Camera dei deputati Dossier FI0446

L’articolo 7 reca disposizioni volte a completare il quadro delle entrate tributarie regionali.

Le disposizioni contenute nel testo dello schema approvato dal Consiglio dei Ministri prevedono a tal fine la soppressione, a decorrere dal 1° gennaio 2014,di alcuni tributi regionali “minori” e della compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina; parallelamente, sono attribuiti alle Regioni i tributi propri derivati e le altre compartecipazioni a tributi erariali secondo le disposizioni normative attualmente vigenti.

Il testo risultante dall’Intesa Governo-Autonomie, dal 1° gennaio 2014 trasforma in tributi propri regionali i predetti tributi “minori”, ferma restando per le Regioni la possibilità di sopprimerli. Non è prevista l’abrogazione della relativa disciplina statale. All’elenco dei tributi da sopprimere / trasformare viene aggiunta anche l’imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili.

Si prevede inoltre di trasformare la tassa automobilistica regionale in tributo proprio delle Regioni, fermi restando i limiti massimi di manovrabilità previsti dalla legislazione statale.

Il testo approvato dal Consiglio dei Ministri, nel sopprimere alcuni tributi regionali cd. “minori”, prevede altresì l’abrogazione della relativa disciplina statale. Tale disciplina, però, per sua natura trova attualmente applicazione sia nel territorio delle Regioni a statuto ordinario - destinatarie delle disposizioni del Capo I del presente schema di decreto -, sia nelle Regioni a statuto speciale, - cui le norme sul federalismo si applicano solo in parte e secondo specifici principi e criteri direttivi - nelle quali, al momento, tali tributi risultano operativi.

In merito si osserva, di conseguenza, che occorrerebbe precisare l’ambito applicativo delle disposizioni in commento, anche ai fini della valutazione dei relativi effetti finanziari, cui si rimanda per approfondimenti.

La formulazione del testo risultante dall’Intesa Governo-Autonomie, invece, nel consentire alle Regioni di sopprimere i suddetti tributi, una volta trasformati in tributi propri, lascia impregiudicata la vigenza delle norme statali che ne recano la disciplina. Tale formulazione, oltre a eliminare le eventuali incertezze applicative, appare coerente con quanto previsto all’articolo 24-bis dello schema – anch’esso concordato da Governo e autonomie – il quale, al comma 2, ribadisce l’applicazione delle norme della legge delega, tra l’altro, “nel rispetto” delle complessive disposizioni statutarie delle Autonomie speciali.

Il testo dell’articolo approvato dal Consiglio dei Ministri

Il testo approvato dal Consiglio dei Ministri prevede (comma 1) la soppressione, operante a decorrere dal 1° gennaio 2014, delle seguenti imposte e tasse, nonché l’abrogazione della relativa disciplina legislativa e regolamentare:

§ la tassa per l’abilitazione all’esercizio professionale.

La tassa per l’abilitazione all’esercizio professionale è stata istituita sulla base dell’articolo 190 del R.D. 31 agosto 1933, n. 1592, contestualmente abrogato dalla norma in esame. E’ dovuta da chi ottiene l'abilitazione all'esercizio di una professione e ha conseguito il titolo accademico in una Università che ha sede legale nella Regione. L'effettuato pagamento deve essere dimostrato all'atto della consegna del titolo di abilitazione ovvero, per le professioni per le quali non si fa luogo a rilascio del titolo, all'atto della iscrizione nell'albo o nel ruolo professionale. Il comma 1 della norma in esame dispone inoltre l’abrogazione dell’articolo 121 del D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, ai sensi del quale le entrate (anche tributarie) degli enti pubblici nazionali e locali (quindi, anche delle Università) attribuite alle Regioni in virtù del trasferimento delle relative funzioni amministrative, ove derivanti da contributi o imposizioni a carico di persone fisiche o giuridiche o comunque a queste riferibili, ovvero pertinenti a beni mobili o immobili, sono percepite direttamente dalla Regione di domicilio fiscale o di ubicazione dei beni, con l'osservanza delle disposizioni in materia di istituzione di tributi propri recate dall’14 della legge 16 maggio 1970, n. 281, in quanto applicabile.

§ l’imposta regionale sulle concessioni statali per l’occupazione e l’uso dei beni del patrimonio indisponibile.

§ l’imposta regionale sulle concessioni statali dei beni del demanio marittimo.

Ai sensi dell’articolo 2 della legge 281/1970, di cui si propone la contestuale abrogazione, l’imposta sulle concessioni statali si applica alle concessioni per l'occupazione e l'uso di beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato siti nel territorio della Regione (miniere, colture di pioppi su pertinenze idrauliche, demanio marittimo, ecc.), ad eccezione delle concessioni per le grandi derivazioni di acque pubbliche. Le Regioni determinano l'ammontare dell'imposta in misura non superiore al triplo del canone di concessione. L'imposta è dovuta dal titolare della concessione, contestualmente e con le medesime modalità del canone di concessione ed è riscossa, per conto delle Regioni, dagli uffici competenti alla riscossione del canone stesso.

La norma in commento intende inoltre abrogare gli articoli da 1 a 7 e da 9 a 10 del D. L. 5 ottobre 1993, n. 400[24], la cui operatività era già stata limitata dall’articolo 11 della L. 29 marzo 2001, n. 135 (recante la riforma della legislazione nazionale del turismo).

Le disposizioni oggetto di abrogazione concernono: l’aggiornamento dei canoni per gli anni dal 1990 al 1993; la compensazione delle somme versate in eccedenza per il medesimo periodo, nonché di quelle versate dal 2004 in poi; l’affidamento alle regioni della competenza al rilascio e al rinnovo delle concessioni demaniali marittime; l’attribuzione alle regioni, a decorrere dal 1° gennaio 1995, dell'eventuale maggior gettito derivante dalla riscossione dei canoni annui relativi alle concessioni demaniali marittime rispetto a quello già previsto nel bilancio pluriennale dello Stato; le competenze degli enti portuali a determinare l’ammontare dei canoni con criteri diversi, per quanto concerne le concessioni rientranti nel proprio ambito territoriale; l’obbligo di garantire l’accesso al mare ai disabili.

Il citato articolo 11 della legge 135/2001 ha disposto che – tra l’altro – le suindicate norme, relative a concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, cessino di essere applicabili ove incompatibili con le linee guida del D.P.C.M. 13 settembre 2002 (recante il recepimento dell'accordo fra Stato, regioni e le province autonome sui princìpi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico) e con la disciplina regionale di recepimento o adeguamento alle predette linee guida, a decorrere dalla data di entrata in vigore della stessa disciplina regionale.

In merito si osserva che le norme in commento propongono di abrogare una disciplina statale che riguarda solo in parte le entrate delle regioni e che, sebbene in sostanza sia disapplicata, concerne aspetti più generali della gestione del demanio marittimo (come, ad esempio, le competenze delle autorità portuali e l’accesso dei disabili alle strutture);

§ la tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche regionali.

Ai sensi dell’articolo 5 della legge n. 281 del 1970, essa è dovuta dai soggetti che occupano spazi ed aree pubbliche appartenenti alle Regioni. Per quanto non disposto dalla legge 281/1970, ad essa si applicano le norme che regolano l'analogo tributo provinciale. La determinazione dell’ammontare della tassa è lasciata alle Regioni, entro una forbice compresa tra 50 e il 150 per cento del quantum previsto dalle norme in tema di occupazione degli spazi e delle aree appartenenti alle province. All'accertamento, liquidazione e riscossione della tassa provvedono, per conto delle Regioni, gli Uffici competenti ad eseguire le dette operazioni per l'analogo tributo provinciale. Si ricorda in proposito che la TOSAP - Tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche è disciplinata dagli articoli 38 a 57 del D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, come successivamente modificato. Ad essa sono sottoposte le occupazioni di qualsiasi natura effettuate - anche senza titolo - nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni e delle province (articolo 38 del D.Lgs. 507/93);

§ le tasse sulle concessioni regionali.

Le tasse sulle concessioni regionali (articolo 3 della legge 281/1970, come modificato nel tempo, di cui si dispone l’abrogazione) si applicano agli atti e provvedimenti adottati dalle regioni nell'esercizio delle loro funzioni o dagli enti locali nell'esercizio delle funzioni regionali ad essi delegate, ai sensi degli articoli 117 e 118 della Costituzione. Tali atti sono indicati in un'apposita tariffa, da coordinare con le vigenti tariffe delle tasse sulle concessioni governative e sulle concessioni comunali e che deve indicare:

a) gli atti e provvedimenti ai quali si applicano le tasse sulle concessioni regionali;

b) i termini entro i quali il tributo relativo a ciascun atto o provvedimento soggetto deve essere corrisposto;

c) l'ammontare del tributo dovuto per ciascun atto o provvedimento ad esso soggetto. Nel caso di provvedimento od atti già soggetti a tassa di concessione, sia governativa che regionale o comunale, l'ammontare del tributo sarà pari a quello dovuto prima della data di entrata in vigore della tariffa. In caso di provvedimenti o atti già assoggettati a tassa di concessione regionale di ammontare diverso in ciascuna regione, l'ammontare del tributo da indicare nella nuova tariffa sarà pari al 90 per cento del tributo di ammontare più elevato, e comunque non inferiore al tributo di ammontare meno elevato;

d) eventuali norme, che disciplinano in modo particolare il tributo indicato in alcune voci di tariffa.

Il decreto delegato recante la tariffa deve contenere le voci delle tariffe delle tasse sulle concessioni governative e comunali che, per esigenze di coordinamento, devono essere abrogate con decorrenza dalla data di entrata in vigore della tariffa regionale contestualmente approvata. La norma dispone che con la medesima procedura e con l'osservanza degli stessi princìpi e criteri direttivi, entro due anni dall'entrata in vigore della tariffa, possono essere emanati decreti delegati modificativi. La suddetta tariffa è stata approvata con il decreto legislativo del 22 giugno 1991, n. 230.

La tariffa, oltre a recare disposizioni di coordinamento volte ad evitare l’assoggettamento a doppia imposizione (regionale e locale) di determinate tipologie di atti, reca la misura della tassa per la concessione per l'apertura e l'esercizio di farmacie, per l’autorizzazione all'apertura ed all'esercizio di stabilimenti di produzione e di smercio di acque minerali, naturali od artificiali, etc.

La normativa statale autorizza la legge regionale a disporre annualmente aumenti della tariffa anche con riferimento solo ad alcune voci, in misura non superiore al 20 per cento degli importi determinati per il periodo precedente, ovvero in misura non eccedente la maggiore percentuale di incremento disposta dallo Stato per le tasse sulle concessioni governative. Le Regioni provvedono all'accertamento, alla liquidazione ed alla riscossione delle tasse sulle concessioni regionali. L'atto o il provvedimento, per il quale sia stata corrisposta la tassa di concessione regionale, non è soggetto ad analoga tassa in altra regione, anche se l'atto o il provvedimento spieghi i suoi effetti al di fuori del territorio della regione che lo ha adottato;

§ l’addizionale regionale sui canoni statali per le utenze di acqua pubblica.

L’articolo 18, comma 6 della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (come modificato nel tempo e di cui si prevede l’abrogazione) ha concesso alle Regioni, a decorrere dal 1° gennaio 1994, la possibilità di istituire un'addizionale fino al 10 per cento dell'ammontare dei canoni annui relativi alle utenze di acqua pubblica. Di conseguenza, dalla medesima data non si applicano alle concessioni di acque pubbliche le suesposte norme in tema di imposte regionali sulle concessioni (articolo 2 L. 281/1970). I proventi derivanti dall'addizionale di tali canoni affluiscono in un fondo vincolato e sono destinati in via prioritaria alle attività di ricognizione delle opere e di programmazione degli interventi di adduzione, di distribuzione, di fognatura e di depurazione, ove non ancora effettuate.

Il medesimo comma 1 mantiene ferma la facoltà delle Regioni, con legge propria, di istituire tributi regionali e locali avendo riguardo a presupposti non assoggettati a imposizione da parte dello Stato ovvero, con la medesima fonte, di determinare variazioni di aliquote o agevolazioni fiscali applicabili da Comuni e Province (articolo 25, comma 1 dello schema in esame, in coerenza con quanto previsto dall’articolo 7, comma 1, lettera b), n. 3) della legge delega sul federalismo fiscale, L. 42/2009).

Qualora la Regionenon si avvalga della predetta facoltà, essa provvede all’onere derivante dall’abolizione dei suddetti tributi mediante riduzione di spese ovvero con il gettito derivante dall’eventuale incremento dell’addizionale regionale all’IRPEF, ai sensi dell’articolo 5 dello schema in commento.

L’articolo 5 reca disposizioni in materia di addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF) disciplinando, in particolare, il potere delle Regioni a statuto ordinario di apportare modifiche all’aliquota, nell’ambito dell’autonomia ad esse riconosciuta (per approfondimenti, si veda la relativa scheda di lettura).

Il comma 3 sopprime, dal 2012, la compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina.

L’articolo 3, comma 12 della legge n. 549 del 1995[25]ha attribuito, dal 1° gennaio 1996, una quota dell'accisa sulla benzina e sulla benzina senza piombo per autotrazione, nella misura originaria di lire 350 al litro, alla regione a statuto ordinario nel cui territorio avviene il consumo, a titolo di tributo proprio[26].L’articolo 5 del D.Lgs. 18 febbraio 2000, n. 56[27] ha demandato ad decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro delle finanze e del Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano la periodica rideterminazione della compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina.

Attualmente la misura della compartecipazione (ai sensi dell’articolo 4 del D.Lgs 56/2000) è pari a 0,1291 euro (250 lire) per litro di benzina venduto.

All’onere derivante dalla soppressione dell’addizionale si fa fronte mediante la rideterminazione dell’addizionale IRPEF, ai sensi dell’articolo 2, comma 1 dello schema in commento (alla cui scheda di lettura si rinvia).

Restano attribuiti alle Regioni a statuto ordinario:

§ gli altri tributi (comma 2) ad esse riconosciuti dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore del decreto in commento, qualificati come tributi propri derivati (disciplinati con legge statale ed il cui gettito è devoluto alla Regione). La regione può variare l'aliquota entro una forbice fissata dalla legge dello Stato.

§ ferma restando l’attribuzione della compartecipazione IVA e l’abolizione della compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina, le altre compartecipazioni al gettito di tributi erariali secondo le previsionidella legislazione vigente alla data di entrata in vigore del decreto in commento (comma 4).

Resterebbero attribuiti alle Regioni a statuto ordinario i seguenti tributi:

- Tassa automobilistica regionale (D.Lgs. 504/1992), ferma restando l’attribuzione alle Province di una compartecipazione a tale tributo, ai sensi dell’articolo 15 dello schema in esame, per il quale si veda la relativa scheda di lettura;

- ARISGAM - Addizionale regionale all’imposta erariale sul gas metano (D.Lgs. 398/1990);

- Imposta regionale sulla benzina (D.Lgs. 398/1990);

- Tassa regionale per il diritto allo studio universitario (L. 549/1995);

- Tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi (L. 549/1995);

- Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili (L. 342/2000);

- Compartecipazione regionale alle accise sul gasolio per autotrazione (L. 244/2007).

Il testo dell’Intesa Governo-Autonomie.

Il testo del comma 1 risultante dall’Intesa Governo-Autonomie presenta, come già anticipato, alcune differenze rispetto a quello approvato dal Consiglio dei Ministri.

Dal 1° gennaio 2014 i suesposti tributi “minori” sono trasformati in tributi propri regionali, con la possibilità per le Regioni di sopprimerli. Non è prevista l’abrogazione della relativa normativa statale. All’elenco dei tributi da sopprimere o trasformare è aggiunta anche l’imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili.

La disciplina della predetta imposta è contenuta negli articoli da 90 a 95 della legge 21 dicembre 2000, n. 342 (legge finanziaria 2001), di cui si propone l’abrogazione. Istituita a decorrere dall'anno 2001, incide per l’appunto sulle emissioni sonore degli aeromobili civili, nelle aree adiacenti gli aeroporti, con l’obiettivo prioritario della riduzione dell’inquinamento acustico (è infatti un tributo di scopo). L'imposta è dovuta alla regione o provincia autonoma per ogni decollo ed atterraggio degli aeromobili civili negli aeroporti civili. La legge ne determina la misura (art. 92 della legge 342/2000, con possibilità per le regioni di variare entro un “forbice” di valori). I previsti decreti che avrebbero dovuto stabilire le modalità applicative dell'imposta non sono stati emanati, né le regioni hanno variato la misura dell’imposta stabilita nella legge.

Coerentemente, il testo dell’Intesa propone la soppressione della locuzione del comma 2 “salvo quanto previsto dal comma 1”.

Si propone inoltre di aggiungere un comma 1-bis all’articolo in esame, che intende trasformare la tassa automobilistica regionale in tributo proprio delle Regioni, ai sensi dell’articolo 7, comma 1, lettera c) della legge delega n. 42 del 2009 (ovvero in un tributo istituito e disciplinato dalle regioni con proprie leggi, in relazione ai presupposti non già assoggettati ad imposizione erariale).

Tale trasformazione avverrebbe mantenendo, tuttavia, i limiti massimi di manovrabilità previsti dalla legislazione statale.

Si ricorda in proposito che, a decorrere dall’anno 1993, le regioni possono determinare con propria legge, entro il 10 novembre di ogni anno, gli importi delle tasse automobilistiche nella misura compresa tra il 90 e il 110 per cento degli importi vigenti nell’anno precedente (ai sensi dell’articolo 24 del D.Lgs. n. 504/1992[28]). Il tariffario unico nazionale è contenuto nel D.M. 27 dicembre 1997 (recante le tariffe delle tasse automobilistiche, come modificato dalla tabella 2 allegata alla legge finanziaria per il 2007, L. 27 dicembre 2006, n. 296; le nuove tariffe sono entrate in vigore nel 2007). Nel territorio delle Regioni a statuto speciale la tassa è rimasto un tributo erariale.

La legge statale (articolo 8, comma 7 della legge 27 dicembre 1997, n. 449) esenta in via permanente dall’obbligo di pagamento della tassa per i motoveicoli e gli autoveicoli dei soggetti diversamente abili, mentre le Regioni a statuto ordinario hanno previsto specifiche e ulteriori forme di agevolazione. Si veda, per approfondimenti, la scheda di lettura relativa all’articolo 15.

Profili finanziari

La relazione tecnica ricorda che l’articolo in esame dispone (comma 1) la soppressione, a decorrere dal 1° gennaio 2014, di alcuni tributi regionali.

La relazione fornisce i dati riguardanti il gettito complessivo di tali tributi per le regioni a statuto ordinario desunti, per il 2008, dal rendiconto consuntivo delle regioni e, per il 2009, dai dati di cassa del sistema informativo Siope. Tali dati sono riportati nella tavola che segue.

(milioni di euro)

TRIBUTI	Incassi 2008	Incassi 2009
Tassa per l’abilitazione all’esercizio della professione	1,6	2,4
Imposta regionale sulle concessioni statali per l’occupazione e l’uso dei beni del demanio marittimo	10,1	9,3
Addizionale regionale sui canoni statali per le utenze di acqua pubblica
Imposta regionale sulle concessioni statali per l’occupazione e l’uso dei beni del patrimonio indisponibile
Tassa per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche regionali	74,0	70,0
Tasse sulle concessioni regionali ^{^[29]}	74,0	70,0
TOTALE	85,7	81,7

La relazione ricorda, altresì, che le regioni a statuto ordinario possono far fronte alla perdita di gettito derivante dalla soppressione dei suddetti tributi mediante l’esercizio della facoltà di istituire nuovi tributi regionali o locali in riferimento a presupposti impositivi non assoggettati a prelievo erariale, nonché attraverso riduzioni di spesa o incrementi dell’aliquota di base dell’addizionale IRPEF.

La relazione tecnica precisa, inoltre, che, a decorrere dal 2012, è disposta (comma 3) la soppressione della compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina. Si stima che la soppressione di tale compartecipazione, sulla base dei dati dei rendiconti consuntivi regionali per l’esercizio 2008, comporti per le regioni una minore entrata per complessivi 1.734 milioni di euro. Tale minore entrata è compensata attraverso la rideterminazione dell’aliquota di base dell’addizionale IRPEF, ai sensi del precedente articolo 2.

La relazione fornisce la seguente distribuzione regionale del gettito della suddetta compartecipazione.

(milioni di euro)

REGIONI	Quota compartecipazione accisa sulla benzina (dati rendiconto 2008)
Abruzzo	61,71
Basilicata	11,04
Calabria	62,24
Campania	123,63
Emilia Romagna	140,33
Lazio	183,85
Liguria	137,80
Lombardia	295,28
Marche	47,19
Molise	6,33
Piemonte	287,88
Puglia	96,62
Toscana	136,46
Umbria	21,05
Veneto	122,73
TOTALE REGIONI STATUTO ORDINARIO	1.734,14

In merito ai profili di quantificazione, si rileva che le disposizioni non comportano, nel complesso, effetti sui saldi di finanza pubblica. Ciò in quanto, come specificato dalla stessa relazione tecnica, anche con riferimento agli effetti finanziari dell’articolo 2, le minori entrate per le regioni derivanti dalla soppressione della compartecipazione all’accisa sono compensate in sede di ridefinizione dell’aliquota dell’addizionale IRPEF. Il relativo maggior gettito per lo Stato è compensato dalle minori entrate derivanti dalla contestuale riduzione delle aliquote IRPEF di competenza erariale. Inoltre, a fronte della soppressione dei tributi regionali, sono indicate, per le regioni, le diverse misure cui ricorrere ai fini della compensazione dei relativi gettiti, ferme restando le disposizioni del patto di stabilità interno.

Le norme riguardanti la soppressione di alcuni tributi regionali (comma 1) evidenziano, peraltro, alcuni aspetti in relazione ai quali sarebbe opportuno acquisire ulteriori chiarimenti anche al fine di meglio comprenderne i profili applicativi.

In particolare:

§ andrebbe chiarito se la soppressione dei tributi in questione riguardi le sole regioni a statuto ordinario, come si evince dal contesto normativo in cui si colloca la disposizione, e se quindi, ove previsti, i medesimi tributi continuino ad applicarsi in riferimento ai territori delle regioni a statuto speciale;

§ in base ai dati sugli incassi desumibili dai bilanci regionali per l’anno 2008^{^[30]}, il gettito dei principali tributi soppressi appare presentare una distribuzione regionale particolarmente sperequata. Ciò significa che, ai fini della compensazione delle relative perdite di gettito, talune regioni dovranno affrontare un maggior sforzo fiscale autonomo, anche in considerazione dei vincoli posti all’incremento dell’addizionale regionale IRPEF, ai sensi dell’articolo 5, commi 1 e 2, del provvedimento.

Si segnala, in proposito, che nel testo concordato tra Governo ed Autonomie, allegato al provvedimento in esame, si propone una riformulazione del comma 1. Tale riformulazione prevede la facoltà per le regioni di sopprimere i suddetti tributi^{^[31]} i quali, in ogni modo, a decorrere dal 1° gennaio 2014, sono trasformati in tributi propri regionali.

Infine, appare opportuno segnalare - pur considerando il non rilevante effetto in termini finanziari associato alle disposizioni di cui al comma 1 - che le medesime determinano uno spostamento di quota del prelievo regionale da determinate categorie di contribuenti, incise da tributi il cui presupposto impositivo risiede nell’esercizio di determinati diritti, alla fiscalità generale.

Articolo 8
(Soppressione dei trasferimenti dalle Regioni a statuto ordinario
ai Comuni e compartecipazione comunale
alla addizionale regionale all’IRPEF)

2008	Trasferimenti correnti dalla Regione
Abruzzo	36,89
Basilicata	46,21
Calabria	64,74
Campania	316,60
Emilia Romagna	83,46
Lazio	625,33
Liguria	96,85
Lombardia	136,92
Marche	59,12
Molise	16,40
Piemonte	304,93
Puglia	202,44
Toscana	159,35
Umbria	49,93
Veneto	257,78
Totale Regioni S.O.	2.456,92

L'articolo 11 disciplina la fase a regime, a decorrere dal 2014,del nuovo sistema di finanziamento delle regioni. Per ciascuna delle due categorie di spese (LEP e non LEP, come visto nell'articolo 10), elenca le fonti di finanziamento e disciplina il fondo perequativo.

La norma dà seguito ai principi contenuti della legge delega, in particolare:

§ le spese per i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) sono finanziate con il gettito, valutato ad aliquota e base imponibile uniforme, di:

- tributi propri derivati (istituiti e regolati da leggi statali, il cui gettito è attribuito alle regioni);

- addizionale regionale all'IRPEF;

- compartecipazione regionale all'IVA;

- quote del fondo perequativo;

- IRAP, in via transitoria, fino alla sostituzione con altri tributi, (articolo 8, lett. d), L. 42/2009);

§ le aliquote dei tributi destinati al finanziamento delle spese per i LEP sono calcolate al livello minimo assoluto sufficiente ad assicurare il pieno finanziamento del fabbisogno corrispondente ai livelli essenziali delle prestazioni in una sola regione (art. 8, co. 1 lett. g) L. 42/2009);

§ le spese non attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni, sono finanziate attraverso il gettito di tributi propri derivati e di quote del fondo perequativo (art. 8, lett. e), L. 42/2009);

§ disciplina del fondo perequativo (articolo 9, L. 42/2009).

Finanziamento delle spese relative ai livelli essenziali delle prestazioni (LEP), commi 1-3, 5-6

Il comma 1 elenca le entrate regionali che, a decorrere dal 2014, dovranno coprire le spese per le funzioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni nella sanità, nell'assistenza sociale, nell'istruzione scolastica e nel trasporto pubblico locale (conto capitale):

a) compartecipazione all'IVA di cui all'articolo 3; dal 2014 la percentuale di compartecipazione è determinata dai sensi del comma 3 e del comma 5 primo periodo del presente articolo;

b) l'addizionale IRPEF, come ridefinita ai sensi del comma 1 dell'articolo 2, ovvero aumento dell'aliquota base, dal 2012, per coprire i trasferimenti soppressi e la soppressione dell'accisa sulla benzina. Il comma 2 specifica che il gettito dell'addizionale IRPEF è 'valutato' in base all'aliquota stabilita dal comma 1 dell'articolo 2, primo periodo, ovvero l'aliquota 'standard' definita dal D.P.C.M., senza le eventuali variazioni regionali (disciplinate nell'articolo 5). Lo stesso comma 2 dispone inoltre che il gettito deve essere valutato su base imponibile uniforme - ovvero senza tener conto delle eventuali modifiche relative alla determinazione dell'imponibile ai fini fiscali da parte dello Stato - secondo le modalità stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-Regioni. Nell'Intesa Governo-Autonomie viene proposto (in riferimento all'articolo 11, comma 1) di modificare la lettera b) nel senso di sostituire con “quote dell'addizionale IRPEF” la dicitura “addizionale IRPEF” quale fonte di entrata regionale per il finanziamento delle spese essenziali;

c) l'IRAP fino alla data della sua sostituzione con altri tributi. Il comma 2 specifica – in analogia con quanto fatto per l'addizionale IRPEF – che il gettito deve essere calcolato con riferimento all'aliquota base senza considerare le eventuali variazioni apportate dalle regioni e su base imponibile uniforme.

Si ricorda che l'articolo 4 dello schema di decreto in esame attribuisce alle regioni a statuto ordinario la facoltà di ridurre l’aliquota IRAP, fino anche ad azzerarla; nello stesso tempo viene confermata la possibilità prevista dalla normativa vigente di modificare l'aliquota in aumento o in diminuzione, nonché di applicare aliquote differenziate per settori di attività e per categorie di soggetti passivi. Si ricorda infine che l’aliquota ordinaria generale dell’IRAP è fissata al 3,9%. La relazione tecnica allegata allo schema di decreto riporta una stima, riferita al 2008, della distribuzione regionale del gettito di cassa dell'IRAP e dell'addizionale IRPEF, al netto delle manovre regionali. Il gettito complessivo delle regioni a statuto ordinario risulta essere pari, rispettivamente a 30.755 e 5.322 milioni di euro. Se si esclude la compartecipazione all'IVA – non considerata attualmente una entrata tributaria – IRAP e addizionale IRPEF costituiscono rispettivamente il 68 e il 14 per cento delle entrate tributarie regionali[38].

d) quote del fondo perequativo definito dai commi 5 e 6, alimentato dal gettito della compartecipazione al gettito dell'IVA;

e) entrate proprie, nella misura stabilita nel riparto delle disponibilità finanziarie per il 2010 per il servizio sanitario nazionale. Si tratta delle entrate delle aziende sanitarie (ticket e altro) che annualmente entrano a far parte del finanziamento del servizio sanitario nazionale. La norma dispone che vengano considerate nella misura determinata per il 2010. La somma – riportata nella relazione tecnica allegata allo schema di decreto nella cifra di 1.721 milioni di euro - corrisponde a quanto riportato alla voce «ricavi e entrate proprie delle aziende sanitarie» nella Tabella B allegata all'Intesa raggiunta in sede di Conferenza Stato-Regioni sul riparto delle disponibilità finanziarie per il Servizio sanitario nazionale per l'anno 2010[39].

La compartecipazione IVA e il fondo perequativo

Le norme recate dall'articolo in esame sulla compartecipazione all'IVA e sul fondo perequativo ripropongono testualmente i principi indicati nella legge delega e rinviano a successivi atti la definizione sostanziale della disciplina.

In sintesi, l'aliquota della compartecipazione IVA verrebbe determinata nella misura sufficiente a coprire la parte mancante per il finanziamento del fabbisogno corrispondente ai LEP (sottratte quindi le altre entrate tributarie considerate al netto delle variazioni regionali e dell'eventuale recupero fiscale) nella regione in cui questa misura risulta essere minore. Il fabbisogno corrispondente ai LEP per il primo anno è determinato sulla base della spesa storica.

Per garantire la copertura del fabbisogno relativo ai LEP in tutte le altre regioni in cui l'aliquota così determinata non risulta essere sufficiente, interviene il fondo perequativo, alimentato da una ulteriore quota di compartecipazione all'IVA, determinata a posteriori sulla base della parte di fabbisogno che residua coprire.

Il comma 3 dispone che, a decorrere dal 2014, la compartecipazione all'IVA è definita in misura tale da assicurare il pieno finanziamento del fabbisogno corrispondente ai livelli essenziali delle prestazioni in una sola regione (come stabilito dall'articolo 8, comma 1, lett. g) della legge 42/2009). L'atto cui rinvia la norma è un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da adottare su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-Regioni. La norma non fornisce indicazioni sulla tempistica per l'adozione del D.P.C.M. L'ultimo periodo del comma rinvia al comma 5 per la disciplina del fondo perequativo, per il finanziamento integrale dei livelli essenziali delle prestazioni in quelle regioni in cui risulti insufficiente il gettito tributario.

Il fondo perequativo, istituito a decorrere dal 2014, è alimentato da “una compartecipazione” all'IVA, tale da assicurare la copertura integrale di tutte le spese relative ai livelli essenziali delle prestazioni (articolo 9, lett. a) della legge delega), individuate dall'articolo 10 comma 1 nelle spese per la sanità, l'assistenza sociale, l'istruzione scolastica e il trasporto pubblico locale (limitatamente alle spese in conto capitale).

Nel primo anno di funzionamento queste spese sono computate in base alla spesa storica, mentre nei quattro anni successivi si deve progressivamente arrivare a calcolarle sulla base dei costi standard. Le modalità di questo passaggio dovranno essere definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro per i rapporti con le regioni, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-Regioni.

Per la sanità la norma specifica che la spesa coincide con il fabbisogno standard definito ai sensi dell'articolo 21 dello schema di decreto in esame e l'articolo 22 disciplina nel dettaglio le fasi e le modalità per determinazione dei costi e dei fabbisogni standard regionali in questo settore (vedi infra).

Per quanto riguarda le spese relative agli altri settori - assistenza sociale, istruzione, trasporto pubblico locale - invece, la norma non fornisce alcuna indicazione sulle modalità e sui tempi per la determinazione dei costi standard.

Il comma 6 riprende la disposizione recata dall'articolo 9, comma 1, lett. c) della legge delega, secondo la quale ai fini delle perequazione il gettito regionale dei tributi destinati al finanziamento delle spese LEP, è determinato con l'esclusione delle variazioni di gettito introdotte dalle leggi regionali (variazione dell'aliquota dell'addizionale IRPEF e dell'aliquota IRAP) ed anche con l'esclusione dell'eventuale emersione di base imponibile a seguito dell'attività regionale di recupero fiscale (comma 6, primo periodo).

Nella regione presa a campione ai fini della determinazione dell'aliquota della compartecipazione all'IVA, nel caso in cui l'effettivo gettito dei tributi sia inferiore al dato previsionale viene comunque garantita la copertura della differenza certificata (escluso il gettito derivante dalla lotta contro l'evasione e l'elusione fiscale). (comma 6, secondo periodo)

In caso contrario, ovvero nel caso in cui il gettito dei tributi sia superiore al dato previsionale, la differenza certificata è acquisita al bilancio dello Stato.(comma 6 terzo periodo)

Si segnala che gli ultimi due periodi del comma, facendo espresso riferimento “alla regione di cui al comma 3, primo periodo” sembrerebbero poter concernere la sola regione presa a campione per la determinazione dell'aliquota della compartecipazione all'IVA; andrebbe pertanto chiarita la disciplina applicabile nelle altre regioni nel caso in cui l'effettivo gettito dei tributi risulti inferiore ovvero superiore al dato previsionale, atteso che lo scostamento tra fabbisogno finanziario e gettito effettivo potrebbe verificarsi in tutte le regioni.

Si segnala che analoga osservazione è stata a suo tempo avanzata in relazione all’articolo 9, comma 1, lettera e) della legge n. 42/2009, il cui dispositivo è sostanzialmente riprodotto negli ultimi due periodi del comma 6 in esame.

Nell'Intesa Governo-Autonomie viene proposto (in riferimento all'articolo 11, comma 6) di sostituire i due riferimenti presenti nel testo al gettito eventualmente ottenuto dalla regione a seguito dell'attività di recupero fiscale e di lotta all'evasione e all'elusione fiscale con il riferimento all'articolo 7-bis, che la medesima Intesa propone di inserire e che disciplina l'attribuzione alle Regioni del gettito derivante dalla lotta all’evasione fiscale.

Finanziamento delle spese non attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni (non LEP), commi 4, 7-8

Il comma 4 elenca le fonti di finanziamento per le spese non attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni:

a) tributi propri derivati (art. 7, co. 2 dello schema di decreto in esame) disciplinati con legge dello Stato il cui gettito è attribuito alle regioni.

In particolare:

- Tassa automobilistica regionale (D.Lgs. 504/1992);

- Addizionale regionale all’imposta erariale sul gas metano - ARISGAM (D.Lgs. 398/1990);

- Tributo speciale per il conferimento in discarica (art. 3, commi 24-41, L. 549/1995);

- Tassa regionale per il diritto allo studio universitario (L. 549/1995);

- Imposta regionale sulla benzina (D.Lgs. 398/1990);

- Imposta regionale sulle emissioni sonore degli aeromobili (L. 342/2000).

A parte la tassa automobilistica che costituisce circa il 10% delle entrate tributarie (su cui si veda ora l'articolo 15 del presente schema di decreto), il gettito degli altri tributi è molto ridotto: l'ARISGAM è intorno all'1% e il tributo per il conferimento in discarica non arriva allo 0,5 %; l'imposta sulla benzina è stata istituita solo da alcune regioni, così come quella sulle emissioni sonore degli aeromobili.

b) tributi propri istituiti con legge regionale in relazione ai presupposti non già assoggettati ad imposizione erariale, come già stabilito dall'art. 7, comma 1, lett. b) n. 3 della legge delega e ribadito dall'articolo 25 del decreto in esame;

c) quote dell'addizionale IRPEF, qui considerata nel suo complesso, comprese le eventuali variazioni apportate con legge regionale.

Nell'Intesa Governo-Autonomie viene proposto (in riferimento all'articolo 11, comma 4) di modificare la lettera c) nel senso di aggiungere, dopo IRPEF, “come ridefinite secondo le modalità del comma 1 dell'articolo 2". L'inciso fa riferimento alla determinazione dell'aumento dell'aliquota dell'addizionale IRPEF (determinazione che dovrà avvenire con D.P.C.M. entro il 30 giugno 2011 per compensare la soppressione dei trasferimenti erariali e dell'accisa sulla benzina) nonché alla possibilità da parte regionale di modificare l'aliquota (possibilità disciplinata dall'articolo 5).

Si osserva che andrebbe chiarito il riferimento normativo all'articolo 2, comma 1, posto che esso attiene alla rideterminazione dell'addizionale IRPEF, mentre la lettera c) in esame sembra da intendersi volta a includere quote del gettito di tale addizionale tra le fonti di finanziamento per le spese non attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni.

d) quote del fondo perequativo come disciplinato dai commi 7 e 8.

I commi 7 ed 8 disciplinano la parte del fondo perequativo destinata alle spese non attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni, con lo scopo di ridurre le differenze tra le regioni con diversa capacità fiscale.

Come già indicato dalla legge delega (articolo 9, co. 1 lett. a) e lett. g)), questa parte del fondo è alimentata dalle gettito dell'addizionale all'IRPEF. In particolare alimentano il fondo le regioni in cui il gettito pro-capite risulti maggiore della media nazionale, mentre sono destinatarie delle risorse del fondo le regioni in cui il gettito pro-capite dell'addizionale IRPEF risulti al di sotto della media nazionale (comma 7, lett. a) e b)).

Al riguardo, si presume che il gettito nazionale per abitante debba intendersi determinato con riferimento al gettito delle sole regioni a statuto ordinario, escludendo quindi quello delle regioni a statuto speciale.

Sulle modalità della perequazione la norma riprende i criteri direttivi indicati dalla legge delega e rinvia la definizione della disciplina ad un decreto di natura non regolamentare del presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministero dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni (comma 8, terzo periodo).

La perequazione – nel caso del finanziamento delle spese non essenziali – dovrà ridurre le differenze tra le regioni con diversa capacità fiscale, senza tuttavia annullarle del tutto e senza alterare l'ordine delle capacità fiscali per abitante dei diversi territori (dopo la perequazione, nessuna delle minori capacità fiscali pro-capite dovrà superare quella del territorio che la precedeva nella graduatoria discendente).

Il decreto di natura non regolamentare dovrà stabilire, inoltre, in riferimento al criterio demografico, qual è il limite di popolazione al di sotto del quale la quota perequativa è incrementata in ragione inversa alla dimensione demografica (comma 7, lett. c) e d)).

Si ricorda che ai sensi dell'art. 9, co. 1 lett. g) n. 3, della legge delega, il limite di popolazione dovrebbe essere stabilito dal legislatore delegato, attraverso i decreti delegati di attuazione.

Per il primo anno di applicazione delle norme in esame, le spese non essenziali dovranno essere computate sulla base della spesa storica per poi convergere, progressivamente nei quattro anni successivi, verso le capacità fiscali (comma 8, secondo periodo). La norma non fornisce ulteriori indicazioni sulla misura della spesa storica che il fondo perequativo dovrà coprire il primo anno, né sul livello di riduzione delle differenze di capacità fiscale, obiettivo ultimo della perequazione.

Nell'Intesa Governo-Autonomie viene proposto (in riferimento all'articolo 11, comma 8) di sostituire alle lettere a), b) e c), le lettere a), b), c) e d). Si tratta del rinvio al decreto di natura non regolamentare per la disciplina delle modalità di gestione del fondo perequativo. In particolare, come già visto, la lettera a) riguarda l'alimentazione del fondo da parte delle regioni con capacità fiscale pro-capite superiore alla media 'nazionale', mentre le lettere b) e c) riguardano la ripartizione del fondo tra le regioni al di sotto della media per ridurre le differenze senza alterare la graduatoria delle capacità fiscali pro-capite.

La proposta emendativa aggiunge la lettera d) che riguarda l'altro criterio, quello demografico, per la ripartizione del fondo.

Si osserva, al riguardo, che la lettera d) rinvia già al decreto di natura non regolamentare, per la determinazione del limite di popolazione al di sotto del quale la quota perequativa è incrementata in ragione inversa alla dimensione demografica.

Il comma 8, primo periodo, infine, specifica (come l'art. 9, co. 1 lett. h) L. 42/2009) che le due parti del fondo perequativo (quella per la copertura integrale delle spese essenziali e quella per ridurre le differenze di capacità fiscale in relazione alle spese non essenziali) devono essere indicate distintamente nelle assegnazioni annuali. Tuttavia, questa distinzione non comporta, per le regioni, vincoli di destinazione. Ciascuna regione ha quindi poi piena autonomia nella gestione delle risorse così ricevute.

Profili finanziari

La relazione tecnica ricorda che, a partire dal 2014, al termine di una fase sperimentale ed in conseguenza dell’avvio del percorso di graduale convergenza verso i costi standard, le fonti di finanziamento delle spese delle regioni a statuto ordinario relative ai livelli essenziali delle prestazioni, ai sensi dell’articolo 10, comma 1, sono le seguenti:

§ compartecipazione IVA di cui all’articolo 3;

§ addizionale regionale IRPEF, come rideterminata ai sensi dell’articolo 2, comma 1;

§ IRAP, fino alla sua sostituzione con altri tributi;

§ quote del fondo perequativo di cui al comma 5 dell’articolo in esame;

§ entrate proprie nella misura convenzionalmente stabilita nel riparto delle disponibilità finanziarie per il Servizio sanitario nazionale per l’anno 2010, pari a 1.721 milioni di euro.

La relazione fornisce, inoltre, una stima per l’anno 2008 della distribuzione regionale del gettito di cassa dell’IRAP e dell’addizionale regionale IRPEF al netto delle manovre regionali, riprodotta nella tavola che segue.

(milioni di euro)

REGIONI	Addizionale regionale IRPEF (incassi 2008)	IRAP (incassi 2008)
Abruzzo	111	604
Basilicata	40	218
Provincia autonoma di Bolzano	64	458
Calabria	116	621
Campania	371	2.026
Emilia Romagna	549	3.093
Friuli Venezia Giulia	150	826
Lazio	637	4.096
Liguria	193	901
Lombardia	1.267	8.434
Marche	158	836
Molise	24	126
Piemonte	522	2.703
Puglia	278	1.255
Sardegna	130	716
Sicilia	317	1.763
Toscana	413	2.190
Provincia autonoma di Trento	63	401
Umbria	89	438
Valle d’Aosta	16	96
Veneto	555	3.214
TOTALE REGIONI STATUTO ORDINARIO	5.322	30.755
TOTALE REGIONI S.S. e Prov. autonome	740	4.261
TOTALE Complessivo	6.062	35.016

La relazione ricorda, altresì, che dal 2014 è prevista l’istituzione di un fondo perequativo alimentato da una compartecipazione al gettito IVA calcolata in modo tale da assicurare in ogni regione l’integrale finanziamento delle spese relative ai livelli essenziali delle prestazioni. Nel primo anno di funzionamento del fondo, le predette spese saranno computate anche in base ai valori di spesa storica, per poi convergere gradualmente verso i costi standard.

Le fonti di finanziamento previste per le spese diverse da quelle relative ai livelli essenziali delle prestazioni sono i tributi propri derivati, i tributi propri regionali, le quote dell’addizionale regionale IRPEF e le quote del fondo perequativo assegnate alle regioni in base ai criteri previsti dal comma 7 dell’articolo in esame.

Per tali spese il fondo è ripartito sulla base di una classificazione delle regioni parametrata al gettito medio nazionale pro capite dell’addizionale regionale IRPEF. Alimenteranno il fondo le regioni il cui gettito medio pro capite dell’addizionale sia superiore a quello medio nazionale, beneficeranno del fondo le regioni il cui gettito medio pro capite risulti inferiore a quello medio nazionale.

Tuttavia, il principio di perequazione delle differenti capacità fiscali dovrà applicarsi in modo da ridurre le differenze territoriali senza alterarne tuttavia la graduatoria in termini di capacità fiscale per abitante.

In merito ai profili di quantificazione, si osserva preliminarmente che l’articolo in esame individua le fonti di finanziamento delle spese regionali e le relative modalità di perequazione solo con riferimento alla fase a regime, a decorrere dal 2014. Non sembrano invece disciplinate le modalità transitorie di perequazione delle risorse tributarie assegnate a decorrere dal 2012 e fino all’entrata in vigore del fondo perequativo a regime, in sostituzione dei trasferimenti e della compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina.

In particolare andrebbe chiarito con quali modalità saranno perequate, nel periodo transitorio, le risorse incrementali dell’addizionale regionale all’IRPEF destinate a finanziare funzioni soggette a livelli essenziali delle prestazioni diverse dalla sanità. La disposizione prevista dall’articolo 3, comma 2, che prevede che, per gli anni dal 2011 al 2013, l’aliquota di compartecipazione IVA sia calcolata in base alla normativa attualmente vigente, sembrerebbe infatti escludere l’utilizzo di tale compartecipazione per il finanziamento di spese diverse da quelle sanitarie. Non è quindi chiaro con quali modalità sarà comunque garantito l’integrale finanziamento, sulla base della spesa storica, delle funzioni essenziali in questione:

§ sia per le amministrazioni regionali per le quali la nuova dell’aliquota dell’addizionale regionale all’IRPEF non assicuri un ammontare di risorse pari ai trasferimenti soppressi;

§ sia per le amministrazioni che invece riceverebbero, sulla base del principio di territorialità, risorse tributarie eccedentarie.

Una perequazione orizzontale di tale tributo (fra amministrazioni più dotate e meno dotate di risorse) sembra infatti possibile - sulla base di quanto previsto nella legge delega e confermato, per il periodo a regime, dalla norma in esame - per le sole spese inerenti funzioni diverse da quelle soggette ai livelli essenziali delle prestazioni.

Con riferimento a tali ultime funzioni, di carattere non essenziale, si segnala che dalla disposizione di cui al comma 8 sembra emergere che, fino a tutto il 2014, a ciascuna regione vadano attribuite risorse tributarie di ammontare pari a quelle soppresse, con una perequazione integrale dei gettiti tributari attribuiti rispetto alla spesa storica. La disposizione citata prevede infatti che la graduale transizione verso le capacità fiscali debba decorrere dal secondo esercizio successivo all’entrata in vigore del fondo perequativo a regime. Su tale interpretazione appare opportuna una conferma.

Andrebbe inoltre confermato che la convergenza verso le capacità fiscali, affermata dal medesimo comma 8, si interpreti nel senso che anche al termine del completamento del processo di convergenza, le predette capacità fiscali debbano comunque restare oggetto di perequazione, per quanto solo parziale.

Con riferimento alla fase a regime si segnala che dalla formulazione della norma non risulta chiaro se l’aliquota base dell’addizionale regionale all’IRPEF, come rideterminata ai sensi dell’articolo 2, finanzi solo se funzioni LEP o anche le altre funzioni.

Il testo concordato tra il Governo e le autonomie prevede una modifica alle disposizioni riguardanti le fonti di finanziamento delle diverse funzioni volta a chiarire tale aspetto, confermando che quote della predetta addizionale finanziano entrambe le tipologie di funzioni.

Articolo 12
(Oggetto)

1. Le disposizioni di cui al presente capo assicurano l’autonomia di entrata delle Province ubicate nelle Regioni a statuto ordinario.

2. Le medesime disposizioni individuano le fonti di finanziamento del complesso delle spese delle Province ubicate nelle Regioni a statuto ordinario.

3. Il gettito delle fonti di finanziamento di cui al comma 2 è senza vincolo di destinazione.

L’articolo in esame chiarisce che disposizioni recate dal Capo II sono volte ad assicurare l’autonomia di entrata delle Province ubicate nelle Regioni a statuto ordinario.

Sono a tal fine individuate, nei successivi articoli da 13 a 16, le specifiche fonti di finanziamento del complesso delle spese delle Province medesime.

Il comma 3 precisa, inoltre, che il gettito derivante dalle indicate fonti di finanziamento è senza vincolo di destinazione.

A tale riguardo, si precisa che l’articolo 11, comma 1, lettera f), della legge delega considera senza vincolo di destinazione soltanto il gettito delle compartecipazioni a tributi erariali e regionali.

La legge n. 42/2009 reca nel Capo III (articoli da 11 a 14) la disciplina a regime del nuovo assetto finanziario relativo agli enti locali.

Nel definire i principi fondamentali del sistema di finanziamento degli enti locali, l’articolo 11 della legge delega distingue tra due diverse tipologie di spesa, a seconda del tipo di funzione ad esse sottesa:

- le spese riconducibili all’esercizio delle funzioni fondamentali, indicate dall’art. 117, secondo comma, lett. p) Cost.[40] - la cui individuazione è rimessa alla legislazione statale - per le quali si prevede la garanzia del finanziamento integrale, con riferimento al fabbisogno standard. Il finanziamento integrale di tali funzioni è assicurato, in via prioritaria, dai tributi propri, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e regionali e dalle addizionali a tributi erariali e regionali e dall’intervento del fondo perequativo. L’articolo 12 individua specificamente quali entrate devono essere destinate, in via prioritaria, al finanziamento delle funzioni fondamentali: per le province, l’articolo 12, comma 1, lettera c) fa riferimento al gettito di tributi relativi al trasporto su gomma e alla compartecipazione a un solo tributo erariale[41];

- le spese connesse alle “altre funzioni”, diverse da quelle fondamentali[42], per le quali non è previsto il finanziamento integrale, il cui finanziamento deve essere assicurato da tributi propri, da compartecipazioni al gettito di tributi e dal fondo perequativo, il cui intervento è limitato alla sola perequazione delle capacità fiscali.

Vi sono poi le spese che, prescindendo dal tipo di funzione, risultano finanziate con contributi nazionali speciali, finanziamenti dall'Unione europea e cofinanziamenti nazionali.

L’attuazione del nuovo sistema di finanziamento delle spese delle province (come per i comuni) determina la soppressione dei trasferimenti statali e regionali attualmente diretti al finanziamento di tali enti (articolo 11, comma 1, lettera e)). Dalla soppressione sono esclusi soltanto gli stanziamenti destinati alla costituzione dei fondi perequativi e quelli ancora in essere sulle rate di ammortamento dei mutui contratti dagli enti locali.

In attuazione di quanto previsto dall’articolo 12 della legge delega, nello schema di decreto in esame l’autonomia di entrata delle province viene assicurata, ai sensi dell’articolo 13, attraverso l’individuazione di tributi propri delle province connessi al trasporto su gomma, quali:

§ l’imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore (RCA) – già di competenza delle province, che costituirà a decorrere dal 2012 un tributo proprio derivato delle province -;

§ l’imposta provinciale sulle trascrizioni (IPT) – anch’essa già attribuita alle province dalla normativa vigente.

Altre due entrate legate alla motorizzazione alimenteranno il bilancio delle province. Ad esse è, infatti, assegnata:

§ a decorrere dal 2012, una compartecipazione all’accisa sulla benzina, destinata a compensare la soppressione dei trasferimenti erariali attualmente spettanti alle province nonché il venir meno delle entrate derivanti dalla compartecipazione provinciale all’IRPEF e dall’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica, anch’esse soppresse a partire dall’anno 2012. L’aliquota di compartecipazione sarà infatti stabilita in modo tale da assicurare un volume di entrate corrispondenti all’ammontare dei trasferimenti erariali e del gettito dei suddetti tributi soppressi (articolo 14).

Il riparto tra le Province degli introiti derivanti dalla nuova compartecipazione all’accisa sulla benzina è attuato – in attesa dell’attivazione del Fondo perequativo vero e proprio - tramite la costituzione di un Fondosperimentale di riequilibrio, alimentato dalle suddette entrate,le cui modalità di riparto sono definite in coerenza con la determinazione dei fabbisogni standard, con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e finanze, da adottare previo accordo in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali;

§ a decorrere dal 2013, una compartecipazione alla tassa automobilistica sugli autoveicoli spettante alla regione, destinata a compensare la soppressione dei trasferimenti regionali di parte corrente (articolo 15).

Per il riparto tra le province delle entrate derivanti dalla compartecipazione alla tassa automobilistica sugli autoveicoli è prevista la costituzione, da parte di ciascuna regione, di un Fondosperimentale regionale di riequilibrio.

Ciascuna regione, previo accordo con le Province, provvede sia alla definizione delle modalità di riparto del Fondo sia alla determinazione delle quote di gettito da devolvere anno per anno alla singola provincia in cui si sono verificati i presupposti d’imposta.

Principali entrate tributarie delle province

Fra le principali entrate tributarie delle province si possono attualmente annoverare:

- l'imposta sulle assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione dei veicoli a motore, esclusi i ciclomotori, il cui gettito è attribuito dall’articolo 60, comma 1, del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446. Ai sensi dell’articolo 13 del provvedimento in esame, tale imposta costituirà, a decorrere dal 2012, tributo proprio derivato delle province;

- l'imposta provinciale di trascrizione (IPT), che è l'imposta dovuta alla provincia per la maggior parte delle richieste presentate al Pubblico Registro Automobilistico (PRA), il cui importo base è stabilito con Decreto del Ministero delle Finanze. Le Province possono deliberare di aumentare l'importo stabilito dal Ministero fino ad un massimo del 30 per cento. Nel dettaglio, l’articolo 56 del D.Lgs. n. 446/1997 ha stabilito che le province possono istituire l'imposta provinciale sulle formalità di trascrizione, iscrizione ed annotazione dei veicoli richieste al pubblico registro automobilistico, avente competenza nel proprio territorio. L'imposta è applicata sulla base di apposita tariffa, le cui misure potranno essere aumentate, anche con successiva deliberazione, fino ad un massimo del 30 per cento, ed è dovuta per ciascun veicolo al momento della richiesta di formalità;

- l'addizionale provinciale all'accisa sull'energia elettrica sui consumi di qualsiasi uso effettuato in locali e luoghi diversi dalle abitazioni, per tutte le utenze con potenza disponibile non superiore a 200 kw e fino limite massimo di 200.000 Kwh di consumo al mese, che è stata istituita ai sensi dell’articolo 6, comma 1, del D.L. 28 novembre 1988, n. 511 (legge n. 20/1989). La Provincia ha la facoltà di incrementare la misura dell'addizionale provinciale da € 9,30 fino a € 11,40 per ogni mille Kwh. Le province devono deliberare la misura dell'addizionale entro i termini di approvazione del bilancio di previsione L'addizionale è versata direttamente alla provincia nell'ambito del cui territorio è ubicata l'utenza. Si ricorda che tale addizionale viene soppressa a decorrere dal 2012 dall’articolo 14, comma 7, del provvedimento in esame;

- il tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi, istituito e disciplinato dall'articolo 3, commi 24-41, della legge n. 549/1995. Presupposto dell'imposta è il deposito in discarica dei rifiuti solidi, compresi i fanghi palabili. Soggetto passivo dell'imposta è il gestore dell'impresa di stoccaggio definitivo con obbligo di rivalsa nei confronti di colui che effettua il conferimento;

- la compartecipazione provinciale al gettito IRPEF, istituita a decorrere dall’anno 2003 dall’articolo 31, comma 8, della legge n. 289/2002, che è stata via via confermata negli anni successivi, da ultimo, per il 2010, dall’articolo 4, comma 3, del D.L. n. 2/2010 (legge n. 42/2010). La compartecipazione è fissata nella misura dell’1 per cento del riscosso in conto competenza che affluisce al bilancio dello Stato, con riferimento all’esercizio finanziario 2002, quali entrate derivanti dall’attività ordinaria di gestione. In base a tale disciplina, alle province viene attribuito ogni anno, a titolo di compartecipazione, lo stesso ammontare riconosciuto negli anni precedenti, con corrispondente riduzione dei trasferimenti erariali ad esse spettanti. Si ricorda che la compartecipazione IRPEF viene soppressa a decorrere dal 2012 dall’articolo 14, comma 6, del provvedimento in esame;

- il tributo cosiddetto ambientale. Si ricorda che il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 ha riordinato la legislazione in materia ambientale e ha introdotto nella parte IV nuove norme che concernono la gestione dei rifiuti e di bonifica dei siti inquinati. Fra le tante novità presenti nel decreto si registra l'articolo 264, comma 1, lett. i), ed n), che prevedono rispettivamente: l'abrogazione della "legge Ronchi" di cui al D.Lgs. n. 22/1997, le cui disposizioni continuano tuttavia ad applicarsi fino all'entrata in vigore dei corrispondenti provvedimenti attuativi previsti dalla parte quarta stessa (art. 264, c. 1, lett. i) del D.Lgs. n.. 152/2006; l'abrogazione del tributo per l'esercizio delle funzioni di tutela, protezione e igiene dell'ambiente a favore delle Province di cui all'articolo 19 del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (art. 264, c. 1, lett. n) del D.Lgs. n. 152/2006;

- il canone occupazione di spazi ed aree pubbliche, dovuto dal titolare dell'atto di concessione o dall'occupante (anche abusivo) in proporzione della superficie sottratta all'uso pubblico per le occupazioni effettuate nelle strade, aree e comunque sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile della Provincia (articolo 63 del D.Lgs. n. 446 del 1997).

Si ricordano, infine, la tassa per l’ammissione ai concorsi, di cui all’articolo 1 del R.D. 21 ottobre 1923, n. 2361, e i diritti di segreteria, disciplinati dall’articolo 40 della legge 8 giugno 1962, n. 604

Articolo 13
(Tributi propri connessi al trasporto su gomma)

L’articolo 14 reca disposizioni relative alle entrate delle Province, disponendo la riduzione dei trasferimenti statali e la soppressione dell’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica.

Parallelamente, viene assegnata alle Province una compartecipazione a un tributo erariale (secondo lo schema originariamente approvato dal Consiglio dei Ministri, all’accisa sulla benzina; nel testo risultante dall’Intesa Governo-Autonomie, all’IRPEF).

Per una sintesi del vigente quadro delle entrate delle Province, si veda l’articolo 12.

Il testo dello schema approvato dal Consiglio dei Ministri istituisce (comma 1), a decorrere dall’anno 2012, una compartecipazione all’accisa sulla benzina da attribuirealle Province.

La misura dell’aliquota (comma 2) di compartecipazione verrà stabilita con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, di concerto con il Ministro per le riforme per il federalismo e con il Ministro per i rapporti con le regioni, sentita la Conferenza Stato-Città ed autonomie locali.

Essa sarà fissata in modo tale da compensare l’ammontare dei trasferimenti statali ridotti ai sensi del successivo comma 3, nonché delle entrate soppresse o non prorogate oltre il 2011 (ovvero la compartecipazione all’IRPEF e l’addizionale all’accisa sull’energia elettrica di cui, rispettivamente, ai commi 6 e 7 dell’articolo in commento).

Ai sensi del successivo comma 5, l’aliquota potrà essere incrementata in misura tale da corrispondere all’ammontare di ulteriori trasferimenti statali suscettibili di soppressione.

Nel testo risultante dall’Intesa Governo-Autonomie, al posto dell’istituzione di una compartecipazione all’accisa sulla benzina, è reintrodotta una compartecipazione al gettito IRPEF.

Come si vedrà in seguito, il comma 6 dell’articolo in esame – cui non si propongono modifiche a seguito della suddetta Intesa – proroga la vigente compartecipazione IRPEF per il solo anno 2011. Di conseguenza il testo approvato in sede di Intesa Governo-Autonomie, prevedendo la reintroduzione di una compartecipazione IRPEF a partire dal 2012, con aliquota fissata da un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e modificabile in modo da compensare ulteriori trasferimenti statali suscettibili di soppressione, sembra riproporre un tributo avente la medesima funzione attualmente svolta dalla forma di prelievo tuttora vigente: sembrerebbe a tal fine opportuno un coordinamento tra il comma 1, così riformulato, e il comma 4 della norma in esame.

Il successivo comma 3 dispone, a decorrere dall’anno 2012, la riduzione dei trasferimenti erariali spettanti alle province delle Regioni a Statuto ordinario. La soppressione riguarda tutti i trasferimenti aventi carattere di generalità e permanenza.

L’effettiva individuazione dei trasferimenti da sopprimere è operata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo in esame, su proposta del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, con il Ministro per le riforme per il federalismo e con il Ministro per i rapporti con le Regioni, con il parere della Conferenza Stato-Città ed autonomie locali (comma 4).

Il taglio dei trasferimenti erariali, negli importi che saranno individuati con l’apposito D.P.C.M., viene compensato, ai sensi del precedente comma 2, dal gettito della compartecipazione all’accisa sulla benzina attribuita dall’articolo in esame a ciascuna Provincia a decorrere dal 2012, i cui introiti confluiscono nel Fondo sperimentale di riequilibrio per essere poi ripartiti secondo i criteri individuati con apposito decreto del Ministro dell’interno (cfr. articolo 17).

Il meccanismo descritto dall’articolo in esame persegue l’obiettivo del superamento della natura derivata della finanza locale (cioè, alimentata in misura prevalente da trasferimenti a carico del bilancio dello Stato), attraverso la sostituzione dei trasferimenti erariali con un corrispondente aumento di entrate “proprie” di natura tributaria (tributi propri o quote di tributi erariali), in questo caso, con l’attribuzione alle province della compartecipazione all’accisa sulla benzina.

L’attuazione del nuovo sistema di finanziamento delle spese degli enti locali previsto dalla legge delega n. 42/2009 (art. 11, comma 1, lettera e) prevede, infatti, la soppressione dei trasferimenti statali e regionali attualmente diretti al finanziamento degli enti locali, con la sola esclusione di quelli destinati alla costituzione dei fondi perequativi e di quelli ancora in essere sulle rate di ammortamento dei mutui contratti dagli enti locali.

In particolare, nella fase transitoria, disciplinata dall’articolo 21 della legge delega, è previsto che i decreti legislativi attuativi della delega forniscano adeguata garanzia che la somma del gettito delle nuove entrate sia, per il complesso (dei comuni e) delle province, corrispondente al valore dei trasferimenti oggetto di soppressione e fiscalizzazione, in maniera tale da garantire che nella fase di passaggio dal vecchio al nuovo sistema il comparto riceva, nel complesso, lo stesso ammontare di risorse di cui dispone nella situazione attuale. Ai fini della valutazione della corrispondenza delle nuove entrate all’entità dei trasferimenti soppressi, la medesima norma (art. 21, co. 1, lettera c) prevede che in sede di Conferenza Unificata si effettui una verifica in ordine alla congruità del gettito delle nuove entrate di comuni e province.

In merito alla riduzione dei trasferimenti erariali, la relazione tecnica, come si precisa meglio più avanti nella parte dedicata ai profili finanziari, – che si basa sui dati già forniti dalla Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (COPAFF), nel documento allegato alla Relazione sul federalismo fiscale, presentata dal Governo a giugno 2010 - stima l’entità complessiva dei trasferimenti suscettibili di fiscalizzazione – e, dunque, di riduzione - nell’importo di 1.139 milioni di euro per il 2012 e di 1.151 milioni per il 2013 (importi che scendono, rispettivamente, a 720 e a 732 milioni di euro, se si considerano le consistenti riduzioni operate sui trasferimenti dal D.L. n. 78/2010, funzionali al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica imposti con la manovra finanziaria per il 2011-2013).

Nell’ambito dell’importo complessivo dei trasferimenti da sopprimere, sono conteggiate anche le somme derivanti dalla compartecipazione provinciale all’IRPEF come disciplinata dalla legge n. 289/2002, confermata dal successivo comma 6 per l’anno 2011 ma non più prevista dal 2012, i cui introiti sono annualmente valutati in un importo fisso (circa 420 milioni annui), a valere sui trasferimenti erariali.

Tale stima complessiva potrà essere rivista a seguito dell’adozione del D.P.C.M. di individuazione dei trasferimenti suscettibili di fiscalizzazione.

La riduzione dei trasferimenti erariali avviene contestualmente all’attribuzione alle province della compartecipazione all’accisa sulla benzina, delineandosi in tal modo, ad opera della norma in esame, un nuovo meccanismo di finanziamento dei bilanci provinciali sostitutivo, a regime, di quello attuale basato prevalentemente sui trasferimenti.

In proposito, si osserva che nel meccanismo proposto non sembrano disciplinati i profili temporali secondo i quali avviene l’acquisizione delle risorse da parte delle province rispetto al vecchio sistema dei trasferimenti erariali.

Il comma 6 conferma, limitatamente all’anno 2011, la compartecipazione delle province al gettito dell’IRPEF, disciplinata ai sensi dell’articolo 31, comma 8, della legge finanziaria per il 2003 (legge n. 289/2002).

La compartecipazione provinciale all’IRPEF, istituita a decorrere dall’anno 2003 dalla legge n. 289/2002, è stata via via confermata negli anni successivi, da ultimo, per il 2010, dall’articolo 4, comma 3, del D.L. n. 2/2010 (legge n. 42/2010)[43].

La disciplina dettata dall’articolo 31, comma 8, della legge n. 289/2002, fissa la compartecipazione provinciale al gettito dell’IRPEF nella misura dell’1 per cento del riscosso in conto competenza che affluisce al bilancio dello Stato, con riferimento all’esercizio finanziario 2002, quali entrate derivanti dall’attività ordinaria di gestione, iscritte nel capitolo 1023 dello stato di previsione dell’entrata.

In base a tale disciplina, alle province viene pertanto attribuito ogni anno, a titolo di compartecipazione, lo stesso ammontare riconosciuto negli anni precedenti (a decorrere dal 2003), con corrispondente riduzione dei trasferimenti erariali ad esse spettanti.

La compartecipazione all’IRPEF come disciplinata dall’art. 31, comma 8, della legge n. 289/2002 non costituisce, infatti, una entrata aggiuntiva per i bilanci locali; la sua attribuzione è correlata ad una riduzione dei trasferimenti erariali spettanti agli enti in misura pari al gettito della compartecipazione stessa. In sostanza, l’entità della compartecipazione è stabilita in un ammontare fisso, ed è assegnata ai singoli enti entro i limiti della capienza dei trasferimenti ad essi spettanti. Poiché dalla compartecipazione all’IRPEF gli enti non possono, comunque, ricevere più di quanto spetti loro a titolo di trasferimento erariale, la normativa vigente prevede che nel caso in cui il livello dei trasferimenti spettanti ai singoli enti risulti insufficiente a consentire il recupero integrale della compartecipazione, la compartecipazione stessa sia corrisposta al singolo ente nei limiti dei trasferimenti spettanti per l’anno corrispondente (comma 4 dell’articolo 67 della legge n. 388/2000). Pertanto, essa si configura ancora come una sorta di trasferimento dallo Stato.

Nel bilancio, le somme spettanti alle province (e ai comuni) a titolo di compartecipazione all’IRPEF vengono iscritte nello stato di previsione del Ministero dell’interno, al capitolo 1320/U.P.B. 2.3.2. - sul quale confluiscono anche le somme relative alla compartecipazione comunale all’IRPEF - con conseguente riduzione, di pari importo, dello stanziamento del Fondo ordinario.

Per l’anno 2010, l’importo della compartecipazione delle province al gettito dell’IRPEF è stato pari a 412 milioni di euro.

Per quanto riguarda le modalità di ripartizione, si ricorda che, ai sensi dell’art. 67, comma 3, della legge n. 388/2000, il gettito della compartecipazione è ripartito tra le province in proporzione all’ammontare dell’imposta netta dovuta dai contribuenti, distribuita territorialmente in funzione del domicilio fiscale risultante presso l’anagrafe tributaria. L’imposta dovuta dai contribuenti per ciascun ente è determinata dal Ministero dell’economia e delle finanze sulla base dei dati disponibili.

Ai sensi del decreto del Ministero dell'interno del 21 febbraio 2002, gli importi della compartecipazione al gettito dell'IRPEF sono erogati in due rate di eguale importo entro i mesi di marzo e luglio.

Il comma 7 dispone la soppressione dell’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica e l’attribuzione del relativo gettito allo Stato.

L’addizionale comunale e provinciale sull’energia elettrica è prevista dall’articolo 6 del decreto-legge n. 511 del 1988 (“Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale e locale”), convertito, con modificazioni, dalla legge 27 gennaio 1989, n. 20.

La materia è stata recentemente ridisciplinata dal decreto legislativo 2 febbraio 2007, n. 26, il quale, in attuazione della direttiva 2003/96/CE, ha ristrutturato il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell’elettricità. L’articolo 5 del predetto decreto ha in particolare sostituito l’articolo 6 del D.L. n. 511 del 1988.

Per ogni mille kWh di consumo di energia elettrica l’addizionale è attualmente dovuta nelle seguenti misure:

a) euro 18,59 in favore dei comuni per qualsiasi uso nelle abitazioni, con esclusione delle seconde case, e con esclusione delle forniture, con potenza impegnata fino a 3 kW, effettuate nelle abitazioni di residenza anagrafica degli utenti limitatamente ai primi due scaglioni mensili di consumo quali risultano fissati nelle tariffe vigenti;

b) euro 20,40 in favore dei comuni, per qualsiasi uso nelle seconde case;

c) euro 9,30 in favore delle province per qualsiasi uso in locale e luoghi diversi dalle abitazioni, per tutte le utenze, fino al limite massimo di 200.000 kWh di consumo al mese. Le province hanno facoltà di incrementare detta misura fino a 11,40 euro per mille kWh. Le province devono deliberare la misura dell’addizionale entro i termini di approvazione del bilancio di previsione e notificare, entro dieci giorni dalla data di esecutività, copia autentica della deliberazione all’ente, che provvede alla riscossione per gli adempimenti di competenza.

L’articolo 2, comma 39, della legge n. 350 del 2003 (legge finanziaria per il 2004) è intervenuto sulle addizionali comunale e provinciale sull’energia elettrica, estendendone l’applicazione, anche d’acconto, non solo alle imprese distributrici, compresi i grossisti, ma anche alle imprese produttrici.

Circa le modalità di riscossione, il sopra citato articolo 6 prevedeva che le addizionali sul consumo di energia elettrica fossero liquidate e riscosse con le stesse modalità dell'imposta erariale di consumo sull'energia elettrica e fossero versate direttamente ai comuni e alle province nell'ambito del cui territorio sono ubicate le utenze, con esclusione di quelle sui consumi relativi a forniture con potenza impegnata superiore ai 200 chilowatt.

La legge finanziaria per il 2007 (articolo 1, comma 153 della legge 27 dicembre 2006, n. 296)– così come modificato dall’articolo 6, comma 6, del decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81[44] - ha demandato a un decreto del Ministro dell’economia e delle finanzel'individuazione delle province cui assegnare, nel limite di spesa di 8 milioni di euro per ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009, la riscossione diretta dell’addizionale sul consumo di energia elettrica (relativa ai consumi con forniture di potenza impegnata maggiore di 200 kW) in deroga alle ordinarie modalità di riscossione disciplinate al predetto articolo 6 del D.L. n. 511 del 1988, dando priorità alle province confinanti con quelle di Trento e Bolzano, a quelle confinanti con la Confederazione elvetica, nonché a quelle nelle quali oltre il 60 per cento dei comuni ricade nella zona climatica F.

La legge finanziaria per il 2010 (articolo 2, comma 40della legge 23 dicembre 2009, n. 191) ha prorogato per l'anno 2010 l'assegnazione della riscossione diretta dell'addizionale sul consumo di energia elettrica, fissando i requisiti per l’attribuzione e assegnando alle province in possesso di alcuni specifici requisiti.

A seguito della soppressione dell’addizionale, con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze è rideterminata l’aliquota dell’accisa sull’energia elettrica, in modo da assicurare l’equivalenza del gettito.

Si osserva che il comma 7 in esame affida a un provvedimento di rango secondario la determinazione del quantum di accisa (sotto forma di potere di modificare le aliquote) dovuta per l’energia elettrica con l’esplicita ed esclusiva finalità di assicurare “l’equivalenza del gettito”, il cui ammontare non è quantificato, né tanto meno riferito ad uno specifico lasso temporale.

Si ricorda che l’articolo 1, comma 4-bis della proposta di parere del Relatore sullo schema di decreto legislativo n. 292 in tema di federalismo municipale (non approvata dalla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo municipale) prevede che, a decorrere dall’anno 2012, l’addizionale all’accisa sull’energia elettrica cessi di essere applicata nelle Regioni a statuto ordinario e sia corrispondentemente aumentata, nei predetti territori, l’accisa erariale, al fine di da assicurare la neutralità finanziaria del provvedimento ai fini del rispetto dei saldi di finanza pubblica.

Profili finanziari

La relazione tecnica descrive brevemente la norma precisando che viene prevista, a decorrere dall’anno 2012, la soppressione dei trasferimenti statali destinati alla generalità degli enti e con carattere di permanenza delle province delle Regioni a statuto ordinario, con corrispondente riconoscimento alle stesse di una compartecipazione all’accisa sulla benzina. A tale scopo la relazione tecnica ipotizza che i trasferimenti da considerare ai fini della soppressione siano quelli provenienti dal Ministero dell’interno di tipo A, ossia quelli di natura permanente e generale, identificati in ambito COPAFF.

In particolare, i dati di partenza sono quelli degli stanziamenti di bilancio per l’anno 2010 relativi ai capitoli iscritti nello stato di previsione del Ministero dell’interno considerati nell’ambito della relazione COPAFF. Tale stima include le riduzioni disposte dall’articolo 2, comma 183, della legge n. 191/2009, nonché le informazioni comunicate allo scopo dal Ministero dell’interno per distinguere la quota degli stessi trasferimenti di spettanza provinciale per il periodo considerato. La relazione tecnica precisa, inoltre, che le stime sono state effettuate preliminarmente senza tenere conto dell’effetto della riduzione dei trasferimenti di cui all’articolo 14, comma 2, del decreto legge n. 78/2010^{^[45]}.

Sulla base degli stanziamenti così determinati è stimato l’ammontare dei trasferimenti di tipo A destinato alle sole province delle RSO per il periodo considerato, utilizzando, a tal fine, l’incidenza desumibile dalla tavola 10 della relazione COPAFF allegata alla Relazione del Governo sul federalismo fiscale^{^[46]}. La relazione tecnica precisa che tale stima potrà essere suscettibile di modifica con l’adozione del D.P.C.M. di individuazione dei trasferimenti da fiscalizzare.

Nella tabella che segue è indicato l’ammontare dei trasferimenti statali alle province delle RSO da sopprimere, stimato in 1.139 milioni di euro per il 2012 e in 1.151 milioni di euro per il 2013, che al netto della riduzione prevista dal D.L. 78/2009 pari a 500 milioni di euro a decorrere dal 2012 ammonterebbero a 720 milioni di euro per l’anno 2012 e a 732 milioni di euro per il 2013. Nelle more della definizione dei criteri e delle modalità da stabilirsi Conferenza Stato-città, la riduzione prevista nella stima è stata ripartita in misura proporzionale.

(milioni di euro)

Trasferimenti statali alle province delle RSO	2012	2013
PROIEZIONI CAPITOLI COPAFF*	1.181	1.193
Trasferimenti di tipo A secondo COPAFF**	1.139	1.151
Trasferimenti (A) con effetto taglio DL 78/2010**	720	732

* La previsione 2012 sconta il taglio previsto dal comma 183 dell’articolo 2 della legge n. 191/2009, pari a 12 milioni (per gli anni 2013-2015 il taglio deve essere determinato con legge dello Stato). Non è incluso invece il taglio previsto dal D.L. 78/2010. Come da relazione Copaff, la proiezione a legislazione vigente dei capitoli Copaff non include il Fondo per lo sviluppo degli investimenti mentre include i trasferimenti di tipo A, B e C.

** I trasferimenti tengono anche conto dell’ammontare di 424 milioni di euro della compartecipazione Irpef provinciale non più confermata per gli anni 2012 e seguenti riconfluito nel fondo ordinario di cui al capitolo 1316 dello stato di previsione del Ministero dell’interno.

A fronte della soppressione, a decorrere dall’anno 2012, dei predetti trasferimenti statali, viene prevista l’istituzione di una compartecipazione provinciale al gettito dell’accisa sulla benzina, il cui gettito è stimato nella tabella che segue per gli anni 2008 e 2009.

(milioni di euro)

Gettito nazionale riscosso in conto competenza capitolo 1409/1
anno	Gettito riscosso (da rendiconto gen. dello Stato)	di cui benzina (stima)

2008	20.441	8.176

2009	20.171	8.068

La relazione tecnica precisa che il gettito che affluisce sul capitolo 1409/1 è indistinto e riguarda le accise di benzina, gasolio e altri prodotti energetici, loro derivati e prodotti analoghi. La parte di gettito riferita all’accisa della benzina è stimata applicando al gettito riscosso risultante dai conti consuntivi degli anni 2008-2009, la quota percentuale del gettito relativo ai consumi di benzina dell’anno 2009.

Inoltre, l’aliquota di compartecipazione viene stabilita in misura tale da compensare, non solo la soppressione dei predetti trasferimenti, inclusivi del gettito della compartecipazione provinciale all’Irpef, ma anche le minori entrate derivanti dalla soppressione dell’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica, il cui gettito rientra nelle disponibilità dell’Erario.

Sulla base dei dati desumibili dai rendiconti consuntivi delle province delle RSO per l’anno 2008 le entrate derivanti dall’addizionale all’accisa sull’energia elettrica sono circa 788 milioni di euro, distribuiti su base regionale come riportato nella tabella seguente.

(milioni di euro)

Anno 2008	Addizionale sul consumo dell’energia elettrica
Abruzzo	16.645.337
Basilicata	7.786.877
Calabria	19.314.526
Campania	56.624.037
Emilia Romagna	82.931.075
Lazio	70.930.111
Liguria	29.796.629
Lombardia	183.070.247
Marche	30.829.348
Molise	3.839.009
Piemonte	68.949.484
Puglia	31.634.336
Toscana	70.769.996
Umbria	17.035.851
Veneto	97.635.151
Totale	787.792.014

In merito ai profili di quantificazione, si osserva in primo luogo che la relazione tecnica non fornisce informazioni di dettaglio che consentano di ricostruire la stima dei trasferimenti oggetto di soppressione a partire dai dati della relazione Copaff.

In particolare si segnala quanto segue:

- mentre la disposizione fa riferimento alla soppressione di tutti i trasferimenti erariali alle province, inclusi quindi anche quelli di conto capitale, i dati della relazione Copaff utilizzati per la quantificazione sembrano far riferimento ai soli trasferimenti di parte corrente: non sono infatti considerati i trasferimenti in conto capitale riportati sia nella tavola 8 che nella tavola 10 della predetta relazione;

- l’incidenza dei trasferimenti di tipo A^{^[47]} sul totale di quelli di tipo A, B^{^[48]} e C^{^[49]}, utilizzata dalla RT (96%) risulta superiore a quella desumibile dalla predetta relazione Copaff (94% sulla base della tabella n. 10). Andrebbe pertanto chiarito se, analogamente a quanto operato nel provvedimento riguardante il federalismo municipale, siano stati considerati ai fini della potenziale soppressione anche i trasferimenti di tipo B (l’incidenza dei trasferimenti di tipo A e B sul totale ammonta infatti a 96%). In tal caso si prospetterebbero i medesimi rilievi già evidenziati in occasione del predetto provvedimento inerenti ai profili problematici sul fronte della perequazione che discenderebbero dalla sostituzione con risorse tributarie di trasferimenti non attribuiti alla generalità delle province.

In merito alla considerazione, ai fini della stima dei trasferimenti oggetto di soppressione, del taglio operato dall’articolo 14, comma 2 del D.L. 78/2010, si richiama quanto già osservato con riferimento alla soppressione dei trasferimenti erariali alle regioni (articolo 6), in merito alla necessità di acquisire un chiarimento sul supporto normativo alla base di tale orientamento della quantificazione, apparentemente in contrasto con quanto previsto dall’ultimo periodo del citato comma 2.

In merito alla stima del gettito dell’accisa sulla benzina, che la relazione tecnica afferma essere stata operata applicando, al gettito riscosso complessivamente sui prodotti energetici e loro derivati, la quota relativa ai consumi di benzina, andrebbero precisate le modalità con cui è stata condotta la stima, confermando in particolare che si sia tenuto conto della necessità di ponderare le quote di consumo dei diversi prodotti petroliferi per le rispettive aliquote di accisa. Si segnala in ogni caso che la quantificazione del gettito complessivo dell’accisa sulla benzina per il 2008 (8.176 mln), fornita dalla RT con riferimento all’articolo in esame, non sembra coerente con quella che si ricava sulla base della quantificazione, operata dalla stessa relazione tecnica, del gettito della compartecipazione regionale alla medesima accisa, soppressa ai sensi dell’art. 7, comma 3 (7,575 mln^{^[50]}). Su tale apparente incongruenza appare necessario un chiarimento.

Non considerando l’apparente incongruenza sopra segnalata, utilizzando i soli dati riportati dalla relazione tecnica riferita all’articolo in esame, l’ordine di grandezza della compartecipazione provinciale all’accisa sulla benzina risulterebbe dell’ordine del 19%^{^[51]}.

In merito alla dinamica del predetto tributo appare opportuno che sia chiarito se si preveda un andamento decrescente del gettito in relazione ad una possibile riduzione dei consumi di benzina, dovuta a diversi fattori (fra cui l’aumento del prezzo registrato negli ultimi anni, l’aumento dell’efficienza energetica dei nuovi motori e una possibile prosecuzione della sostituzione del parco auto a benzina con quello a gasolio o ad altri combustibili). Dai dati del Prospetto 6 della “Nota metodologica a cura del Dipartimento finanze fornita su richiesta Copaff”, dalla quale sono tratti i dati utilizzati dalla relazione tecnica, tale dinamica decrescente risulta costante a partire dal 2006 (- 10% in quattro esercizi). Non è chiaro se sia previsto che tale dinamica negativa prosegua nel tempo e, in tal caso, se la norma consenta la possibilità di una revisione dell’aliquota di compartecipazione.

Si segnala infine che la relazione tecnica non riporta la distribuzione territoriale degli importi indicati, salvo quello dell’addizionale sul consumo di energia elettrica per il quale è fornita la ripartizione regionale. Tali dati risulterebbero utili al fine di evidenziare le esigenze perequative derivanti dall’articolo in esame.

A tale proposito si segnala che andrebbe chiarito se, in sede di prima applicazione della disposizione, la perequazione debba essere tale da attribuire a ciascuna provincia il medesimo ammontare di risorse che sarebbe stato attribuito sulla base della normativa vigente. Tale condizione non è infatti espressamente prevista dalla norma.

Con riferimento al testo concordato tra Governo e autonomie, che propone di sostituire la compartecipazione al gettito dell’accisa sulla benzina con una compartecipazione all’IRPEF, andrebbero forniti elementi di stima dei relativi dati, con particolare riguardo alla loro distribuzione territoriale, al fine di verificare le esigenze perequative connesse alla sostituzione proposta.

Articolo 15
(Soppressione dei trasferimenti dalle Regioni a statuto ordinario alle Province e compartecipazione provinciale alla tassa automobilistica regionale)

L'articolo 15 dispone, a decorrere dal 2013, la soppressione dei trasferimenti dalle Regioni a statuto ordinario alle province dei rispettivi territori e, a compensazione delle conseguenti minori entrate, l'istituzione di una compartecipazione provinciale alla tassa automobilistica. La norma prevede altresì l'istituzione di un Fondo sperimentale regionale di riequilibrio.

Il comma 1 dispone, da parte di ciascuna regione a statuto ordinario a decorrere dal 2013, la soppressione dei trasferimenti correnti alle province del proprio territorio.

I principi contenuti nella legge delega, esplicitamente richiamati, prevedono la soppressione dei trasferimenti statali e regionali diretti al finanziamento delle funzioni ordinarie delle province (tutte, sia riferibili che non riferibili alla garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni), con l'esclusione degli stanziamenti destinati ai fondi perequativi e dei contributi erariali e regionali in essere sulle rate di ammortamento dei mutui contratti dagli enti locali.

Per quanto concerne l’ammontare dei trasferimenti regionali da sopprimere, la cui individuazione spetta alla singola regione, la Relazione tecnica precisa che non ci sono elementi per una valutazione in merito. La Relazione riporta, a titolo esemplificativo, i dati relativi al 2008, peraltro già forniti dalla Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale (COPAFF), nel documento allegato alla Relazione sul federalismo fiscale, presentata dal Governo a giugno 2010[52] (che individua circa 2.750 milioni di euro nel 2008 di trasferimenti regionali alle province). Si rinvia, per ulteriori approfondimenti, alla parte relativa ai profili finanziari.

Si rileva che nell’Intesa tra Governo e Autonomie si propone di anticipare all’anno 2012 la soppressione dei trasferimenti correnti regionali e l’istituzione della corrispondente compartecipazione delle province alla tassa automobilistica sugli autoveicoli spettante alla regione, disciplinata dal successivo comma 2, al fine di allineare temporalmente il momento del definitivo superamento della natura derivata della finanza locale,attraverso la sostituzione dei trasferimenti sia erariali che regionali con un corrispondente aumento di entrate di natura tributaria (in questo caso, con l’attribuzione alle province della compartecipazione all’accisa sulla benzina, a compensazione dei soppressi trasferimenti erariali di cui all’articolo 14, e con l’attribuzione della compartecipazione alla tassa automobilistica sugli autoveicoli, a compensazione dei soppressi trasferimenti regionali, di cui all’articolo 15 in esame).

Il comma 2 del testo approvato dal Consiglio dei Ministri prevede che, a decorrere dall’anno 2013, ciascuna Regione a statuto ordinario con atto amministrativo istituisca, d’intesa con le Province del proprio territorio, una compartecipazione delle Province alla tassa automobilistica sugli autoveicoli spettante alla regione, in misura tale da assicurare un importo corrispondente ai trasferimenti soppressi ai sensi del comma 1.

Nel testo del comma 2 risultantedall’Intesa Governo-Autonomie, la decorrenza dell’istituzione della predetta compartecipazione è prevista dall’anno 2012; tale istituzione deve essere preceduta dall’accordo concluso in sede di Consiglio delle autonomie locali.

Inoltre, nel caso di incapienza della tassa automobilistica rispetto all’ammontare delle risorse regionali soppresse, le Regioni devono assicurare una compartecipazione ad un altro tributo regionale al fine di compensare i trasferimenti soppressi.

Le tasse automobilistiche sono tributi imposti ai proprietari di autoveicoli iscritti nei pubblici registri, ovvero a coloro che utilizzano veicoli non immatricolati. La normativa introdotta dal D.Lgs. n. 504 del 1992^{^[53]} ha assegnato alle regioni ad autonomia ordinaria la competenza ad introitare l’intero gettito del settore.

Le regioni a statuto ordinario sono infatti titolari del gettito della tassa automobilistica a decorrere dal 1° gennaio 1993, come disposto dagli articoli 23-27 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, emanato in attuazione della delega al Governo conferita dall’art. 4 della legge n. 421 del 1992. La tassa automobilistica regionale assorbe l’intera tassa automobilistica prevista dal D.P.R. n. 39 del 1953, recante il Testo unico delle leggi sulle tasse automobilistiche[54].

Le regioni a statuto ordinario possono determinare con propria legge, entro il 10 novembre di ogni anno, gli importi delle tasse automobilistiche nella misura compresa tra il 90 e il 110 per cento degli importi vigenti nell’anno precedente. A decorrere dal 1° gennaio 1999, inoltre, il comma 10 dell’articolo 17 della legge n. 449 del 1997 ha previsto l'attribuzione alle regioni a statuto ordinario delle competenze in materia di accertamento, riscossione, recupero, applicazione delle sanzioni, rimborsi e contenzioso relativamente alle tasse automobilistiche non erariali, con le modalità stabilite dal successivo decreto del Ministero delle finanze 18 novembre 1998, n. 462[55].

La legge statale (articolo 8, comma 7, L. 449/1997) prescrive l’esenzione permanente dall’obbligo di pagamento per quanto concerne i veicoli dei soggetti diversamente abili. Le norme regionali hanno concesso esenzioni in favore di determinati soggetti, quali le ONLUS (Lombardia, Toscana, Molise e Puglia) le organizzazioni di volontariato (Umbria, Veneto e Molise per i soli autoveicoli impegnati nella protezione civile, Basilicata, Piemonte, Toscana per tutti i veicoli), le imprese sociali (Toscana), ovvero in ragione della natura del veicolo circolante .

Benché nella relazione tecnica allegata allo schema di decreto venga specificato che spetta a ciascuna regione l'individuazione dei trasferimenti da sopprimere e che non è possibile fornire una stima degli stessi, viene comunque riportato il dato fornito dalla Relazione governativa sul federalismo fiscale[56]. Questa quantifica in complessivi 2.743 milioni di euro i trasferimenti correnti dalle regioni alle province e fornisce altresì il dato per ciascuna regione. Sono riportate inoltre, per ciascuna regione il gettito delle tasse automobilistiche fornito dall'archivio dell'Agenzia delle entrate. Rinviando per ulteriori approfondimenti alla parte relativa all’analisi degli aspetti finanziari, si ricorda che il gettito della tassa automobilistica costituisce, in media, il 10 per cento delle entrate tributarie regionali (escludendo la compartecipazione IVA, non assimilata – attualmente - ad entrata tributaria) e costituisce la terza voce di entrata dopo l'IRAP e l'addizionale IRPEF.

Le norme in commento introducono altresì un meccanismo di adeguamento dell’aliquota di compartecipazionelegato:

§ alle funzioni attribuite dalle Regioni alle Province;

§ all’eventuale soppressione diulteriori trasferimenti regionali in favore dei predetti enti locali.

La Regione può infatti modificare con atto amministrativo l’aliquota a seguito dell’adozione di disposizioni legislative regionali che interessano le funzioni delle Province, e può successivamente incrementarla in misura corrispondente alla individuazione di ulteriori trasferimenti regionali suscettibili di riduzione.

Le disposizioni in esame affidano ad un atto amministrativo – ovvero ad una fonte di rango secondario – l’istituzione della compartecipazione, sia pure nel limite quantitativo dato dalla previsione legislativa di “assicurare un importo corrispondente ai trasferimenti regionali soppressi”.

Alla medesima fonte viene affidata la manovrabilità dell’aliquota della suddetta compartecipazione, con possibilità di adeguarla “sulla base delle disposizioni legislative regionali sopravvenute che interessano le funzioni delle Province”, nonché la facoltà di incrementarla nella misura corrispondente alla “individuazione di ulteriori trasferimenti regionali suscettibili di riduzione”.

Sul punto si osserva che la modificabilità dell’aliquota - che si concreta nella rideterminazione del quantum dell’obbligazione tributaria – viene connessa, dalla disposizione in esame, alla soppressione di trasferimenti il cui ammontare non è quantificato dalla norma, ovvero a un generico riferimento a “disposizioni legislative regionali sopravvenute che interessano le funzioni delle Province”.

Il comma 3 richiama espressamente l’esercizio del potere sostitutivo dello Stato in caso di mancata fissazione entro il 30 novembre 2012, da parte delle Regioni, della misura della compartecipazione alla tassa automobilistica.

Si ricorda in proposito che l’articolo 120, comma 2 della Costituzione consente al Governo può sostituirsi agli organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni nei seguenti casi:

- mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria;

- pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica;

- ove lo richiedano la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e, in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali.

L’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131[57] disciplina l’esercizio dei predetti poteri sostitutivi. Ricorrendo le condizioni prescritte dalla Costituzione, il Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente per materia, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, assegna all'ente interessato un congruo termine per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine, il Consiglio dei ministri, sentito l'organo interessato, su proposta del Ministro competente o del Presidente del Consiglio dei ministri, adotta i provvedimenti necessari, anche normativi, ovvero nomina un apposito commissario. Alla riunione del Consiglio dei ministri partecipa il Presidente della Giunta regionale della Regione interessata al provvedimento.

Ai sensi del comma 4, nei casi di assoluta urgenza, qualora l'intervento sostitutivo non sia procrastinabile senza mettere in pericolo le finalità tutelate dall'articolo 120 della Costituzione, il Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro competente, anche su iniziativa delle Regioni o degli enti locali, adotta i provvedimenti necessari, che sono immediatamente comunicati alla Conferenza Stato-Regioni o alla Conferenza Stato-Città e autonomie locali, allargata ai rappresentanti delle Comunità montane, che possono chiederne il riesame.

I provvedimenti sostitutivi devono in ogni caso essere proporzionati alle finalità perseguite.

Il Governo può promuovere la stipula di intese in sede di Conferenza Stato-Regioni o di Conferenza unificata, dirette a favorire l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni.

Per realizzare in forma progressiva e territorialmente equilibrata il nuovo sistema di finanziamento delle province sostitutivo dei trasferimenti, il comma 4 prevede l’istituzione da parte di ciascuna regione di un Fondo sperimentale regionale di riequilibrio, alimentato con le entrate derivanti dalla compartecipazione provinciale alla tassa automobilistica sugli autoveicoli spettante alla regione, istituita dal comma 2, a decorrere dall’anno 2013.

Ciascuna regione stabilisce, previo accordo con le province, le modalità di riparto del Fondo nonché le quote del gettito che, anno per anno, sono devolute alla singola provincia in cui si sono verificati i presupposti di imposta.

In merito alla costituzione del Fondo sperimentale regionale di riequilibrio per le province, si segnala, qui, quanto già rilevato con riferimento all’analogo Fondo istituito, per i comuni, all’articolo 8 (cfr. la relativa scheda di lettura).

In particolare, si rileva la necessità di chiarire meglio i meccanismi di funzionamento del fondo, la sua data di istituzione e di durata, nonché i principi in base ai quali dovranno essere adottati i criteri per il riparto delle risorse del fondo.

Quanto all’accordo preventivo da raggiungere tra la regione e le province - presumibilmente quelle ricadenti nel territorio regionale -, ne andrebbe anche qui precisata la natura e la valenza eventualmente vincolante, ai fini del riparto da parte della singola regione.

In merito ai rilievi relativi al funzionamento del Fondo sperimentale regionale di riequilibrio delle province (come già detto per quello dei comuni, disciplinato dal precedente art. 8), si ricorda che analoghe problematiche sono state affrontate in sede di esame dello schema di decreto relativo al federalismo municipale (Atto n. 292) presso la Commissione bicamerale (si veda il testo contenuto nel parere non approvato in Commissione il 3 febbraio 2010), con riferimento al Fondo sperimentale di riequilibrio dei comuni. In particolare, all’articolo 1, comma 5, del suddetto testo sono state inserite alcune disposizioni che chiariscono sia la portata dell’accordo preventivo sancito in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, ai fini dell’emanazione del decreto da parte del Ministro dell’interno relativo alle modalità di riparto del Fondo sperimentale comunale, sia i criteri stessi di riparto del Fondo (in particolare, per il Fondo sperimentale di riequilibrio comunale, oltre al criterio dei fabbisogni standard, si è fatto riferimento alla necessità che, sino al 2013, una quota pari al 30% della dotazione del Fondosia ridistribuito tra i comuni in base al numero dei residenti).

Il testo del provvedimento concordato tra Governo e autonomie inserisce il comma 5 all’articolo in commento, ai sensi del quale, per la realizzazione delle proprie politiche tributarie, le Province possano accedere senza oneri aggiuntivi alle banche dati del Pubblico Registro Automobilistico e della Motorizzazione Civile.

Profili finanziari

La relazione tecnica, riassumendo il contenuto della disposizione, ricorda che si prevede la soppressione, a decorrere dal 2013, dei trasferimenti regionali di parte corrente diretti al finanziamento delle spese delle Province. La relazione sottolinea che l’individuazione dei trasferimenti da considerare ai fini della soppressione è rimessa a ciascuna regione pertanto non si è in grado di provvedere ad una stima degli stessi. A titolo esemplificativo è riportata la tavola 13 della relazione Copaff sul federalismo fiscale, che individua i trasferimenti regionali alle Province, come risultanti dai bilanci delle stesse relativi al 2008.

(mln di euro)

2008	Trasferimenti correnti dalla Regione
Abruzzo	5,58
Basilicata	37,43
Calabria	127,19
Campania	243,44
Emilia Romagna	200,93
Lazio	187,89
Liguria	101,26
Lombardia	369,58
Marche	108,06
Molise	0,89
Piemonte	446,66
Puglia	278,95
Toscana	341,42
Umbria	93,35
Veneto	200,00
Totale regioni s.o.	2.742,64

La relazione tecnica ricorda che la soppressione dei trasferimenti viene compensata con una compartecipazione provinciale al gettito della tassa automobilistica regionale di pari importo, il cui gettito va ad alimentare un Fondo sperimentale regionale di riequilibrio. La regione stabilisce le modalità di riparto del Fondo nonché le quote del gettito che, anno per anno, sono devolute alla singola Provincia in cui si sono verificati i presupposti di imposta.

La relazione riporta la distribuzione regionale del gettito delle tasse automobilistiche dell’anno 2008:

(mln di euro)

Regione	Importo
Abruzzo	130,3
Basilicata	42,7
Calabria	116,2
Campania	346,4
Emilia Romagna	463,6
Lazio	554,4
Liguria	134,9
Lombardia	986,7
Marche	157,5
Molise	26,8
Piemonte	471,0
Puglia	289,6
Toscana	414,9
Umbria	89,7
Veneto	546,3
Totale regioni s.o.	4.771,0

In merito ai profili di quantificazione, si rinvia in primo luogo alle osservazioni già formulate con riferimento all’articolo 8 - relativo alla soppressione dei trasferimenti regionali ai comuni - integralmente riferibili anche all’articolo in esame.

Con specifico riferimento all’osservazione riguardante l’eventualità di fenomeni di incapienza del gettito regionale - in questo caso da riferire alle tasse automobilistiche rispetto alla compartecipazione da attribuire alle province in sostituzione dei trasferimenti regionali di parte corrente - si segnala che, qualora la sostituzione riguardasse la totalità dei predetti trasferimenti, la stessa relazione tecnica evidenzierebbe fenomeni di incapienza per l’Umbria e la Calabria: tali regioni conseguono infatti un gettito delle tasse automobilistiche di importo inferiore all’ammontare dei trasferimenti correnti erogati alle province^{^[58]}. In tal caso andrebbe chiarito se la soppressione dei trasferimenti incontrerebbe un limite nella segnalata incapienza o, in alternativa, con quali risorse tributarie verrebbero sostituiti i trasferimenti incapienti.

Si segnala in proposito nel testo concordato tra Governo e autonomie si prevede che, in caso di incapienza della tassa automobilistica le regioni assicurino una compartecipazione ad altro tributo regionale.

In ultimo, andrebbe chiarito se l’elevata variabilità dell’ammontare dei trasferimenti correnti alle province sia da porre in relazione, tra l’altro, alla circostanza che in talune regioni una parte dei trasferimenti ai comuni transitano per l’ente provinciale, mentre in altre regioni i trasferimenti ai comuni sono erogati integralmente direttamente dalla regione. Si segnala in proposito che il provvedimento non prevede la sostituzione con risorse di carattere tributario dei trasferimenti provinciali ai comuni e andrebbe chiarito se ciò determini problemi di coordinamento nel sistema delle relazioni finanziarie tra i diversi comparti territoriali o eventuali problemi in sede di perequazione delle risorse attribuite.

Articolo 16
(Ulteriori tributi provinciali)

1. Salvo quanto previsto dagli articoli 13 e 14, spettano alle Province gli altri tributi ad esse riconosciuti, nei termini previsti dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto, che costituiscono tributi propri derivati.

Il comma 1 dell’articolo 16 in esame stabilisce che spettano alle Province gli altri tributi ad esse riconosciuti, salvo quanto previsto dagli articoli 13 e 14 del presente schema di decreto, nei termini previsti dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore del presente decreto; tali tributi costituiscono tributi propri derivati.

Attualmente, le entrate tributarie provinciali sono costituite da addizionali e compartecipazioni con la sola esclusione dell'imposta provinciale trascrizione veicoli (per cui v. le schede di commento agli articoli 12 e 13 del presente provvedimento) che rappresenta l'unico tributo proprio.

Profili finanziari

La relazione tecnica non considera la disposizione.

In merito ai profili di quantificazione, non vi sono osservazioni.

Articolo 17
(Fondo sperimentale di riequilibrio provinciale)

Per assicurare l’attribuzione alle province dell’autonomia di entrata in forma progressiva ed ispirata ad un principio di equilibrio territoriale, lo schema di decreto prevede l’istituzione, a decorrere dall’anno 2012, di un Fondo sperimentale di riequilibrio (comma 1), la cui funzionalità cessa a decorrere dalla data di attivazione del fondo perequativo previsto dall'articolo 13 della legge n. 42 del 2009, la cui disciplina generale è recata dal successivo articolo 19.

Al riguardo si rileva che, sebbene il comma in esame non precisi il periodo di durata del Fondo sperimentale di riequilibrio provinciale, esso dovrebbe tuttavia corrispondere ad un quadriennio, posto che la norma dispone la cessazione del Fondo a decorrere dalla data di attivazione del sistema di perequazione ordinario previsto dall’articolo 13 della legge delega, che il successivo articolo 19 fissa a partire dal 2016, anno di istituzione, nel bilancio dello Stato, del fondo perequativo per gli enti locali. Va peraltro segnalato che in altre norme dello schema di decreto recanti istituzione di altri Fondi sperimentali di riequilibrio (articoli 8 e 15), non vi sono analoghe indicazione circa la data di cessazione degli stessi

Sul punto ed in ordine alle questioni connesse alla disciplina della perequazione per gli enti locali si rinvia a quanto illustrato all’articolo 19 del provvedimento (cfr. relativa scheda di lettura).

Il Fondo sperimentale di riequilibrioè alimentato con le entrate derivanti dalla compartecipazione provinciale all’accisa sulla benzina istituita dall’articolo 14, comma 1, a decorrere dall’anno 2012, in favore delle Province delle regioni a statuto ordinario (comma 2).

Si ricorda, qui, che secondo l’Intesa raggiunta tra Governo e Autonomie, le entrate che alimentano il Fondo sperimentale di riequilibrio dovrebbero derivare da una compartecipazione provinciale all’IRPEF e non dalla compartecipazione all’accisa sulla benzina.

In merito alle entrate che confluiranno al Fondo sperimentale, si ricorda che la compartecipazione all’accisa sulla benzina è attribuita alle Province dall’anno 2012 al fine di compensare la soppressione dei trasferimenti erariali ed il venir meno delle entrate legate alla compartecipazione provinciale all’IRPEF e dell’addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica, anch’esse soppresse a partire dall’anno 2012. Il comma 2 dell’articolo 14 prevede, infatti, che l’aliquota di compartecipazione venga stabilità in modo tale da assicurare un volume di entrate corrispondenti all’ammontare dei suddetti trasferimenti e gettiti soppressi.

Sulla base delle stime riportate nella Relazione tecnica, il gettito della compartecipazione all’accisa sulla benzina che potrà confluire nel Fondo sperimentale di riequilibrio dovrebbe essere corrispondente all’ammontare dei trasferimenti erariali soppressi – stimati in circa 1.139 milioni nel 2012 e in 1.151 nel 2013 (ovvero, 720 milioni nel 2012 e 732 milioni nel 2013, se si considerano le riduzioni dei trasferimenti disposte dal D.L. n. 78/2010), inclusivi della compartecipazione provinciale IRPEF – e delle minori entrate derivanti dalla soppressa addizionale provinciale all’accisa sull’energia elettrica, in merito alle quali, però, non viene fornita una stima per l’anno 2012. Per una analisi approfondita della stima del gettito dei suddetti tributi, si rinvia al paragrafo relativo ai profili finanziari dell’articolo 14.

Il comma 3 prevede che le modalità di riparto del Fondo sperimentale di riequilibrio siano definite con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottare previo accordo sancito in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Per quanto concerne i criteri di riparto tra le province delle somme che affluiscono al Fondo sperimentale, la norma fa riferimento alla coerenza con la determinazione dei fabbisogni standard.

In relazione alle disposizioni di cui al comma 3, si osserva – come peraltro già rilevato con riferimento al Fondo sperimentale di riequilibrio dei comuni, di cui all’articolo 1, comma 5, del relativo schema di decreto legislativo (Atto del governo n. 292) - che la norma demanda ad una fonte di rango secondario la definizione delle modalità di riparto del Fondo.

Non viene inoltre specificata la natura e la valenza, vincolante o meno, dell’accordo preventivo da realizzare in sede di Conferenza Stato-Città ed autonomie locali, al fine di chiarire se, in mancanza dello stesso, si possa comunque procedere all’adozione del predetto decreto.

Per quanto concerne, inoltre, i criteri di riparto del Fondo, la norma si limita a richiamare la necessaria coerenza con i fabbisogni standard.

Si rileva, in merito, la necessità di chiarire meglio i meccanismi di funzionamento del fondo nonché i principi in base ai quali dovranno essere adottati i criteri per il riparto delle risorse del fondo, posto che, ai sensi del relativo decreto legislativo (D.Lgs. n. 216/2010), la determinazione dei fabbisogni standard avverrà secondo un processo graduale, diretto a garantirne l’entrata a regime, con riferimento al complesso delle funzioni, nel 2016.

In merito ai meccanismi di funzionamento del Fondo sperimentale di riequilibrio provinciale, e, più in particolare, ai criteri di riparto tra gli enti delle somme che in esso affluiscono, si rileva, più in generale, l’esigenza di valutare il meccanismo transitorio di finanziamento e perequazione, previsto dall’articolo in esame, alla luce dei principi e criteri direttivi di delega formulati dall’articolo 21 della legge n. 42 del 2009, che disciplinano espressamente la fase transitoria nel passaggio dalla spesa storica ai fabbisogni standard per il finanziamento degli enti locali, non esplicitamente richiamato dall’articolo in esame.

In particolare, andrebbe, in primo luogo, verificato se il meccanismo di finanziamento delineato dall’articolo in esame sia in grado di garantire alle province, nella fase di transizione, un complesso di risorse adeguato al finanziamento complessivo delle funzioni, secondo i principi indicati nell’articolo 21, comma 1, lettera b), della legge delega n. 42/2009.

In proposito, si ricorda che l’articolo 21, comma 1, lettera b), della legge n. 42/2009 prevede che il legislatore delegato è tenuto ad assicurare, nel periodo transitorio, che la somma del gettito delle nuove entrate di comuni e province sia, nel complesso dei relativi comparti, corrispondente al valore dei trasferimenti oggetto di soppressione e fiscalizzazione. Ai fini della valutazione della corrispondenza delle nuove entrate all’entità dei trasferimenti soppressi, la citata norma prevede che in sede di Conferenza Unificata si effettui una verifica in ordine alla congruità del gettito delle nuove entrate di comuni e province.

Si rileva che lo schema di decreto in esame non contempla la predetta verifica di congruità del gettito delle nuove entrate delle province in relazione ai trasferimenti soppressi da parte della Conferenza Unificata: esso prevede, tuttavia, un coinvolgimento nella fase transitoria della Conferenza Stato-città e autonomie locali, per la definizione dei criteri di riparto del fondo.

Con riferimento specifico alla determinazione, nella fase transitoria, dei fondi perequativi di comuni e province, si rammenta che l’articolo 21, comma 1, lettera d), della legge delega, prevede che tali fondi siano quantificati, per ciascun livello di governo, in misura pari alla differenza tra i trasferimenti statali soppressi e le maggiori entrate spettanti a comuni e province in sostituzione di tali trasferimenti, tenendo conto del principio del graduale superamento del criterio della spesa storica in favore del fabbisogno standard e della capacità fiscale in base alla tipologia di funzioni da finanziare.

Si ricorda, inoltre, che nella fase transitoria, l’articolo 21, comma 1, lettera e), prevede che il finanziamento delle spese degli enti locali debba essere effettuato assumendo l’ipotesi che l’80 per cento delle spese sia considerato come riconducibile alle funzioni fondamentali e che il residuo 20 per cento si riferisca alle funzioni non fondamentali[59].

In proposito, posto che la disposizione in esame non reca un esplicito richiamo all’articolo 21 della legge delega; andrebbe chiarito se le percentuali di finanziamento delle spese degli enti locali siano riferibili anche al riparto delle risorse del Fondo sperimentale di riequilibrio previsto dallo schema di decreto.

In tale ipotesi, soltanto l’80 per cento del Fondo dovrebbe essere ripartito tra gli enti ai fini del finanziamento delle spese fondamentali tenendo conto della transizione verso i fabbisogni standard, mentre il restante il 20 per cento dell’importo del Fondo potrebbe essere ripartito tenendo conto della transizione verso i principi della capacità fiscale.

In merito ai rilievi relativi al funzionamento del Fondo sperimentale di riequilibrio delle province, si ricorda che le stesse problematiche emerse con riferimento all’analogo Fondo sperimentale di riequilibrio dei comuni sono state già affrontate in sede di esame dello schema di decreto relativo al federalismo municipale (Atto n. 292) presso la Commissione bicamerale (si veda il testo contenuto nel parere non approvato in Commissione il 3 febbraio 2010).

In particolare, all’articolo 1, comma 5, del suddetto testo sono state inserite alcune disposizioni che chiariscono:

1. la portata dell’accordo preventivo sancito in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali ai fini dell’emanazione del decreto da parte del Ministro dell’interno relativo alle modalità di alimentazione e di riparto del Fondo sperimentale. In particolare, si prevede che lo schema di decreto sia trasmesso alla Conferenza Stato-città ed autonomie locali entro una data specifica (il 15 ottobre). In caso di mancato accordo entro il 30 novembre dell’anno precedente, il decreto può essere comunque emanato; in sede di prima applicazione del provvedimento, il termine per l’accordo scade il quarantacinquesimo giorno dalla data di entrata in vigore del decreto.

2. i criteri di riparto del Fondo, precisando che oltre a far riferimento alla determinazione dei fabbisogni standard, si tenga altresì conto, sino al 2013, della necessità che una quota pari al 30% della dotazione del Fondosia ridistribuito tra i comuni in base al numero dei residenti.

Profili finanziari

La relazione tecnica non considera la disposizione.

In merito ai profili di quantificazione, si osserva che la norma, individuando le risorse tributarie da utilizzare ai fini della perequazione (compartecipazione all’accisa sulla benzina), non chiarisce quali siano le risorse tributarie oggetto della perequazione: le risorse tributarie sostitutive dei trasferimenti erariali e dell’addizionale sull’energia elettrica sono infatti integralmente destinate al fondo perequativo e non è quindi chiaro se vi sia una quota di risorse oggetto di diretta attribuzione alle province e una quota di risorse destinate alla perequazione.

Non è inoltre chiaro secondo quali criteri la perequazione, demandata ad accordo in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, debba essere attuata. A tale proposito, richiamando quanto già osservato con riferimento all’articolo 14, si segnala che andrebbe chiarito in particolare se, in sede di prima applicazione della disposizione, la perequazione debba essere tale da attribuire a ciascuna provincia il medesimo ammontare di risorse che sarebbe stato attribuito sulla base della normativa vigente. Tale condizione non è infatti espressamente prevista dalla norma.

Non è inoltre chiaro se, nella fase transitoria in cui opera il fondo sperimentale, rilevi, ai fini delle diverse modalità di perequazione, la ripartizione delle risorse destinate a finanziare le funzioni fondamentali o non fondamentali delle province.

Articolo 18
(Classificazione delle spese provinciali)

1. Fino alla individuazione dei fabbisogni standard delle funzioni fondamentali delle province, ai fini del finanziamento integrale sulla base del fabbisogno standard si applica l’articolo 21, comma 4, della legge n. 42 del 2009.

L’articolo 18 conferma le disposizioni già stabilite dall’articolo 21, comma 4, della legge di delega, stabilendo che, nella fase transitoria, ai fini del nuovo sistema di finanziamento delle funzioni sulla base del criterio del fabbisogno standard, come previsto dalla legge sul federalismo fiscale (l. n. 42/2009), si considerano le spese relative alle funzioni fondamentali delle province come individuate dal citato comma, ossia:

a) funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio disponibile alla data di entrata in vigore della legge in esame;

b) funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l'edilizia scolastica;

c) funzioni nel campo dei trasporti;

d) funzioni riguardanti la gestione del territorio;

e) funzioni nel campo della tutela ambientale;

f) funzioni nel campo dello sviluppo economico relative ai servizi del mercato del lavoro.

In proposito, si ricorda che l’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione individua, tra le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, le funzioni fondamentali di comuni, province, e città metropolitane, accanto alla legislazione elettorale e alla disciplina degli organi di governo degli enti locali.

L’attuazione del dettato costituzionale è stata tentata una prima volta con la legge n. 131 del 2003[60] che recava la delega, mai esercitata, «per l’individuazione delle funzioni fondamentali, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, essenziali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento» (art. 2).

Più di recente, nel corso dell’attuale legislatura, il Governo ha presentato un ampio disegno di legge volto a modificare la disciplina degli enti locali ed a delegare il Governo per l’adozione di una “Carta delle autonomie locali”, dove raccogliere e coordinare le disposizioni in materia (principalmente contenute nel D.P.R. N. 267/2000, art. 19 per le funzioni delle province) che prevede anche l’individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali secondo il dettato costituzionale. Tale ddl è stato approvato in prima lettura dalla Camera (A.C. 3118) ed è ora all’esame del Senato (A.S. 2259).

Peraltro, la definizione delle funzioni fondamentali degli enti locali risulta rilevante ai fini del federalismo fiscale.

Infatti, l’art. 119, comma quarto, Cost. stabilisce che le risorse degli enti locali (e delle regioni) – ossia tributi ed entrate proprie, compartecipazioni al gettito erariale e fondo perequativo – devono consentire il finanziamento integrale delle “funzioni pubbliche loro attribuite”. L’individuazione di tali funzioni appare, pertanto, un passaggio necessario per la valutazione dell’entità delle risorse finanziarie da attribuire alle autonomie locali.

L’importanza dell’individuazione delle funzioni territoriali è confermata dalla legge n. 42 del 2009, di attuazione dell’art. 119 Cost. Tale legge, nell’indicare i princìpi e i criteri direttivi della delega relativa al finanziamento delle funzioni di comuni, province e città metropolitane (art. 11, co. 1, lett. a)), prevede una classificazione delle spese degli enti locali ripartite in:

- spese riconducibili alle funzioni fondamentali individuate dalla legislazione statale;

- spese relative alle altre funzioni;

- spese finanziate con contributi speciali.

In particolare, la legge n. 42 prevede l’integrale finanziamento delle spese riconducibili alle funzioni fondamentali, la cui individuazione è rinviata alla legislazione statale di attuazione dell’articolo 117, comma secondo, lett. p), mediante tributi propri, compartecipazioni e addizionali ai tributi erariali e regionali e fondo perequativo, che andranno a sostituire integralmente i trasferimenti statali. La garanzia del finanziamento integrale delle spese riconducibili alle funzioni fondamentali e dei livelli essenziali delle prestazioni da esse eventualmente implicate deve avvenire con modalità definite in base al “fabbisogno standard”, modalità che consente di superare il vigente criterio di finanziamento, basato sulla spesa storica (art. 11, co. 1, lett. b)).

La fase transitoria, riconducibile ad un periodo di cinque anni per consentire il superamento definitivo del criterio della spesa storica, è disciplinata dall’art. 21 della legge sul federalismo che contiene principi e criteri direttivi per l’attuazione con decreti legislativi da parte del governo. In particolare, l’art. 21, co. 1, lett. e), dispone che, fin tanto che non saranno in vigore le disposizioni concernenti le funzioni fondamentali, il finanziamento delle spese degli enti locali avviene sulla base di alcuni specifici criteri. In particolare:

- il fabbisogno delle funzioni di comuni e province viene finanziato assumendo l’ipotesi che l’80 per cento delle spese sia considerato come riconducibile alle funzioni fondamentali e che il residuo 20 per cento si riferisca alle funzioni non fondamentali (punto 1);

- l’80 per cento delle spese di comuni e province (cioè quelle di cui al punto 1), afferenti alle funzioni fondamentali, viene finanziato per mezzo delle entrate derivanti dall’autonomia finanziaria, comprese le compartecipazioni a tributi erariali, e dal fondo perequativo; il residuo 20 per cento delle spese di cui al punto 1, relative alle altre funzioni, è finanziato per mezzo delle entrate derivanti dall’autonomia finanziaria, comprese le compartecipazioni a tributi regionali, e dal fondo perequativo (punto 2).

- a tal fine, il punto 3 prevede che venga preso a riferimento l’ultimo bilancio degli enti locali certificato a rendiconto, disponibile alla data di predisposizione degli schemi dei decreti legislativi attuativi della delega.

Ancora per il periodo transitorio e ai soli fini della determinazione dell'entità e del riparto dei fondi perequativi degli enti locali, l’articolo 21, comma 2, prevede che nei decreti legislativi di attuazione siano provvisoriamente considerate, in sede di prima applicazione, ai fini del finanziamento integrale sulla base del fabbisogno standard, le funzioni individuate e quantificate dalle corrispondenti voci di spesa, sulla base dell'articolazione in funzioni e relativi servizi prevista dal regolamento sui modelli contabili degli enti locali di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 gennaio 1996, n. 194[61].

I successivi commi 3 e 4 recano, rispettivamente, per i comuni e per le province, un elenco provvisorio delle funzioni fondamentali da finanziare integralmente sulla base del fabbisogno standard, ai sensi del comma 2.

Per i comuni, le funzioni, e i relativi servizi, da considerare provvisoriamente quali funzioni fondamentali sono:

b) funzioni di polizia locale;

c) funzioni di istruzione pubblica, compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l'edilizia scolastica;

d) funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti;

e) funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente, fatta eccezione per il servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di edilizia nonché per il servizio idrico integrato;

f) funzioni del settore sociale[62].

Perciò, rispetto alle funzioni individuate dal D.P.R. n. 194/1996 richiamate dal comma 2 dell’art. 21 non risultano considerate le funzioni relative ai seguenti ambiti: giustizia; cultura e beni culturali; settore sportivo e ricreativo; turismo; sviluppo economico; servizi produttivi (oltre alle funzioni concernenti edilizia residenziale pubblica e locale, piani di edilizia e servizio idrico integrato, espressamente escluse).

Per le province, le funzioni, e i relativi servizi, da considerare provvisoriamente quali funzioni fondamentali sono quelli indicati supra, nel testo.

Perciò, rispetto alle funzioni individuate dal citato D.P.R. n. 194/1996, richiamate dal comma 2 dell’art. 21 non risultano considerate le funzioni relative ai seguenti ambiti: cultura e beni culturali; settore turistico, sportivo e ricreativo; settore sociale; sviluppo economico, relativamente ai servizi per l’agricoltura e per l’industria, il commercio e l’artigianato.

La disciplina in commento ha natura temporanea, poiché l’assetto a regime della materia presuppone sia la definizione delle funzioni fondamentali delle province, sia l’individuazione dei fabbisogni standard delle funzioni fondamentali secondo le modalità disciplinate dal D.Lgs. n. 216/2010[63].

In particolare, l’articolo 2 del decreto 216 individua il procedimento per realizzare la convergenza dei costi e dei fabbisogni standard dei vari livelli di governo nonché degli obiettivi di servizio ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione. Il comma 1 impernia il suddetto procedimento di convergenza sulla predisposizione, da parte del Governo, di disposizioni di coordinamento dinamico della finanza pubblica nell’ambito del disegno di legge di stabilità o di un disegno di legge collegato alla manovra di finanza pubblica. Tali disposizioni, da sottoporre a previo confronto e valutazione congiunta in sede di Conferenza unificata, devono essere coerenti con gli obiettivi e gli interventi appositamente individuati dalla decisione di finanza pubblica.

Il comma 2 prevede che, ai fini della predisposizione delle norme di coordinamento dinamico della finanza pubblica, il Governo tenga conto: delle informazioni e dei dati in merito alle funzioni fondamentali effettivamente esercitate e ai servizi resi o non resi, in tutto o in parte, da ciascun ente locale; nonché dell’incrocio tra i dati relativi alla classificazione funzionale delle spese e quelli relativi alla classificazione economica.

Il comma 3 dispone che gli obiettivi di servizio siano stabiliti in modo da garantire il rispetto della scansione temporale della fase transitoria prevista dai commi successivi dell’articolo in esame per il passaggio dal criterio della spesa storica a quello dei fabbisogni standard.

I commi 4 e 5 delineano i tempi di avvio del periodo transitorio finalizzato al progressivo superamento del criterio della spesa storica nel finanziamento degli enti locali e della sua sostituzione con il criterio dei fabbisogni standard. Nel frattempo, e fino all’entrata in vigore delle norme di legge che provvederanno alla individuazione delle funzioni fondamentali, il finanziamento del fabbisogno degli enti locali verrà effettuato considerando l’80% delle spese come fondamentali e il restante 20% di esse come non fondamentali.

Il comma 4 indica l’anno 2012 quale anno di avvio della fase transitoria comportante il superamento del criterio della spesa storica.

L’approccio che il legislatore delegato sembra adottare nel definire la fase transitoria consiste nell’applicazione progressiva del criterio del fabbisogno standard, quale parametro di riferimento per il finanziamento degli enti locali, ad un numero sempre maggiore di funzioni fondamentali.

Le fasi e la tempistica in cui si struttura la fase transitoria prevedono che nel 2011 verranno determinati i fabbisogni standard che entreranno in vigore nel 2012 con riguardo ad almeno un terzo delle funzioni fondamentali per i Comuni e le Province, quali definite all’articolo 3, comma 1, con un processo di gradualità tale da garantire l’entrata a regime nel corso del triennio successivo.

Nel 2012 verranno determinati i fabbisogni standard che entreranno in vigore nel 2013 con riguardo ad almeno due terzi delle suddette funzioni, anche in questo caso con un’entrata a regime nell’arco del triennio successivo.

Nel 2013 verranno determinati i fabbisogni standard che entreranno in vigore nel 2014 con riguardo a tutte le funzioni fondamentali, sempre con un processo di gradualità che, come nelle fasi precedenti, deve comunque assicurare l’entrata a regime nell’arco del triennio successivo.

In sostanza, nel periodo di transizione, la norma sembra indicare una sorta di “convivenza” tra il criterio della spesa storica e quello del fabbisogno standardizzato per il finanziamento dei vari gruppi di funzioni fondamentali.

La progressiva sostituzione del criterio della spesa storica in favore del fabbisogno standard dovrebbe inoltre comportare, secondo i principi del federalismo fiscale, una graduale sostituzione dei trasferimenti statali con entrate proprie.

Il successivo articolo 3 del decreto reca, un elenco, per i comuni e le province, delle funzioni da considerarsi, in via provvisoria, come fondamentali, che sono individuate, ancora una volta, con quelle di cui all’articolo 21 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in attesa dell’entrata in vigore della legge statale che individuerà in via stabile le funzioni fondamentali degli enti locali ai sensi dell’articolo 117, comma secondo, lettera p), della Costituzione.

Articolo 19
(Fondo perequativo per comuni e province)

L’articolo 19 reca la disciplina del Fondo perequativo per le province e i comuni, ai sensi dell’articolo 13 della legge n. 42/2009, per il finanziamento delle spese dei comuni e delle province, successivamente alla determinazione dei fabbisogni standard collegati alle spese per le funzioni fondamentali.

Il comma 1 ne prevede l’istituzione nel bilancio dello Stato a decorrere dall’anno 2016, con indicazione separata degli stanziamenti per i comuni e degli stanziamenti per le province, a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni da loro svolte.

Con riferimento alla data di istituzione del Fondo perequativo, si osserva che nel testo dell’Intesa tra Governo e Autonomie la costituzione del Fondo è posticipata al 2017.

In merito alla data di istituzione del Fondo perequativo dello Stato, si rileva come la definizione dei meccanismi perequativi sia strettamente dipendente dalla determinazione dei fabbisogni standard, quale parametri di riferimento cui ancorare il finanziamento delle spese degli enti locali in sostituzione del criterio della spesa storica. Il decreto legislativo relativo alla determinazione dei fabbisogni standard (D.Lgs. n. 216/2010) prevede un percorso graduale per la transizione verso l’integrale finanziamento dei fabbisogni standard. In particolare, il decreto individua nel 2012 l’anno di avvio della fase transitoria, a partire dal quale il criterio del fabbisogno standard verrà progressivamente applicato ad un numero sempre maggiore di funzioni fondamentali, al fine di pervenire al nuovo assetto finanziario nell’arco di un quinquiennio, entro il 2016.

Il nuovo sistema di perequazione ordinario, previsto dall’articolo 13 della legge delega, dovrebbe pertanto essere attivato alla fine del periodo transitorio, quando il sistema dei fabbisogni standard sarà determinato con riguardo a tutte le funzioni fondamentali degli enti locali.

Le modalità di alimentazione e di riparto del fondo sono stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per i rapporti con le Regioni e del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, previo accordo sancito in sede di Conferenza unificata Stato-Città ed autonomie locali.

La norma sottolinea che le modalità in questione devono garantire la neutralità finanziaria per il bilancio dello Stato.

Si rileva che nell’Intesa tra Governo e Autonomie si propone di sostituire l’accordo in sede di Conferenza unificata con una intesa da sancire in sede di Conferenza Stato-Città ed autonomie locali.

In relazione alla suddetta disposizione, si osserva che la norma demanda ad una fonte di rango secondario la definizione delle modalità di alimentazione e di riparto del Fondo perequativo statale.

Va inoltre rilevato che la norma non reca alcuna indicazione riguardo alle modalità di alimentazione del fondo perequativo né alla sua dimensione.

Essa non contiene neppure un esplicito riferimento all’articolo 13, comma 1, lettera a) della legge delega, nel quale, al riguardo, è precisato:

§ che il Fondo perequativo dello Stato, che finanzia i fondi perequativi regionali per gli enti locali, è alimentato con le risorse provenienti dalla fiscalità generale, ponendo pertanto l’accento sul carattere verticale della perequazione;

§ che la dimensione del fondo perequativo statale deve essere determinata, con riguardo all’esercizio delle funzioni fondamentali, per ogni tipologia di ente, in misura pari alla differenza tra il totale dei fabbisogni standard per le funzioni fondamentali e il totale delle entrate standardizzate spettanti ai comuni e alle province (intendendosi come tali tutte le entrate spettanti agli enti locali come individuate ai sensi dell’articolo 12 (con esclusione dei c.d. tributi propri di scopo e dei contributi per gli interventi speciali di cui all’articolo 16), valutate ad aliquota standard (art. 13, lett. e).

Si segnala, infine, che in sede di esame presso la Commissione bicamerale dello schema di decreto legislativo relativo al federalismo municipale (Atto n. 292), la proposta di parere formulata dal relatore – non approvata dalla Commissione - prevede l’inserimento nel testo dello schema di un articolo aggiuntivo recante una specifica disciplina del Fondo perequativo per comuni e province. Al riguardo, andrebbe chiarito, in via preliminare, quale parte della norma in esame debba ritenersi assorbita dal citato art. 7-ter dello schema di provvedimento riguardante il federalismo municipale nel testo contenuto nella proposta di parere del Relatore del 2 febbraio 2011.

Tale articolo prevede la costituzione di un Fondo perequativo nel bilancio dello Stato, con indicazione separata degli stanziamenti per i comuni e degli stanziamenti per le province, a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni da loro svolte; le modalità di alimentazione e di riparto del fondo sono stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa intesa sancita in sede di Conferenza Stato-Città ed autonomie locali; l’articolo reca, inoltre, la disciplina delle modalità di alimentazione del Fondo medesimo a favore dei comuni, con specifica indicazione delle fonti di finanziamento.

Il comma 2 dispone che ciascuna Regione a Statuto ordinario istituisca nel proprio bilancio due fondi, uno a favore dei comuni, l’altro a favore delle province, alimentati dal fondo perequativo di cui al comma 1.

La costituzione dei due Fondi perequativi regionali, alimentati dal Fondo perequativo statale, corrisponde all’impianto delineato dall’articolo 13 della legge delega.

In particolare, l'articolo 13, comma 1, lettera a), prevede l’istituzione di due fondi perequativi, uno a favore dei comuni, l’altro a favore delle province e delle Città metropolitane, iscritti nel bilancio delle singole regioni ed alimentati attraverso un apposito fondo perequativo dello Stato.

Il Fondo perequativo dello Stato, che finanzia i fondi perequativi regionali per gli enti locali, è alimentato con le risorse provenienti dalla fiscalità generale.

Nel fondo perequativo statale è data separata indicazione degli stanziamenti spettanti a comuni, province e città metropolitane, a titolo di concorso per il finanziamento delle funzioni svolte da tali enti.

Come già sopra ricordato, l’articolo 13, reca, nella lettera a), anche l’esatta indicazione della dimensione del fondo perequativo statale, che deve essere determinata, per ogni tipologia di ente, con riguardo all’esercizio delle funzioni fondamentali, in misura pari alla differenza tra:

- il totale dei fabbisogni standard per le funzioni fondamentali e

- il totale delle entrate standardizzate spettanti ai comuni e alle province.

Il riferimento è a tutte le entrate spettanti agli enti locali, con esclusione dei c.d. tributi propri di scopo comunali e provinciali e dei contributi per gli interventi speciali di cui all’articolo 16, valutate ad aliquota standard (art. 13, lett. e).

L’entità dei fondi di cui ai commi 1 e 2 è periodicamente aggiornata e le relative fonti di finanziamento sono ridefinite attraverso accordi conclusi in sede di Conferenza Unificata, in conformità con quanto previsto dall’articolo 13, comma 1, lettera b), della legge delega (comma 3).

Va segnalato che il citato articolo 13, comma 1, lettera b) prevede che il decreto legislativo attuativo del sistema perequativo per gli enti locali rechi la definizione delle modalità con cui si procede periodicamente all’aggiornamento dell’entità dei fondi perequativi e alla ridefinizione delle relative fonti di finanziamento.

Anche per l’aggiornamento periodico dei fondi perequativi, nell’Intesa Governo e Autonomie si propone di sostituire gli accordi conclusi in sede di Conferenza unificata con apposite intese concluse in sede di Conferenza Stato-Città ed autonomie locali.

I criteri per la ripartizione del Fondo perequativo tra i singoli enti sono indicati ai commi 4-6, per la parte afferente alle funzioni fondamentali, e al comma 7, per il finanziamento delle funzioni diverse da quelle fondamentali[64].

Va segnalato che i citati commi si limitano a ribadire quanto già previsto, in proposito, dall’articolo 13 della legge delega.

In particolare, per il finanziamento delle funzioni fondamentali, la ripartizione del Fondo tra i singoli enti avviene sulla base di due tipi di indicatori di fabbisogno, uno di carattere finanziario (relativo al finanziamento della spesa corrente) ed un altro relativo al fabbisogno di infrastrutture (per il finanziamento della spesa in conto capitale).

Coma già indicato all’articolo 13, comma 1, lettera c) della legge delega:

§ il primo indicatore di fabbisogno finanziario misura la differenza tra il valore standardizzato della spesa corrente (al netto della spesa per interessi) e il valore standardizzato del gettito dei tributi e delle entrate proprie "di applicazione generale"; il calcolo della spesa e delle entrate standard è definito dai due successivi commi 5 e 6;

§ gli altri indicatore di fabbisogno di infrastrutture, per il finanziamento della spesa in conto capitale, vanno stabiliti in coerenza con la programmazione regionale di settore e devono tener conto dell’entità dei finanziamenti dell’Unione europea di carattere infrastrutturale ricevuti dagli enti locali e del vincolo di addizionalità cui questi sono soggetti^{^[65]}.

Il comma 5 detta le modalità per la definizione della spesa corrente standardizzata, necessaria per la valutazione dell’indicatore di fabbisogno finanziario, ai fini di cui al comma precedente.

Tale spesa è computata sulla base di una quota uniforme pro capite, corretta con una serie di parametri atti a valutare la diversità della spesa da ente a ente. Tali parametri correttivi sono relativi:

§ all’ampiezza demografica;

§ alle caratteristiche territoriali, con particolare riferimento alla presenza di zone montane;

§ alle caratteristiche demografiche, sociali e produttive dei diversi enti.

Il peso delle caratteristiche individuali dei singoli enti nella determinazione del fabbisogno è determinato con tecniche statistiche, utilizzando i dati di spesa storica dei singoli enti, tenendo conto anche della spesa relativa a servizi esternalizzati o svolti in forma associata.

Il comma 6 definisce le entrate da considerare ai fini della standardizzazione, per la ripartizione del fondo perequativo tra i singoli enti: esse sono rappresentate dai tributi propri valutati ad aliquota standard.

Il comma 7 concerne i criteri di riparto del fondo perequativo per i comuni e le province per il finanziamento delle funzioni diverse da quelle fondamentali. L’intervento del fondo perequativo, in tale ambito, è basato sulla capacità fiscale per abitante ed è diretto a ridurre le differenze tra le capacità fiscali dei singoli enti.

Per gli enti locali con minor popolazione, la cui soglia sarà individuata con decreto del Presedente del Consiglio dei Ministri, si deve tener conto :

§ del fattore della dimensione demografica (in relazione inversa);

§ della loro partecipazione a forme associative.

Si rileva che ai sensi dell’articolo 13, comma 1, lettera f) della legge n. 42, la soglia relativa agli enti con minore popolazione avrebbe dovuto essere individuata in sede di esercizio della delega.

La norma in esame conferma, dunque, secondo quanto già previsto nella legge delega, che la perequazione per le spese "non essenziali" è - a parità di altre condizioni - maggiore per gli enti con minor popolazione (relazione inversa) nonché per gli enti che più partecipano a forme associative.

I commi 8 e 9, ricalcando le disposizioni di cui all’articolo 13, comma 1, lettere g) ed h), della legge delega, definiscono un sistema alternativo (rispetto a quello fin qui esaminato) di riparto della perequazione, che le Regioni hanno la possibilità di attivare. Tale riparto alternativo si sostanzia in una diversa definizione dei parametri (della spesa corrente e capitale e delle entrate), sulla base di criteri risultati da accordi sanciti in sede di Conferenza unificata e previa intesa tra le Regioni e gli enti locali (comma 8).

Sul presupposto di tale collaborazione infraterritoriale, le Regioni, tenuto conto del complesso delle risorse assegnate dallo Stato a titolo di perequazione ai comuni e alle province che sono inclusi nel territorio regionale, possono procedere a proprie valutazioni della spesa corrente standardizzata e delle entrate standardizzate, nonché a stime autonome dei fabbisogni di infrastrutture.

Il riparto sarà pertanto effettuato sulla base dei parametri così definiti.

Il comma 9 fissa un termine di venti giorni per il trasferimento dei fondi perequativi dalle Regioni agli enti locali, decorrenti dal momento in cui le Regioni ricevono tali fondi dallo Stato.

E' entro tale termine che le Regioni possono eventualmente ridefinire i diversi parametri e quindi la diversa distribuzione delle quote del Fondo perequativo, secondo quanto previsto al comma precedente. Altrimenti, si applicano comunque i criteri di riparto del fondo stabiliti dal decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, adottato su proposta del Ministro dell’economia e finanze, che reca le modalità applicative dell’articolo in esame di cui al comma 10.

La eventuale ridefinizione - da parte delle Regioni - della spesa standardizzata e delle entrate standardizzate non può quindi comportare ritardi nell’assegnazione delle risorse perequative agli enti locali.

Nel caso in cui la regione non ottemperi alle descritte disposizioni, e non provveda nei termini previsti al trasferimento delle risorse perequative, il comma 9 prevede l’esercizio del potere sostitutivo da parte dello Stato, ai sensi dell’articolo 120, comma secondo, della Costituzione, secondo le disposizioni di cui all’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (c.d. “legge La Loggia”).

L’attivazione del potere sostitutivo nei confronti di regioni e province autonome fa capo alle disposizioni dell’articolo 120 della Costituzione e alla disciplina attuativa dettata dall’articolo 8 della legge n. 131/2003 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3). La disciplina generale prevede che si esplichi obbligatoriamente una procedura contestativa, seguita eventualmente da un termine monitorio e, solo successivamente, dalla attivazione del potere sostitutivo.

Profili finanziari

La relazione tecnica non considera la disposizione.

In merito ai profili di quantificazione, andrebbe chiarito, in via preliminare, quale parte della norma in esame debba ritenersi assorbita dall’art. 7-ter dello schema di provvedimento riguardante il federalismo municipale che disciplina l’istituzione e le modalità di alimentazione del Fondo perequativo per province e comuni.

In particolare, l’articolo 7-ter dello schema di decreto legislativo sul federalismo municipale, nel testo contenuto nella proposta di parere del Relatore del 2 febbraio 2011, prevede che il fondo perequativo a favore dei comuni sia alimentato da quote del gettito dei tributi di cui all'articolo 1, commi 1 e 1-bis^{^[66]} e dalla compartecipazione prevista dall'articolo 3, comma 2^{^[67]}. Sono invece oggetto di diretta attribuzione ai comuni, sulla base del principio di territorialità, le quote dei citati tributi non affluenti al fondo perequativo, nell’ambito della parte comunque spettante ai comuni^{^[68]}, nonché la compartecipazione IVA di cui all’articolo 1, comma 3 e l’IMU, di cui all’articolo 4.

In merito al citato provvedimento, si richiamano le osservazioni precedentemente formulate^{^[69]}, in particolare per quanto attiene la necessità di acquisire un chiarimento sulle modalità di compensazione in favore dei comuni delle minori entrate da questi conseguite per il venir meno dell’addizionale comunale all’IRPEF sui redditi colpiti da cedolare secca e da imposta municipale propria, sostitutive delle imposte sui redditi. Tale compensazione – al pari di quella relativa all’addizionale regionale sui medesimi cespiti^{^[70]} - non è infatti stata considerata nell’ambito del predetto provvedimento.

Con riferimento a quanto disposto dall’articolo in esame, che individua in particolare i criteri di ripartizione del fondo perequativo, si evidenzia la necessità di acquisire un chiarimento in merito ai profili di coordinamento tra tale disciplina e quella disposta dal citato schema di provvedimento sul federalismo municipale che disciplina in particolare i criteri di attribuzione di risorse tributarie direttamente ai comuni o al fondo perequativo. Andrebbe in particolare chiarito con quali modalità sia assicurato che tale attribuzione di risorse garantisca comunque il finanziamento integrale dei fabbisogni standard di spesa inerenti alle funzioni fondamentali, da determinarsi secondo gli indicatori di fabbisogno finanziario previsti dal comma 4 dell’articolo in esame. Si segnala infatti che i tributi oggetto di attribuzione diretta ai comuni, sulla base del principio di territorialità, sono stati individuati dal predetto provvedimento in assenza di informazioni in merito ai fabbisogni di spesa, ancora da determinarsi. Potrebbe pertanto sussistere, in linea teorica, la possibilità che ad alcuni enti siano attribuite, sulla base del criterio della territorialità, risorse tributarie proprie (compartecipazione IVA, IMU ed eventuali quote dei restanti tributi di spettanza comunale che non venissero fatte confluire al fondo perequativo) di ammontare eccedentario rispetto a quello necessario al finanziamento integrale dei fabbisogni standard. In tal caso risulterebbero corrispondentemente ridotte le risorse affluenti al fondo perequativo, che potrebbero pertanto rivelarsi insufficienti alla perequazione integrale dei fabbisogni di spesa dei restanti enti.

Tale eventualità potrebbe a maggior ragione verificarsi con il passare del tempo, nel caso in cui la dinamica dei gettiti di diretta attribuzione accrescesse progressivamente il divario tra le risorse tributarie attribuite ai comuni più dotati e i rispettivi fabbisogni standard di spesa.

In assenza di dati, non risulta possibile verificare se la prefigurata eventualità teorica possa effettivamente presentarsi.

Per un esercizio condotto sulla fase transitoria e riferito alla compatibilità dei criteri di attribuzione diretta delle risorse, previsti nel citato schema di decreto, con la condizione di uguaglianza di risorse attribuite rispetto ai trasferimenti soppressi, si rinvia al Dossier n. 192^{^[71]}. Da tale studio sembra emergere che già nella fase transitoria e in particolare nel 2011, le componenti attribuite direttamente ai comuni^{^[72]} nel complesso risultino maggiori dei trasferimenti, seppure in un numero limitato di comuni (63 comuni, per un ammontare complessivo di risorse che eccedono i trasferimenti di circa 10 milioni di euro).

Al verificarsi di questo caso, la minore disponibilità (pari a 10 milioni) della dotazione del fondo sperimentale di riequilibrio che residua la parte assegnata secondo criteri rigidi determinerebbe per i restanti comuni una minore attribuzione di risorse, seppure di entità modesta a livello di singolo ente.

Da ultimo, con riferimento alle risorse tributarie sostitutive dei trasferimenti regionali a province e comuni (ovvero la compartecipazione all’addizionale regionale all’IRPEF per i comuni e la compartecipazione all’accisa sulla benzina per le province), andrebbe chiarito se, al termine della fase transitoria in cui sono previsti Fondi sperimentali regionali di riequilibrio, le predette risorse siano da considerarsi ai fini della perequazione complessiva per il finanziamento integrale delle funzioni fondamentali dei comuni.

Articolo 20
(Oggetto)

Il capo IV (artt. 20-24) si apre con l’articolo 20[73]che ne definisce l’ambito: esso è diretto a disciplinare, a decorrere dall’anno 2013, le modalità perla determinazione dei costi standard e dei fabbisogni standard per le Regioni e per le Province autonome di Trento e Bolzano nel settore sanitario. La standardizzazione viene quindi estesa anche alle Regioni a statuto speciale.

Mentre la definizione del fabbisogno sanitario nazionale standard è disciplinata dal successivo articolo 21, la procedura per la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard regionali è stabilita dall’articolo 22.

I nuovi parametri definiti assicureranno il graduale e definitivo superamento degli attuali criteri di riparto del Fondo sanitario nazionale di cui all’articolo 1, comma 34, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza pubblica), come integrati dagli Accordi tra Stato e Regioni in materia sanitaria[74] (comma 1).

L’introduzione del concetto di costo e fabbisogno standard è avvenuta ad opera dell’articolo 2, comma 2, lettera f) della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) che lo ha definito quale costo e fabbisogno che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica. Essi divengono i parametri per il finanziamento dei Livelli essenziali di assistenza.

L’Intesa Governo-Autonomie propone di modificare il comma in esame al fine di riferire la norma soltanto alle regioni a statuto ordinario.

Viene poi stabilito che i costi e i fabbisogni standard determinati secondo le modalità stabilite dal Capo IV, costituiscano il riferimento cui rapportare progressivamente nella fase transitoria e, successivamente, a regime, il finanziamento integrale della spesa sanitaria, nel rispetto della programmazione nazionale e dei vincoli di finanza pubblica (comma 2).

Il riferimento e la disciplina della fase transitoria sono contenuti nell’articolo 21, comma 1, lettera e), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione), che prevede che siano definite regole, tempi e modalità della fase transitoria in modo da garantire il superamento del criterio della spesa storica in un periodo di cinque anni, per le spese riconducibili all’esercizio delle funzioni fondamentali e per le altre spese.

La sanità: il finanziamento dei Livelli essenziali di assistenza

I LEA: definizione e monitoraggio dei livelli essenziali

Sulla base di quanto disposto dalla Costituzione, i livelli delle prestazioni sanitarie, da garantirsi su tutto il territorio nazionale, e la fissazione dei principi in materia di tutela della salute competono al livello del governo centrale, nell’esercizio della potestà legislativa esclusiva. La puntuale determinazione dell’assetto organizzativo e delle modalità di erogazione dell’assistenza sanitaria, invece, è affidata al legislatore regionale.

Nel corso dell’evoluzione normativa ed organizzativa che ha interessato il Servizio Sanitario Nazionale dal momento della sua istituzione, i LEA sono passati dall’essere considerati quale quota capitaria minima da intendersi come livello atteso di spesa sanitaria media per abitante, sulla base del finanziamento ottenuto dalla singola regione dal Fondo sanitario nazionale, all’essere ora ritenuti l’espressione dell’insieme di prestazioni e servizi che il SSN è tenuto a garantire, entro i limiti delle risorse che le scelte di politica economica rendono disponibili. Di fatto, i LEA costituiscono il contenuto necessario e sufficiente dell’obbligo posto dall’ordinamento a carico di ciascuna regione nei confronti del destinatario del servizio. Oltre la soglia minima uniforme inclusa nei LEA, le regioni possono, con risorse proprie, erogare prestazioni aggiuntive tese a migliorare ulteriormente il livello delle prestazioni.

I LEA sono stati definiti dal DPCM 29 novembre 2001 e sono organizzati in tre macroaree:

- assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro;

- assistenza distrettuale;

- assistenza ospedaliera

Le tre macroaree sono, a loro volta, suddivise in 25 livelli intermedi e in ulteriori 26 microlivelli.

La suddivisione del fabbisogno sanitario nazionale standard nelle tre macroaree secondo le percentuali, rispettivamente, del 5 per cento, del 51 per cento e del 44 per cento, costituisce il primo indicatore della programmazione nazionale per l’attuazione del federalismo fiscale (articolo 22, comma 3, dello schema di decreto legislativo in esame).

Lo schema di decreto non interviene, infatti, né sul contenuto né sulla definizione dei LEA, i quali, pertanto, costituiscono, nella loro attuale configurazione, una delle cornici entro le quali si sviluppa la struttura federalista delineata dallo schema di decreto in esame. L’altra cornice, come vedremo, è costituita dall’ammontare del fabbisogno sanitario nazionale standard, determinato in coerenza con il quadro macroeconomico complessivo e nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica e degli obblighi assunti dall’Italia in sede comunitaria.

Le crescenti esigenze di verifica della correttezza della gestione delle risorse sanitarie, in rapporto all’obbligo di fornire le prestazioni ritenute essenziali hanno condotto allo sviluppo di metodologie di controllo, basate sia sull’utilizzo di indicatori economici sia su parametri di riferimento, per grandi aggregati di spesa, che permettano di accertare il grado di scostamento di una singola regione da un valore predeterminato.

Da ultimo, sulla verifica delle modalità e dei costi dell’erogazione delle prestazioni si impernia l’avvio del federalismo, con l’indicazione delle regioni benchmark , cioè delle regioni in equilibrio economico che garantiscono l’erogazione dei LEA in condizione di appropriatezza ed efficienza, sulla base degli indicatori, individuati dagli allegati 1, 2 e 3 dell’Intesa Stato-Regioni del 3 dicembre 2009 (articolo 22, comma 5, dello schema di decreto in esame).

Tali indicatori, in particolare, si distinguono in:

- indicatori del rispetto della programmazione nazionale (allegato 1);

- indicatori sui costi medi (allegato 2);

- standard di appropriatezza, di efficacia e di efficienza (allegato 3).

Essi costituiscono la strumentazione che i Tavoli di verifica degli adempimenti, nonché quelli per il controllo dell’applicazione dei piani di rientro, dovranno utilizzare secondo quanto previsto dall’Intesa e confermato dal decreto in esame.

La ripartizione del fabbisogno per il finanziamento dei Lea

Una volta definito il livello di risorse destinate a finanziare i LEA, esso viene ripartito tra le Regioni secondo il principio della quota capitaria ponderata, in base a criteri concordati in sede di Conferenza Stato-Regioni.

Sia nel 2010 che nel precedente triennio 2007-2009, le Intese hanno confermato i criteri e le percentuali di accesso al fabbisogno originariamente alla base del riparto 2006, con le correzioni necessarie per tener conto delle modificazioni intervenute nella distribuzione della popolazione sul territorio nazionale, nonché di quelle relative ai tetti per la farmaceutica.

La procedura di ripartizione delle risorse, basata su una metodologia ormai consolidata, si articola nelle seguenti fasi.

1. Il budget di spesa è suddiviso tra i tre Livelli essenziali di assistenza, secondo quote programmatiche prestabilite. Nel tempo si è cercato di ridurre la quota destinata all’assistenza ospedaliera e di sviluppare quella territoriale e la prevenzione, destinando a questi due Lea maggiori risorse rispetto alla spesa storica. Attualmente, le quote sono le seguenti:

- Prevenzione: 5%;

- Assistenza distrettuale: 51%;

- Assistenza ospedaliera: 44%.

All’interno del 2° livello, sono individuati 4 sotto-livelli:

- Medicina di base: 7%;

- Farmaceutica: 13,3%;

- Specialistica: 13,6%;

- Altra territoriale: 17,1%.

Tabella 1- Criteri di ripartizione del finanziamento indistinto dei LEA

Livello essenziale di assistenza		Quota obiettivo del FSN		Modalità di ripartizione

Prevenzione	5%			Quota capitaria semplice
Assistenza distrettuale	51%	Medicina di base	7%	Quota capitaria semplice
		Farmaceutica	13,3%	Tetto sul fabbisogno
		Specialistica	13,6%	Quota capitaria ponderata in base ai consumi di prestazioni ambula toriali per classi di età
		Altra territoriale	17,1%	Quota capitaria semplice
Assistenza ospedaliera:	44%		22%	Quota capitaria ponderata in base ai consumi di ricoveri per classi di età
			22%	Quota capitaria semplice
Fonte: Intesa CSR del 29 aprile 2010 sul riparto FSN 2010

2. Per ogni livello e sottolivello di assistenza, la popolazione regionale viene ponderata attraverso pesi rappresentativi dei consumi sanitari per fasce di età. I pesi rappresentano il rapporto tra la spesa media per abitante della classe di età specifica e il valore pro-capite di tutte le classi di età, assunto come valore unitario. La ponderazione riguarda attualmente l’assistenza ospedaliera e la specialistica[75], mentre per le altre funzioni si utilizza la quota capitaria semplice (peso=1). Per la farmaceutica, è previsto un “tetto” parametrato al fabbisogno complessivo.

3. La popolazione ponderata viene quindi riproporzionata alla popolazione reale.

4. Per ogni livello e sotto-livello, viene calcolato il valore pro-capite nazionale di finanziamento, dividendo il valore programmatico di cui al punto 1 per la popolazione nazionale residente[76].

5. Il valore pro-capite nazionale è moltiplicato per la popolazione ponderata di ogni Regione, ottenendo il finanziamento regionale per livello e sotto-livello.

6. Il fabbisogno totale di finanziamento per ogni Regione è pari alla somma dei livelli e sotto-livelli ottenuti.

7. Alle regioni viene assegnata una quota complessiva e indistinta di finanziamento. I valori-obiettivo indicati per i livelli e sotto-livelli di assistenza non rappresentano un vincolo settoriale alla spesa (ad eccezione della farmaceutica, per cui vige un tetto fissato per legge). Nella successiva ripartizione delle risorse all’interno della regione, le ASL non sono vincolate ad assegnare le stesse percentuali previste a livello nazionale.

8. Il fabbisogno regionale è infine corretto per la mobilità sanitaria degli assistiti, verificata a consuntivo.

Su tali basi sono stati ripartiti, come evidenziato nella tavola seguente, i “fabbisogni indistinti” nel triennio 2008-2010. Il livello complessivo di finanziamento definito per ciascun anno è ripartito, infatti, al netto delle quote vincolate a destinazioni specifiche[77].

Tabella 2 - Ripartizione regionale del fabbisogno per il finanziamento dei Lea – anni 2008-2010

(euro-%)

	2008		2009		2010
Regioni	Fabbisogno indistinto (euro)	Fabbisogno indistinto (%)	Fabbisogno indistinto (euro)	Fabbisogno indistinto (%)	Fabbisogno indistinto (euro)	Fabbisogno indistinto (%)

Piemonte	7.481.291.017	7,60	7.697.155.971	7,62	7.758.799.366	7,54
VdA	211.710.684	0,22	217.654.563	0,22	218.968.978	0,21
Lombardia	15.709.875.677	15,96	16.159.064.131	15,99	16.660.720.179	16,19
P.A. Bolzano	812.280.269	0,83	837.491.984	0,83	832.173.633	0,81
P.A. Trento	835.243.487	0,85	861.606.254	0,85	883.385.111	0,86
Veneto	7.837.862.928	7,96	8.078.296.761	7,99	8.325.815.124	8,09
Friuli	2.102.326.907	2,14	2.158.680.631	2,14	2.161.670.488	2,10
Liguria	2.994.954.034	3,04	3.043.209.491	3,01	3.022.830.060	2,94
Emilia Romagna	7.277.779.664	7,40	7.494.470.981	7,42	7.592.877.542	7,38
Toscana	6.304.241.652	6,41	6.481.321.732	6,41	6.535.992.849	6,35
Umbria	1.511.918.575	1,54	1.558.644.044	1,54	1.572.303.415	1,53
Marche	2.624.765.905	2,67	2.699.217.088	2,67	2.741.249.667	2,66
Lazio	8.913.399.653	9,06	9.278.614.124	9,18	9.585.081.067	9,32
Abruzzo	2.183.675.527	2,22	2.244.433.870	2,22	2.306.470.228	2,24
Molise	544.063.804	0,55	557.287.697	0,55	557.194.322	0,54
Campania	9.284.827.895	9,43	9.457.800.054	9,36	9.580.132.690	9,31
Puglia	6.618.840.084	6,73	6.757.219.537	6,69	6.840.731.376	6,65
Basilicata	1.000.985.745	1,02	1.022.209.246	1,01	1.022.037.971	0,99
Calabria	3.327.135.377	3,38	3.404.449.512	3,37	3.403.879.084	3,31
Sicilia	8.093.710.052	8,22	8.250.298.014	8,16	8.455.720.234	8,22
Sardegna	2.737.881.065	2,78	2.802.574.314	2,77	2.837.464.516	2,76
Italia	98.408.770.001	100,0	101.061.700.000	100,0	102.895.497.900	100,0
Fonte:per il 2008, delibere CIPE 27 marzo e 18 dicembre 2008; per il 2009, delibera CIPE 13 maggio 2010 (con partecipazione RSS per 30 milioni); per il 2010, Intesa 29 aprile 2010, Rep Atto n. 12 CSR 29/4/2010 e n. 75/CSR 24/5/2010. N.B. Il 2010 non comprende il riparto dei 250 milioni autorizzati dall'art. 11, comma 5, del D.L. 78/2010. Popolazione residente: Istat, 1° gennaio anno precedente.

Guardando al fabbisogno pro-capite, rispetto ad un valore medio nazionale pari (nel 2010) a 1.714 euro, si passa dai 1.648 euro della Campania ai 1.872 euro della Liguria (v. tavola 3). Tale diversità di importi è riconducibile ai criteri che sono alla base della ripartizione del fabbisogno complessivo che, come si è detto, tengono conto della diversa struttura delle popolazioni regionali e dei relativi consumi sanitari.

Il risultato dell’applicazione di tale sistema di pesi fa sì che una Regione con una popolazione più anziana della media nazionale avrà una popolazione pesata superiore alla popolazione residente; l’opposto si verifica per una Regione con una popolazione relativamente più giovane.

In termini di fabbisogno “pesato”, ogni regione riceve, infatti, lo stesso importo unitario.

Tabella 3– Fabbisogno pro-capite – anni 2008-2010

(euro-numeri indice)

Regioni	Fabbisogno procapite 2008		Fabbisogno procapite 2009		Fabbisogno procapite 2010
	(euro)	(numeri indice)	(euro)	(numeri indice)	(euro)	(numeri indice)
Piemonte	1.719	103	1.749	103	1.750	102
VdA	1.696	102	1.728	102	1.723	101
Lombardia	1.646	99	1.676	99	1.710	100
P.A. Bolzano	1.666	100	1.696	100	1.668	97
P.A. Trento	1.647	99	1.678	99	1.699	99
Veneto	1.642	99	1.672	99	1.704	99
Friuli	1.734	104	1.766	104	1.756	102
Liguria	1.863	112	1.890	112	1.872	109
Emilia Romagna	1.723	104	1.753	103	1.750	102
Toscana	1.733	104	1.763	104	1.763	103
Umbria	1.732	104	1.762	104	1.758	103
Marche	1.709	103	1.738	103	1.746	102
Lazio	1.623	98	1.669	98	1.703	99
Abruzzo	1.667	100	1.695	100	1.728	101
Molise	1.700	102	1.737	102	1.737	101
Campania	1.604	96	1.627	96	1.648	96
Puglia	1.626	98	1.658	98	1.677	98
Basilicata	1.693	102	1.730	102	1.731	101
Calabria	1.665	100	1.696	100	1.695	99
Sicilia	1.613	97	1.640	97	1.678	98
Sardegna	1.650	99	1.683	99	1.698	99
Italia	1.664	100	1.695	100	1.714	100

Le risorse destinate alla copertura del SSN

La copertura del fabbisogno “indistinto” spettante a ciascuna Regione è assicurata dalle entrate proprie delle ASL e delle aziende ospedaliere, dal gettito IRAP e dell’addizionale regionale IRPEF e, a copertura integrale del fabbisogno riconosciuto, dall’erogazione di cassa da parte dello Stato delle compartecipazioni all’IVA e all’accisa sulla benzina.

In aggiunta a tali risorse, vanno considerati i tributi delle Regioni a statuto speciale destinati alla sanità, e la quota del FSN a destinazione vincolata.

Più in dettaglio, le principali fonti di finanziamento del SSN sono le seguenti:

- i ricavi e le entrate proprie delle aziende sanitarie. Essi sono rappresentati dai ricavi derivanti dalla vendita di prestazioni sanitarie e non sanitarie a soggetti pubblici e privati, della Regione e al di fuori della Regione di appartenenza, e da altri ricavi quali interessi attivi e altri proventi finanziari, rimborsi, etc. In tale voce sono ricompresi i ticket introitati direttamente e le compartecipazioni per l’attività libero professionale svolta all’interno delle aziende sanitarie. E’ da notare che, in sede di riparto, tali entrate sono computate a livello convenzionale, in misura dunque inferiore a quella effettivamente registrata a consuntivo ;

- le risorse derivanti dall’IRAP e dall’addizionale regionale IRPEF. Tali entrate sono imputate a copertura del fabbisogno in base alle stime disponibili al momento del riparto: in sede di conguaglio, l’eventuale minor gettito é compensato a valere della compartecipazione IVA (cfr. infra), mentre eventuali eccedenze rispetto alle previsioni sono riversate all’entrata del bilancio dello Stato . Le stime del gettito IRAP e dell’addizionale regionale IRPEF sono calcolate ad “aliquota standard”: esse non tengono quindi conto delle maggiori entrate derivanti dalle manovre fiscali disposte dalle regioni in disavanzo e/o da quelle che intendono assicurare un livello di prestazioni sanitarie integrativo rispetto ai LEA;

- il Fondo per il fabbisogno sanitario di cui al decreto legislativo n. 56/2000 (Fondo perequativo nazionale). Le risorse del Fondo, alimentato dall’IVA, insieme all’accisa sulla benzina, vengono assegnate alle sole Regioni a statuto ordinario (RSO);

- gli ulteriori trasferimenti dal settore pubblico e da quello privato, che comprendono le quote di partecipazione delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome ;

Alle suddette risorse computate ai fini della copertura del fabbisogno indistinto, si aggiunge il Fondo sanitario nazionale, assegnato come quota parte a carico dello Stato:

- per le Regioni, alla sola Sicilia per il finanziamento dei LEA e a tutte le Regioni a statuto ordinario per quanto riguarda i fondi vincolati da norme speciali al finanziamento di spese sanitarie inerenti l’esecuzione di particolari attività e il raggiungimento di specifici obiettivi.

- per alcuni Enti del SSN .

Risorse pubbliche aggiuntive vengono infine destinate, sulla base di apposite disposizioni legislative, al finanziamento degli investimenti e della ricerca in campo sanitario, e alla sanità penitenziaria.

Articolo 21
(Determinazione del fabbisogno sanitario nazionale standard)

L’articolo 22[89] disciplina la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard regionali. Qui di seguito si procederà all’esame delle relative disposizioni procedendo ad un accorpamento dei commi sulla base della materia disciplinata.

Commi 1-2 - Definizione dei costi e dei fabbisogni standard regionali

Il comma 1 attribuisce la definizione dei costi e dei fabbisogni standard regionali, ovvero il riparto fra le regioni del fabbisogno complessivo nazionale, a una determinazione annuale del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, sentita la Struttura tecnica di supporto della stessa Conferenza.

La Struttura tecnica di monitoraggio paritetica (STEM), istituita ai sensi dell’articolo 3 dell’Intesa Stato-Regioni del 3 dicembre 2009[90], è composta da sei rappresentanti dei ministeri - Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero della salute e Dipartimento per gli Affari regionali -, da sei rappresentanti delle regioni - tre di competenza economica e tre di competenza sanitaria – e da un rappresentante per ciascuna delle Segreterie della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome e della Segreteria della Conferenza Stato-Regioni. La Struttura tecnica di monitoraggio è presieduta da un ulteriore componente, scelto d’intesa fra lo Stato e le Regioni, e si avvale per lo svolgimento delle proprie funzioni del supporto dell’AGENAS e dell’AIFA. La Struttura tecnica, luogo di confronto delle diverse esperienze regionali, procede all’aggiornamento degli strumenti di valutazione e monitoraggio approvati dalla Conferenza Stato Regioni, con la finalità di snellire e semplificare gli attuali adempimenti ed individuare un apposito set di indicatori in materia di attuazione dei LEA. La Struttura provvede inoltre alla verifica e alla valutazione delle azioni intraprese dalle Regioni interessate ai piani di rientro nonché dei risultati conseguiti in coerenza con i piani stessi.

La previsione annuale per la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard sembrerebbe discostarsi dall’impostazione della programmazione di medio periodo cui hanno fatto riferimento i precedenti Accordi del 2001 e del 2006[91]. Anche l’Intesa del dicembre 2009 si pone in tale ottica, da un lato, fissando l’ammontare del finanziamento a carico dello Stato su un arco pluriennale, dall’altro, individuando indicatori di carattere strutturale per la valutazione dell’efficienza e dell’appropriatezza delle prestazioni, nonché indicatori dell’equilibrio economico-finanziario delle regioni.

Nello schema di decreto in esame i criteri di riparto, pur se rapportati ad un intervallo temporale annuale, sono parametrati su determinanti (quali, ad esempio, la consistenza della popolazione regionale e la sua suddivisione in classi di età) non suscettibili di cambiamenti sensibili nel breve termine.

Sulla base di tali considerazioni, le variazioni annuali dovrebbero essere il più possibile limitate, e comunque circoscritte all’ammontare complessivo di risorse da destinare al finanziamento dei LEA (da definire nell’ambito delle scelte di politica economica, ma sempre nell’ottica di un bilancio pluriennale), limitando le modifiche riguardanti il riparto delle stesse tra le regioni.

Tali modalità di determinazione delle risorse da destinare alla sanità andrebbero valutate anche alla luce della considerazione secondo cui la certezza dell’ammontare delle risorse statali e una sostanziale stabilità delle “quote di accesso” al finanziamento[92]rafforzano la capacità programmatoria e organizzativa delle Regioni, agevolando l’adozione di azioni di miglioramento, determinanti, in particolare, nella gestione dei Piani di rientro.

La determinazione dei costi e dei fabbisogni standard si basa sugli elementi informativi presenti nel Nuovo sistema informativo sanitario (NSIS) del Ministero della salute (comma 2).

Commi 3 e 12 – Macrolivelli di assistenza

Il comma 3 stabilisce che le risorse disponibili per il finanziamento della sanità vengano ripartiti secondo i tre macrolivelli già definiti dal D.P.C.M. 29 novembre 2001[93] e in base alle percentuali previste dall’Intesa del 3 dicembre 2009 (ai sensi dell’articolo 2, comma 2, lettera a):

§ assistenza sanitaria collettiva in ambiente di vita e di lavoro, ovvero prevenzione (5%);

§ assistenza distrettuale (51%);

§ assistenza ospedaliera (44%).

I suddetti livelli percentuali di finanziamento della spesa sanitaria costituiscono indicatori della programmazione nazionale per l’attuazione del federalismo fiscale. Il loro rispetto da parte delle regioni è oggetto quindi delle valutazioni dei Tavoli di verifica degli adempimenti. Il comma 12 conferma tale impostazione, esplicitando per le regioni l’obiettivo di adeguarsi alle percentuali per livello di assistenza stabilite in sede di programmazione sanitaria nazionale.

L’articolo 2 del nuovo Patto per la salute per gli anni 2010-2012 stabilisce l’avvio del sistema di monitoraggio e autovalutazione regionale dei fattori di spesa, con particolare riferimento agli indicatori di rispetto della programmazione nazionale. Il sistema di monitoraggio ed autovalutazione è finalizzato ad assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione sanitaria regionale in condizioni di efficienza e di appropriatezza. In particolare, il comma 2, lettera a), rinvia all’allegato 1 della stessa Intesa che enumera gli indicatori del rispetto della programmazione nazionale (cfr articolo 20).

Il provvedimento in esame sembrerebbe confermare, per quanto concerne la destinazione del finanziamento ai diversi livelli di assistenza da parte delle regioni, un progressivo avvicinamento alla ripartizione considerata ottimale in sede di Intesa e, come tale, inserita tra gli indicatori relativi al rispetto della programmazione nazionale.

La previsione di quote predeterminate sembrerebbe diretta ad evitare una distribuzione di risorse di fatto basata sulla spesa storica, con un finanziamento tendenzialmente più elevato dell’assistenza ospedaliera a scapito della territoriale e distrettuale.

Commi 4 e 10 – Ambito di applicazione e periodo transitorio

Il comma 4 costituisce la premessa di quanto illustrato nei successivi commi (dal 5 al 10).

Il fabbisogno regionale standard viene determinato in fase di prima applicazione a decorrere dall’anno 2013, utilizzando per tutte le regioni i valori di costo rilevati nelle regioni prese a riferimento(c.d. regioni benchmark). A tale proposito, il successivo comma 10 stabilisce che il processo di convergenza definito dalla legge 42/2009, ovvero il finanziamento dei servizi erogati dalle Regioni non più in base alla spesa storica ma secondo valori standard di costo e fabbisogno, si compia nell’arco di cinque anni e con le modalità illustrate al comma 1 dell’articolo in commento.

Per quanto riguarda il meccanismo temporale di determinazione del fabbisogno standard, l’espressione “in fase di prima applicazione a decorrere dall’anno 2013” deve essere letta in parallelo con quanto introdotto dal precedente art. 20, comma 2, del provvedimento in esame, a proposito della determinazione dei costi e fabbisogni standard da assumere come riferimento cui rapportare il finanziamento integrale della spesa sanitaria nella fase transitoria e, successivamente, in quella a regime.

Il percorso temporale, non esplicitato dallo schema di decreto, sembra potersi così ricostruire:

§ una fase preparatoria comprendente il 2011 e il 2012, in cui si prevede di effettuare la scelta delle Regioni benchmark attraverso il monitoraggio dell’erogazione dei Lea, la qualità dei servizi erogati e le condizioni di equilibrio economico. Durante il periodo preparatorio dovrebbero inoltre essere fissati, mediante Intesa in Conferenza Stato-Regioni, i criteri per la pesatura della popolazione, fondamentali per la determinazione della regola di riparto ;

§ una fase transitoria della durata di cinque anni, a partire dal 2013, in cui vengono applicati con gradualità in tutte le Regioni i nuovi criteri di ripartizione.

Non appare chiaro, tuttavia, sulla base di quali parametri, si arrivi all’applicazione a regime del meccanismo descritto nei commi successivi. In particolare, non viene chiarito se e in quale misura nella fase transitoria sia prevista la possibilità di una variazione delle risorse assegnate alle singole regioni, né come il percorso di convergenza verso la fase a regime si coordini con quanto stabilito, per alcune regioni, dai rispettivi Piani di rientro .

L’Intesa Governo-Autonomie propone di modificare il comma 4 al fine di riferire la norma soltanto alle regioni a statuto ordinario.

Commi 5, 7 e 11 – Individuazione delle Regioni benchmark

Il comma 5 stabilisce la modalità di individuazione delle Regioni benchmark.

Il Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentito il Ministro per i rapporti con le regioni, individua cinque regioni, secondo i criteri di seguito indicati, da sottoporre per la scelta definitiva alla Conferenza Stato-Regioni. Fra le cinque Regioni, la Conferenza ne seleziona tre, tra cui obbligatoriamente la prima delle cinque, che divengono le regioni di riferimento (regioni benchmark) per il calcolo dei costi standard.

Si rileva che lo schema di decreto non reca indicazioni circa la formalizzazione dei passaggi sopra descritti.

Le regioni benchmark sono selezionate sulla base dei seguenti criteri:

erogazione dei livelli essenziali di assistenza in condizione di equilibrio economico, nel rispetto degli adempimenti necessari per l’accesso al maggior finanziamento delle risorse destinate al Servizio Sanitario Nazionale (sul punto, vedi supra quanto detto a proposito dell’articolo 2, commi 2 e 3), come verificato dal Tavolo di verifica degli adempimenti regionali, di cui all’articolo 12 dell’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005. L’ultimo capoverso del comma 5 specifica che sono in equilibrio economico le Regioni che garantiscono l’erogazione dei Lea in condizione di efficienza e di appropriatezza con le risorse ordinarie stabilite dalla legislazione vigente, comprese le entrate proprie regionali effettive incardinate nella programmazione della spesa statale per la sanità.

Il riferimento alle risorse ordinarie comporta che, ai fini della valutazione dell’equilibrio economico-finanziario, siano considerate esclusivamente le entrate previste in sede di riparto annuale del FSN. Non sono quindi considerate, ad esempio, le maggiori entrate derivanti dall’attivazione della leva fiscale o altre entrate da bilancio disponibili per la copertura della spesa sanitaria[94], ma solo le entrate proprie delle aziende sanitarie.

Queste ultime sono rappresentate dai ricavi derivanti dalla vendita di prestazioni sanitarie e non sanitarie a soggetti pubblici e privati, della Regione e al di fuori della Regione di appartenenza, e da altri ricavi, quali interessi attivi e altri proventi finanziari, rimborsi, etc. In tale voce sono ricompresi i ticket introitati direttamente e le compartecipazioni per l’attività libero professionale svolta all’interno delle aziende sanitarie. E’ da notare che, in sede di riparto, tali entrate sono computate a livello convenzionale, in misura dunque inferiore a quella effettivamente registrata a consuntivo[95];

§ i risultati per la valutazione delle regioni sono quelli del secondo esercizio precedente a quello di riferimento (comma 7).

Se il nuovo regime trovasse applicazione a partire dal 2013, come previsto dall’articolo 20, comma 1, la valutazione dell’equilibrio sarebbe quindi effettuata in base ai risultati relativi al 2011;

§ appropriatezza, efficienza e qualità dei servizi erogati. I criteri sono definiti con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa intesa della Conferenza Stato-Regioni, sentita la Struttura tecnica di supporto della Conferenza (vedi supra quanto illustrato), sulla base degli indicatori di cui agli allegati 1, 2 e 3 dell’Intesa del 3 dicembre 2009[96].

Il comma 11 introduce una clausola d’eccezione: qualora nelle condizioni di equilibrio, di cui al comma sopra illustrato, si trovino un numero di Regioni inferiori a cinque, le Regioni benchmark sono individuate anche tenendo conto del miglior risultato economico ottenuto nell’anno di riferimento, sottraendo ai costi la quota eccedente rispetto a quella necessaria a garantire l’equilibrio (ai sensi del comma 5, quest’ultima è data dalle risorse ordinarie stabilite dalla legislazione vigente a livello nazionale, comprese le entrate proprie regionali effettive).

Con riferimento alla scelta operata dallo schema di decreto in esame di prendere in considerazione, ai fini della determinazione dell’equilibrio economico, i risultati di un singolo esercizio, si richiama quanto già osservato circa l’opportunità di una programmazione pluriennale del finanziamento del SSN. Si sottolinea, inoltre, che il riferimento ad un unico esercizio finanziario potrebbe non garantire l’individuazione delle regioni effettivamente efficienti, in quanto i risultati potrebbero essere falsati da oscillazioni casuali della spesa.

l’Intesa Governo-Autonomiepropone di modificare il comma 5, aggiungendo la previsione per cui nell’individuazione delle Regioni benchmark “si dovrà tener conto dell’esigenza di garantire una rappresentatività in termini di appartenenza geografica al Nord, al Centro e al Sud, con almeno una Regione di piccola dimensione geografica”.

L’inclusione nel benchmark, proposta dalla Conferenza unificata, di tutte le ripartizioni territoriali e di almeno una regione territorialmente limitata potrebbe influire in modo significativo sulla possibilità di individuare effettivamente le regioni con un sistema sanitario efficiente ed appropriato. Con tale scelta, infatti, ove adottata, il legislatore sembrerebbe piuttosto propendere verso l’individuazione di un livello medio regionale di prestazioni, indipendentemente dalla loro efficienza ed appropriatezza, con possibili ripercussioni sul significato stesso di costo standard e sulla coerenza, quindi, dello schema di decreto in esame.

Non sembrerebbe inoltre sostenuta dall’evidenza empirica l’affermazione secondo cui una regione piccola si trova di fronte a condizioni di produzione ed erogazione dei servizi sanitari più sfavorevoli, come dimostrano i dati forniti dalla Copaff relativamente ai risultati di esercizio della Regione Umbria[97].

Si fa, infine, presente che applicando i criteri di calcolo indicati dallo schema di decreto in esame, in base ai dati del Ministero della salute e del Ministero dell’economia utilizzati dai Tavoli per la verifica degli adempimenti, nel triennio 2007-2009[98] risulterebbero in equilibrio una regione del Nord e tre regioni del Centro (di cui una di piccole dimensioni), mentre tutte le regioni del Sud evidenzierebbero una situazione di squilibrio economico.

In particolare, risultano in equilibrio in ciascuno degli anni 2007, 2008 e 2009 le regioni Lombardia, Umbria e Marche, mentre la Toscana soddisfa tale condizione solo negli esercizi 2007 e 2009.

Gli avanzi (disavanzi) sono calcolati tenendo conto delle entrate proprie effettive e comprendono i maggiori rischi, come da verbali del Tavolo Adempimenti. Non includono le risorse individuate, in via preventiva, nei bilanci regionali da destinare a copertura della maggiore spesa rispetto al livello di finanziamento garantito dallo Stato (c.d. coperture nei conti economici-CE).

Ove si considerassero anche le risorse incluse nei modelli CE, risulterebbero in equilibrio nel triennio anche il Piemonte e l’Emilia Romagna. Risulterebbe, inoltre, in equilibrio il Veneto nel biennio 2007-2008, mentre si confermerebbe un disavanzo nel 2009.

Si confermerebbe, infine, il disavanzo per la Toscana nel 2008, in quanto tale regione non prevedeva tale tipo di copertura.

Comma 6 – Determinazione dei costi standard

Il comma 6 reca la definizione dei costi standard. Per ciascuno dei tre macrolivelli (assistenza collettiva, assistenza distrettuale e assistenza ospedaliera), il costo standard è pari alla media della spesa pro-capite rapportata alla popolazione pesata registrata (a livello aggregato) nelle tre regioni benchmark.

Ai fini della standardizzazione, il livello della spesa delle tre macroaree (leggi macrolivelli) delle regioni benchmark è calcolato:

§ al lordo della mobilità passiva e al netto della mobilità attiva extraregionale (lettera a).

Il D.Lgs. 502/1992[99] attribuisce al cittadino la piena libertà di scegliere, anche al di fuori della Regione di residenza, le strutture pubbliche più idonee a soddisfare i propri bisogni assistenziali. La necessità di conciliare il meccanismo di remunerazione a tariffa delle prestazioni eseguite dalle strutture sanitarie con il meccanismo di finanziamento in base alla quota capitaria, che segue il principio della popolazione residente, implica pertanto un trasferimento di risorse finanziarie dall’Azienda Sanitaria Locale di provenienza del paziente a quella di destinazione. Ai sensi dell’articolo 12, comma 3, lettera b), del D.Lgs. 502/1992, in sede di ripartizione del Fondo sanitario nazionale, la quota capitaria di finanziamento da assicurare alle regioni viene determinata sulla base di un sistema di coefficienti parametrici che tiene conto anche della mobilità sanitaria per tipologia di prestazioni, da compensare, in sede di riparto, sulla base di contabilità analitiche per singolo caso fornite dalle unità sanitarie locali e dalle aziende ospedaliere attraverso le regioni e le province autonome;

§ non tenendo conto delle maggiori entrate regionali e della quota di spesa che finanzia livelli di assistenza superiori ai livelli essenziali (lettere b-c).

Come ricordato nel Rapporto sullo Stato della Legislazione 2010, i livelli essenziali di assistenza (Lea), esplicitati nel pacchetto di assistenza sanitaria definito dallo Stato, vengono erogati ai cittadini attraverso i servizi sanitari regionali finendo per essere definiti dalle politiche attuate dalle regioni di residenza. Alcuni dei servizi e delle prestazioni fornite dalle regioni concernono patologie e problemi di salute specifici, parzialmente esclusi dai LEA in quanto erogabili solo secondo specifiche indicazioni cliniche[100], come le cure odontoiatriche e quelle riabilitative.

Alcune regioni, poi, finanziano e forniscono prestazioni escluse dai Lea[101], quali le certificazioni richieste dalle istituzioni scolastiche ai fini della pratica sportiva non agonistica nell'ambito scolastico nonché varie prestazioni riabilitative;

§ scorporando le quote di ammortamento (lettera d)

L’ammortamento è un procedimento contabile avente per oggetto i beni strumentali che cedono la loro utilità economica in più esercizi. Quando un'azienda acquista un bene destinato a essere utilizzato per più anni, ad esempio un macchinario, il costo sostenuto viene ripartito in tante quote quanti sono gli esercizi nei quali il macchinario sarà presumibilmente impiegato. Gli ammortamenti in sanità rappresentano quindi gli investimenti delle regioni in beni fisici, ma indirettamente riflettono anche le scelte operative delle regioni nei confronti dell’utilizzo e della manutenzione di tali beni.

Riguardo alla metodologia proposta per il calcolo del costo standard, si rileva che l’esclusione dal calcolo delle maggiori entrate derivanti dall’attivazione da parte delle regioni della leva fiscale (c.d. extra-gettiti) o delle altre disponibilità di bilancio potrebbe apparire non coerente con l’impianto del sistema basato sull’individuazione delle regioni benchmark, cioè di quelle regioni che si segnalano per l’erogazione efficiente ed appropriata dei Lea. L’avere raggiunto tale obiettivo, infatti, potrebbe dipendere anche dalla scelta di finanziare il sistema sanitario regionale con ulteriori entrate fiscali. Eliminare, pertanto, tale fonte di finanziamento (cui corrisponde un preciso livello di spesa) potrebbe comportare il rischio di erogare i Lea al di sotto degli standard previsti.

Si osserva, inoltre, che secondo quanto indicato al comma 6, lett. b), per individuare il livello di spesa rilevante ai fini del costo standard, andrebbero escluse dal calcolo non soltanto gli extra gettiti e le altre coperture fiscali, ma anche la differenza tra entrate proprie effettive e convenzionali (cfr supra): ai fini del calcolo dell’equilibrio economico previsto dal comma 5, le entrate proprie sembrerebbero, invece, pienamente scontate. Si determinerebbe quindi un’asimmetria nel trattamento di tali entrate.

Infine, con riferimento alla nettizzazione degli ammortamenti, l’applicazione di tale procedura non appare agevole, data la estrema varietà di regole adottate nella contabilità sanitaria con riferimento a tale voce. L’uniformazione delle regole contabili in materia appare pertanto propedeutica all’effettiva applicabilità della norma in esame.

Comma 6, lett. e) e commi 7-9 – Determinazione dei fabbisogni regionali standard

I commi in esame definiscono i passaggi per la definizione dei fabbisogni regionali e le relative quote di riparto del finanziamento annuale:

§ il livello del costo standard,come sopra calcolato, è moltiplicato (per ciascun macrolivello) per la popolazione pesata di ogni singola regione, con criteri di pesatura che tengano conto anche di indicatori utili a definire i bisogni sanitari relativi a particolari situazioni territoriali (lett. e);

Gli indicatori utili a definire i bisogni sanitari di particolari aree territoriali, di cui alla lettera e), presumibilmente si riferiscono, tra gli altri, all’indice di deprivazione, impiegato per misurare le diseguaglianze socioeconomiche nella salute della popolazione pesata di una area geografica);

§ il fabbisogno regionale così ottenuto è rapportato al fabbisogno totale (pari alla somma dei fabbisogni regionali) (comma 8);

§ tale percentuale (definita fabbisogno standard regionale) è quindi applicata al fabbisogno sanitario standard nazionale(cioè al livello di finanziamento stabilito annualmente, secondo quanto previsto dall’articolo 21),determinando la quota di accesso al finanziamento di ciascuna regione (comma 9).

I criteri di pesatura sono stabiliti con un’Intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni (lettera e). Lo schema di decreto, pertanto, non definisce la regola di riparto, ovvero la definizione dei pesi assegnati ai livelli e sottolivelli di assistenza sanitaria, da applicare a regime, rinviandone la fissazione ad una successiva Intesa.

Il comma 7 precisa che le pesature sono effettuate con i pesi per fasce di età (rapporti di fabbisogno sanitario fra individui di età diverse) utilizzati per la determinazione del fabbisogno sanitario del secondo esercizio precedente quello di riferimento (per i pesi corrispondenti alle classi di età vedi articolo 20)[102].

Fino al raggiungimento dell’intesa si applicano i criteri adottati per il riparto delle annualità 2010-2012, ovvero i criteri transitori coincidono con quelli adottati dal Nuovo patto per la salute del 3 dicembre 2009, basati, come precedentemente illustrato, su un criterio misto popolazione assoluta/popolazione pesata (lettera e).

Sul punto si osserva che il sistema di pesi preso in considerazione nello schema di decreto fa sostanziale riferimento alla suddivisione per classi di età, salvo l’integrazione con altri parametri che consentano di tener conto anche delle condizioni socio-economiche di alcune realtà territoriali.

Non è chiaro tuttavia se, rispetto al sistema attuale, la pesatura sia da intendersi estesa a tutti i livelli e sotto-livelli di assistenza, anche a quelli attualmente finanziati in base ad una quota capitaria “secca”, in quanto corrispondenti a consumi sanitari considerati indipendenti dall’età. Fatta eccezione per la farmaceutica (attualmente vincolata ad un tetto di spesa e per la quale l’esperienza evidenzia una correlazione molto netta tra l’età e il consumo dei farmaci[103]), con tale sistema si determinerebbe quindi una “sovra-pesatura” per i restanti livelli.

l’Intesa Governo-Autonomie propone di sopprimere la lettera e) del comma 6 dell’articolo in esame.

Sembrerebbe tuttavia che tale modifica, se da un lato fa venir meno, nella determinazione dei criteri di pesatura della popolazione, il riferimento a “indicatori relativi a particolari situazioni territoriali, ritenuti utili al fine di definire i bisogni sanitari”, dall’altro rende indeterminato il meccanismo di determinazione del fabbisogno delle singole regioni, cui il successivo comma 8 fa rinvio. Viene inoltre meno l’indicazione dei criteri di pesatura della popolazione (quelli adottati nel riparto delle annualità 2010-2012) da utilizzare in attesa che la Conferenza Stato-Regioni determini i nuovi criteri.

Infine, l’Intesa Governo-Autonomie, propone di aggiungere un nuovo comma 13 per stabilire che eventuali risparmi ottenuti nella gestione del SSN da parte delle singole Regioni dovrebbero restare nella disponibilità delle stesse.

Rinviando per quanto riguarda gli aspetti finanziari a quanto osservato in merito alla relazione tecnica, si rileva che tale previsione appare diretta a offrire alle Regioni (ed in particolare a quelle che devono compiere gli aggiustamenti più consistenti) un incentivo ad adottare i necessari correttivi.

Articolo 23
(Revisione a regime dei fabbisogni standard)

1. Al fine di garantire continuità ed efficacia al processo di efficientamento dei servizi sanitari regionali, i criteri di cui all’articolo 22 possono essere rideterminati previa Intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, comunque nel rispetto del livello di fabbisogno standard nazionale come definito all’articolo 21.

2. Le relative determinazioni sono trasmesse, dal momento della sua istituzione, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica di cui all’articolo 5 della legge 5 maggio 2009, n. 42.

L’articolo 23[104], riguardante la revisione a regime dei fabbisogni standard, consente di modificare i criteri per la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard regionali (articolo 22), previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, nel rispetto del livello di fabbisogno standard nazionale definito all’articolo 21.

In particolare, la norma in esame stabilisce che le relative determinazioni sono trasmesse, dal momento della sua istituzione, alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, prevista dall’articolo 5 della legge 5 maggio 2009, n. 42[105].

Articolo 24
(Disposizioni finali)

[1] Istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali.

[2] Per la ripartizione regionale di tale minore entrata si veda la scheda dedicata all’articolo 7 del provvedimento, che espressamente prevede la soppressione della compartecipazione.

[3] Cfr. Bollettino delle Giunte e delle Commissioni del 2 febbraio 2011.

[4] Per un approfondimento sul livello di finanziamento del SSN si rimanda alla scheda di cui all’articolo 21.

[5] Si ricorda che la spesa corrente sanitaria per le prestazioni corrispondenti ai livelli essenziali di assistenza (LEA) è finanziata da entrate di natura tributaria (prevalentemente il gettito dell’IRAP ed il gettito della Addizionale regionale all’IRPEF), dal contributo degli utenti alla spesa sanitaria (ticket) e dal Fondo sanitario nazionale che ha la natura di finanziamento perequativo ed è alimentato da una quota dell’IVA riscossa nelle regioni a statuto ordinario (così il D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 che ha istituito i due tributi e il D.Lgs. 18 febbraio 2000, n. 56 per la disciplina del Fondo perequativo e dell’aliquota IVA che lo finanzia). Le modifiche apportate alla disciplina della Tesoreria unica fanno si che «le somme che affluiscono mensilmente a titolo di imposta regionale sulle attività produttive e addizionale regionale all’imposta sul reddito delle persone fisiche ai conti correnti di tesoreria ... intestati alle regioni e alle province autonome di Trento e Bolzano, sono accreditate entro il quinto giorno lavorativo del mese successivo, presso il tesoriere regionale o provinciale» (art. 77-quater del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge, con modificazioni, dall’articolo 1, comma 2, della legge 6 agosto 2008, n. 133).

Le regioni incassano mensilmente il gettito dei tributi IRAP e addizionale IRPEF e correntemente i proventi dei ticket.. Ad evitare che, in attesa delle determinazioni definitive riguardanti l’IVA ad esse spettanti, le sole entrate tributarie suddette siano insufficienti a sostenere la spesa corrente, l’articolo 13, comma 6 del citato decreto legislativo n. 56 del 2000 ha disposto che «il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica è autorizzato a concedere alle regioni a statuto ordinario anticipazioni da accreditare sui conti correnti ... (intestati a ciascuna regione, n.d.r.) in essere presso la tesoreria centrale dello Stato in misura sufficiente ad assicurare, insieme con gli accreditamenti dell'IRAP e dell'addizionale regionale all'IRPEF, l'ordinato finanziamento della spesa sanitaria corrente.»

Successivamente con provvedimenti il più delle volte annuali, la misura e le modalità delle anticipazioni sono state determinate “in deroga” alla citata disposizione del decreto legislativo 2000, per adattare questa disciplina al livello di fabbisogno delle regioni, alle disponibilità di tesoreria e, contestualmente, ai criteri di premialità introdotti a seguito dei crescenti disavanzi del settore sanitario. (art. 3, comma 3, della legge 24 dicembre 2003, n. 350; art. 1, comma 184, della legge 30 dicembre 2004, n. 311; e da ultimo, art. 1, comma 796 della legge 27 dicembre 2006, n. 296). Con il Decreto Ministeriale 21 febbraio 2001 sono state stabilite le «Modalità di concessione delle anticipazioni alle regioni a statuto ordinario per il finanziamento del Servizio sanitario nazionale.»

Il regime delle anticipazioni è stato esteso anche alle regioni a statuto speciale che partecipano alla ripartizione del Fondo perequativo. Da ultimo, dopo che – per il trasferimento di funzioni e risorse operato dalla legge finanziaria 2007 - anche la regione Sardegna finanzia integralmente la spesa sanitaria corrente con risorse del proprio bilancio, il regime delle anticipazioni si applica – tra le speciali – alla sola regione Sicilia.

[6] Misure di razionalizzazione della finanza pubblica.

[7] Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell'articolo 10 della L. 13 maggio 1999, n. 133.

[8] Per il finanziamento del SSN vedi la scheda all’articolo 21.

[9] Si tratta di trasferimenti relativi ai fondi vincolati da norme speciali per il finanziamento di spese sanitarie inerenti l’esecuzione di particolari attività ed il raggiungimento di specifici obiettivi (tra cui, principalmente: assistenza e formazione per l’aids, borse di studio ai medici di medicina generale, assistenza agli extracomunitari, interventi nel settore dell’assistenza veterinaria, assistenza agli Hanseniani, assistenza e ricerca per la fibrosi cistica, fondo di esclusività per la dirigenza medica, obiettivi prioritari del PSN, medicina penitenziaria). Esistono inoltre ulteriori quote vincolate a carico dello Stato per enti sanitari pubblici (Croce Rossa Italiana e Istituti Zooprofilattici Sperimentali per le rispettive esigenze di funzionamento, Cassa DD.PP. per il rimborso delle rate dei mutui pre-riforma, Università per l’erogazione delle borse di studio ai medici specializzandi.

[10] Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell'articolo 10 della legge 13 maggio 1999, n. 133.

[11] A decorrere dal 2005 la quota di compartecipazione IVA deve comprendere anche il finanziamento corrispondente al Fondo per gli asili nido soppresso dall’art.1, co. 59, della legge n. 311/2004 (finanziaria 2005).

[12] Di cui al comma 3 dell’articolo 11.

[13] Ad esclusione quindi della quota di compartecipazione di cui al comma 5 del citato articolo 11.

[14] Istituzione dell'imposta regionale sulle attività produttive, revisione degli scaglioni, delle aliquote e delle detrazioni dell'Irpef e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali.

[15] Articolo 1, comma 50, lett. h), della legge n. 244/2007.

[16] Articolo 1, comma 226, della legge n. 244/2007.

[17] Si tratta del valore proporzionale ottenuto dalla seguente relazione matematica (1% : 4,25% x 3,9%).

[18] Si ricorda che nel testo concordato tra Governo ed Autonomie è prevista la possibilità di introdurre deduzioni.

[19] Le regioni che hanno dovuto predisporre i piani di rientro sono il Lazio, la Campania, la Sicilia, la Liguria, la Sardegna, l’Abruzzo, il Molise, la Calabria ed il Piemonte, tra le quali, il Lazio, l’Abruzzo, il Molise, la Campania e la Calabria, sono state commissariate.

[20] I primi due scaglioni comprendono le classi di reddito fino a 15.000 euro e da oltre 15.000 euro fino a 28.000 euro.

[21] La compartecipazione regionale al gettito dell'accisa sulle benzine è stata attribuita alle regioni dalla legge 549/1995 (art. 3 commi 12-14) per compensare i trasferimenti statali soppressi a decorrere dal 1996. Secondo le stime di gettito relative alla istituzione della compartecipazione regionale, le somme incassate dall’accisa avrebbero compensano solo in parte la soppressione dei trasferimenti erariali. La legge n. 549/1995 (articolo 3 commi 2-3) aveva perciò istituito contestualmente un fondo perequativo che, insieme ai proventi dell’accisa, doveva garantire che ciascuna regione avrebbe ricevuto dalla trasformazione delle proprie entrate risorse pari a quelle che ciascuna di esse riceveva in base alle leggi “definanziate”. Per gli anni successivi quel fondo perequativo sarebbe stato incrementato al tasso programmato di inflazione. Quel fondo è stato dapprima ridotto del 6 per cento dall’articolo 1, comma 150, della legge n. 662/1996, ed è stato successivamente soppresso ed inglobato nel sistema di perequazione stabilito sulla base del gettito dell’IRAP come stabilito dall'art. 41 del decreto legislativo n. 446/1997, istitutivo dell'IRAP. Questa norma (art. 41 comma 1) è stata poi abrogata dal D.Lgs. 56/2000, ma le risorse corrispondenti al fondo sono attualmente corrisposte a valere sul gettito dell'IRAP (come esplicita l'articolo 8, comma 1 lett. h) della legge 42/2009).

[22] La Relazione (Doc. XXVII, n. 22) prevista dalla legge delega sul federalismo fiscale (art. 2, co. 6 L. 42/2009), è stata trasmessa alla Presidenza della Camera dei deputati il 30 giugno 2010. L’Allegato n. 2, concernente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali, è stato elaborato dalla COPAFF e risulta articolato in cinque sezioni, tra cui la sezione 1 riguarda i trasferimenti erariali alle regioni e agli enti locali e riporta la documentazione già presentata dal presidente della COPAFF, prof. Luca Antonini, alla Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale in occasione dell’audizione svoltasi l’8 giugno 2010. La sezione 2 riporta una prima stima della distribuzione dei trasferimenti statali alle regioni. I contenuti della relazione sono sintetizzati nel dossier Documentazione e ricerche n. 154, parte I, 12 luglio 2010, La relazione governativa sul finanziamento degli enti territoriali prevista dalla legge delega sul federalismo fiscale (art. 2, co. 6, L. n. 42/2009).

[23] Istituita dall'art. 4 della legge 4272009.

[24] Recante disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime e convertito dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494.

[25] L. 28 dicembre 1995, recante misure di razionalizzazione della finanza pubblica.

[26] Tale quota è versata dai soggetti obbligati al pagamento dell'accisa in apposita contabilità speciale aperta presso la sezione di Tesoreria provinciale dello Stato denominata “Accisa sulla benzina da devolvere alle regioni a statuto ordinario”; le relative predette somme sono trasferite mensilmente in apposito conto corrente aperto presso la Tesoreria centrale dello Stato intestato con la medesima denominazione. La ripartizione delle somme tra Regioni è effettuata sulla base dei quantitativi erogati nell'anno precedente dagli impianti di distribuzione di carburante che risultano dal registro di carico e scarico.

[27] Recante disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell'articolo 10 della L. 13 maggio 1999, n. 133.

[28] D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, recante il riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell'articolo 4 della L. 23 ottobre 1992, n. 421.

[29] Comprende l’importo sulle concessioni per la caccia e per la pesca e quello relativo ad “altre concessioni”.

[30] Fonte: Relazione concernente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali e ipotesi di definizione su base quantitativa della struttura fondamentale dei rapporti finanziari tra lo Stato, le regioni e gli enti locali, con l’indicazione delle possibili distribuzioni delle risorse, Presentata dal Ministro dell’economia e delle finanze il 30 giugno 2010, Camera dei Deputati, Doc. XXVII, n. 22.

[31] Con l’esclusione dell’addizionale regionale sui canoni statali per le utenze di acqua pubblica e con l’inclusione dell’imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili.

[32] Doc. XXVII, n. 22.

[33] Sul punto si rinvia a Formez, I livelli essenziali delle prestazioni: questioni preliminari e ipotesi di definizione, Quaderni Formez 46, 2006 e i più recenti Carpani G., I Livelli essenziali di assistenza nel panorama normativo, in Monitor (Quaderni Age.Na.S) 21/2008 e Belletti M.; Il controverso confine tra "livelli essenziali delle prestazioni", principi fondamentali della materia e divieto del vincolo di destinazione di finanziamenti statali, attendendo la perequazione nelle forme della legge n. 42 del 2009, in Le Regioni 3-4/2009.

[34] D.P.C.M.29 novembre 2001, Definizione dei livelli essenziali di assistenza.

[35] Il decreto specifica le prestazioni di assistenza sanitaria garantite dal SSN e riconducibili ai seguenti Livelli Essenziali di Assistenza: assistenza sanitaria collettiva in ambienti di vita e di lavoro (prevenzione), assistenza distrettuale e assistenza ospedaliera. Il decreto enumera puntualmente le prestazioni erogabili dalle strutture di offerta e coperte dal SSN poiché costituiscono i livelli essenziali (allegato 1 B); le prestazioni che sono totalmente escluse dai livelli essenziali (allegato 2 A); le prestazioni escluse solo parzialmente sulla base delle indicazioni cliniche (allegato 2 B); le prestazioni che, pur essendo incluse nei livelli essenziali, sono erogate in modo inappropriato o per le quali esistono alternative più appropriate (allegato 2 C). Il decreto non è mai stato aggiornato, sebbene da più parti ne sia stata ravvisata l’opportunità anche per le nuove tipologie di prestazioni sanitarie affermatesi e utilizzate nel tempo.

[36] D.P.C.M. 14 febbraio 2001, Atto di indirizzo e coordinamento in materia di prestazioni socio-sanitarie.

[37] L. 8 novembre 2000, n. 328, Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali.

[38] Una panoramica dei tributi regionali, sia dal punto di vista normativo che di gettito (anche pro-capite) è contenuta nella Relazione sulla gestione finanziaria delle regioni, anni 2008 e 2009; Corte dei Conti - Sezione autonomie; Deliberazione n. 16 del 2010 (trasmessa alla Presidenza camera dei deputati il 4 agosto 2010); DOC. CI n.3.

[39] Intesa Conferenza Stato Regioni, Atto 75 del 24/5/2010. Per un maggiore approfondimento si veda, di seguito, la scheda relativa all'articolo 20, in particolare il paragrafo «Le risorse destinate alla copertura del SSN».

[40] Ai sensi della norma della Costituzione richiamata, lo Stato ha legislazione esclusiva, tra le altre, in materia di “legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”. Attualmente si riconducono ad essa le funzioni amministrative assegnate all’ente locale dalla legge, senza che ne esista una elencazione specifica ed esaustiva. La legge n. 42/2009 individua, in via transitoria, tali funzioni e ne determina nell’80% il valore delle spese di ciascun comune da ascrivere a spese per funzioni fondamentali.

[41] Per icomuni, è fatto riferimento al gettito della compartecipazione all’IVA, alla compartecipazione all’IRPEF e alla imposizione immobiliare, con esclusione dell'abitazione principale (articolo 12, comma 1, lettera b) della legge delega).

[42] Si tratta di una categoria residuale di spesa, alla quale appartengono le voci non incluse tra le spese per funzioni fondamentali.

[43] Va segnalato che il comma 8 dell’articolo 31 della legge n. 289/2002 disciplina la compartecipazione al gettito dell’IRPEF sia delle province che dei comuni, in quanto i due istituti, fino al 2006, sono stati disciplinati secondo analoghe modalità. La legge finanziaria per il 2007 (art. 1, comma 697, legge n. 296/2006) ha confermato per le sole province la compartecipazione all’IRPEF come disciplinata dall’articolo 31, comma 8, della legge n. 289/2002, recando invece per i comuni l’istituzione di una nuova forma di compartecipazione all’IRPEF (c.d. dinamica) a partire dall’anno 2007, legata all’andamento del gettito IRPEF (art. 1, commi 189-193, della legge n. 296/2006).

[44] Decreto-legge 2 luglio 2007, n. 81, recante disposizioni urgenti in materia finanziaria e convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2007, n. 127.

[45] Convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2010.

[46] Trasmessa il 30 giugno 2010 e redatta ai sensi dell’articolo 2, comma 6, della legge n. 42/2009.

[47] Dotati dei caratteri di generalità e permanenza.

[48] Di carattere permanente ma non attribuiti alla generalità degli enti.

[49] Privi sia del carattere di generalità che di quello di permanenza.

[50] La RT indica un gettito della compartecipazione regionale all’accisa sulla benzina per il 2008 pari a 1.734 mln. La misura della compartecipazione è fissata dall’art. 4 del D.Lgs. 56/2000 in 250 lire a litro. Rispetto all’accisa complessiva, pari a 564 euro per mille litri, la compartecipazione regionale incide per il 22,89%. Dividendo il gettito della compartecipazione regionale per tale incidenza percentuale, si ottiene la stima del gettito complessivo dell’accisa in questione.

[51] Tale incidenza percentuale si ottiene rapportando la somma dell’addizionale sul consumo di energia elettrica (787 mln) e dei trasferimenti, inclusivi della compartecipazione provinciale all’IRPEF, oggetto di soppressione (720 mln per il 2012) all’ammontare del gettito nazionale dell’accisa sulla benzina (8.069 per il 2009).

[52] Doc. XXVII, n. 22.

[53] Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma dell’articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421.

[54] Nel territorio delle regioni a statuto speciale la tassa è rimasto un tributo erariale, ma solo Sicilia e Valle d'Aosta ricevono una compartecipazione, rispettivamente di 10 e 9 decimi. Per le due province autonome di Trento e di Bolzano, invece, la recente modifica allo Statuto di autonomia (DPR 670/1972) apportata dalla legge finanziaria 2010 (Legge 191/2009 articolo 2, commi 106-125) ha, tra l'altro, definito tributo proprio delle province la tassa automobilistica istituita con legge dalle stesse, al pari di quanto avviene nelle regioni a statuto ordinario.

[55] La tabella allegata al decreto-legge n. 225 del 2010 (“Milleoproroghe 2011”) attualmente in sede di conversione, hanno da ultimo recato disposizioni concernenti la questione delle norme regionali in materia di tassa automobilistica e di imposta regionale sulle attività produttive (IRAP) emanate in difformità dai poteri attribuiti in materia dalla normativa statale. Fino all'attuazione dell'articolo 119 della Costituzione – ovvero fino all'attuazione del federalismo fiscale, infatti, le regioni possono legiferare in materia di tributi 'regionali' esclusivamente entro i limiti posti dal legislatore statale per ciascun tributo. A seguito della dichiarazione di incostituzionalità di alcune leggi regionali, tuttavia, si è reso necessario operare una sanatoria di tali disposizioni affinché non ci fossero dubbi applicativi dei suddetti tributi da parte dei contribuenti. La legge finanziaria del 2004 (art. 2, commi 22 e 23, legge 350/2003) ha disposto la sanatoria, nelle more del completamento dei lavori dell’Alta Commissione di studio per il federalismo fiscale, per le disposizioni adottate dalle regioni in materia di tassa automobilistica e di IRAP, in modo non conforme ai poteri attribuiti alle regioni in materia dalla normativa statale. In tali regioni l’applicazione delle sopra citate imposte opera, fino al periodo d’imposta 2007, secondo le disposizioni regionali e nazionali (per i profili su cui non incidono le prime), ed entro la stessa data le regioni avrebbero dovuto rendere conformi alla normativa statale le disposizioni adottate relativamente alla tassa automobilistica. La legge finanziaria per il 2005 (legge 311/2004, art. 1, comma 61) ha poi esteso la sanatoria anche alle leggi regionali non sottoposte al giudizio della Corte e promulgate prima del 1° gennaio 2005. La legge finanziaria 2008 (L. 244/2007, art. 1 comma 167) ha successivamente prorogato i due termini a tutto il periodo di imposta 2008. Le disposizioni del citato D.L. 225/2010 hanno disposto l’ulteriore proroga a tutto il periodo d'imposta 2010 dell’applicazione delle norme regionali in materia di tassa automobilistica e di IRAP emanate in modo non conforme ai poteri attribuiti alle regioni in materia dalla normativa statale (art. 2, comma 1 del decreto-legge 207/2008) e del termine per rendere conformi alla normativa statale le disposizioni adottate relativamente alla tassa automobilistica (art. 2, comma 2 del decreto-legge 207/2008). Ai sensi dell'art. 1, comma 1, del decreto-legge, i due termini suddetti sono prorogati al 31 marzo 2011.

[56] La Relazione (Doc. XXVII, n. 22) prevista dalla legge delega sul federalismo fiscale (art. 2, co. 6 L. 42/2009), è stata trasmessa alla Presidenza della Camera dei deputati il 30 giugno 2010. Le relazione si basa sui lavori della COPAFF, Commissione tecnica paritetica per l'attuazione del federalismo fiscale, istituita dall'art.4 della legge 4272009.

[57] Recante disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3.

[58] In altri casi (come Puglia e Piemonte) la compartecipazione provinciale si configurerebbe come una devoluzione pressoché integrale alle province del gettito regionale del tributo in questione.

[59] In particolare, ai sensi dell’articolo 21, comma 1, lettera e), è previsto che siano definite regole, tempi e modalità della fase transitoria in modo da garantire il superamento del criterio della spesa storica in un periodo di cinque anni sia per le spese riconducibili all'esercizio delle funzioni fondamentali sia per le altre spese. Fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni concernenti l'individuazione delle funzioni fondamentali degli enti locali il fabbisogno delle funzioni di comuni e province è finanziato considerando l'80 per cento delle spese come fondamentali ed il 20 per cento di esse come non fondamentali. In base alle legge delega, le risorse destinate al finanziamento delle funzioni fondamentali sono ripartite secondo criteri che, a partire dalla spesa storica, raggiungano nella fase transitoria, il finanziamento dei fabbisogni standard; le funzioni diverse da quelle fondamentali sono invece ripartite secondo criteri che, a partire dalla spesa storica, raggiungano nella fase transitoria una distribuzione correlata alla capacità fiscale dei diversi territori, assoggettata ad una perequazione parziale. In particolare, nella fase transitoria, ai sensi dell’articolo 21, comma 1, lettera e), punto b), per comuni e province l'80 per cento delle spese è finanziato dalle entrate derivanti dall'autonomia finanziaria, comprese le compartecipazioni a tributi erariali, e dal fondo perequativo; il restante 20 per cento è finanziato dalle entrate derivanti dall'autonomia finanziaria, ivi comprese le compartecipazioni a tributi regionali, e dal fondo perequativo.

[60] L. 5 giugno 2003, n. 131, Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla L.Cost. 18 ottobre 2001, n. 3.

[61] D.P.R. 31 gennaio 1996, n. 194, Regolamento per l'approvazione dei modelli di cui all'art. 114 del D.Lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, concernente l'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali. In merito, si segnala che la stessa legge n. 42 contiene una delega al Governo – che non è stata ancora esercitata – per armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di bilancio degli enti locali e i relativi termini di presentazione e approvazione, in funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica (articolo 2, co. 1). I principi e criteri generali della delega prevedono l’adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato; l’adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale e relativi conti satellite; l’adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi controllali, secondo uno schema comune; l’affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale ispirati a comuni criteri di contabilizzazione; la raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi; la definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche di cui alla presente legge tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi; definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie comuni ai diversi enti territoriali (art. 2, co. 2, lett. h), come modificato dalla L. n. 196/2009).

[62] Si ricorda che nell’ambito della manovra economica per l’anno 2011 sono state introdotte alcune disposizioni (articolo 14, commi 25-31, D.L. 78/2010) che vincolano i comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti all’esercizio in forma associata delle funzioni fondamentali, per la cui individuazione si rinvia all’elenco di cui all’articolo 21, co. 3, della L. n. 42/2009.

[63] D.Lgs. 26 novembre 2010, n. 216, Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di Comuni, Città metropolitane e Province.

[64] Si ricorda che nel definire i principi fondamentali del sistema di finanziamento degli enti locali, l’articolo 11 della legge delega distingue tra le spese connesse alle funzioni fondamentali degli enti locali di cui all’art. 117, secondo comma, lett. p) Cost. - la cui individuazione è rimessa alla legislazione statale - per le quali si prevede la garanzia del finanziamento integrale, con riferimento al fabbisogno standard, e le altre funzioni, per le quali si prevede la perequazione delle capacità fiscali.

[65] Le istituzioni comunitarie prevedono che i Fondi strutturali europei debbano avere carattere aggiuntivo, e non sostituirsi all'intervento finanziario dello Stato membro, che si impegna a garantire il cofinanziamento nazionale alle iniziative finanziate con fondi comunitari. L'addizionalità è sostanzialmente la spesa in conto capitale di un paese, che non proviene dai fondi comunitari. Il vincolo di addizionalità serve, ad esempio, ad evitare che i fondi comunitari vadano poi a finanziare indirettamente un altro obiettivo interno di finanza pubblica (es.: la diminuzione delle imposte).

[66] Di seguito i tributi menzionati; le percentuali tra parentesi indicano la quota del tributo complessivamente devoluta ai comuni. Non sono invece specificate dalla norma le quote degli stessi tributi che affluiscono al Fondo perequativo:

a) imposta di registro ed imposta di bollo sugli atti indicati all’articolo 1 della tariffa, parte prima, allegata al decreto del Presidente della Repubblica 26 aprile 1986, n. 131 (30%);

b) imposte ipotecaria e catastale, salvo quanto stabilito dal comma 4, lettera a) (30%);

c) imposta sul reddito delle persone fisiche, in relazione ai redditi fondiari, escluso il reddito agrario (100%);

d) imposta di registro ed imposta di bollo sui contratti di locazione relativi ad immobili (100%);

e) tributi speciali catastali (30%);

f) tasse ipotecarie (30%);

g) cedolare secca sugli affitti (21,7% per il 2011 e 21,6% dal 2012).

[67] Compartecipazione del 30% alla nuova imposta di registro revisionata ai sensi dell’articolo 6.

[68] Ai sensi del citato art. 1, comma 1-bis e dell’art. 3, comma 2.

[69] Per le quali si rinvia al dossier n. 264 del 1° febbraio 2011.

[70] Cfr. in proposito quanto osservato al precedente articolo 2.

[71] Tale dossier è riferito al testo della proposta del relatore del 27 gennaio e considera quindi la compartecipazione IRPEF del 2% in luogo della compartecipazione IVA, successivamente introdotta.

[72] Si considerano in particolare la compartecipazione IRPEF del 2%, attribuita secondo il criterio della territorialità, e il gettito dei tributi attribuiti su base capitarla. Non viene considerato invece l’ammontare di risorse da attribuire obbligatoriamente ai piccoli comuni, in quanto non sono specificati i criteri secondo cui avverrà tale attribuzione.

[73] Per i profili finanziari relativi agli articoli da 20 a 24 si veda la apposita scheda inserita al termine dell’articolo 24 medesimo.

[74] Su ciò cfr infra e art. 22.

[75] Tabella dei pesi

Livello di assistenza	<1 anno	1-4 anni	5-14 anni	15-24 anni	25-44 anni	45-64 anni	65-74 anni	≤75 anni
Ospedaliera	3,028	0,375	0,229	0,37	0,53	0,966	2,095	2,941
Ambulatoriale	0,53	0,263	0,318	0,438	0,702	1,169	2,061	1,846

Fonte: Intesa CSR del 29 aprile 2010

[76] La popolazione è quella ISTAT residente al 1 gennaio dell’anno precedente.

[77] E’ da notare che alle regioni viene assegnata una quota globale e indistinta di finanziamento: i valori dei livelli e sotto-livelli non costituiscono un vincolo settoriale di spesa, fatta eccezione per la farmaceutica per la quale vige un tetto (parametrato al fabbisogno complessivo) fissato per legge. Nella successiva ripartizione dei fondi tra le ASL del proprio territorio le regioni, infatti, non sono vincolate ad assegnare le stesse percentuali del budget nazionale.

[78] Per i profili finanziari relativi agli articoli da 20 a 24 si veda la apposita scheda inserita al termine dell’articolo 24 medesimo.

[79] V. articolo 1, comma 1, dell’Intesa CSR del 3 dicembre 2009.

[80] Secondo quanto previsto dal D.Lgs. 502/1002 come modificato dal D.Lgs. 229/1999, il perimetro dei LEA viene infatti definito contestualmente alle risorse ad essi dedicate.

[81] I suddetti importi sono al netto di 50 milioni annui per il finanziamento dell’Ospedale pediatrico Bambino Gesù (art. 22, comma 6, del DL 78/2009), nonché delle risorse (167,8 milioni annui) destinate alla sanità penitenziaria (art. 2, comma 283, della legge 244/2007).

[82] Articolo 2, comma 67, della legge 191/2009.

[83] Articolo 2, commi 16-17, della legge 191/2009.

[84] Articolo 11, commi 5-12.

[85] In termini di SNF, articolo 9, comma 16.

[86] A fronte di un contenimento della spesa del settore e di un miglioramento dei saldi di finanza pubblica, l’impatto complessivo sulle disponibilità dei bilanci regionali dovrebbe risultare neutrale, in quanto le maggiori economie compensano la riduzione del finanziamento statale.

[87] Articolo 11, comma 5, lett. a.

[88] Articolo 1, comma 49, Legge 220/2010.

[89] Per i profili finanziari relativi agli articoli da 20 a 24 si veda la apposita scheda inserita al termine dell’articolo 24 medesimo.

[90] Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, Provvedimento 3 dicembre 2009, Intesa, ai sensi dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, tra il Governo, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano concernente il nuovo Patto per la salute per gli anni 2010-2012.

[91] Accordo dell’8 agosto 2001 (Conferenza Stato-Regioni, Accordo fra Governo, regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano recante integrazioni e modifiche agli accordi sanciti il 3 agosto 2000 e il 22 marzo 2001 in materia sanitaria, 8 agosto 2001) e Patto per la salute del 2006 (Conferenza Stato-Regioni, Protocollo di Intesa tra il Governo, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano sul Patto per la salute su proposta del Ministro della salute e del Ministro dell’economia e finanze condiviso dalla Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome di Trento e di Bolzano, 28 settembre 2006).

[92] Si ricorda che il Patto della salute del 2006 ha confermato per il triennio 2007-2009 i parametri del riparto 2006. Per il riparto 2010, sono stati utilizzati i pesi dell’esercizio precedente, con le correzioni rese necessarie dai cambiamenti intervenuti nella popolazione.

[93] D.P.C.M. 29 novembre 2001, Definizione dei livelli essenziali di assistenza, G. U. 8 febbraio 2002, n. 33.

[94] Si tratta delle cosiddette coperture incluse nei modelli C.E., rilevanti ai fini delle valutazioni circa l’esistenza di disavanzi e delle relative copertura da parte dei Tavoli di verifica degli adempimenti.

[95] A titolo esemplificativo, nel 2009 le entrate proprie, computate a livello convenzionale in misura pari a 1.982 milioni, sono risultate pari a 3.984 milioni (v. Relazione generale sulla situazione economica del Paese, anno 2009).

[96] Circa la valutazione delle prestazioni, cfr la pubblicazione del Ministero della Salute in collaborazione con la Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa, Valutazione delle performance dei servizi sanitari regionali, che analizza il c.d. sistema dei bersagli. Tale sistema utilizza set di 34 indicatori per la valutazione delle performance dei sistemi sanitari regionali ed è attualmente allo studio dell’Agenas (Agenzia Nazionale per i Servizi sanitari regionali). Per la prima valutazione sono stati analizzati alcuni aspetti considerati fra i più significativi del sistema sanitario, quali il governo della domanda, l’efficienza, l’appropriatezza delle prestazioni mediche e chirurgiche, la qualità clinica, l’efficacia assistenziale delle patologie croniche, l’efficienza prescrittiva farmaceutica, l’efficacia dell’assistenza collettiva e di prevenzione. I risultati sono riportati con il metodo del bersaglio, ovvero con le migliori prestazioni al centro. Per maggiori informazioni: http://www.salute.gov.it/dettaglio/phPrimoPianoNew.jsp?id=273

[97] Secondo i dati del Ministero della salute e del Ministero dell’economia, pubblicati sul sito Copaff, l’Umbria è risultata in equilibrio economico in ciascuno degli esercizi presi in considerazione (2007, 2008 e 2009).

[98] V. Copaff ottobre 2010. V. inoltre Corte dei conti, Relazione sul Rendiconto generale dello Stato, esercizi 2007, 2008 e 2009."

[99] D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della L. 23 ottobre 1992, n. 421.

[100] Prestazioni parzialmente escluse dai Lea in quanto erogabili solo secondo specifiche indicazioni cliniche di cui all’Allegato 2B del D.P.C.M. 29 novembre 2001.

[101] Prestazioni totalmente escluse dai LEA di cui all’Allegato 2A del D.P.C.M. 29 novembre 2001.

[102] Per una esauriente analisi dei criteri di riparto: Age.Na.S, Criteri per il riparto del fabbisogno sanitario: relazione commissionata dalla Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, aprile 2010.

[103] Age.na.s, Criteri per il riparto del fabbisogno sanitario, aprile 2010.

[104] Per i profili finanziari relativi agli articoli da 20 a 24 si veda la apposita scheda inserita al termine dell’articolo 24 medesimo.

[105] Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione. In particolare, l’articolo 5 elenca i principi e i criteri direttivi che devono informare i decreti legislativi recanti la disciplina, il funzionamento e la composizione, nell’ambito della Conferenza unificata, della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, come organismo stabile di coordinamento della finanza pubblica, di cui fanno parte i rappresentanti dei diversi livelli istituzionali di governo.

[106] Disposizioni in materia di federalismo fiscale, a norma dell'articolo 10 della L. 13 maggio 1999, n. 133.

[107] L’ultimo Rapporto di monitoraggio è quello del 2005-2006 e costituisce il quarto Rapporto di monitoraggio dell’assistenza sanitaria italiana. Vedi in Programmazione sanitaria e LEA - Monitoraggio dei Livelli essenziali di assistenza (LEA).

[108] Il D.P.C.M. 29 novembre 2001, in attuazione dell’articolo 6 del decreto legge 347/2000, emanato successivamente all’Accordo Stato-Regioni dell’8 agosto 2001, che per la prima volta individua i Lea.

[109] Sui profili di rilievo costituzionale dei "tributi propri della Regione" si rinvia, più ampiamente, al dossier "Aspetti di rilievo costituzionale del federalismo fiscale", ottobre 2008, pag. 9 (Servizio studi del Senato, dossier n. 57 - Servizio studi della Camera, documentazioni e ricerche n. 20).

[110] Si ricorda che la Corte costituzionale (con la sentenza n. 37/2004), aveva avuto modo di chiarire che in materia di tributi locali, stante la riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione, che comporta la necessità di disciplinare a livello legislativo quanto meno gli aspetti fondamentali dell’imposizione, e data l’assenza di poteri legislativi in capo agli enti sub-regionali, deve essere definito l’ambito in cui potrà esplicarsi la potestà regolamentare locale, il rapporto fra legislazione statale e legislazione regionale per quanto attiene alla disciplina di grado primario dei tributi locali: potendosi in astratto concepire situazioni di disciplina normativa sia a tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale e regolamentare locale), sia a due soli livelli (statale e locale, ovvero regionale e locale).

[111] Cfr. in particolare le osservazioni agli articoli 2 e 5.

[112] La Conferenza Stato-città ed autonomie locali è unificata per le materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, province, comuni e comunità montane, con la Conferenza Stato-regioni.

[113] Recante misure di contrasto all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria e convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248.

[114] Recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica e convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 30 luglio 2010, n.122.

[115] Si ricorda altresì che l’articolo 1, comma 7, lettera b) della proposta di parere del Relatore sullo schema di decreto legislativo n. 292 in tema di federalismo municipale (non approvata dalla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo municipale) proponeva di elevare la suddetta quota al 50 per cento, e di attribuirla ai comuni in via provvisoria anche in relazione alle somme riscosse a titolo non definitivo.

[116] Durante l'esame parlamentare è stato invece soppresso il riferimento alle modalità di coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attività di lotta all’evasione ed elusione fiscale (di cui al numero 5 del testo approvato dal Senato).

[117] Recante la riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della L. 15 marzo 1997, n. 59.

[118] A titolo esemplificativo, si ricorda che, con delibera della Giunta Regionale n. 473 del 2 marzo 2010, la Regione Veneto ha disposto l’affidamento all’Agenzia delle Entrate delle attività di gestione dell’IRAP e dell’addizionale regionale all’IRPEF per l’anno 2010.

		2010	2011	2012
Livello finanziamento l.v. (DL 78/09) pre-Intesa	1	104.564	106.884
*Intesa Stato-Regioni dicembre 2009*
incremento riconosciuto	a	1.600	1.719
TOTALE livello finanziamento post Intesa	2=1+a	106.164	108.603	+2,8%

Legge finanziaria 2010
copertura incremento riconosciuto con Intesa:
- autorizzazione nuove risorse	b	584	419	0
- economie spesa del personale	c	466	466	466
- ulteriori importi assicurati dallo Stato con successivi provvedimenti legislativi	d	550	834
	d	550	834	…
TOTALE livello finanziamento legisl.vigente	3=1+b	105.148	107.303	…

DL 78/2010
- economie spesa del personale	e		-418	-1.132
- economie spesa farmaceutica	f	300
- economie spesa farmaceutica	g		-600	-600
- nuove risorse autorizzate	h	250
TOTALE livello finanziamento legisl.vigente	5=3+e+g+h	105.398	106.285	…
Legge Stabilità 2011
- nuove risorse autorizzate	i	-	347,5	-
TOTALE livello finanziamento legisl.vigente	6= 5+i	105.398	106.632,5	…
Fonte: elaborazioni su R.T. em. 2.1384 ddl legge finanziaria 2010 (AC 2936), R.T. D.L. 78/2010 (AS 2228) e R.T. em. 1.500 ddl stabilità 2011 (AC 3778)

REGIONI	Imposta assicurazioni RC auto (dati rendiconti 2008)
Abruzzo	44
Basilicata	16
Calabria	58
Campania	179
Emilia Romagna	174
Lazio	232
Liguria	57
Lombardia	364
Marche	60
Molise	9
Piemonte	150
Puglia	123
Toscana	159
Umbria	33
Veneto	175
TOTALE REGIONI STATUTO ORDINARIO	1.832

REGIONI	Imposta provinciale di trascrizione (dati rendiconti 2008)
Abruzzo	24,3
Basilicata	9,3
Calabria	31,7
Campania	93,3
Emilia Romagna	93,1
Lazio	153,1
Liguria	26,6
Lombardia	211,7
Marche	29,6
Molise	5,7
Piemonte	107,2
Puglia	66,4
Toscana	78,8
Umbria	18,5
Veneto	92,0
TOTALE REGIONI STATUTO ORDINARIO	1041,3