Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

Documentazione per l’esame di Atti del Governo

Attuazione della direttiva 2010/12/UE recante modifica delle direttive 92/79/CEE, 92/82/CEE, 95/59/CE e 2008/118/CE per quanto concerne la struttura e le aliquote delle accise che gravano sui tabacchi lavorati Schema di D.Lgs. n. 316

(art. 1, co. 3, L. 96/2010)

n. 279

18 gennaio 2011

 

Servizio responsabile:

Servizio Studi – Dipartimento Finanze ( 066760-9496 – * st_finanze@camera.it

Ha partecipato alla redazione del dossier: Segreteria Generale – Ufficio Rapporti con l’Unione europea ( 066760-2145 – * cdrue@camera.it

I dossier dei servizi e degli uffici della Camera sono destinati alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge.

File: FI0438.doc

INDICE

Schede di lettura

La direttiva 2010/12/UE.................................................................................... 3

La norma di delega........................................................................................... 5

Lo schema di decreto delegato...................................................................... 7

 

Schede di lettura

 

La direttiva 2010/12/UE

La direttiva 2010/12/UE del Consiglio dell’Unione Europea, che modifica le direttive 92/79/CEE, 92/80/CEE e 95/59/CE per quanto concerne la struttura e le aliquote delle accise gravanti sui tabacchi, nonché la direttiva 2008/118/CE, apporta significative novità alla normativa dell'Unione in materia di accise sui prodotti del tabacco.

Come emerge dai considerando, essa risponde alla necessità di garantire il corretto funzionamento del mercato interno ed assicurare, al contempo, un livello elevato di protezione della salute, come richiesto dall'articolo 168 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.

Per quanto concerne le sigarette, la normativa mira a semplificare le disposizioni esistenti al fine di creare condizioni neutre di concorrenza per i produttori, ridurre la frammentazione dei mercati del tabacco e mettere in rilievo gli obiettivi di tipo sanitario. A tale scopo, il concetto di “classe di prezzo più richiesta”, valido per quantificare l’accisa minima europea, è sostituito dal “prezzo medio ponderato” di vendita al minuto (articolo 1, punto 1 della direttiva).

Si ricorda che le sigarette prodotte nell'UE e quelle importate da paesi terzi sono soggette ad un'accisa proporzionale (ad valorem,calcolata in base al prezzo), compresi i dazi doganali, nonché ad un'accisa specifica calcolata per unità di prodotto.

Il prezzo medio ponderato di vendita al minuto è calcolato in riferimento al valore totale di tutte le sigarette immesse in consumo, basato sul prezzo di vendita al minuto comprensivo di tutte le imposte, diviso per la quantità totale di sigarette immesse in consumo.

Esso deve essere fissato al più tardi entro il 1° marzo di ogni anno in base ai dati relativi a tutte le immissioni in consumo dell'anno civile precedente.

Le norme della direttiva prevedono una crescita progressiva dell’accisa globale (specifica più ad valorem, esclusa l'IVA) sino a raggiungere, dal 1° gennaio 2014, almeno il 60 per cento del prezzo medio ponderato di vendita al minuto delle sigarette immesse in consumo; allo stesso periodo l’accisa non potrà essere inferiore a 90 EUR per 1000 sigarette, indipendentemente dal prezzo medio ponderato di vendita al minuto.

Il medesimo criterio del prezzo medio ponderato viene utilizzato anche per il tabacco trinciato a taglio fino, da usarsi per arrotolare le sigarette: tra le finalità della direttiva vi è infatti quella di allineare i livelli minimi di tassazione per le due tipologie, dal momento che una maggiore convergenza contribuirebbe anche a garantire un elevato livello di protezione della salute umana (considerando n. 5 e 7 della direttiva).

Analogamente a quanto previsto per le sigarette, si prescrive un aumento progressivo dell’accisa globale sul il tabacco trinciato a taglio fino da usarsi per arrotolare sigarette, con scaglioni che culminano in un ammontare pari ad almeno il 50% del prezzo medio ponderato di vendita al minuto o ad almeno 60 EUR al chilogrammo, a partire dal 1° gennaio 2020.

L’articolo 3 della direttiva modifica parzialmente le definizioni di prodotti da fumo rilevanti ai fini dell’applicazione dell’accisa.

L’articolo 4 lasciaagli Stati membri (tranne quelli coinvolti nella fase transitoria di adeguamento), a partire dal 1° gennaio 2014, relativamente alle sigarette che possono essere introdotte nel loro territorio senza pagamento di un'ulteriore accisa, la possibilità di disporre un limite quantitativo, non inferiore a 300 pezzi, per le sigarette immesse da uno Stato membro che applica accise inferiori ai livelli minimi previsti dalle norme comunitarie, a decorrere dalla medesima data.

Gli Stati membri che applicano un limite quantitativo ne informano la Commissione. Essi possono effettuare i controlli necessari, purché questi non compromettano il corretto funzionamento del mercato interno.

La direttiva 2010/12/UE prevede periodi transitori di attuazione al fine di consentire agli Stati membri di adattarsi gradualmente ai nuovi livelli dell'accisa globale, limitando, in tal modo, gli eventuali effetti secondari e specifici regimi d’accisa per alcuni territori dell’UE.

Ogni quattro anni la Commissione dovrà presentare al Consiglio una relazione e, se del caso, una proposta concernenti le aliquote e la struttura delle accise stabilite dalla direttiva 2010/12/UE. La relazione della Commissione terrà conto del corretto funzionamento del mercato interno, del valore reale delle aliquote di accisa e degli obiettivi del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea in generale.

Il termine entro il quale ciascuno Stato membro dovrà conformarsi alla direttiva mediante l'emanazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie, è fissato al 1° gennaio 2011.

La norma di delega

L’articolo 1 della legge comunitaria 2009 (legge 4 giugno 2010, n. 96, recante disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee) ha conferito una delega al Governo per l’attuazione delle direttive comunitarie riportate in allegato alla legge medesima, stabilendo i termini e le modalità di emanazione dei decreti legislativi attuativi.

In particolare il comma 1, nel fare richiamo ai due elenchi di direttive comprese negli allegati A e B, pone i relativi termini di attuazione mediante decreto legislativo con modalità analoghe a quelle introdotte dalla legge comunitaria 2007 e 2008: il termine generale per l’esercizio della delega, infatti, non è determinato mediante indicazione di una data fissa o di un periodo uniforme per tutte le direttive, ma viene fatto coincidere con il termine di recepimento di ciascuna delle direttive medesime.

Accanto al termine generale “flessibile”, dianzi illustrato, il comma 1 dispone anche, specificamente, in ordine:

-        alle direttive comprese negli allegati il cui termine di recepimento sia già scaduto ovvero scada nei tre mesi successivi all’entrata in vigore della legge comunitaria: in questo caso il termine della delega è di tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge;

-        alle direttive comprese negli allegati che non prevedono un termine di recepimento: in questo caso il termine della delega è di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge comunitaria.

 

La distinzione tra i due allegati risiede nel fatto che (comma 3) il procedimento per l’attuazione delle direttive incluse nell’allegato B – tra cui la direttiva 2010/12/UE da recepire con lo schema in esame - prevede l’espressione del parere da parte dei competenti organi parlamentari; decorsi 40 giorni dalla data di trasmissione, i decreti possono comunque essere emanati anche in assenza del parere.

Tale procedura – che riproduce quella già prevista nelle ultime leggi comunitarie – è estesa anche ai decreti di attuazione delle direttive di cui all’allegato A, qualora in essi sia previsto il ricorso a sanzioni penali.

È inoltre previsto che, qualora il termine fissato per l’espressione del parere parlamentare venga a spirare nei trenta giorni che precedono la scadenza del termine per l’esercizio della delega o successivamente, il termine per l’esercizio della delega sia prorogato di 90 giorni.

Tale ultima previsione normativa si applica anche ai decreti legislativi integrativi o correttivi previsti dal successivo comma 5 dell’articolo 1.

Per quanto concerne lo schema in commento, il termine ultimo per l’espressione del parere da parte delle commissioni competenti è fissato al 7 febbraio 2011, ovvero successivamente al termine di recepimento del 1° gennaio 2011 fissato dalla direttiva 2010/12/UE.

La direttiva dovrà dunque essere recepita entro i 90 giorni successivi, ovvero entro il 1° aprile 2011.

Lo schema di decreto delegato

Con lo schema in commento si intende recepire la predetta direttiva 2010/12/UE,modificando a tal fine il Testo Unico delle Accise – TUA (di cui al D.Lgs. 26 ottobre 1995, n. 504, “Testo Unico delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulla produzione e sui consumi e relative sanzioni penali e amministrative”) e, in particolare, il Capo III-bis dedicato alla disciplina dei tabacchi lavorati.

Allo schema di decreto sono allegati la relazione illustrativa, l’analisi tecnico-normativa e l’analisi di impatto della regolamentazione.

 

L’articolo 1 dello schema, alla lettera a),modifica l’articolo 6, comma 15 del TUA, al fine di escludere dalle disposizioni relative alla circolazione delle merci in regime sospensivo il tabacco da fiuto e da masticare.

Il regime sospensivo è il regime fiscale applicabile alla fabbricazione, alla trasformazione, alla detenzione ed alla circolazione dei prodotti soggetti ad accisa fino a che la stessa diviene esigibile (o il debito d'imposta si estingue). Esso vige all'interno di un deposito fiscale e nella circolazione delle merci tra depositi fiscali. Le merci sono scortate dal documento amministrativo di accompagnamento della merce (articolo 6, commi 5, 8 e ss.gg. del TUA).

Non rientrando nella nozione di “tabacco da fumo” (ai sensi dell’articolo 2, par. 1 della direttiva 95/59/CE), i suddetti prodotti non sono da sottoporre obbligatoriamente ad accisa armonizzata; i relativi trasferimenti intracomunitari – come spiega la Relazione illustrativa – non saranno monitorati attraverso il sistema informatizzato comunitario EMCS, che controlla le movimentazioni dei prodotti sottoposti ad accisa in regime sospensivo.

La successiva lettera b)reca attuazione del già menzionato disposto dell’articolo 4 della direttiva 2010/12/UE, che consente ad alcuni Stati membri di applicare a decorrere dal 1° gennaio 2014 riduzioni dei quantitativi di sigarette introdotte nel proprio territorio senza pagamento di ulteriori accise, ove le stesse provengano da uno Stato membro che applica accise inferiori al limite minimo comunitario, a decorrere dalla stessa data.

Attualmente, ai sensi dell’articolo 11, comma 2 del TUA, il quantitativo di sigarette che può essere trasportato in Italia da un altro Stato membro è pari a 800 pezzi. La disposizione in esame – che inserisce un comma 2-bis all’articolo 11 del TUA – a partire dal 1° gennaio 2014 intende ridurre a 300 pezzi il quantitativo di sigarette che possono essere portati in Italia da alcuni Stati membri che applicano accise inferiori ai minimi comunitari.

In particolare, la norma si riferisce agli Stati menzionati all’articolo 2, paragrafo 2, terzo comma della direttiva 92/79/CEE (come modificata dalla direttiva da recepire), ovvero Bulgaria, Estonia, Grecia, Lettonia, Lituania, Ungheria, Polonia e Romania. Le disposizioni proposte affidano poi a un provvedimento del Direttore dei Monopoli di Stato il compito di determinare, con cadenza annuale, gli Stati membri per cui sarà operativa la predetta restrizione.

 

La lettera c)aggiorna le diciture di alcune disposizioni del TUA per adeguarle – come specifica la Relazione illustrativa - ad alcuni provvedimenti intervenuti, nel tempo, in materia di inquadramento del personale della Guardia di finanza e struttura ordinativa della medesima.

Si osserva in proposito che la delega conferita con la legge comunitaria 2009 è finalizzata al solo recepimento della suddetta direttiva 2010/12/UE, che non contiene alcuna disposizione sul personale dei Corpi di polizia o delle Amministrazioni competenti in materia di accise.

 

La lettera d)e la lettera e)aggiornano le definizioni dei tabacchi lavorati e dei prodotti ad essi assimilati sottoposti ad accisa, modificando gli articoli 39-bis e 39-ter del TUA, al fine di armonizzarle a quanto previsto dalle norme comunitarie.

Ad esempio, si propone di ricomprendere nella nozione di “sigaretta” anche “i rotoli di tabacco che, previa una semplice manipolazione non industriale, sono inseriti in tubi per sigarette o arrotolati in fogli di carta per sigarette”.

 

La lettera f) abroga il comma 5 dell’articolo 39-quater, che consentiva – con lo scopo di perseguire obiettivi di pubblico interesse, ivi compresi quelli di difesa della salute pubblica – di individuare criteri e modalità di determinazione di un prezzo minimo di vendita al pubblico dei tabacchi lavorati tramite provvedimento del Direttore dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, sentito il Ministero della salute.

L’abrogazione, come spiega la Relazione illustrativa, consegue alla sentenza di condanna pronunciata il 24 giugno 2010 dalla Corte di Giustizia UE nei confronti dell’Italia (Causa C-571/08): la Corte ha ritenuto infatti che la Repubblica italiana, prevedendo un prezzo minimo di vendita per le sigarette, fosse venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’art. 9, c. 1, della direttiva del Consiglio 27 novembre 1995, 95/59/CE, relativa alle imposte diverse dall’imposta sul volume d’affari che gravano sul consumo dei tabacchi lavorati, come modificata dalla direttiva del Consiglio 12 febbraio 2002, 2002/10/CE. Si veda, in proposito, il paragrafo “Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria – Procedure di contenzioso”

 

La lettera g) introduce il concetto di “prezzo medio ponderato di vendita al minuto delle sigarette” nel TUA, ai fini di determinare anche l’elemento specifico dell’accisa (modificando all’uopo l’articolo 39-quinquies del D.Lgs. 504/95).

 

La successiva lettera h) adegua il Testo Unico sulle accise alle disposizioni della direttiva 2010/12/UE che – come illustrato in precedenza - prevedono un innalzamento graduale dell’importo specifico fisso relativo alle sigarette.

L’articolo 3 della direttiva prevede infatti che dal 1° gennaio 2014 l'elemento specifico dell'accisa sulle sigarette non possa essere inferiore al 7,5 per cento e non superiore al 76,5 per cento dell'importo dell'onere fiscale totale derivante dall'aggregazione di alcuni elementi (l'accisa specifica, nonché l'accisa proporzionale e l'imposta sul valore aggiunto applicate al prezzo medio ponderato di vendita al minuto).

Le norme proposte prevedono, tra l’altro (punto 1 della lettera h)) che l’importo specifico fisso sia pari al 5 per cento fino al 31 dicembre 2011, al 5,5 per cento dal 1° gennaio 2012, pari al 6 per cento a decorrere dal 1° gennaio 2013 e pari al 7,5 per cento dal 1° gennaio 2014.

La Relazione illustrativa che accompagna il provvedimento in esame chiarisce che, dovendosi incrementare tale valore dall’attuale 5 per cento a decorrere dal 2014, le norme proposte stabiliscono aumenti graduali dal 2011 al 2014, con lo scopo di evitare “brusche ricadute sul complesso sistema della tassazione delle sigarette”.

La Relazione precisa inoltre che ad un aumento del predetto importo specifico consegue, “a causa del vincolo esistente tra le componenti (fissa e proporzionale) dell’accisa, una contestuale […] riduzione della tassazione proporzionale applicata alle sigarette; tale meccanismo potrebbe comportare, qualora si verificassero contemporaneamente altre circostanze nell’ambito dei consumi complessivi delle sigarette e in quello dell’oscillazione dei relativi prezzi di vendita, minori entrate, per quanto di modesta entità, rispetto al gettito erariale complessivo relativo agli stessi prodotti”.

La lettera h), n. 3, recepisce la misura minima di accisa (64 euro per mille sigarette fino al 1° gennaio 2014, e successivamente 90 euro per mille sigarette) globale prevista dalla direttiva 2010/12/UE (articolo 1) indipendentemente dal prezzo medio ponderato.

 

L’articolo 2 dello schema di decreto reca disposizioni transitorie per i primi sei mesi successivi all’entrata in vigore delle disposizioni proposte, volte a disciplinare l’accisa(con finalitàdismaltimento)applicata ai tabacchi lavorati già prodotti al 31 dicembre 2010, le cui specifiche tecniche non sono ancora coerenti alle novelle in esame.

Nel dettaglio (comma 1) si prevede che, per i sigaretti ed il tabacco trinciato a taglio fino da usarsi per arrotolare le sigarette (di cui all’articolo 39-bis del TUA), prodotti entro il 31 dicembre 2010 con le specifiche previste dalle norme attualmente vigenti, l’accisa sia applicata con modalità analoghe a quelle previste dalle norme al momento in vigore, purché vi sia immissione in consumo entro il 30 giugno 2011. Analoghe previsioni sono recate al comma 2 dell’articolo 2 per quanto attiene alle sigarette.

L’articolo 3 dello schema reca la copertura finanziaria delle eventuali minori entrate derivanti dalle disposizioni del commentato articolo 1, comma 1, lettera h), punto 1, che propongono l’innalzamento graduale dell’importo specifico fisso per le sigarette.

Per le eventuali minori entrate derivanti dal provvedimento in esame, si veda supra in merito a quanto precisato dalla Relazione illustrativa.

La norma proposta rimanda alle modalità già previste dall’articolo 55, comma 2-quater del decreto-legge n. 78 del 2010[1]: a fronte di eventuali minori entrate, per gli anni dal 2011 al 2014 si prevede che un provvedimento direttoriale del Ministero dell'economia e delle finanze (Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato) disponga la variazione percentuale di alcune aliquote di imposta sui tabacchi lavorati, al fine di assicurare il conseguimento degli attuali livelli di entrate a titolo di imposte sui medesimi tabacchi[2].

Si tratta, in particolare, delle percentuali concernenti:

-        le aliquote di base della tassazione sui tabacchi lavorati contenute nell’Allegato I del testo unico sulle accise;

-        l’accisa minima sul tabacco trinciato a taglio fino per arrotolare le sigarette (articolo 39-octies, comma 2-bis, del testo unico sulle accise);

-        l’accisa minima sulle sigarette (articolo 39-octies, comma 4);

-        l’importo specifico fisso dell’accisa sulle sigarette (articolo 39-octies, comma 5, lettera a)).

 

L’articolo 4 dello schema affida a un provvedimento direttoriale dell’AAMS la possibilità di elevare l’aliquota di base delle sigarette ove l’importo dell’accisa globale risulti inferiore alle soglie minime previste dalla direttiva da recepire al fine di rispettare le prescrizioni comunitarie in materia di accisa minima armonizzata.

A tale scopo sono previsti aumenti applicabili al periodo compreso tra il 1° gennaio 2011 ed il 31 dicembre 2013 (affinché l’incidenza dell’accisa globale, calcolata con riferimento al prezzo medio ponderato per le sigarette, sia pari al 57 per cento) e a decorrere dal 1° gennaio 2014 (per ottenere un’incidenza pari al 60 per cento).

 

L’articolo 5, comma 1 dello schema in commento reca disposizioni sulla rete distributiva dei tabacchi lavorati, novellando l’articolo 16, comma 2, della legge 22 dicembre 1957 n. 1293, relativa all’organizzazione dei servizi di distribuzione e vendita dei generi di monopolio.

In particolare si dispone che i punti venditaal pubblico di generi di monopolio siano istituiti dall’Ufficio regionale AAMS, secondo norme di massima stabilite con provvedimento del Direttore generale dell’AAMS.

Si osserva in proposito che la delega conferita con la legge comunitaria 2009 è finalizzata al mero recepimento della suddetta direttiva 2010/12/UE, la quale non reca disposizioni in materia di punti vendita dei tabacchi lavorati.

 

Ai sensi dell’articolo 5, comma 2, le disposizioni proposte dovrebbero entrare in vigore il 1° gennaio 2011.

 

Si osserva in proposito che il termine per l’espressione del parere delle competenti Commissioni parlamentari sullo schema in commento scade successivamente al 1° gennaio 2011, ovvero il 7 febbraio 2011. Potrebbe dunque risultare opportuna una modifica della data prevista per l’entrata in vigore del provvedimento in esame, anche tenendo conto del periodo transitorio (ai sensi dell’articolo 2 dello schema in esame) necessario allo smaltimento dei tabacchi già prodotti non aventi le specifiche tecniche richieste dalla recependa disciplina comunitaria.

Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

Il 9 novembre 2010 la Commissione europea ha presentato una proposta modificata di direttiva relativa alla struttura e alle aliquote dell’accisa applicata al tabacco lavorato, recante la codificazione delle direttive 92/79/CEE[3], 92/80/CEE[4] e 95/59/CEE[5].

La proposta, senza apportare ulteriori modificazioni sostanziali degli atti che ne sono oggetto, riunisce in un unico testo le tre direttive e le loro successive modifiche, tra cui quelle introdotte con la direttiva 2010/12/UE.

La proposta verrà esaminata dal Consiglio dell’UE e dal Parlamento europeo secondo una procedura legislativa speciale (equivalente alla vecchia procedura di consultazione).

Procedure di contenzioso
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea)

La Corte di giustizia, con sentenza del 24 giugno 2010, ha accertato che l’Italia, prevedendo un prezzo minimo di vendita per le sigarette, ha violato gli obblighi che le incombono in forza dell'art. 9, n. 1, della direttiva 95/59/CE, relativa alle imposte diverse dall'imposta sul volume d'affari che gravano sul consumo dei tabacchi lavorati.

La norma della direttiva, infatti, prevede che i produttori, nonché gli importatori di Paesi terzi, dei tabacchi lavorati possano stabilire liberamente i prezzi massimi di vendita al minuto di ciascuno dei loro prodotti per ciascuno Stato membro in cui sono destinati ad essere immessi in consumo.

La direttiva stabilisce altresì che tale disposizione non osta all'applicazione delle legislazioni nazionali sul controllo del livello dei prezzi imposti, sempreché siano compatibili con la normativa comunitaria.

Ad avviso della Corte di giustizia, con la sua legislazione l’Italia avrebbe determinato distorsioni della concorrenza in relazione all’impossibilità, da parte di taluni produttori o importatori, di trarre vantaggio da prezzi di costo inferiori che consentirebbero loro di proporre prezzi di vendita più allettanti.