità del provvedimento in esame con una recente sentenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (S. e Marper c. Regno Unito del 4 dicembre 2008) (seduta del 12 marzo 2009). Con tale pronuncia, la CEDU ha condannato il Regno Unito, rilevando che “la natura onnicomprensiva e indiscriminata del potere di conservare impronte digitali, campioni cellulari e profili genetici di persone sospettate di reati, ma non condannate (…) costituisce un’ingerenza sproporzionata nell’esercizio del diritto al rispetto della vita privata di ricorrenti” tutelata dall’art. 8 della Convenzione.

In proposito, nella medesima seduta del 12 marzo, il relatore per la II Commissione ha escluso un contrasto con la sentenza CEDU, svolgendo alcune considerazioni in merito a specifiche questioni (tra le quali la previsione di un termine massimo di conservazione degli stessi dati e campioni). Si richiama inoltre un’osservazione contenuta nel parere della XIV Commissione, riferita all'art. 13, c. 4, relativa “all'opportunità di prevedere che il regolamento di attuazione ivi previsto sia adottato in conformità ai principi sanciti dalla raccomandazione R(92)1 del Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa del 10 febbraio 1992, e dalla sentenza S. e Marper c. Regno Unito del 4 dicembre 2008 della Corte europea dei diritti dell'uomo al fine di garantire che i dati relativi al profilo del DNA siano custoditi nella banca dati per un periodo proporzionato alle finalità per cui sono stati memorizzati e per le quali dovrebbero essere utilizzati, anche in relazione a quanto previsto dall'art. 29, capoverso «Art. 72-quater», comma 2” (seduta del 19 marzo 2009)

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Attribuzione di poteri normativi

Si richiamano: la norma di delega contenuta nell’art. 18, per l’integrazione dell’ordinamento del personale del Corpo di polizia penitenziaria; il già segnalato art. 16, che rinvia ad uno o più regolamenti di delegificazione la disciplina attuativa della legge; l’art. 3, che demanda ad uno o più decreti del Ministro dell’interno e della giustizia l’individuazione delle autorità di riferimento per le attività previste dal Trattato; l’art. 21, che – in relazione all’utilizzo di guardie armate a bordo degli aeromobili – prevede la stipula di un accordo separato, ai sensi dell’art. 17, par. 5, del Trattato, anche al fine di integrare le informazioni di cui all’allegato 1 dello stesso Trattato.

Coordinamento con la normativa vigente

Come segnalato nella relazione illustrativa, l’istituzione della banca dati nazionale del DNA è diretta a consentire l’adeguamento dell’ordinamento nazionale al contenuto del Trattato, ponendo in linea così l’Italia con altri Paesi europei che già possiedono un’analoga banca dati. Il Capo IV dà invece seguito all’invito della Corte costituzionale a colmare il vuoto normativo verificatosi a seguito della richiamata sentenza n. 238 del 1996. Si segnala che esso interviene con la tecnica della novellazione al codice di procedura penale e alle relative disposizioni di attuazione.

Formulazione del testo

Con riferimento alle attività della banca dati nazionale del DNA, di cui all’art. 7, occorrerebbe chiarire se ed in quali termini i campioni prelevati coattivamente in sede di identificazione, ai sensi dell’art. 349, c. 2-bis, c.p.p., siano compresi nelle categorie di raccolta dei profili del DNA ai sensi della medesima disposizione. Si segnala inoltre che, mentre per le ipotesi di cui alle lettere a) e b) il disegno di legge specifica le modalità della raccolta del profilo del DNA (cfr. artt. 9 e 10), lo stesso non accade per la lett. c), relativa ai profili del DNA di persone scomparse o loro consanguinei, di cadaveri e resti cadaverici non identificati. Sembrerebbe opportuno un chiarimento sulle modalità di prelievo e le garanzie che debbono assistere il medesimo, con particolare riferimento al caso di raccolta del profilo del DNA di soggetti consanguinei. Con riferimento al prelievo dei campioni biologici, di cui all’art. 9, sembra opportuno un chiarimento circa l’ipotesi di prelievo effettuato coattivamente, eventualmente prevedendo un rinvio all’art. 224-bis, introdotto dall’art. 24 del provvedimento. Relativamente all’accesso ai dati della banca dati e del laboratorio centrale, di cui all’art. 12, c. 2, andrebbe valutata l’opportunità di un coordinamento con la legge 7 dicembre 2000, n. 397 (recante Disposizioni in materia di indagini difensive) con particolare riguardo ai difensori di parti interessate nell’ambito di investigazioni difensive. Riguardo all’applicazione del codice della privacy rispetto allo scambio dei dati di cui all’art. 20, occorrerebbe chiarire se e come il medesimo codice si applica a tutte le altre fasi di trattamento dei dati in questione. Con riferimento alla stipula di accordi separati ai sensi dell’art. 17, par. 5, del Trattato (di cui all’art. 21 del provvedimento), anche al fine di integrare le informazioni di cui all’allegato 1 dello stesso Trattato, va rilevato che, ai sensi del suddetto art. 17, paragrafo 5, l'oggetto degli accordi separati è limitato alle modifiche all'allegato 1; andrebbe quindi chiarito a quali altri contenuti faccia riferimento l'art. del provvedimento in esame, allorché stabilisce che l'accordo separato sia finalizzato "anche" ad integrare le informazioni di cui all'allegato 1.

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