Camera dei deputati Dossier ES084

Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle Regioni concernente la strategia tematica sulla prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti (COM(2011)13)

Dati identificativi

Tipo di atto	Relazione della Commissione
Data di adozione	19 gennaio 2011
Settori di intervento (Eurovoc)	*Diritto dell’ambiente - gestione dei rifiuti - riciclaggio dei rifiuti - prevenzione dell’inquinamento*

Esame presso le Istituzioni dell’UE	Trasmesso a Consiglio e Parlamento europeo il 19 gennaio 2011

Assegnazione	20 gennaio 2011 alla Commissione VIII (Ambiente) e alla Commissione XIV (Pol. Comun.) per parere

Finalità/Motivazione

Procedere a un riesame dei progressi realizzati per conseguire gli obiettivi definiti nella strategia tematica sulla prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti (COM(2005)666), adottata nel 2005, con particolare riferimento alla valutazione dei risultati ottenuti dalle politiche di prevenzione dei rifiuti, dall’applicazione del principio del ciclo di vita alla gestione dei rifiuti (compresa la gestione dei rifiuti biodegradabili) e per la realizzazione di una società europea fondata sul riciclaggio.

Contenuti

Progressi nei settori prioritari d’intervento

L’esame dei progressi compiuti viene svolta attraverso l’analisi degli sviluppi realizzati nell’ambito dei settori prioritari d’intervento individuati dalla Strategia:

· Attuazione ed applicazione della vigente legislazione UE in materia di rifiuti

La relazione della Commissione evidenzia che, alla fine del 2009, le procedure d’infrazione avviate in materia di rifiuti rappresentavano il 20% del totale di quelliavviatinel settore ambiente. Si segnala che al momento l’Italia ha attivi 6 procedimenti nel settore rifiuti, su un totale di 33 procedure in materia di ambiente.

· Semplificazione degli adempimenti e aggiornamento

La Commissione sottolinea il positivo impatto della direttiva sulle emissioni industriali (COM(2007)843), che ha portato alla riduzione di 32 milioni di euro dei relativi oneri amministrativi a livello UE, e del Regolamento n. 1013/2006, che ha semplificato le procedure per il controllo delle spedizioni di rifiuti.

· Introduzione del concetto del ciclo di vita nella politica in materia di rifiuti

La relazione sottolinea, in particolare, l’adozione della nuova direttiva quadro sui rifiuti (2008/98/CE) che introduce il concetto di “ciclo di vita” nella gestione dei rifiuti - considerati ormai risorse e non materiali da scartare – e definisce una “gerarchia dei rifiuti” che privilegia azioni di prevenzione, riutilizzo, riciclaggio e recupero, considerando lo smaltimento in discarica come soluzione residuale. Il concetto del “ciclo di vita” è stato altresì integrato nella direttiva sulla progettazione ecocompatibile dei prodotti (direttiva 2009/125/CE).

Sono attualmente aperte le seguenti procedure di infrazione a carico dell’Italia nel settore dei Rifiuti:

1) Procedura n. 2011_4003 (fase di messa in mora): affidamento del servizio di gestione del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti. Comuni di Reggio Emilia, Parma e Piacenza;

2) procedura n. 2011_2006 (fase di messa in mora): non corretto recepimento della direttiva 2006/21/CE relativa alla gestione dei rifiuti delle industrie estrattive, che modifica la direttiva 2004/35/CE;

3) procedura n. 2009_2264 (fase di messa in mora): non conformità della normativa nazionale alla direttiva 2002/96/CE relativa ai rifiuti e restrizione all’uso di sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE).

4) procedura n. 2003_2077 (fase di Parere motivato 25/6/09): non corretta applicazione delle direttive 75/442/CE e 91/689/CEE sui rifiuti. Misure di controllo sulle discariche abusive.

5) procedura n. 2002_2284 (fase di messa in mora): mancata attuazione della sentenza C – 82/06 del 14/6/07 nella parte in cui si dichiara la violazione delle direttive 75/442/CE e 91/689/CEE, per la mancata adozione da parte della Regione Lazio di un adeguato piano di gestione dei rifiuti

6) procedura n. 2007_2195 (sentenza Art. 258 TFUE (ex art. 226 TCE)): con la sentenza del 4 marzo 2010, la Corte di giustizia ha dichiarato la Repubblica Italiana inadempiente rispetto agli obblighi di cui alla direttiva 2006/12/CE (causa C- 297/08: emergenza rifiuti in Campania) non avendo adottato, per la regione Campania, tutte le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano recuperati o smaltiti senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente e, in particolare, non avendo creato una rete adeguata ed integrata di impianti di smaltimento. Si evidenzia che la Commissione sta esaminando il piano di gestione presentato in ottemperanza alla sentenza. Qualora tale piano non dovesse essere ritenuto idoneo, la Commissione potrebbe attivare gli ulteriori strumenti previsti dalla procedura di infrazione.

Fonte: Eurinfra – Dipartimento Politiche Comunitarie della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

· Prevenzione dei rifiuti

La relazione rileva che tra il 2006 e il 2008 la produzione annua totale di rifiuti nell'UE-27 è diminuita del 10%, grazie soprattutto alla forte riduzione registrata in quattro Stati membri (FR, RO, SE, PL). In particolare, la produzione di rifiuti solidi urbani si è stabilizzata (2008) intorno a 524 kg l'anno pro capite, con ampie differenze tra gli Stati membri: da circa 400 a 800 kg pro capite. (ITALIA – dato Eurostat 2008 = 561 kg pro capite / 17° posto nell’UE27).

A riguardo, si segnala l’opportunità di acquisire l’avviso del Governo circa le iniziative che possono essere adottate allo scopo di riportare il dato relativo all’Italia alla media dei paesi UE.

In particolare, secondo il rapporto “Le sfide ambientali 2009” del Ministero dell’Ambiente, dalla metà degli anni ’90 la produzione totale dei rifiuti in Italia è quasi raddoppiata, con un aumento significativo della produzione di rifiuti speciali.

Per quanto riguarda la “prevenzione qualitativa” (inerente specifiche categorie di rifiuti e sostanze) si ricorda la direttiva sulle sostanze pericolose nelle apparecchiature elettriche ed elettroniche, che avrebbe determinato ad una riduzione di tali sostanze nella misura di 110.000 tonnellate l'anno. La Commissione sottolinea anche la riduzione a livello europeo (periodo 2004-2006) del 5,4% della produzione di rifiuti dell'industria manifatturiera (12% dei rifiuti totali) e la riduzione del 14% della produzione di rifiuti delle industrie estrattive (25% dei rifiuti totali). Nello stesso periodo, tuttavia, in linea con lo sviluppo del settore dei servizi nell’economia dell’UE, i rifiuti prodotti in tale settore sono aumentati del 6,2%.

· Riciclaggio

La Commissione ricorda, in particolare, l’obiettivo stabilito dalla nuova direttiva quadro 2008/98/CE di realizzare, entro il 2020, il riciclaggio del 50% dei rifiuti urbani e del 70% dei rifiuti da costruzione e demolizione. La Commissione ricorda altresì la direttiva 2005/64/CE relativa ai veicoli fuori uso, che ha fissato un tasso di recupero pari all’85%.

Per quanto riguarda, in particolare, la gestione ed il riutilizzo dei rifiuti organici, la Commissione sottolinea come tale settore necessiti di nuove e più incisive misure che riducano lo smaltimento in discarica, misure già delineate, in parte, nella Comunicazione tematica (COM(2010)235).

Progressi verso gli obiettivi a lungo termine

Riciclaggio e smaltimento in discarica

Nella relazione della Commissione si evidenzia come, in generale, il tasso di riciclaggio nell'UE sia aumentato (nel 2008 era stimato al 38%, con un aumento del 5% rispetto al 2005 e del 18% rispetto al 1995), con rilevanti differenze, tuttavia, tra i diversi Stati membri.

Nel 2008 lo smaltimento in discarica ha interessato in media il 40% dei rifiuti, rispetto al 49% nel 2005 e al 65% nel 1995.

In base al rapporto SOER 2010 sullo stato dell’ambiente in Europa (SOER 2010), pubblicato dall’Agenzia europea per l’ambiente (AEA), la gestione dei rifiuti in Europa è passata gradualmente dal deposito in discariche al riciclaggio e alla prevenzione. Tuttavia, metà dei 3 miliardi di tonnellate dei rifiuti totali generati nell’UE-27 nel 2006 è stata riversata in discariche.

La Commissione sottolinea, tuttavia, la sussistenza di differenze significative fra gli Stati membri in termini di attuazione e applicazione di misure alternative allo smaltimento in discarica. Mentre alcuni Stati devono ancora compiere sforzi per rispettare i requisiti dell'UE, gli Stati membri più avanzati si sono spinti ben oltre gli obiettivi minimi europei, introducendo divieti di smaltimento in discarica e applicando il concetto di responsabilità del produttore a vari flussi di rifiuti. Ciò ha determinato una progressiva e fondamentale internalizzazione dei costi di gestione dei rifiuti nel prezzo dei prodotti e dei servizi.

Tipologie di trattamento dei rifiuti (Recupero – Incenerimento – Smaltimento) nel 2008 nell’UE-27 /Eurostat Waste Data Centre 2010:

In proposito, si segnala l’opportunità di acquisire le valutazioni del Governo sulle iniziative che possono essere adottate per ridurre le percentuali di rifiuti stoccati in discarica.

Il rapporto “Le sfide ambientali 2009” del Ministero dell’Ambiente evidenzia che in Italia il D.lgs. 152/06 “Norme in materia ambientale” corretto ed integrato dal D.lgs. n.4/08, fa esplicito riferimento alla “gestione integrata dei rifiuti” attraverso un’articolazione suddivisa in quattro differenti livelli che, in linea con gli indirizzi comunitari, prevedono la riduzione della produzione; il recupero di materiale dai rifiuti (separando la frazione pericolosa e utilizzando la raccolta differenziata); il trattamento del rifiuto residuo (riuso, riciclaggio recupero di materia o di energia) e, come ultima opzione, lo stoccaggio in discarica.

Secondo il Ministero dell’Ambiente, nel 2007 in Italia il conferimento in discarica dei rifiuti urbani (rifiuti domestici - rifiuti derivanti da aree verdi – rifiuti derivanti dalla nettezza stradale etc.) ha riguardato il 47% del totale; i rifiuti speciali, invece, che rappresentano più dell’80% dei rifiuti prodotti annualmente in Italia (rifiuti da lavorazioni industriali, artigianali, commerciali, attività di demolizione etc.) sono gestiti prevalentemente attraverso il recupero di materia (49,3% nel 2006).

Sempre con riferimento alla situazione italiana, emerge una tendenza positiva per la raccolta differenziata. Si è ancora lontani, tuttavia, dal raggiungimento dell’obiettivo del 65% per il 2012 individuato dalla normativa nazionale, ed emerge un significativo divario tra macroaree all’interno del panorama nazionale.

A riguardo, si segnala l’opportunità di acquisire l’avviso del Governo circa le iniziative che possono essere adottate allo scopo di ridurre il divario esistente tra le diverse aree del Paese.

Riduzione delle ripercussioni negative sull’ambiente

In seguito all'adozione della Strategia, grazie ai miglioramenti ottenuti nella gestione dei rifiuti, le emissioni di gas a effetto serra derivanti dallo smaltimento dei rifiuti nell'UE-27 (2,8% delle emissioni totali nel 2007) sono diminuite di oltre il 30% tra il 1995 e il 2007.

Un altro risultato significativo è stato la chiusura fra il 2004 e il 2006 di circa 3.300 discariche non conformi alle norme, risultato che potrà essere migliorato con la chiusura o l’adeguamento di altre mille discariche non conformi alle norme individuate dalla Commissione.

Secondo la Commissione, in particolare, tra il 2005 e il 2006 sono stati spesi circa 4,1 miliardi di euro per sostenere la chiusura o la bonifica di discariche non autorizzate, lo sviluppo di infrastrutture di gestione dei rifiuti e i sistemi di raccolta differenziata e di riciclaggio.

Nuove opportunità economiche

Nella Relazione vengono forniti alcuni esempi che permettono di comprendere l’importanza della gestione dei rifiuti per l’economia europea, in particolare nella fornitura di materie prime,nella produzione di energia enella creazione di nuovi posti di lavoro.

Di fronte alla crescente dipendenza dell’UE dall’importazione di materie prime da paesi terzi, la Commissione evidenzia l’importanza di sviluppare il trattamento dei rifiuti che possono essere trasformati in materie prime secondarie: si evidenzia, ad esempio, che i rottami forniscono un contributo compreso tra il 40% e il 56% alla produzione di metallo dell'UE.

Anche il rapporto SOER 2010 evidenzia lo stretto collegamento fra riciclaggio dei rifiuti (e la prevenzione dei rifiuti) e uso delle materie prime. Il Rapporto, in particolare, sottolinea che l’uso delle risorse è aumentato del 34% tra il 2000 e il 2007 (8,2 miliardi di tonnellate di materie prime utilizzate nell’UE-27 nel 2007). Tali materie prime vengono convertite presto o tardi in rifiuti: delle 6 tonnellate di rifiuti totali prodotti annualmente per persona, il 33 % circa proviene da attività di costruzione e di demolizione, il 25 % circa da attività estrattive e di cava, il 13 % dall’industria manifatturiera e l’8 % dai nuclei familiari.

In aggiunta, l’UE consuma più di quanto produce: oltre il 20% delle risorse utilizzate attualmente in Europa è importato (in particolare combustibili e prodotti minerari), provocando notevoli impatti ambientali nei paesi e nelle regioni di esportazione.

Per quanto riguarda l’Italia, si sottolinea che, dai dati resi noti, il consumo di risorse per persona dal 2000 al 2007 è in diminuzione ponendosi al di sotto della media UE.

Si segnala, altresì, che il recupero di energia dai rifiuti è aumentato (da 96 kg pro capite nel 2005 a 102 kg nel 2008) portando la produzione energetica da incenerimento all’1,3% della produzione totale di energia nell'UE-27.

In proposito, si segnala l’opportunità di acquisire l’avviso del Governo sui progressi che possono essere conseguiti in Italia per quanto concerne il recupero di materie prime e la produzione di energia attraverso l’utilizzo dei rifiuti.

Per quanto riguarda la creazione di posti di lavoro, nel 2009 le industrie di gestione e riciclaggio dei rifiuti nell'UE hanno fornito tra 1,2 e 1,5 milioni di posti di lavoro, rappresentando circa l'1% del PIL.

A tal proposito, nella Comunicazione “Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse – Iniziativa faro nell'ambito della strategia Europa 2020” (COM(2011)21) la Commissione stima che se gli Stati membri riciclassero il 70% dei loro rifiuti si creerebbero in Europa almeno 500 mila nuovi posti di lavoro. Anche il riutilizzo dei prodotti può creare significativi benefici, in termini di creazione di posti di lavoro, riduzione dei consumi eccessivi ed offerta di prodotti di seconda mano a prezzi accessibili.

Aspetti Internazionali

In merito alle problematiche sottese all’aumento dell’esportazione di rifiuti in paesi extra-UE (quadruplicata nel periodo 1997-2005), sono state effettuate più di 10 000 ispezioni congiunte con gli organismi di controllo nazionali, dalle quali è emerso che circa il 19% delle spedizioni transfrontaliere di rifiuti avveniva in violazione della normativa vigente. Inoltre, sono state finanziate diverse azioni volte a sostenere il ravvicinamento all'acquis dell'UE in materia di rifiuti nei paesi europei vicini. La Commissione sottolinea, altresì, la necessità di sostenere una migliore applicazione del regolamento UE sulle spedizioni di rifiuti (Regolamento (CE) n. 1013/2006).

Il Regolamento n.1013/2006, che si prefigge di rafforzare e semplificare le procedure di controllo delle spedizioni di rifiuti al fine di migliorare la protezione dell'ambiente, provvede anche ad integrare nella legislazione europea le disposizioni della convenzione di Basilea, che vieta l’esportazione di rifiuti pericolosi verso paesi non appartenenti all’OCSE.

Il SOER 2010 segnala che nel 2006, i rifiuti pericolosi ammontavano al 3% della produzione totale dei rifiuti nell’UE-27, incrementando il dato del 2005 pari a 66 milioni di tonnellate. Strettamente legata a tale questione è quella delle spedizioni da un paese all’altro: secondo il SOER 2010, tra il 1997 e il 2005 le esportazioni di rifiuti pericolosi sono quasi quadruplicate.

Tendenze future e conclusioni

La Relazione si chiude prendendo atto del ruolo positivo svolto dalla Strategia nel guidare le politiche dell’Unione verso i nuovi obiettivi europei, ma sottolinea la necessità di proseguire verso il raggiungimento di più alti tassi di riciclaggio, sia per rispondere alla domanda europea di materie prime, sia per fronteggiare il previsto aumento della produzione di rifiuti.

Si attendono effetti positivi anche dall’attuazione della direttiva sulle discariche, verso la riduzione dello smaltimento in discarica del 10%, ed a favore di soluzioni alternative come il compostaggio e la produzione di gas (per i rifiuti organici).

Infine, la Commissione sottolinea l’importanza di adottare misure per ridurre le notevoli differenze sussistenti tra gli Stati membri in termini di rispetto della normativa europea. A tal proposito, per sostenere la corretta attuazione e applicazione dell'acquis dell'Unione (in particolare della nuova direttiva quadro e del regolamento sulle spedizioni di rifiuti), sarà elaborata una procedura di verifica proattiva, associata a un sistema di allarme rapido sulla base dei piani nazionali di gestione dei rifiuti.

Nella Comunicazione “Un'Europa efficiente nell'impiego delle risorse – Iniziativa faro nell'ambito della strategia Europa 2020” (COM(2011)21) la Commissione ha precisato che “l'incremento del riciclaggio attenuerà la pressione sulla domanda di materie grezze primarie, indurrà a riutilizzare materiali di valore che altrimenti finirebbero come rifiuti e a ridurre il consumo di energia e le emissioni di gas a effetto serra nei processi di estrazione e di lavorazione”.

La Comunicazione sottolinea, altresì, che nei piani di prevenzione dei rifiuti si deve mirare a sopprimere il nesso tra la crescita economica e la produzione di rifiuti.

La Commissione evidenza l’opportunità di una maggiore coerenza tra le politiche in materia di rifiuti e di progettazione dei prodotti, incluso l'esame di norme riguardanti l'incorporazione di un contenuto minimo di materiali riciclati nei prodotti prioritari. Anche il ricorso ai fondi strutturali e di coesione sarà incoraggiato nel rispetto della gerarchia dei rifiuti e con l'obiettivo di adottare le migliori tecnologie disponibili.

In definitiva, a distanza di cinque anni, i principali obiettivi della Strategia rimangono validi e saranno ulteriormente perseguiti dalla Commissione presentando nuove proposte nel 2012.

Il Rapporto OCSE 2011 per l’Italia, presentato il 9 maggio 2011 segnala luci e ombre per il nostro paese nella gestione dei rifiuti, soprattutto per la scarsa capacità di programmazione espressa in molti casi dagli enti locali. Tuttavia vengono evidenziati anche risultati positivi e innovativi come nel caso dei consorzi responsabili per il riciclaggio dei rifiuti di imballaggio commerciali. In sintesi, il rapporto OCSE 2011 esorta il nostro paese a concentrarsi sull’individuazione di modi economicamente efficienti per conseguire obiettivi ambientali, soprattutto attraverso adeguati meccanismi di determinazione dei prezzi, come, ad esempio, un ricorso maggiore e migliore a imposte e tariffe ambientali nel settore della gestione dei rifiuti. Il rapporto, infine, ritiene opportuno che si prenda in considerazione anche la possibilità di privatizzare alcuni di questi servizi locali, istituendo nel contempo autorità di regolamentazione nazionali dotate di poteri adeguati.

Base giuridica

L’articolo 192 TFUE (ex art 175 TCE) riconosce al Parlamento e al Consiglio il potere di deliberare, secondo la procedura legislativa ordinaria, in merito alle azioni da intraprendere per realizzare gli obiettivi in materia ambientale dell’UE, definiti all’art. 191 TFUE. La strategia tematica sulla prevenzione e il riciclaggio dei rifiuti, adottata nel 2005 su tale base giuridica, stabilisce che, nel 2010, la Commissione procede a un riesame dei progressi realizzati per conseguire gli obiettivi di tale strategia.

Esame presso altri Parlamenti nazionali

Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX, l’esame dell’atto risulta concluso da parte di: House of Commons (UK), Bundestag (DE), Assembleia da República (PT).