Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

 

 

 

Documentazione per le Commissioni

esame di atti e documenti dell’unione europea

 

 

 

 

 

Riforma della disciplina in materia di appalti pubblici

(COM(2011)895 e 896)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

n. 119

 

21 maggio 2012

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Il dossier è stato curato dall’Ufficio rapporti con l’Unione europea
(' 066760.2145 - * cdrue@camera.it) e dal Servizio Studi Dipartimento Ambiente (' 066760.9253 - * st_ambiente@camera.it)

________________________________________________________________

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I N D I C E

 

Scheda di lettura   1

Dati identificativi3

Quadro generale   4

·         Obiettivi5

·         Contenuti5

-        Campo di applicazione  8

-        Procedure  15

-        Soglie: articoli 12-28 del COM(2011)895 e articoli 4-6 del COM(2011)896  23

-        Selezione dei candidati: articoli 71-75 del COM(2011)895 e articoli 55-64 del COM(2011)896  24

-        Aggiudicazione degli appalti: articoli 76-80 del COM(2011)895 e articoli 66-73 del COM(2011)896  27

-        Esecuzione del contratto: articoli 80-83 del COM(2011)895 e articoli 70-73 del COM(2011)896  31

-        Uso strategico della politica degli appalti per affrontare nuove sfide  33

-        Migliore accesso delle PMI e delle start-up agli appalti35

-        Lotta ai conflitti di interesse, alla corruzione e ai favoritismi: articoli 36-37 del COM(2011)895 e articoli 21-22 del COM(2011)896  36

-        Organi nazionali di controllo: articoli 92-97 del COM(2011)895 e articoli 83-88 del COM(2011)896  38

·         Valutazione di impatto  39

·         Base giuridica  40

·         Sussidiarietà  40

·         Proporzionalità  41

·         Esame presso le Istituzioni dell’UE   41

·         Esame presso altri Parlamenti nazionali (dati riportati nel sito IPEX)41

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Scheda di lettura

Riforma della disciplina nel settore degli appalti pubblici

COM(2011)895eCOM(2011)896

Dati identificativi

Tipo di atto	-          Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali (COM(2011)895) -          Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sugli appalti pubblici (COM(2011)896)
Data di adozione	20 dicembre 2011
Base giuridica	Articoli 53, paragrafo 1, articolo 62 e articolo 114 del TFUE
Settori di intervento	Appalti pubblici
Esame presso le Istituzioni dell’UE	-          29 febbraio 2012: avviato esame presso la commissione mercato interno del Parlamento europeo -          10 dicembre 2012: prevista prima lettura in plenaria
Assegnazione	VIII Commissione Ambiente -          12 gennaio 2012 (COM(2011)895) -          11 gennaio 2012 (COM(2011)896)
Termine per il controllo di sussidiarietà	8 marzo 2012
Eventuale segnalazione da parte del Governo	Segnalato

 

Quadro generale

Il 20 dicembre 2011 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di misure volte a modificare la normativa in materia di appalti pubblici. Oltre ad una proposta di direttiva sull’aggiudicazione dei contratti di concessione (COM(2011)897) - per la quale si rinvia al dossier specificamente predisposto  -il pacchetto comprende:

·         una proposta di direttiva sugli appalti nei cosiddetti “settori speciali”, vale a dire acqua, energia, trasporti e servizi postali (COM(2011)895);

·         una proposta di direttiva sugli appalti pubblici (COM(2011)896).

Le nuove norme sono volte a sostituire le direttive 2004/17/CE(appalti degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali) e 2004/18/CE (aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi), allo scopo di avvicinare, per quanto possibile, la disciplina dei settori “speciali” a quella dei settori classici.

 

Secondo la tabella di marcia fissata per l’esame, le nuove direttive dovrebbero essere approvate entro la fine del 2012 ed essere recepite negli Stati membri entro il 30 giugno 2014.

Ai fini dell’elaborazione delle nuove misure la Commissione ha tenuto conto dei risultati di due consultazioni pubbliche svolte nel 2011 su due libri verdi riguardanti rispettivamente la modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici (COM(2011)15), e l’estensione degli appalti elettronici nell’UE (COM(2010)571), intese ad individuare gli aspetti della normativa UE sugli appalti suscettibili di modifiche e adeguamenti.

Il Libro verde sulla modernizzazione della politica dell’UE in materia di appalti pubblici è stato esaminato, ai sensi dell’articolo 127 del Regolamento della Camera, dalla VIII Commissione ambiente che, in esito all’esame, ha approvato un documento finale il 14 aprile 2011, successivamente trasmesso alle Istituzioni dell’UE. Il 27 gennaio 2012 la Commissione europea ha risposto apprezzando le osservazioni formulate dalla Camera e assicurando che sono state tenute in debito conto ai fini della preparazione delle nuove proposte in esame. In particolare, la Commissione ha preso nota del sostegno espresso dalla Camera in merito all’esigenza di: realizzare una migliore qualità dei progetti e garantire la professionalità nello svolgimento delle procedure di appalto già nella fase preliminare; semplificare le norme per rendere più agevole l’accesso delle PMI agli appalti pubblici; privilegiare il criterio della qualità dei servizi e dei prodotti acquistati dalle amministrazioni aggiudicatrici; garantire procedure corrette. La Commissione assicura che i miglioramenti che intende apportare al quadro normativo vigente per quanto riguarda il perseguimento di obiettivi sociali (tutela dell’ambiente, inclusione sociale e innovazione) non comporteranno un aumento degli oneri amministrativi per le amministrazioni aggiudicatrici. La Commissione, infine, si compiace dell’intenzione della Camera di approfittare della riforma per semplificare la legislazione nazionale e garantire alle amministrazioni aggiudicatrici ed alle imprese un quadro coerente di regole certe e stabili, in particolare evitando l’eccessiva regolamentazione in fase di recepimento.

 

Obiettivi

Nella sintesi della valutazione di impatto (SEC(2011)1586) allegata alle proposte la Commissione conferma la validità degli obiettivi generali della politica UE in materia di appalti (promozione di una concorrenza non discriminatoria e lotta alla corruzione).

La revisione prospettata dalla Commissione è intesa, inoltre, a perseguire i seguenti ulteriori obiettivi:

·         semplificare e rendere più flessibile il quadro normativo e le procedure sugli appalti;

·         creare mercati per gli appalti pubblici a livello europeo;

·         garantire che le procedure di aggiudicazione degli appalti producano i migliori risultati possibili in termini di rapporto costi-efficacia;

·         garantire un maggiore accesso delle PMI agli appalti pubblici mediante la riduzione degli oneri e la suddivisione degli appalti in lotti;

·         ai fini dell’aggiudicazione degli appalti, prestare maggiore attenzione ai vincoli sociali ed ambientali, un migliore utilizzo delle risorse ed una maggiore efficienza energetica, la promozione dell’innovazione, dell’occupazione e dell’inclusione sociale, nonché l’offerta di servizi sociali di alta qualità.

Contenuti

L’intento delle misure proposte è semplificare e chiarire una serie di aspetti della disciplina vigente in materia di appalti pubblici, in particolare per quanto riguarda il campo di applicazione, le procedure, il valore delle soglie, la selezione dei candidati, la produzione dei documenti relativi alle gare di appalto, il contrasto alla corruzione, ai favoritismi e ai conflitti di interesse.

Altri interventi sono mirati a favorire la creazione di un vero e proprio mercato europeo degli appalti. Tra le novità proposte a tal fine figurano: il ricorso obbligatorio agli appalti elettronici; la previsione di un regime speciale per i servizi sociali; il calcolo del costo del ciclo di vita dei prodotti o dei servizi oggetto dell’appalto ai fini della sua aggiudicazione; le modifiche dell’appalto in corso di esecuzione; l’uso strategico degli appalti allo scopo di favorire il raggiungimento degli obiettivi della Strategia UE 2020 in materia ambientale, sociale e di quelli legati all’innovazione; un migliore accesso delle PMI al mercato degli appalti; la creazione di un organo nazionale che vigilisull’applicazione della normativa.

 

Campo di applicazione

Uno dei principali obiettivi della riforma consiste nel chiarire e adeguare il campo di applicazione dell’attuale quadro normativo, allo scopo di ridurre le zone grigie e le incertezze. Tra le misure prospettate a tal fine figurano:

·         la soppressione dell’attuale distinzione tra i cosiddetti “servizi A” (prioritari), soggetti integralmente alle procedure previste dalle citate direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE, e “servizi B” (non prioritari) la cui aggiudicazione deve rispettare unicamente le disposizioni sulle specifiche tecniche e sulla trasmissione di un avviso relativo al risultato dell’aggiudicazione degli appalti.

Attualmente i “servizi A”, sono elencati nell’allegato II A della direttiva 2004/18/CE o nell’allegato XVII A della direttiva 2004/17/CE, e comprendono i servizi di: manutenzione e riparazione; trasporto terrestre e corriere; trasporto aereo di merci e passeggeri; trasporto di posta per via terrestre ed aerea; telecomunicazione; finanziari; informatici; ricerca e sviluppo; contabilità e revisione contabile; ricerca di mercato e sondaggi; consulenza gestionale; architettura, ingegneria, urbanistica e paesaggistica; pubblicitari; pulizia degli edifici e gestione delle proprietà immobiliari; editoria e stampa in base a tariffa o contratto; eliminazione di scarichi di fogna o di rifiuti, disinfestazione e servizi analoghi.

I “servizi B”, elencati nell’allegato II B della direttiva 2004/18/CE o nell’allegato XVII B della direttiva 2004/17/CE, comprendono: i servizi alberghieri e di ristorazione; trasporto per ferrovia e per via d’acqua; i servizi di supporto e sussidiari per il settore dei trasporti; i servizi legali; collocamento e reperimento del personale; investigazione e sicurezza; i servizi relativi all’istruzione, anche professionale; i servizi sanitari e sociali; i servizi ricreativi, culturali e sportivi.

L’obiettivo di tale distinzione era all’origine quello di limitare, per un periodo transitorio, l’applicazione integrale delle citate direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE ad alcuni specifici appalti di servizi suscettibili di offrire un maggiore potenziale di crescita degli scambi transfrontalieri. Come sottolineato nel libro verde, tuttavia, alla luce degli sviluppi economici e giuridici che hanno interessato il mercato interno, tale distinzione può considerarsi ormai superata, tenuto conto che alcuni “servizi B”, come i servizi di trasporto per via d’acqua, i servizi alberghieri, i servizi di collocamento e di fornitura del personale o i servizi di sicurezza, presentano oggi un interesse transfrontaliero pari a quello dei “servizi A”. Inoltre, la distinzione tra servizi “A” e “B” oltre a generare difficoltà ed errori nell’applicazione delle norme come nel caso di appalti misti, rende più difficile l’accesso ai mercati dei partner commerciali dell’UE, considerato che tale distinzione non esiste nei sistemi della maggior parte di essi e che pertanto l’UE non è in grado di offrire contropartite;

 

·         la revisione, alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’UE, della definizione di alcuni concetti chiave quali organismi di diritto pubblico, appalti pubblici di lavori e servizi, e appalti misti.

In particolare si propone che in caso di appalti misti, che comprendono lavori, forniture e servizi, sia l’oggetto principale dell’appalto a determinare le norme applicabili;

 

 

 

·         il concetto di diritti speciali o esclusivi,vale a dire i diritti concessi dalle amministrazioni competenti di uno Stato membro volti a riservare ad uno o più enti l’esercizio di determinate attività, e ad incidere sostanzialmente sulla capacità di altri enti di esercitarle. 

Come precisato dalla Commissione, tale concetto è di fondamentale importanza per la definizione del campo di applicazione delle nuove norme, visto che gli enti che non sono né amministrazioni aggiudicatrici né imprese pubbliche vi saranno soggetti solo nella misura in cui esercitano una delle attività contemplate sulla base di tali diritti. Si precisa che non costituiscono diritti speciali o esclusivi quei diritti concessi mediante una procedura svoltasecondo criteri oggettivi e in seguito ad un’adeguata pubblicità.

 

Come previsto agli articoli 5-11 del COM(2011)895,rimarranno oggetto di disposizioni specifiche gli appalti riguardanti il gas e l’energia termica, l’elettricità, l’acqua, i servizi di trasporto, i porti e gli aeroporti, i servizi postali, l’estrazione di petrolio, gas, carbone o altri combustibili solidi.

Viene tuttavia proposta la soppressione delle disposizioni della direttiva 2004/18/CE riguardanti l’aggiudicazione di appalti per la prospezione petrolifera e del gas in quanto, ad avviso della Commissione, il fatto che tali settori siano soggetti ad una notevole pressione concorrenziale e che il mercato della prospezione non sia più concentrato, non rende più necessario applicare la normale disciplina di aggiudicazione degli appalti. Tra l’altro, per quanto riguarda questi settori l’accesso al mercato risulta liberalizzato grazie all’applicazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi.

 

 

Ai sensi degli articoli 12-14 del COM(2011)896, la futura direttiva si applicherà:

·         agli appalti di lavori sovvenzionati direttamente in misura superiore al 50% dalle amministrazioni aggiudicatrici il cui valore stimato, al netto dell’IVA, sia pari o superiore a 5 milioni di euro e che riguardi i lavori di genio civile nonché i lavori di edilizia relativi ad ospedali, impianti sportivi, ricreativi e per il tempo libero, edifici scolastici e universitari ed edifici destinati a scopi amministrativi;

·         agli appalti di servizi sovvenzionati direttamente in misura superiore al 50% da amministrazioni aggiudicatrici e il cui valore stimato, al netto dell'IVA, sia pari o superiore a 200 mila euro allorché tali appalti siano connessi ad un appalto di lavori di cui al punto precedente;

·         ai contratti per servizi di ricerca e sviluppo, a condizione che i risultati appartengano esclusivamente all'amministrazione aggiudicatrice perché li usi nell'esercizio della sua attività e che la prestazione del servizio sia interamente retribuita da tale amministrazione;

·         agli appalti pubblici e ai concorsi nel settore della difesa e della sicurezza, ad eccezione degli appalti disciplinati dalla specifica direttiva 2009/81/CE, a meno che la tutela degli interessi essenziali della sicurezza di uno Stato membro non possa essere garantita nel quadro di una procedura di aggiudicazione prevista dalla futura direttiva.

 

Appalti esclusi

In base a quanto previsto agli articoli 15-28 del COM(2011)895, dovrebbero essere esclusi dall’applicazione della futura direttiva gli appalti e i concorsi di progettazione organizzati o aggiudicati:

·         a scopo di locazione o rivendita a terzi qualora l’ente aggiudicatore non goda di alcun diritto speciale od esclusivo per la vendita o la locazione dell'oggetto dell’appalto, e quando altri enti possono liberamente venderlo o darlo in locazione alle stesse condizioni dell'ente;

·         per scopi che non siano lo svolgimento delle attività di cui agli articoli 5-11 (gas ed energia termica, elettricità, acqua, servizi di trasporto, porti e aeroporti, servizi postali, estrazione di petrolio, gas, carbone o altri combustibili solidi),o per il loro esercizio in un paese terzo, in circostanze che non comportino lo sfruttamento materiale di una rete o di un'area geografica all'interno dell’UE;

·         nel settore della sicurezza e della difesa, qualoradisciplinati dalla citata direttiva 2009/81/CE;

·         in virtù di accordi e norme internazionali;

·         per i seguenti servizi: l’acquisto o la locazione di terreni, fabbricati ed altri beni immobili (ad eccezione dei contratti di servizi finanziari ad essi relativi); l’arbitrato e la conciliazione; i servizi finanziari connessi all’emissione, alla vendita, all’acquisto o al trasferimento di titoli o altri strumenti finanziari ai sensi della direttiva 2004/39/CE sui mercati degli strumenti finanziari o le operazioni svolte con il Fondo europeo di Stabilità finanziaria; i contratti di lavoro; i servizi pubblici di trasporto viaggiatori per ferrovia o metropolitana; i contratti concernenti il tempo di trasmissione aggiudicati alle emittenti radiotelevisive;

·         da alcuni enti aggiudicatori per l’acquisto di acqua e la fornitura di energia o combustibile destinati alla produzione di energia;

·         a un’impresa collegata, vale a dire qualsiasi impresa i cui conti annuali sono consolidati con quelli dell’ente appaltatore;

·         a una joint-venture o ad un ente aggiudicatore facente parte di una joint venture;

·         nel settore dei servizi di ricerca e sviluppo, qualora i risultati non appartengano esclusivamente all’ente aggiudicatore perché li usi nell'esercizio della sua attività, e la fornitura di servizi non sia completamente retribuita dall'ente aggiudicatore;

·         destinati allo svolgimento di una delle attività nei “settori speciali” di cui agli articoli 5-11, qualora si possa dimostrare che nello Stato membro interessato tale attività è esposta alla concorrenza su mercati liberamente accessibili, conformemente alle disposizioni dei  trattati.

 

Inoltre, come stabilito all’articolo 21 del COM(2011)895 e all’articolo 15 del COM(2011)896, sono esclusi dal campo di applicazione della futura direttiva gli appalti aggiudicati da un’amministrazione aggiudicatrice ad un’altra persona giuridica qualora:

·         l’amministrazione aggiudicatrice eserciti sulla persona giuridica in questione un controllo analogo a quello da essa esercitato sui propri servizi;

·         almeno il 90% delle attività della persona giuridica siano esercitate per l’amministrazione aggiudicatrice che la controlla;

·         nella persona giuridica controllata non vi è alcuna partecipazione privata.

 

Il COM(2011)896 prevede agli articoli 7-10 che siano esclusi dall’applicazione della futura direttiva gli appalti pubblici e i concorsi di progettazione organizzati o aggiudicati:

·         nei “settori speciali” che rientrano nel campo di applicazione del COM(2011)895;

·         allo scopo di permettere alle amministrazioni aggiudicatrici la messa a disposizione o la gestione di reti pubbliche di telecomunicazioni o la prestazione al pubblico di uno o più servizi di comunicazioni elettroniche;

·         conformemente a norme internazionali;

·         analogamente a quanto precedentemente indicato con riferimento al COM(2011)895, nel settore dei servizi e per quelli aggiudicati da un ente appaltatore ad un’altra persona giuridica.

 

Inoltre ai sensi dell’articolo 11, comma 4, un accordo concluso tra due o più amministrazioni aggiudicatrici non dovrà essere considerato un appalto pubblico nel caso in cui:

·         l’accordo in questione stabilisca un'autentica cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti, che mira a far sì che esse svolgano congiuntamente i loro compiti di servizio pubblico e che implica diritti e obblighi reciproci delle parti;

·         l'accordo sia retto esclusivamente da considerazioni inerenti all'interesse pubblico;

·         le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti non svolgano sul mercato aperto più del 10% in termini di fatturato delle attività pertinenti all'accordo;

·         l'accordo non comporti trasferimenti finanziari tra le amministrazioni aggiudicatrici partecipanti diversi da quelli corrispondenti al rimborso dei costi effettivi dei lavori, dei servizi o delle forniture;

·         nelle amministrazioni aggiudicatrici non vi sia alcuna partecipazione privata.

Riguardo alla fattispecie dell’accordo pubblico-pubblico, si segnala l’opportunità di acquisire l’avviso del Governo se essa non determini un eccessivo margine di discrezionalità, comportando un disallineamento nella disciplina di recepimento adottata a livello nazionale, a scapito della realizzazione di un mercato unico.

Potrebbe essere, altresì, opportuno un approfondimento sulla disposizione riguardante le relazioni tra amministrazioni pubbliche, atteso che le esclusioni dall’ambito di applicazione in esse definite non appaiono considerate in termini restrittivi alla stregua di quanto previsto dalla giurisprudenza comunitaria.

 

 

Procedure

Le proposte in esame ampliano la gamma delle procedure disponibili per aggiudicare appalti. Le amministrazioni aggiudicatrici potranno continuare ad avvalersi delle procedure aperta^[9], ristretta^[10] o negoziata^[11], precedute da indizione di gara, e potranno altresì ricorrere ai partenariati per l’innovazione(si veda oltre) e alla procedura negoziata senza pubblicazione preventiva del bando di gara (articolo 44 del COM(2011)895, e articolo 30 del COM(2011)896).

Il ricorso alla procedura negoziata senza pubblicazione preventiva del bando di gara sarà limitato a casi eccezionali, quali ad esempio:

• qualora per cause di forza maggiore non sia possibile procedere alla pubblicazione del bando;
• non sia stata presentata nessuna offerta in risposta ad una procedura con bando di gara;
• un appalto venga concluso a scopi di ricerca, sperimentazione o studi o per la creazione di un’opera d’arte;
• i lavori, le forniture e i servizi possano essere offerti da un operatore economico particolare;
• in caso di motivi urgenti; per le forniture acquistate su un mercato di materie prime.

Sotto questo profilo, appare opportuno che il Governo chiarisca se le garanzie a tutela dei margini più ampi concessi per negoziare le condizioni di appalto siano sufficienti a prevenire alcune possibili implicazioni quali: i rischi di favoritismi o di decisioni soggettive derivanti dalla più ampia discrezionalità di cui godono le amministrazioni aggiudicatrici nella procedura negoziata, anche in relazione al fatto che la concessione di un più ampio spazio di manovra alle amministrazioni aggiudicatrici produrrà risultati utili soltanto qualora esse dispongano dell’esperienza tecnica, delle conoscenze del mercato e delle competenze necessarie per negoziare buone condizioni con i fornitori.

Potrebbe inoltre risultare opportuno che il Governo si pronunci sui possibili rimedi atti a scongiurare abusi o discriminazioni, eventualmente circoscrivendo maggiormente i casi di ricorso alla procedura negoziale, mediante l’individuazione di ulteriori strumenti per tutelare i principî di trasparenza e non discriminazione al fine di compensare la maggiore discrezionalità di cui godono le amministrazioni aggiudicatrici nell’ambito di tale procedura.

 

È fatta salva la facoltà degli Stati membri di non recepire nell'ordinamento nazionale la procedura competitiva con negoziato, il dialogo competitivo[12] e il partenariato per l'innovazione (articolo 39 del COM(2011)895, e articolo 24 del COM(2011)896).

 

Gli articoli 25-28 del COM(2011)896 fissano i termini – non determinati dalle direttive 2004/17 e 2004/18 - per la partecipazione e la presentazione delle offerte:

• nella procedura aperta il termine minimo per la ricezione delle offerte è di 40 giorni dalla data di trasmissione del bando di gara, che possono essere ridotti a 20 nel caso in cui le amministrazioni aggiudicatrici abbiano pubblicato un avviso di preinformazione non usato come mezzo di indizione di una gara. Le amministrazioni aggiudicatrici possono inoltre fissare un termine non inferiore a 20 giorni dalla data di invio del bando di gara, se per motivi di urgenza non può essere rispettato il termine di 40 giorni dalla data di trasmissione;
• nella procedura ristretta il termine minimo è di 30 giorni dalla data di trasmissione del bando di gara o dalla data d’invio a confermare interesse nel caso in cui sia utilizzato un avviso di preinformazione come mezzo di indizione di una gara. Qualora le amministrazioni aggiudicatrici limitino il numero di candidati da invitare alla gara, il termine minimo per la ricezione delle offerte è di 35 giorni dalla data di trasmissione dell’invito a presentare offerte; tale termine è ridotto a 5 giorni quando l’amministrazione aggiudicatrice accetta che le offerte possano essere presentate per via elettronica. E’ previsto, inoltre, che nel caso in cui le amministrazioni aggiudicatrici abbiano pubblicato un avviso di preinformazione non usato come mezzo di indizione di una gara, il termine minimo per la ricezione delle offerte può essere ridotto a 15 giorni. Infine, per motivi di urgenza debitamente motivati le amministrazioni aggiudicatrici possono fissare un termine non inferiore a 15 giorni dalla data di trasmissione del bando di gara, oppure di 10 giorni dalla data di invito a presentare offerte;
• nella procedura competitiva con negoziato il termine minimo per la ricezione delle domande di partecipazione è di 30 giorni dalla data di trasmissione del bando di gara o dalla data d’invito a confermare interesse nel caso in cui sia utilizzato un avviso di preinformazione come mezzo di indizione di una gara; tale termine è ridotto a 5 giorni quando l’amministrazione aggiudicatrice accetta che le offerte possano essere presentate per via elettronica. Si applicano le stesse riduzioni di termini previste per la procedura ristretta nel caso in cui le amministrazioni aggiudicatrici abbiano pubblicato un avviso di preinformazione;
• nel dialogo competitivo il termine minimo per la ricezione delle domande di partecipazione è di 30 giorni dalla data di trasmissione del bando di gara.

Sarebbe opportuno chiedere al Governo un chiarimento circa il ricorso al dialogo competitivo che, nelle proposte di direttive, non sembra fare riferimento all’applicazione agli appalti particolarmente complessi - come precedentemente previsto - configurandone pertanto un utilizzo più ampio.

Appalti elettronici: articoli 45-51 del COM(2011)895 e articoli 31-37 del COM(2011)896

La riforma prospettata dalla Commissione accorda una preferenza agli appalti online per semplificare la pubblicazione di informazioni e rendere più efficaci e trasparenti le procedure di aggiudicazione.

Il passaggio agli appalti online dovrebbe avvenire in due fasi: in un primo momento dovrebbe essere obbligatorio per le centrali di committenza (vedi oltre); dopo un periodo transitorio di due anni, tutte le procedure di aggiudicazione dovranno essere effettuate completamente per via elettronica.

Entrambe le proposte individuano una serie di strumenti specifici per l’aggiudicazione degli appalti per via elettronica o centralizzata:

·         gli accordi quadro conclusi tra una o più amministrazioni aggiudicatrici e uno o più operatori economici aventi l’obiettivo di stabilire le condizioni che disciplinano l’appalto da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e le quantità previste. In linea di massima l’accordo quadro non potrà superare la durata di 4 anni;

·         i sistemi dinamici di acquisizione,che potranno essere utilizzati per gli acquisti di uso corrente le cui caratteristiche rispondono alle esigenze degli enti appaltanti.

Tali sistemi dovranno costituire strumenti di acquisizione pienamente elettronici aperti per tutta la loro durata a tutti gli operatori economici che soddisfino i criteri di selezione. In tal caso dovrà essere utilizzata la procedura ristretta per evitare la presentazione di offerte indicative che costituiscono uno dei principali oneri associati a tale sistema;  

·         le aste elettroniche basate su un processo elettronico per fasi successive, che potranno essere utilizzate per presentare nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o nuovi valori riguardanti alcuni elementi delle offerte. Si potrà ricorrere alle aste elettroniche dopo una prima valutazione completa delle offerte che saranno classificate sulla base di un trattamento automatico.

Nelle procedure aperte, ristrette o competitive con negoziato, l'aggiudicazione di un appalto pubblico potrà essere preceduta da un'asta elettronica qualora le specifiche dell'offerta possano essere fissate in maniera precisa; vi si potrà ricorrere altresì in occasione della riapertura del confronto competitivo fra le parti di un accordo quadro e dell'indizione di gare per appalti da aggiudicare nell'ambito del sistema dinamico di acquisizione. Esse potranno riguardare sia soltanto i prezzi quando l’appalto è attributo al costo più basso, sia i nuovi valori riguardanti determinati elementi dell’appalto quando questo è attribuito secondo l’offerta economicamente più vantaggiosa;

·         i cataloghi elettronici per la presentazione delle offerte qualora le amministrazioni aggiudicatrici esigano il ricorso a strumenti elettronici.Gli Stati membri potranno rendere obbligatorio l'uso di cataloghi elettronici per alcuni tipi di appalti;

·         le centrali di committenza che potranno essere incaricate dagli enti aggiudicatori di effettuare acquisti di prodotti, forniture e servizi.

Come sottolineato nella sintesi della valutazione di impatto (SEC(2011)1586), la Commissione ritiene che la creazione di centrali d'acquisto specializzate dovrebbe aiutare significativamente le amministrazioni aggiudicatrici che incontrano difficoltà a gestire procedure di appalto di valore elevato o che hanno dubbi in merito al rispetto della normativa dell'UE. Considerata l’importanza dei volumi acquistati, le centrali di committenza dovrebbero consentire di ampliare la concorrenza e di razionalizzare e rendere più professionali le commesse pubbliche, con risultati positivi in termini di risparmio di risorse e di tempo. La centralizzazione degli acquisti, tuttavia, non dovrebbe tradursi in una concentrazione eccessiva del potere di acquisto, in un aumento del rischio di collusione o in una riduzione della trasparenza, della concorrenza e dell’accesso delle PMI agli appalti;

·         gli appalti comuni potranno essere: 1) di natura occasionale, qualora diversi enti appaltanti decidano di eseguire congiuntamente appalti specifici al fine di realizzare economie di scala e suddividere i rischi e i profitti, soprattutto in caso di progetti innovativi conclusi tra enti aggiudicatori di diversi Stati membri; 2) conclusi tra enti aggiudicatori di Stati membri diversi che dovranno concludere un accordo al fine di stabilire le disposizioni nazionali applicabili alla procedura di aggiudicazione e la relativa gestione della procedura, la ripartizione delle responsabilità e dei lavori, dei servizi e delle forniture ottenute e la conclusione dell’appalto.

Sotto questo profilo, sarebbe opportuno chiarire se il sistema italiano di informatizzazione degli appalti è adeguato e tecnicamente attrezzato per recepire le innovazioni prospettate dalla Commissione.

 

Strategia per la diffusione degli appalti elettronici

La diffusione degli appalti elettronici nell’UE è oggetto di una specifica strategia (COM(2012)179) presentata dalla Commissione il 20 aprile 2012, che individua una serie di misure per favorire il conseguimento dell’obiettivo fissato nelle proposte in esame di completare la transizione verso gli appalti elettronici nell’UE entro la metà del 2016 (si veda il bollettino Attività dell’Unione europea “Strategia dell’UE per gli appalti elettronici” n. 124 dell’8 maggio 2012 a cura dell’Ufficio Rapporti con l’Unione europea)

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 La Commissione rileva che le esperienza maturate in alcuni paesi, anche europei (Francia, Portogallo, Paesi Bassi), dimostrano che i costi relativi all’introduzione degli appalti elettronici possono essere ammortizzati in un periodo di tempo relativamente breve, ma che la generalizzazione delle procedure elettroniche continua ad essere ostacolata da diversi fattori, quali tra l’altro la riluttanza di parte degli operatori economici e l’esistenza di una grande varietà di sistemi, talvolta tecnicamente complessi, che comportano un aumento dei costi per gli operatori economici e i fornitori.

Al fine di superare tali ostacoli la Commissione intende:

·         creare un quadro giuridico efficace in materia di appalti elettronici grazie all’adozione delle specifiche disposizioni contenute nelle proposte in esame;

·         a completamento delle misure legislative, promuovere soluzioni pratiche di natura non legislativa al fine di rendere le procedure quanto più semplici possibili, soprattutto nella fase di presentazione delle domande;

·         sostenere lo sviluppo dell’infrastruttura per gli appalti elettronici;

·         adottare un’ampia strategia per informare le amministrazioni pubbliche e le imprese circa le opportunità ed i vantaggi offerti dagli appalti elettronici, avvalendosi della rete Enterprise Europe Network per fornire consulenza mirata alle PMI europee, o dell’iniziativa Open Days – Settimana europea delle regioni e delle città e dei programmi Urbact/INTERREG per informare gli enti regionali e locali;  

·         al fine diottimizzare la transizione dalla procedura tradizionale a quella elettronica, fornire ai responsabili politici a livello UE, nazionale e locale informazioni attendibili e comparabili nonché indicatori omogenei che consentano di tracciare un quadro globale sia della diffusione degli appalti elettronici sia degli incrementi di efficienza che essa comporterà;

·         entro la fine di giugno 2012, adottare il piano d’azione eCommission volto a generalizzare il ricorso delle procedure elettroniche per i propri appalti;

·         per quanto riguarda infine la dimensione internazionale, nel documento in esame si ricorda che a differenza del vigente accordo sugli appalti pubblici (Government Procurement Agreement – GPA), concluso nel quadro dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC), che si limita semplicemente a disporre che le parti si consultino regolarmente sugli sviluppi nel settore degli appalti elettronici, il testo del GPA recentemente concordato include esplicitamente gli appalti aggiudicati per via elettronica nel proprio ambito di applicazione.

 

 

 

Soglie: articoli 12-28 del COM(2011)895 e articoli 4-6 del COM(2011)896

Ai sensi del COM(2011)895, le nuove norme si applicheranno agli appalti il cui valore stimato al netto dell’IVA, sia uguale o superiore alle seguenti soglie:

·         400 mila euro per gli appalti di forniture e servizi e per i concorsi di progettazione;

·         5 milioni di euro per gli appalti di lavori.

Le soglie attualmente fissate dalla direttiva 2004/18/CE, come da ultimo modificata dal regolamento (UE) n. 1251/2011, sono le seguenti:

-         5 milioni di euro per gli appalti pubblici di lavori;

-         130 mila euro per gli appalti pubblici di forniture e di servizi diversi dai servizi di ricerca e sviluppo, alcuni servizi di telecomunicazione e/o i “servizi B” aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità governative centrali espressamente elencate nell’allegato IV alla direttiva (per queste categorie di appalti viene fissata la soglia di 200.000 euro);

-          per quanto riguarda gli appalti nel settore della difesa viene fissata la soglia di 130 mila euro qualora essi riguardino i prodotti menzionati nell’allegato Valla direttiva, e di 200 mila euro per gli altri prodotti;

-         200 mila euro per gli appalti di forniture e servizi aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici diverse da quelle indicate nell’allegato IV.

 

Il COM(2011)896 fissa le seguenti soglie:

·         5 milioni di euro per gli appalti di lavori;

·         130 mila euro per gli appalti di forniture e servizi e per i concorsi di progettazione organizzati o aggiudicati da autorità governative centrali; per quanto riguarda gli appalti pubblici di forniture aggiudicati da amministrazioni che operano nel settore della difesa, questa soglia si applicherà soltanto agli appalti riguardanti determinati tipologie di prodotti;

·         200 mila euro per gli appalti di forniture e servizi e per i concorsi di progettazione organizzati e aggiudicati da amministrazioni locali.

La Commissione dovrà rivedere le soglie ogni due anni, a partire dal 2014, e riesaminare gli effetti economici sul mercato interno derivanti dalla loro applicazione. Dovrà inoltre trasmettere, entro il 30 giugno 2017, una relazione al Parlamento europeo e al Consiglio, corredandola di proposte legislative in caso di modifica delle soglie.

Le soglie attualmente fissate dalla direttiva 2004/17/CE, come da ultimo modificata dal regolamento (UE) n. 1251/2011, sono:

-         5 milioni di euro per quanto riguarda gli appalti di lavori;

-         400 mila euro per gli appalti di forniture e servizi.

 

 

Selezione dei candidati: articoli 71-75 del COM(2011)895 e articoli 55-64 del COM(2011)896

Le nuove misure prospettano un’attenuazione della distinzione tra selezione dei candidati e assegnazione del contratto di appalto; in particolare sarà consentito di valutare i criteri di aggiudicazione prima di quelli di selezione o di prendere in considerazione come criterio di aggiudicazione l’organizzazione e la qualità del personale assegnato all’esecuzione dell’appalto.

Il COM(2011)895 prevede la possibilità per gli enti appaltanti di stabilire un sistema di qualificazione basato su regole e criteri obiettivi di esclusione e selezione degli operatori economici che chiedono di essere qualificati. Dovrà essere conservato un elenco degli operatori economici qualificati, eventualmente suddiviso in categorie in base alla tipologia di appalto per la cui realizzazione è valida la qualificazione.

E’ prevista la possibilità per le amministrazioni aggiudicatrici, nell’ambito di procedure ristrette o negoziate o dei partenariati per l’innovazione, di stabilire regole e criteri oggettivi per ridurre il numero di candidati invitati a presentare un’offerta o a negoziare, ferma restando tuttavia la necessità di assicurare un’equa concorrenza.

Qualora le regole e i criteri precedentemente richiamati comprendano requisiti riguardanti le capacità economiche e finanziarie oppure tecniche e professionali dell’operatore economico, quest’ultimo potrà avvalersi delle capacità di altri enti. Nel caso di appalti di lavori, contratti di prestazione di servizi e operazioni di posa in opera e installazione nel quadro di un contratto di fornitura, gli enti aggiudicatori potranno esigere che alcuni compiti essenziali siano svolti direttamente dall'offerente o, nel caso di un'offerta presentata da un raggruppamento di operatori economici, da un partecipante a tale raggruppamento.

 

Conformemente al COM(2011)896, le amministrazioni aggiudicatrici potranno esigere che gli operatori economici abbiano un determinato fatturato minimo annuo, anche con specifico riferimento al settore di attività oggetto dell'appalto, e un'adeguata assicurazione contro i rischi professionali. Con riferimento alla fase di selezione dei candidati, vengono prospettate inoltre una serie di semplificazioni quali la possibilità per i candidati e gli offerenti di presentare in via preliminare autocertificazioni  - che le stazioni appaltanti sono obbligate ad accettare - al fine di dimostrare il possesso dei requisiti richiesti, e di procedere solo in una fase successiva alla presentazione effettiva di prove documentali.

L’art. 59 del COM(2011)896 prevede l’introduzione del passaporto europeo per gli appalti pubblici.

Il passaporto europeo dovrà contenere l’identificazione dell'operatore economico, attestare che quest’ultimo non è stato condannato con sentenza definitiva per uno dei motivi precedentemente richiamati e non è oggetto di una procedura di insolvenza o di liquidazione, dimostrare la sua iscrizione in un albo professionale o in un registro commerciale e il possesso di una particolare autorizzazione. Il passaporto europeo dovrà essere riconosciuto da tutte le amministrazioni aggiudicatrici come prova del rispetto delle condizioni di partecipazione in esso previste. 

Sempre nel COM(2011)896, all’articolo 63, è prevista la possibilità di istituire elenchi ufficiali di imprenditori, fornitori o prestatori di servizi riconosciuti o prevedere una certificazione da parte di organismi di diritto pubblico o privato.

L'iscrizione in un elenco ufficiale certificata dalle autorità competenti o il certificato rilasciato dall'organismo di certificazione costituirà una presunzione di idoneità ai fini dei requisiti di selezione qualitativa previsti dall'elenco ufficiale o dal certificato.

Al riguardo si segnala l’opportunità di chiarire se le norme che prospettano un’inversione temporale della valutazione dei criteri di aggiudicazione rispetto a quelli di selezione, come pure le norme sull’autocertificazione non debbano essere corredate di maggiori cautele, per evitare il rischio – che smentirebbe l’obiettivo delle stesse di velocizzare alcune procedure – di verificare in una fase troppo avanzata l’improcedibilità della stipula dell’appalto per carenza di requisiti, con il conseguente obbligo di riavviare la procedura.

 

Esclusione di candidati: articolo 74 del COM(2011)895 e articolo 55 del COM(2011)896

E’ disposta l’esclusione dalla partecipazione ad un appalto dell'offerente condannato con sentenza definitiva per partecipazione ad un'organizzazione criminale, corruzione, frode, reati terroristici e riciclaggio dei proventi di attività illecite. Dovranno essere altresì esclusi dalla partecipazione all'appalto gli operatori oggetto di una sentenza passata in giudicato nella quale si attesta che essi non sono in regola con gli obblighi relativi al pagamento di imposte o di contributi di sicurezza sociale.

Potranno inoltre essere esclusi gli operatori che:

·         abbiano commesso violazioni alla normativa UE e a quella internazionale in materia ambientale, di diritto del lavoro e sicurezza sociale;

·         siano soggetti ad una procedura di insolvenza o di liquidazione;  

·         abbiano commesso gravi illeciti professionali;

·         si siano resi responsabili di significative o persistenti carenze nell'esecuzione di un requisito sostanziale nel quadro di precedenti contratti di natura analoga con la stessa amministrazione aggiudicatrice.

E’ prevista tuttavia la possibilità per i candidati interessati di fornire all'amministrazione aggiudicatrice la prova che dimostri la sua affidabilità nonostante l'esistenza di un motivo di esclusione.

 

Aggiudicazione degli appalti: articoli 76-80 del COM(2011)895 e articoli 66-73 del COM(2011)896

Prima di avviare una procedura di appalto, le amministrazioni aggiudicatrici potranno procedere a consultazioni al fine di valutare la struttura e le capacità del mercato, ed informare gli operatori economici degli appalti programmati e dei requisiti ad essi relativi (articolo 53 del COM(2011)895, e articolo 39 del COM(2011)896).

Le amministrazioni aggiudicatrici potranno manifestare l’intenzione di programmare gli appalti mediante la pubblicazione di avvisi periodici indicativi (articolo 61 del COM(2011)895), ricorrendo alla stessa gara per più procedure, o di avvisi di pre-informazione (articolo 46 del COM(2011)896). I bandi di gara potranno essere utilizzati come strumento di indizione per tutte le procedure.

Gli appalti dovranno essere aggiudicati – in rispetto dei principî di trasparenza, non discriminazione e parità di trattamento - sulla base degli stessi criteri già previsti dalle direttive 2004/17 e 2004/18:

·         offerta economicamente più vantaggiosa dal punto di vista dell’amministrazione aggiudicatrice, determinata sulla base di criteri connessi all’oggetto dell’appalto in questione.

Tali criteri, oltre ai costi e al prezzo, potranno comprendere:

-          la qualità (valore tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, accessibilità per le persone con handicap, progettazione per tutti gli utenti, caratteristiche ambientali e carattere innovativo);

-         l’organizzazione, le qualifiche e l’esperienza del personale incaricato dell’esecuzione del contratto per gli appalti di servizi e quelli che includono la progettazione di lavori;

-         l’assistenza post-vendita e tecnica, la data di fornitura e i termini di consegna o di esecuzione;

-         i processi di produzione o di fornitura dei lavori, forniture o servizi richiesti, o di qualsiasi altra fase del loro ciclo di vita.

·         prezzo più basso.

I costi potranno essere valutati, a discrezione dell’amministrazione aggiudicatrice:

-         unicamente sulla base del prezzo;

-         secondo un approccio costo-efficacia quale il calcolo del costo del ciclo di vita (vedi oltre).

In caso di offerte anormalmente basse, le amministrazioni aggiudicatrici dovranno chiedere agli operatori economici di fornire spiegazioni in merito al prezzo o ai costi applicati.

Le amministrazioni aggiudicatrici dovranno respingere l’offerta qualora non vengano rispettati gli obblighi stabiliti dalla legislazione UE e da quella internazionale in materia ambientale, di diritto del lavoro e di previdenza sociale; potranno, inoltre, respingerla qualora l’offerente non sia in grado di giustificare il livello basso dell’offerta o dei costi fatturati, o di dimostrare, entro un termine adeguato, che un eventuale aiuto di Stato è compatibile con la normativa UE in materia.

Inoltre, è fatta salva la facoltà degli Stati membri di riservare il diritto di partecipare alle procedure di appalto a laboratori protetti e ad operatori economici il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale di lavoratori disabili o svantaggiati, o riservarne l'esecuzione nel contesto di programmi di lavoro protetti (articolo 31 del COM(2011)895, e articolo 17 del COM(2011)896).

 

 

Calcolo del costo del ciclo di vita: articolo 77 del COM(2011)895 e articolo 67 del COM(2011)896

Le direttive conferiscono agli acquirenti la possibilità di basare le loro decisioni di aggiudicazione sui costi del ciclo di vita dei prodotti, servizi o lavori da acquistare.

Il calcolo del costo del ciclo di vita dovrà comprendere:

·         i costi interni, compresi i costi relativi all'acquisizione di materie prime o alla generazione di risorse (ad esempio costi di produzione), all'uso (come il consumo di energia, i costi di manutenzione) e al fine vita (come la raccolta e il riciclaggio);

·         purché il loro valore monetario possa essere determinato e verificato, i costi ambientali esterni direttamente connessi al ciclo di vita quali i costi di emissione dei gas ad effetto serra o di altre emissioni inquinanti, o altri costi di riduzione dei cambiamenti climatici.

Regime speciale per i servizi sociali: articoli 84-86 del COM(2011)895 e articoli 74-76 del COM(2011)896

Come evidenziato nella valutazione di impatto, le procedure ordinarie di aggiudicazione non possono essere applicate ai servizi sociali o altri servizi specifici (servizi sanitari, servizi amministrativi in materia di istruzione, assistenza sanitaria e cultura, servizi di assicurazione sociale obbligatoria, servizi di prestazioni sociali, altri servizi pubblici, sociali e personali, servizi forniti da associazioni sindacali e servizi religiosi)che presentano alcune peculiarità. La Commissione osserva che tali servizi sono infatti forniti in contesti molto diversi da uno Stato membro all’altro, a causa delle differenza normative, organizzative e culturali; inoltre, a causa della loro natura, essi presentano una dimensione transfrontaliera molto limitata.

Alla luce di tali considerazioni, e tenuto conto della necessità che gli Stati membri godano di un ampio margine di discrezione nella scelta del fornitore, entrambe le proposte prospettano un regime specifico per l’aggiudicazione degli appalti riferiti ai suddetti servizi che contempla, in particolare, soglie più elevate, vale a dire 1 milione di euro per quanto riguarda i servizi che rientrano nel campo di applicazione del COM(2011)895, e 500 mila euro per quelli disciplinati dal COM(2011)896.

Le amministrazioni aggiudicatrici saranno tenute ad adottare procedure adeguate che assicurino il pieno rispetto dei principi di trasparenza e di parità di trattamento degli operatori economici, e che consentano loro di prendere in considerazione le peculiarità dei servizi in questione. Inoltre, dovranno assicurare la qualità, la continuità, l’accessibilità, la disponibilità e la completezza di tali servizi, tutelando le esigenze specifiche delle diverse categorie di utenti e l’innovazione. Gli Stati membri potranno altresì prevedere che la scelta del prestatore di servizi non avvenga unicamente sulla base del prezzo relativo alla sua fornitura.

 

Un regime meno oneroso per le amministrazioni aggiudicatrici regionali e locali

Conformemente all’Accordo sugli appalti pubblici sottoscritto in ambito OMC (Government Procurement Agreement - GPA)[17], si prevede un regime di aggiudicazione semplificato per le amministrazioni aggiudicatrici regionali o locali. In particolare tali amministrazioni potranno utilizzare un avviso di preinformazione come mezzo di indizione di gara; in tal caso non dovranno pubblicare un bando di gara distinto prima di avviare la procedura di aggiudicazione; inoltre, di comune accordo con i partecipanti, potranno fissare in maniera più flessibile determinati limiti di tempo.

Pur essendo “coperte” da un Accordo internazionale, appare opportuno che il Governo chiarisca se a suo giudizio tali disposizioni non possano produrre effetti distorsivi della concorrenza, e se non si possa valutare di circoscrivere l’ambito di applicazione del regime più favorevole ad appalti di valore limitato entro un determinato ammontare.

 

Esecuzione del contratto: articoli 80-83 del COM(2011)895 e articoli 70-73 del COM(2011)896

E’ fatta salva la facoltà degli Stati membri di esigere condizioni particolari per l’esecuzione degli appalti, a condizione che queste siano indicate nel bando di gara o nel capitolato d’oneri.

Tali condizioni potranno comprendere considerazioni sociali o ambientali o l’obbligo per l’operatore economico di prevedere compensazioni per i rischi di aumento dei prezzi connessi alle fluttuazioni degli stessi suscettibili di avere un impatto significativo sull’esecuzione dell’appalto.

Nei documenti di gara le amministrazioni aggiudicatrici potranno chiedere (o essere obbligate da uno Stato membro a chiedere) al candidato di indicare nella propria offerta l’eventuale parte dell’appalto che intende subappaltare a terzi, nonché gli eventuali subappaltatori. Qualora sia consentito dalla natura dell’appalto, l’amministrazione aggiudicatrice potrà effettuare direttamente al subappaltatore, su sua richiesta, i pagamenti dovuti per le forniture o i lavori forniti al contraente principale. Le suddette disposizioni lasciano impregiudicata la questione della responsabilità dell'operatore economico principale.

Al fine di facilitare gare d'appalto transfrontaliere, all’articolo 58 del COM(2011)896 si prevede la creazione di un registro online dei certificati, e-Certis,che dovrà essere aggiornato e verificato su base volontaria dalle autorità nazionali. L’utilizzo die-Certis sarà obbligatorio.

Modifiche del contratto in corso di esecuzione

Considerando che le modifiche dei contratti durante il loro periodo di validità è diventata un'istanza sempre più rilevante e problematica per gli esperti del settore, la Commissione propone a riguardo una nuova disciplina specifica (articolo 72 del COM(2011)896 e articolo 82 del COM(2011)895 ), che riprende le principali soluzioni sviluppate dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Una modifica sostanziale delle disposizioni di un contratto durante il periodo della sua validità viene considerata come una nuova aggiudicazione, e richiede una nuova procedura di appalto. Una modifica si configura come sostanziale nel caso in cui:

·          rende il contratto sostanzialmente diverso da quello inizialmente concluso. Questo vale anche per la sostituzione della controparte contrattuale, tranne nel caso in cui all'aggiudicatario iniziale succeda, in via universale o parziale, a seguito di operazioni di ristrutturazioni societarie o di insolvenza, un altro operatore economico che soddisfi i criteri di selezione qualitativa stabiliti inizialmente;

·         introduce condizioni che, se fossero state contenute nel primo appalto, avrebbero consentito la selezione di candidati diversi o l'aggiudicazione dell'appalto ad un altro offerente;

·         cambia l'equilibrio economico del contratto a favore dell'aggiudicatario;

·         estende notevolmente il campo di applicazione del contratto comprendendo forniture, servizi o lavori non inizialmente previsti.

 

Una modifica sostanziale non richiederà una nuova procedura nel caso in cui essa sia stata determinata da circostanze che un ente aggiudicatore diligente non poteva prevedere e qualora essa non alteri la natura generale del contratto. Il COM(2011)896 aggiunge una terza fattispecie, vale a dire nel caso in cui un eventuale aumento di prezzo non sia superiore al 50% del valore del contratto iniziale.

Non saranno considerate sostanziali le modifiche qualora:

·         il loro valore non superi le soglie fissate dalle due proposte e sia inferiore al 5% del prezzo del contratto iniziale, a condizione tuttavia che non alterino la natura globale del contratto;

·         siano state previste nella documentazione di gara sotto forma di clausole o opzioni di revisione chiare, precise e inequivocabili che ne stabiliscono la portata e la natura.

In linea di massima, non potranno essere proposte modifiche qualora esse siano volte a porre rimedio a inadempienze nell'esecuzione da parte del contraente o a conseguenze che possono essere sanate mediante l'esecuzione degli obblighi contrattuali, o ancora qualora esse servano a compensare il rischio dell'aumento dei prezzi sostenuto dal contraente.

 

È previsto l’obbligo per l’ente aggiudicatario di pubblicare nella Gazzetta Ufficiale dell'Unione europea un avviso relativo a tali modifiche.

Le amministrazioni aggiudicatrici potranno prendere in considerazione varianti presentate da un offerente a condizione che esse soddisfino i requisiti tecnici minimi contenuti nel bando di gara. Gli enti dovranno indicare nel capitolato d'oneri se autorizzano o meno le varianti e, in caso affermativo, i requisiti minimi che esse devono rispettare. Inoltre, qualora esse siano state autorizzate, non potranno essere respinte per il solo motivo che, se approvate, configurerebbero un appalto di servizi anziché un appalto di forniture o viceversa (articolo 58 del COM(2011)895, e articolo 43 del COM(2011)896.

Risoluzione del contratto

Le amministrazioni aggiudicatrici, in situazioni espressamente previste dalla normativa nazionale in materia di appalti, potranno procedere alla risoluzione di un contratto relativo alla conclusione di un appalto pubblico durante il suo periodo di validità qualora si verifichi una delle seguenti circostanze:

·         le deroghe previste in caso di appalto aggiudicato da un'amministrazione aggiudicatrice ad un'altra persona giuridica non si applicano in seguito ad una partecipazione privata alla persona giuridica alla quale è stato aggiudicato il contratto;

·         una modifica del contratto costituisce una nuova aggiudicazione;

·         la Corte di Giustizia dell’UE stabilisce che un’amministrazione aggiudicatrice di uno Stato membro ha aggiudicato l’appalto in questione senza rispettare gli obblighi derivanti dai trattati e dalla normativa UE in materia di appalti.

 

Uso strategico della politica degli appalti per affrontare nuove sfide

Nelle proposte in esame viene individuata una serie di strumenti specifici per contribuire alla realizzazione degli obiettivi strategici della Strategia UE 2020.

Etichettatura: articolo 55 del COM(2011)895 e articolo 41 del COM(2011)896

Gli enti appaltanti potranno esigere che i lavori, le forniture o i servizi oggetto dell’appalto abbiano una specifica etichetta volta a certificare che essi possiedono determinati requisiti ambientali, sociali o di altra natura. Questo vale ad esempio per l’etichettatura ecologica europea o nazionale o per le etichettature volte a garantire che un prodotto è stato realizzato senza fare ricorso a manodopera minorile.

Partenariati per l’innovazione: articolo 43 del COM(2011)895 e articolo 29 del COM(2011)896

È introdotta una nuova procedura, il “partenariato per l’innovazione”, nell’intento di favorire lo sviluppo e l’acquisto di prodotti, lavori e servizi innovativi.

Il partenariato dovrà essere strutturato in modo da poter creare una domanda di mercato in grado di incentivare lo sviluppo di soluzioni innovative senza tuttavia precludere l'accesso al mercato stesso. Il partenariato, che sarà strutturato in fasi successive secondo la sequenza delle fasi del processo di ricerca e di innovazione, dovrà prevedere che le parti raggiungano obiettivi intermedi e che il pagamento della remunerazione avvenga mediante congrue rate. In base a questi obiettivi, l'ente aggiudicatore potrà decidere, dopo ogni fase, di risolvere il partenariato e di avviare una nuova procedura di appalto per le fasi restanti, a condizione di avere acquisito i relativi diritti di proprietà intellettuale. L'appalto dovrà comunque essere aggiudicato in base alle regole di procedura negoziata con previa indizione di gara.

Oltre alla nuova formula del partenariato innovativo, per favorire gli acquisti innovativi si propone di migliorare e semplificare la procedura del dialogo competitivo e dell’aggiudicazione congiunta di appalti transnazionali.

 

 

Migliore accesso delle PMI e delle start-up agli appalti

Per garantire alle PMI e alle imprese in fase di avviamento un più semplice accesso al mercato degli appalti si prospetta innanzitutto una riduzione degli adempimenti amministrativi nella fase di selezione, e in particolare:

·         la semplificazione degli obblighi di informazione (vedi sopra);

·         la suddivisione dell’appalto pubblico in lotti, omogenei o eterogenei, per renderlo più accessibile alle PMI (articolo 59 del COM(2011)895, e articolo 44 del COM(2011)896).

Al fine di garantire la concorrenza, nel bando di gara potrà essere precisato il numero massimo di lotti che possono essere aggiudicati ad un unico offerente. Qualora ad uno stesso offerente possa essere aggiudicato più di un lotto, gli enti appaltanti potranno decidere se aggiudicare un appalto per ciascun lotto oppure uno o più appalti che interessano diversi lotti o la loro totalità. Gli enti appaltanti potranno esigere che tutti i soggetti partecipanti all’appalto si coordinino sotto la direzione del soggetto al quale è stato aggiudicato il lotto che implica il coordinamento dell’insieme del progetto o parti rilevanti di tale lotto. Nel COM(2011)896 si precisa che, per quanto riguarda gli appalti pubblici il cui valore sia superiore alle soglie fissate nel medesimo atto precedentemente richiamate, senza tuttavia essere inferiore a 500 mila euro, qualora l’amministrazione aggiudicatrice non ritenga necessaria una suddivisione in lotti, sarà tenuta a fornire spiegazioni nel bando di gara o nell’invito a confermare l’interesse.

A questo riguardo appare opportuno acquisire l’avviso del Governo se non sia opportuno introdurre cautele volte a garantire che la divisione in lotti non rallenti i tempi di realizzazione dei lavori nel loro complesso, e che in ogni caso risulti economicamente non svantaggiosa per la stazione appaltante;

·         un migliore accesso ai contratti quadro, prevedendo di limitare – salvo casi debitamente giustificati - a quattro anni la durata di tale tipologia di accordi conclusi nel settore dei servizi di interesse generale, a differenza delle normativa vigente che non prevedendo limiti di questo tipo provoca una chiusura del mercato;

·         i pagamenti direttamente al subappaltatore, da parte delle amministrazioni aggiudicatrici, per la fornitura di prodotti, servizi e lavori prestati al contraente principale nel quadro dell’esecuzione del contratto di appalto (articolo 81 del COM(2011)895, e articolo 71 del COM(2011)896). Ciò consentirebbe ai subappaltatori, che sono spesso PMI, di proteggersi efficacemente dal rischio di mancato pagamento;

·         per evitare che ostacoli ingiustificati impediscano alle PMI di partecipare alle gare di appalto, si prospetta un elenco esaustivo dei requisiti di partecipazione limitati esclusivamente a quelli necessari per assicurare che un candidato sia in possesso delle capacità e delle competenze necessarie per eseguire l’appalto. I requisiti riguardanti il fatturato dovranno in linea di massima essere espressamente limitati, salvo casi debitamente giustificati, a tre volte il valore stimato dell’appalto. Infine, qualsiasi partecipazione di gruppi di operatori economici, che costituisce un’importante opportunità per le PMI, dovrà essere obiettivamente giustificata e proporzionata (articolo 56 del COM(2011)896);

·         un’adeguata assistenza, anche per via elettronica, per favorire una migliore comprensione delle nuove norme (articolo 96 del COM(2011)895, e articolo 87 del COM(2011)896).

 

Lotta ai conflitti di interesse, alla corruzione e ai favoritismi: articoli 36-37 del COM(2011)895 e articoli 21-22 del COM(2011)896

Al fine di contrastare prassi commerciali scorrette, le proposte in esame introducono disposizioni specifiche in materia di:

·         conflitti di interesse che riguardano il personale di un'amministrazione aggiudicatrice o di prestatori di servizi d'appalto coinvolti nello svolgimento della procedura di aggiudicazione, nonché la dirigenza dell'autorità aggiudicatrice che può influenzare l’esito della procedura stessa, pur non essendovi necessariamente coinvolti,

·         comportamenti illeciti e indebiti vantaggi da parte dei partecipanti ad una procedura d'appalto che possono dar luogo a violazioni della normativa UE e a gravi distorsioni della concorrenza.

 

Al fine di rafforzare la lotta contro la corruzione ed i favoritismi, si prospetta l’obbligo per gli enti appaltanti di trasmettere all’organo di vigilanza (vedi oltre) il testo dei contratti di appalto conclusiaffinché possa esaminarli e rilevare eventuali segnali sospetti. L’accesso a tali documenti dovrà essere garantito a tutti i soggetti interessati, a meno che ciò sia contrario all'interesse pubblico, pregiudichi i legittimi interessi commerciali di operatori economici pubblici o privati oppure possa recare pregiudizio alla concorrenza leale tra questi soggetti.

Tuttavia, al fine di evitare oneri amministrativi sproporzionati, l’obbligo in questione dovrebbe essere riservato solo agli appalti di valore relativamente alto. Pertanto, ferma restando la necessità di garantire un giusto equilibrio tra aumento dell’onere amministrativo e rafforzamento della trasparenza, si propone una soglia di 1 milione di euro per le forniture e i servizi, e di 10 milioni di euro per i lavori. Di conseguenza tale obbligo di applicherebbe ad una quota compresa tra il 10 e il 20% di tutti gli appalti pubblici pubblicati in Gazzetta.

 

Organi nazionali di controllo: articoli 92-97 del COM(2011)895 e articoli 83-88 del COM(2011)896

Al fine di assicurare un’applicazione ed un controllo coerenti della politica in materia di appalti ed una valutazione sistematica dei suoi risultati in tutta l’UE, si propone l’istituzione in ogni singolo Stato membro di un organo unico indipendente preposto al controllo ed al coordinamento delle attività di attuazione. Il sistema di controllo pubblico, al quale dovranno essere soggette tutte le amministrazioni aggiudicatrici, dovrà essere trasparente ed organizzato in modo tale da evitare conflitti di interesse.

L’organo unico dovrà:

·         vigilare sull’applicazione della normativa in materia di appalti pubblici e sulle pratiche delle amministrazioni aggiudicatrici, con particolare riferimento alle centrali di committenza;

·         fornire alle amministrazioni aggiudicatrici consulenza giuridica sull’interpretazione delle regole e dei principî riguardanti gli appalti pubblici;

·         emettere pareri di propria iniziativa e orientamenti su questioni di interesse generale relative all'interpretazione e all'applicazione della normativa sugli appalti pubblici nonché sui problemi sistemici ricorrenti, alla luce delle disposizioni delle future direttive e della pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia dell'UE;

·         elaborare un sistema di allerta (red flag) al fine di prevenire e individuare adeguatamente i casi di frode, corruzione, conflitti di interesse e altre gravi irregolarità in materia di appalti e segnalarli alle amministrazioni nazionali competenti;

·         esaminare i reclami dei cittadini e delle imprese sull’applicazione della normativa sugli appalti pubblici, comunicando l’esito di tale valutazione alle amministrazioni aggiudicatrici che dovranno tenerne conto nelle loro decisioni o fornire spiegazioni nel caso in cui non lo facciano;

·         controllare le decisioni adottate dai giudici e dalle autorità nazionali in seguito a sentenze della Corte di giustizia dell’UE o a conclusioni della Corte dei conti europea che constatino violazioni delle norme europee sugli  appalti nell’ambito di progetti cofinanziati dall’UE. Tali violazioni dovranno peraltro essere segnalate all’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF).

La Commissione europea potrà deferire all'organo di vigilanza il trattamento dei singoli casi in cui il contratto non è ancora concluso o in cui può ancora essere esperita una procedura di ricorso; incaricarlo di svolgere le attività di monitoraggio volte a garantire l'applicazione da parte degli Stati membri delle misure necessarie per porre rimedio ad una violazione delle norme e dei principi dell'UE in materia di appalti; chiedergli di analizzare presunte violazioni delle norme UE in materia di appalti pubblici che riguardino progetti cofinanziati con il bilancio dell'UE.

 

Valutazione di impatto

La valutazione di impatto è stata concentrata su cinque questioni principali: organizzazione amministrativa, campo di applicazione, procedure, utilizzo strategico degli appalti e accesso agli appalti.

In virtù delle peculiarità del settore e sebbene molte delle misure proposte prevedano l’armonizzazione totale e molti obblighi giuridici, la normativa adottata a livello UE dovrà svolgere una funzione di coordinamento e dovrà essere completata da disposizioni supplementari adottate a livello nazionale. Pertanto la Commissione chiede agli Stati membri di fornire spiegazioni riguardanti: 1) le norme di recepimento e di attuazione adottate ai vari livelli istituzionali (nazionale, regionale o locale), le norme eventualmente adottate in funzione del settore o del tipo di appalto, le misure amministrative di carattere generale o specifico che completano o si sovrappongono al quadro giuridico principale.

Base giuridica

La base giuridica è costituita dall’articolo 53, paragrafo 1, dall’articolo 62 e dall’articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE).

L’articolo 53, paragrafo 1, del TFUE stabilisce che il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono direttive intese tra l’altro al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative all'accesso alle attività autonome e all'esercizio di queste.

L’articolo 114 contiene una serie di disposizioni, che dovranno essere adottate da Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale, al fine di favorire al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.

Sussidiarietà

La Commissione valuta la proposta conforme al principio di sussidiarietà in quanto gli obiettivi prefissati non possono essere realizzati in maniera adeguata dagli Stati membri.

A tale riguardo la Commissione osserva che il coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti, per gli appalti superiori a determinate soglie, si è rivelato importante per il completamento del mercato interno nel settore degli acquisti da parte dei servizi di pubblica utilità in quanto garantisce agli operatori economici di tutto il mercato interno un accesso equo ed effettivo agli appalti. L’esperienza maturata nell’applicazione della normativa vigente ha dimostrato che lo svolgimento di procedure a livello europeo garantisce aggiudicazioni trasparenti ed obiettive che consentono notevoli risparmi e danno risultati migliori. Ad avviso della Commissione, questo obiettivo non potrebbe essere realizzato adeguatamente dagli Stati membri a causa di esigenze divergenti, regimi procedurali conflittuali, aumento della complessità normativa ed ostacoli ingiustificati allo svolgimento transfrontaliero dell’attività.

Proporzionalità

La Commissione ritiene la proposta conforme al principio di proporzionalità poiché non va oltre quanto necessario per la realizzazione degli obiettivi prefissati volti essenzialmente a garantire il buon funzionamento del mercato interno per le procedure di aggiudicazione degli appalti coordinate a livello europeo. La proposta si basa inoltre su un approccio che fornisce agli Stati membri un “ventaglio di strumenti” che consentono loro la massima flessibilità per adeguare le procedure e gli strumenti alla propria situazione specifica.

Esame presso le Istituzioni dell’UE

Per quanto riguarda il Parlamento europeo, le proposte, che seguono la procedura legislativa ordinaria, sono state assegnate alla Commissione per il mercato interno e la tutela dei consumatori, che ne ha avviato l’esame il 29 febbraio scorso. L’esame in prima lettura in plenaria è previsto per il 10 dicembre 2012.

Il Consiglio competitività del 20 febbraio 2012 ha avviato l’esame delle proposte in vista di un accordo che dovrebbe essere raggiunto nella riunione di maggio per favorire l’adozione definitiva delle direttive entro la fine del 2012.

Il dibattito si è concentrato in particolare su due aspetti:

·         l'ambito di utilizzazione della procedura negoziata. Mentre la maggior parte degli Stati membri sostiene la necessità di un maggiore ricorso alla procedura negoziata, ferma restando la necessità di introdurre garanzie per assicurare la parità di trattamento degli operatori, altri Stati si sono espressi a favore di un uso più limitato secondo quanto proposto dalla Commissione europea;

·         la distinzione tra servizi speciali e servizi ordinari. Molti Stati sono contrari all'abolizione della distinzione tra servizi “A” e servizi “B”; altri Stati membri hanno sottolineato la necessità che il nuovo sistema garantisca il giusto equilibrio tra la promozione dell’efficienza attraverso la concorrenza nell’aggiudicazione degli appalti e l’obiettivo di un regime semplificato per determinate tipologie di servizi.

Esame presso altri Parlamenti nazionali (dati riportati nel sito IPEX)

L’esame del COM(2011)895risulta concluso dal Consiglio federale austriaco, dal Parlamento lituano, dal Parlamento portoghese, dalla Camera dei deputati romena, dal Consiglio nazionale slovacco, dalla Camera dei deputati della Repubblica ceca e dalla House of Commons britannica.

Nell’ambito dell’esame di sussidiarietà, la House of Commons ha approvato un parere motivato nel quale ha mosso rilievi in relazione alle norme riguardanti l’istituzione in ogni singolo Stato membro di un organo unico indipendente preposto alcontrollo ed al coordinamento delle attività di attuazione. Nel parere si sottolinea in particolare che, in violazione delle norme dei Trattati UE in materia di sussidiarietà, gli Stati membri non sono stati consultati su tale aspetto. Inoltre, le norme che prevedono di accentrare in capo ad un unico organismo le funzioni amministrative, giudiziarie e regolamentari, costituirebbero un’indebita ingerenza nell’organizzazione giuridica del Regno Unito, che stabilisce la separazione nell’esercizio delle funzioni amministrative, regolamentari e giudiziarie, queste ultime essendo svolte esclusivamente dai tribunali. Infine, tali norme sarebbero contrarie al principio di devoluzione stabilito nella Costituzione del Regno Unito, che riconosce a Galles e Scozia determinati poteri e funzioni nel settore degli appalti pubblici. Nel parere si chiede pertanto di prevedere, in relazione all’istituzione dell’organo unico di controllo, un certo grado di flessibilità che riconosca agli Stati membri la possibilità di tenere conto dei rispettivi ordinamenti costituzionali.

L’esame del COM(2011)895 è stato avviato da: Senato belga, Senato ceco, Parlamento finlandese, Senato francese, Bundesrat tedesco, Senato e Camera polacchi e Parlamento svedese.

Nell’ambito dell’esame di sussidiarietà, il Parlamento svedese ha approvato un parere motivato che riguarda le norme concernenti i controlli e l’istituzione di centri di conoscenza, poiché si ritiene che sia competenza esclusiva degli Stati membri istituire organismi di controllo e di assistenza tecnica, secondo i rispettivi ordinamenti costituzionali.

 

L’esame del COM(2011)896 risulta concluso da parte del Consiglio federale austriaco, della Camera dei deputati belga, della Camera dei deputati ceca, del Bundesrat tedesco, del Parlamento portoghese, della Camera dei deputati romena, del Consiglio nazionale slovacco, dell’Assemblea nazionale slovena, della House of Commons britannica e del Parlamento maltese.

Nell’ambito dell’esame della proposta sotto il profilo della conformità al principio di sussidiarietà la House of Commons ha approvato un parere motivato in relazione all’istituzione dell’organo unico indipendente, formulando gli stessi rilieviespressi per il COM(2011)895. 

L’esame è stato avviato da: Senato belga, Senato ceco, Parlamento danese, Parlamento finlandese, Senato francese, Senato e Camera polacchi e Parlamento svedese.

Anche il Parlamento svedese, in seguito all’esame della proposta sotto il profilo della conformità al principio di sussidiarietà, ha approvato un parere motivato nel quale solleva le medesime obiezioni riguardanti il COM(2011)895 in relazione ai controlli e all’istituzione di centri di conoscenza.