proposta di regolamento

recante regole comuni per i fondi strutturali - COM(2011)615

Dati identificativi

Tipo di atto	Proposta di regolamento
Data di adozione	6 ottobre 2011
Base giuridica	Art. n. 174 del TFUE
Settori di intervento	Politica regionale e coordinamento degli strumenti strutturali
Assegnazione	19 ottobre 2011 – V Commissione Bilancio
Termine per il controllo di sussidiarietà	14 dicembre 2011
Eventuale segnalazione da parte del Governo	No

Finalità/Motivazione

La proposta di regolamento in esame è stata presentata dalla Commissione nell’ambito di un più ampio pacchetto di proposte legislative relative alla disciplina dei fondi strutturali e della politica di coesione nel periodo 2014-2020. Si tratta, in particolare, delle seguenti proposte:

• una proposta di regolamento relativa al Fondo di coesione (COM(2011)612);

• una proposta di regolamento relativa al Fondo sociale europeo (COM(2011)607);

• una proposta di regolamento relativa al Fondo europeo di sviluppo regionale (COM(2011)614);

• una proposta di regolamento recante disposizioni specifiche per il sostegno del Fondo europeo di sviluppo regionale agli obiettivi della cooperazione territoriale europea (COM(2011)611);

• una proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1082/2006 relativo a un gruppo europeo di cooperazione territoriale (GECT) (COM(2011)610).

Le proposte in questione danno attuazione alla nuova architettura della politica di coesione definita dalla Commissione europea nell’ambito delle proposte sul nuovo quadro finanziario dell’UE 2014-2020 presentate il 29 giugno 2011 (vedi dossier RUE “Quadro finanziario e risorse proprie dell’UE 2014-2020” del 17 ottobre 2011).

Il nuovo QFP contemplerebbe, per il periodo 2014-2020, uno stanziamento complessivo di 1.025 miliardi di euro in termini di impegno (pari al 1,05% del RNL complessivo dell’UE) e di 972 miliardi di euro in termini di pagamento (pari al 1% del RNL), con un aumento del 5% rispetto alle prospettive finanziarie 2007-2013. Lo stanziamento complessivo proposto per la coesione economica, sociale e territoriale (nell’ambito della rubrica 1) sarebbe pari a 376 miliardi di euro, a fronte dei 348,4 miliardi dell’attuale programmazione 2007-2013. Tenuto tuttavia conto del fatto che 40 miliardi sarebbero riservati al nuovo meccanismo per collegare l'Europa (Connecting Europe Facility), le risorse disponibili per gli interventi dei fondi strutturali scenderebbero a 336 miliardi di euro (ammontare alla cui distribuzione si riferiscono le regole di cui al regolamento in esame)

La proposta in esame, innovando rispetto alla normativa vigente, detta regole comuni per tutti i fondi a finalità strutturale relativi alla politica di coesione (il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), il Fondo sociale europeo (FSE), il Fondo di coesione(FC)), alla politica agricola (il Fondo europeo per l’agricoltura e lo sviluppo rurale) e alla politica della pesca (Fondo europeo per la pesca).

La Commissione motiva tale scelta rilevando che i fondi in questione perseguono obiettivi strategici complementari e possono, pertanto, essere inseriti in un unico quadro strategico, normativo ed istituzionale

Ciò consentirebbe di migliorarne le sinergie, ridurre gli oneri amministrativi per i beneficiari e i ritardi nella programmazione e utilizzazione dei fondi determinata dalla attuale diversità e frammentazione delle norme che disciplinano i fondi della coesione, da un parte, e quelli per lo sviluppo agricolo e la pesca, dall’altra.

La proposta di regolamento si articola, pertanto, in due parti:

• la parte I stabilisce disposizioni comuni che si applicano a tutti gli strumenti strutturali, relative ai principi generali per l’intervento dei fondi, agli elementi comuni della programmazione strategica, tra cui un elenco di obiettivi tematici comuni basato sulla strategia Europa 2020, nonché alla ammissibilità, condizionalità, verifica dei risultati, modalità di sorveglianza, rendicontazione e valutazione;

• la parte II contiene disposizioni specifiche relative ai soli tre fondi della politica di coesione, di cui vengono definiti gli obiettivi, il quadro finanziario, le modalità specifiche di programmazione e rendicontazione, i grandi progetti e i piani d'azione comuni.

Contenuti

Approccio strategico e programmazione

L’approccio strategico consiste nella fissazione di obiettivi tematici, volti a valorizzare il contributo dei fondi alla realizzazione delle priorità della strategia Europa 2020, che sono tradotti in priorità e norme specifiche per ciascun Fondo: rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione e migliorare l'accesso alle tecnologie dell'informazione e della comunicazione, nonché l'impiego e la qualità delle medesime; promuovere la competitività delle PMI, il settore agricolo e il settore della pesca e dell'acquacoltura; sostenere la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio in tutti i settori, promuovere l'adattamento al cambiamento climatico, la prevenzione e la gestione dei rischi e tutelare l'ambiente e promuovere l'uso efficiente delle risorse; promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete; promuovere l'occupazione e sostenere la mobilità dei lavoratori; promuovere l'inclusione sociale e combattere la povertà; investire nelle competenze, nell'istruzione e nell'apprendimento permanente; rafforzare la capacità istituzionale e promuovere un'amministrazione pubblica efficiente.

Quadro strategico comune (QSC)

Il quadro strategico comune (di seguito QSC) mira a tradurre gli obiettivi generali e specifici della strategia 2020 in azioni chiave per i Fondi strutturali, stabilendo: a) per ciascun obiettivo tematico, le azioni chiave che ciascun Fondo deve sostenere; b) le principali sfide territoriali per le zone urbane, rurali, costiere e di pesca, nonché per le zone con caratteristiche territoriali particolari; c) i principi orizzontali e gli obiettivi strategici per l'attuazione dei Fondi; d) i settori prioritari per le attività di cooperazione nell'ambito di ciascun Fondo, tenendo conto, se del caso, delle strategie macroregionali e di quelle relative ai bacini marittimi; e) i meccanismi di coordinamento dei Fondi tra loro e con le altre politiche e gli altri strumenti pertinenti dell'Unione, compresi gli strumenti per la cooperazione esterna; f) i meccanismi per garantire la coerenza della programmazione dei fondi con le raccomandazioni specifiche di politica economica per ciascun paese.

Il quadro strategico comune è adottato dalla Commissione europea, con atto delegato, entro tre mesi dalla adozione del regolamento in esame.

Contratti di partenariato

Ogni Stato membro prepara - in cooperazione con i partner pubblici e privati (autorità regionali, locali, cittadine, altre autorità pubbliche competenti, parti economiche e sociali, organismi che rappresentano la società civile, organizzazioni non governative e gli organismi di promozione della parità e della non discriminazione) un contratto di partenariato per l’intero periodo di programmazione (compreso fra il 1° gennaio 2014 e il 31 dicembre 2020).

Il contratto – che va trasmesso alla Commissione entro tre mesi dall'adozione del QSC - indica:

• le modalità per garantire l'allineamento con la strategia Europa 2020, tra cui: una sintesi, per ciascun obiettivo tematico, dei risultati principali attesi per ciascun Fondo; la ripartizione indicativa del sostegno dell'UE per obiettivo tematico a livello nazionale per ciascun Fondo, nonché l'importo complessivo indicativo del sostegno previsto per gli obiettivi relativi al cambiamento climatico;

• un approccio integrato allo sviluppo territoriale sostenuto dai Fondi, che stabilisca i meccanismi a livello nazionale e regionale che garantiscono il coordinamento tra i Fondi e gli altri strumenti di finanziamento dell'Unione e nazionali e con la BEI;

• le modalità per garantire un'esecuzione efficace, tra cui una tabella consolidata delle tappe fondamentali e degli obiettivi stabiliti nei programmi;

• le modalità per garantire l'attuazione efficiente, tra cui una valutazione per stabilire se sia necessario rafforzare la capacità amministrativa delle autorità e, se del caso, dei beneficiari.

La Commissione valuta il contratto di partenariato e formula osservazioni entro tre mesi dalla presentazione del contratto stesso. Lo Stato interessato, se del caso, rivede il contratto. La Commissione adotta una decisione, mediante atti di esecuzione, che approva il contratto di partenariato entro sei mesi dalla sua presentazione, a condizione che le eventuali osservazioni da essa formulate siano state adeguatamente recepite.

Programmi

I Fondi del QSC sono attuati, conformemente al contratto di partenariato, mediante programmi che coprono il periodo 2014-2020, elaborati dagli Stati membri o da un'autorità da essi designata, in cooperazione con i partner. Ciascun programma definisce le priorità, gli obiettivi specifici, le dotazioni finanziarie del sostegno dei Fondi e il corrispondente cofinanziamento nazionale.

La Commissione valuta i programmi e formula osservazioni entro tre mesi dalla data di presentazione; la Commissione approva il programma, entro sei mesi, a condizione che le eventuali osservazioni da essa formulate siano state adeguatamente recepite.

I programmi possono essere modificati (su richiesta motivata dello Stato interessato e previa approvazione della Commissione europea).

Partecipazione della Banca europea per gli investimenti

Su richiesta degli Stati membri, la BEI può partecipare alla preparazione del contratto di partenariato, nonché ad attività connesse alla preparazione degli interventi, in particolare grandi progetti, strumenti finanziari e partenariati pubblico-privati. Anche la Commissione può consultare la BEI prima dell'adozione del contratto di partenariato o dei programmi e può chiederle di esaminare la qualità tecnica e la fattibilità economica e finanziaria dei grandi progetti e di assisterla per quanto riguarda gli strumenti finanziari da attuare o sviluppare.

Condizionalità

La proposta di regolamento prospetta tre tipogie di condizionalità: ex ante, ex post e legate ai parametri macroeconomici.

Condizionalità ex ante

Le condizionalità ex ante, stabilite per ciascun fondo (ed elencate in dettaglio nell’allegato IV della proposta), devono essere accertate dagli Stati entro la data di trasmissione del contratto di partenariato; ove non siano soddisfatte a tale data, il contratto include una sintesi delle azioni da intraprendere a livello nazionale e regionale e il relativo calendario di attuazione per garantirne l'adempimento entro due anni dall'adozione del contratto oppure, se precedente, entro il 31 dicembre 2016.

Quando adotta un programma, la Commissione può decidere di sospendere del tutto o in parte i pagamenti intermedi nell'ambito del programma in attesa che siano adeguatamente completate le azioni volte a soddisfare una condizionalità ex ante. Il mancato completamento delle azioni volte a soddisfare una condizionalità ex ante entro il termine fissato nel programma costituisce un motivo per la sospensione dei pagamenti da parte della Commissione.

Condizionalità ex post

Le condizionalità ex post subordinano l'erogazione di ulteriori finanziamenti ai risultati ottenuti.

A tale scopo, il 5% del bilancio destinato ai fondi sarebbe accantonato e assegnato, durante una verifica intermedia (nel 2017 e nel 2019), agli Stati membri i cui programmi hanno conseguito le tappe fondamentali. Qualora la verifica dei risultati effettuata nel 2017 riveli che nell'ambito di una priorità di un programma non siano state conseguite le tappe fondamentali previste per il 2016, la Commissione rivolge raccomandazioni allo Stato interessato.

Sulla base della verifica effettuata nel 2019, la Commissione adotta una decisione, mediante atti di esecuzione, che stabilisce per ciascun Fondo e ciascuno Stato i programmi e le priorità per i quali sono state raggiunte le tappe fondamentali. Lo Stato membro propone l'attribuzione della riserva di efficacia ed efficienza ai programmi e alle priorità di cui alla decisione della Commissione che approva la modifica dei programmi interessati.

Qualora una verifica dei risultati dimostri che una priorità non ha conseguito le tappe fondamentali stabilite nel quadro di riferimento dei risultati, la Commissione può sospendere del tutto o in parte un pagamento intermedio ad essa relativo.

Condizionalità macroeconomiche

Tali condizionalità sono legate al rispetto dei parametri macroeconomici e di finanza pubblica previsti dagli atti legislativi relativi alla nuova governance economica.

A tale scopo, la proposta prevede che la Commissione europea possa chiedere ad uno Stato membro di rivedere e di proporre modifiche al contratto di partenariato e ai relativi programmi, ove necessario per dare attuazione alle raccomandazioni indirizzate allo Stato stesso nell’ambito di una procedura per disavanzo eccessivo o per squilibri macroeconomici eccessivi ovvero per massimizzare l'impatto sulla crescita e sulla competitività dei Fondi, se uno Stato membro beneficia di assistenza concessa dal meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria (o, dal 2013, dell’istituendo meccanismo europeo di stabilità) ovvero di un sostegno finanziario a medio termine delle bilance dei pagamenti;

Lo Stato interessato presenta una proposta di modifica del contratto di partenariato e dei relativi programmi entro un mese. Se necessario, la Commissione presenta osservazioni entro il mese successivo, nel qual caso lo Stato membro ripresenta a sua volta la propria proposta entro un mese. Se la Commissione non presenta osservazioni o se le sue osservazioni sono adeguatamente recepite, la Commissione adotta senza indugio una decisione di approvazione delle modifiche al contratto di partenariato e ai relativi programmi.

Se ad uno Stato membro è concesso un sostegno finanziario del MES e tale sostegno finanziario è connesso ad un programma di riassetto, la Commissione può modificare il contratto di partenariato e i relativi programmi senza una proposta dello Stato interessato al fine di massimizzare l'impatto sulla crescita e sulla competitività dei fondi disponibili del QSC. Per garantire l'attuazione efficace del contratto di partenariato e dei relativi programmi, la Commissione è coinvolta nella gestione, come specificato nel programma di riassetto o nel memorandum d'intesa firmato con lo Stato membro interessato.

Se lo Stato membro non soddisfa le richieste della Commissione o non risponde in modo soddisfacente entro un mese alle sue osservazioni, la Commissione può, entro tre mesi dalla presentazione delle sue osservazioni, adottare, con atti di esecuzione, una decisione di sospensione di parte dei o di tutti i pagamenti relativi ai programmi interessati.

La Commissione può inoltre sospendere parzialmente o totalmente i pagamenti o gli impegni relativi ai programmi interessati se:

a) il Consiglio decide che uno Stato non rispetta le misure specifiche stabilite nelle raccomandazioni di politica economica, non ha realizzato azioni efficaci per correggere il suo disavanzo eccessivo, o, per due volte consecutive non ha presentato un piano d'azione correttivo degli squilibri macroeconomici;

d) la Commissione conclude che lo Stato membro beneficiario del meccanismo di stabilizzazione non ha adottato misure per attuare il programma di riassetto ;

e) il consiglio d'amministrazione del meccanismo europeo di stabilità conclude che la condizionalità attribuita ad un sostegno finanziario del MES non è stata rispettata.

La sospensione stabilita dalla Commissione deve essere proporzionata ed efficace, tenuto conto della situazione socioeconomica dello Stato interessato, e rispettare la parità di trattamento tra Stati membri, in particolare per quanto riguarda l'impatto sull'economia dello Stato interessato.

La Commissione pone fine senza indugio alla sospensione dei pagamenti e degli impegni non appena lo Stato membro propone – come richiesto dalla Commissione – modifiche del contratto di partenariato e dei relativi programmi ovvero siano abrogate o sospese le decisioni sopra richiamate.

Aumento del cofinanziamento europeo

La proposta prevede che qualora uno Stato membro benefici di una delle misure di sostegno finanziario sopra indicate può essere applicato un tasso di cofinanziamento europeo maggiorato di dieci punti percentuali) rispetto a quello applicabile a ciascuna priorità, riducendo così la partecipazione richiesta ai bilanci nazionali, purché sia mantenuto lo stesso livello complessivo di finanziamenti dell'UE.

Sorveglianza

La proposta di regolamento conferma l’istituzione (già prevista nell’attuale periodo di programmazione) di un comitato di sorveglianza per vigilare sull'attuazione di ciascun programma ovvero di tutti i programmi cofinanziati dai Fondi inclusi nel QSC. Il comitato è presieduto da un rappresentante dello Stato interessato e composto da rappresentanti dell'autorità di gestione e degli organismi intermedi e da rappresentanti dei partner. La Commissione e (ove fornisca un contributo ad un programma) la BEI partecipano ai lavori del comitato a titolo consultivo. Il comitato si riunisce almeno una volta all'anno per valutare l'attuazione del programma e i progressi compiuti nel conseguimento dei suoi obiettivi; in tale contesto, può rivolgere raccomandazioni all'autorità di gestione in merito all'attuazione del programma e alla sua valutazione e controlla le azioni intraprese a seguito delle stesse.

Valutazione

La proposta di regolamento prevede lo svolgimento su ciascun programma di valutazioni ex ante, ex post e durante il periodo di programmazione. Le valutazioni sono effettuate, in conformità ad orientamenti stabiliti dalla Commissione, da esperti funzionalmente indipendenti dalle autorità responsabili dell'attuazione del programma.

Le valutazioni ex ante, condotte per migliorare la qualità della progettazione di ciascun programma, sono effettuate sotto la responsabilità dell'autorità competente per la preparazione dei programmi e sono presentate alla Commissione contemporaneamente al programma

La valutazione durante il periodo di programmazione è intesa prevalentemente a valutare l'efficacia, l'efficienza e l'impatto di ciascun programma, sulla base di un apposito piano di valutazione. In particolare, almeno una volta nel corso del periodo di programmazione si valuta in che modo il sostegno dei Fondi del QSC abbia contribuito al conseguimento degli obiettivi di ciascuna priorità.

Le valutazioni ex post sono effettuate, entro il 31 dicembre 2023, dalla Commissione o dagli Stati membri, in stretta cooperazione, e prendono in esame l'efficacia e l'efficienza dei Fondi e il loro contributo alla strategia 2020, L'impatto dei programmi viene valutato, in particolare, conformità alla missione dei rispettivi Fondi nonché in relazione al PIL e al tasso di disoccupazione, ove appropriato.

Disposizioni comuni al FESR, al FSE e al FC

La proposta di regolamento stabilisce che i tre fondi della politica di coesione perseguano due obiettivi: "Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione" negli Stati membri e nelle regioni (con il sostegno di tutti Fondi) e "Cooperazione territoriale europea" (con il sostegno del FESR).

Copertura geografica per l’obiettivo “Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione”

Come preannunciato dalle proposte relative al QFP 2014-2020, le risorse per l’obiettivo in questione (pari a 324 miliardi di euro, il 96,52% delle risorse globali per la politica di coesione) sarebbero ripartite tra il Fondo di coesione e tre principali tipologie di regioni.

• Regioni meno sviluppate: questa categoria comprende le regioni il cui PIL pro capite è inferiore al 75% della media del PIL dell'UE-27 (per l’Italia Campania, Calabria, Sicilia e Puglia);

• Regioni in transizione: tale categoria sostituirebbe l'attuale sistema di phasing-out e phasing-in, comprendendo tutte le regioni con un PIL pro capite compreso tra il 75% e il 90% della media dell'UE-27 (per l’Italia Abruzzo, Molise, Basilicata e Sardegna).

• Regioni più sviluppate: regioni con un PIL pro capite superiore al 90% della media dell'UE-27 (per l’Italia le regioni del centro nord non incluse nelle due categorie precedenti);

Dopo l'entrata in vigore del regolamento, la Commissione adotterà una decisione, mediante atto di esecuzione, che definisce l'elenco delle regioni che soddisfano i criteri delle tre categorie di regioni, in base al rapporto tra il rispettivo PIL pro capite, misurato in parità di potere di acquisto e calcolato sulla base dei dati UE per il periodo 2006-2008, e il PIL medio dell'UE-27 per lo stesso periodo di riferimento.

Le regioni il cui PIL pro capite nel periodo 2007-2013 è stato inferiore al 75% della media della UE-25, ma è salito a più del 75% in rapporto alla media UE-27, riceverebbero in ogni caso (nell’ambito dell’obiettivo regioni in transizione) i due terzi della loro dotazione per il periodo 2007-2013.

Il Fondo di coesione continuerebbe a sostenere gli Stati membri il cui reddito nazionale lordo (RNL) pro capite, misurato in parità di potere di acquisto e calcolato sulla base dei dati dell'Unione per il periodo 2007-2009, è inferiore al 90% dell'RNL medio pro capite dell'UE-27 per lo stesso periodo di riferimento.

Le risorse complessive disponibili sarebbero così ripartite tra le tre categorie di regioni, il Fondo di coesione (nonché l’obiettivo Cooperazione territoriale):

Obiettivi e fondi	2014-2020	2007-2013
Convergenza	162,6 miliardi (50,1%)	199.3 miliardi
Regioni in transizione	38,9 miliardi (12%)	25.3 miliardi
Competitività	53,1 miliardi (16,3%)	43,6 miliardi
Cooperazione territoriale	11,7 miliardi	8,7 miliardi
Fondo di coesione	68,7 miliardi (21,1%)	69,5 miliardi
Totale	326,02 miliardi	348,41 miliardi

La Commissione adotterà una decisione, mediante atti di esecuzione, la ripartizione annuale delle risorse globali per Stato membro sulla base dei seguenti criteri:

a) per le regioni meno sviluppate e le regioni in transizione, la popolazione ammissibile, la prosperità regionale, la prosperità nazionale e il tasso di disoccupazione;

b) per le regioni più sviluppate, la popolazione ammissibile, la prosperità regionale, il tasso di disoccupazione, il tasso di occupazione, il livello di istruzione e la densità di popolazione;

c) per il Fondo di coesione, la popolazione, la prosperità nazionale e la superficie.

In ciascuno Stato almeno il 25% delle risorse per le regioni meno sviluppate, il 40% di quelle per le regioni in transizione e il 52% di quelle per le regioni più sviluppate saranno assegnate al FSE.

Gli stanziamenti complessivi assegnati a ciascuno Stato per le regioni meno sviluppate, le regioni in transizione e le regioni più sviluppate non sono trasferibili tra le tre categorie di regioni sopra richiamate. La Commissione può tuttavia accogliere, in circostanze debitamente giustificate legate alla realizzazione di uno o più obiettivi tematici, una proposta formulata da uno Stato membro nell'ambito della prima presentazione del contratto di partenariato di trasferire fino al 2% dello stanziamento complessivo destinato a una categoria di regioni ad altre categorie di regioni.

Addizionalità

La proposta di regolamento in esame ribadisce il principio di addizionalità in base al quale per il sostegno dei Fondi destinato all'obiettivo "Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione" non sostituisce le spese strutturali pubbliche o assimilabili di uno Stato membro che, pertanto, nel periodo 2014-2020, devono rimanere ad un livello almeno pari a quello di riferimento medio annuo stabilito nel contratto di partenariato. Tale livello di riferimento è stabilito sulla base di una verifica ex ante da parte della Commissione delle informazioni fornite nel contratto di partenariato, tenendo conto del livello medio annuo delle spese strutturali, pubbliche o assimilabili, nel periodo 2007-2013.

La Commissione e gli Stati membri tengono conto delle condizioni macroeconomiche generali e di circostanze specifiche o eccezionali, quali le privatizzazioni o un livello eccezionale di spese strutturali, pubbliche o assimilabili, da parte dello Stato interessato nel corso del periodo 2007-2013, nonché delle variazioni nelle dotazioni nazionali a titolo dei Fondi strutturali rispetto al periodo 2007-2013.

La verifica relativa all'effettivo mantenimento del livello delle spese strutturali è effettuata negli Stati membri in cui le regioni meno sviluppate e in transizione coprono almeno il 70% della popolazione, a livello nazionale.

Negli Stati membri in cui le regioni meno sviluppate e in transizione coprono più del 15% e meno del 70% della popolazione (tra cui l’Italia), la verifica è effettuata a livello nazionale e regionale.

La verifica è effettuata al momento della presentazione del contratto di partenariato (verifica ex ante), nel 2018 (verifica intermedia) e nel 2022 (verifica ex post). Qualora, nell'ambito della verifica ex post, accerti che uno Stato non ha mantenuto il livello di riferimento delle spese strutturali, la Commissione può introdurre una rettifica finanziaria, sopprimendo la totalità o una parte del contributo a titolo dei Fondi strutturali a favore dello Stato membro interessato. A tale scopo la Commissione valuta se la situazione economica dello Stato sia cambiata in misura significativa successivamente alla verifica intermedia e se il cambiamento fosse stato preso in considerazione in tale momento.

Sostegno finanziario fornito dai fondi

La decisione della Commissione che adotta un programma operativo fissa il tasso di cofinanziamento e l'importo massimo del sostegno dei Fondi per ciascun asse prioritario, indicando se esso si applica alla spesa totale ammissibile o alla sola spesa pubblica ammissibile. Il cofinanziamento non può superare:

a) l'85% per il fondo di coesione;

b) l'85% per le regioni meno sviluppate degli Stati membri il cui la media del PIL pro capite per il periodo 2007-2009 è stata inferiore all'85% della media UE-27 relativa allo stesso periodo e alle regioni ultraperiferiche;

c) l'80% per le regioni meno sviluppate degli Stati membri diversi da quelli di cui alla lettera b), ammissibili al regime transitorio del Fondo di coesione alla data del 1º gennaio 2014;

d) il 75% per le regioni meno sviluppate degli Stati membri diversi da quelli di cui alle lettere b) e c) e per tutte le regioni il cui PIL pro capite nel periodo 2007-2013 è stato inferiore al 75% della media della UE-25 per il periodo di riferimento, ma superiore al 75% della media del PIL della UE- 27;

e) il 60% per le regioni in transizione diverse da quelle di cui alla lettera d);

f) il 50% per le regioni più sviluppate diverse da quelle di cui alla lettera d).

Il tasso di cofinanziamento a livello di ciascun asse prioritario dei programmi operativi nell'ambito dell'obiettivo "Cooperazione territoriale europea" non può superare il 75%.

La partecipazione dei Fondi per ciascun asse prioritario non è inferiore al 20% della spesa pubblica ammissibile.

Soglia di assorbimento (“Capping”)

Tenuto conto che molti Stati membri hanno difficoltà ad assorbire finanziamenti europei di notevole entità nell'arco di un periodo di tempo limitato. la Commissione propone di fissare al 2,5% del PIL la soglia massima di stanziamenti per la coesione di cui un singolo Stato può beneficiare.

Autorità di gestione e controllo

Per ciascun programma operativo (o per gruppi di programmi operativi), lo Stato membro designa tra le autorità pubbliche o gli organismi pubblici nazionali, regionali o locali:

• una autorità di gestione (già prevista, peraltro, nella disciplina vigente): tra le altre cose, essa assiste il comitato di sorveglianza nei suoi lavori e fornisce i dati relativi ai progressi del programma operativo nel raggiungimento degli obiettivi; inoltre, elabora e presenta alla Commissione, previa approvazione del comitato di sorveglianza, i rapporti annuali e finali di esecuzione.

• autorità di certificazione (novità dalla proposta di regolamento; tale funzione può tuttavia essere esercitata anche dall’autorità di gestione): è incaricata di elaborare e trasmettere alla Commissione le domande di pagamento, preparare i bilanci annuali e certificarne la completezza, esattezza e veridicità;

• un’autorità di audit, funzionalmente indipendente dall'autorità di gestione e dall'autorità di certificazione: essa garantisce lo svolgimento di attività di audit sui sistemi di gestione e controllo, su un campione adeguato di interventi e sui bilanci annuali.

Disimpegno

La Commissione procederebbe al disimpegno della parte dell'importo non utilizzata per il pagamento del prefinanziamento iniziale e annuale, per i pagamenti intermedi e per il saldo annuale entro il 31 dicembre del secondo esercizio finanziario successivo a quello dell'impegno di bilancio nell'ambito del programma operativo, o per la quale non sia stata trasmessa una domanda di pagamento (regola N+2).

Base giuridica

La base giuridica della proposta è costituita dall'articolo 177 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), in base al quale il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, definiscono i compiti, gli obiettivi prioritari e l'organizzazione dei fondi a finalità strutturale, elemento quest'ultimo che può comportare il raggruppamento dei Fondi. Sono inoltre definite, secondo la stessa procedura, le norme generali applicabili ai Fondi, nonché le disposizioni necessarie per garantire l'efficacia e il coordinamento dei Fondi tra loro e con gli altri strumenti finanziari esistenti.

Tale disposizione è strumentale all’attuazione della competenza dell’UE definita dall’articolo 174 del TFUE che prevede che l’UE sviluppi e prosegua la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e territoriale, mirando in particolare a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni ed il ritardo delle regioni meno favorite e rivolgendo un’attenzione particolare è rivolta alle zone rurali, alle zone interessate da transizione industriale e alle regioni che presentano gravi e permanenti svantaggi naturali o demografici, quali le regioni più settentrionali con bassissima densità demografica e le regioni insulari, transfrontaliere e di montagna.

In base al successivo articolo 175 del TFUE, gli Stati membri conducono la loro politica economica e la coordinano anche al fine di raggiungere gli obiettivi dell'articolo 174, che devono essere tenuti in considerazione anche nell’elaborazione e nell'attuazione delle politiche e azioni dell'Unione. In particolare, l'Unione concorre a tali obiettivi con l'azione che essa svolge attraverso fondi a finalità strutturale (Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «orientamento », Fondo sociale europeo, Fondo europeo di sviluppo regionale), la Banca europea per gli investimenti e gli altri strumenti finanziari esistenti.

L’articolo 175 precisa, infine, che le azioni specifiche che si rivelassero necessarie al di fuori dei Fondi, fatte salve le misure decise nell'ambito delle altre politiche dell'Unione, possono essere adottate dal Parlamento europeo e dal Consiglio, che deliberano secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni.

Le finalità del FSE, del FESR e del FC sono definite rispettivamente agli articoli 162, 176 e 177 del TFUE. Gli interventi nel settore dell'agricoltura e della pesca sono giustificati dagli articoli 38 e 39 del TFUE.

L'articolo 349 del TFUE, infine, prevede l'adozione di misure specifiche per tenere conto della situazione socioeconomica strutturale delle regioni ultraperiferiche, aggravata da talune caratteristiche specifiche che recano grave danno al loro sviluppo.

Sussidiarietà

Nella relazione illustrativa e nella valutazione d’impatto che accompagna la proposta, la Commissione sottolinea che la proposta è conforme al principio di sussidiarietà, in quanto il principio è connaturato alla struttura stessa della politica di coesione, la cui attuazione prevede una programmazione ed una gestione condivisa tra autorità europee, nazionali e regionali.

Valutazione d’impatto

Nella valutazione di impatto sono state considerate cinque diverse opzioni di riforma della politica di coesione:

· opzione 1 – status quo, mantenendo la condizionalità macrofinanziaria nell’ambito del Fondo di coesione (benché finora mai applicata), nonché alcune condizionalità tematiche riferite ai quadri strategici. Il vantaggio principale di questa opzione sarebbe l’assenza di nuovi obblighi a carico delle autorità di gestione. Lo svantaggio principale è il fatto che le inefficienze derivanti da capacità istituzionale carente, scarsa conformità alla legislazione dell'UE, politiche finanziarie e quadri strategici inadeguati continuerebbero a sussistere;

· opzione 2 – condizionalità ex-ante: Il vantaggio principale di questa opzione è il fatto di aumentare l’efficacia della spesa per la coesione, lo svantaggio principale risiede nel rischio di ritardi nell’avvio dei programmi e nell’aumento degli oneri amministrativi;

· Opzione 3 – Quadro di riferimento dei risultati e riserva di efficacia e di efficienza: il vantaggio principale di questa opzione è il fatto di introdurre un meccanismo che incentiva il contributo dei fondi al conseguimento degli obiettivi, oltre a controllare e dare conto dei traguardi raggiunti. Lo svantaggio principale è l’aumento degli oneri amministrativi, nonché le incertezze create dalla sospensione dei programmi;

· Opzione 4 – Condizionalità macrofinanziaria rafforzata: tale opzione sarebbe giustificata dal fatto che l’efficacia dell’intervento dei fondi dipenderebbe anche da valide politiche macroeconomiche e finanziarie che promuovono la crescita.

· Opzione 5 – Combinazione delle opzioni 2, 3 e 4: questa opzione combina tutti gli elementi delle opzioni 2, 3 e 4, ed è considerata dalla Commissione come l’alternativa migliore in quanto in grado di affrontare tutti i problemi individuati in termini di efficienza ed efficacia della politica e di garantire adeguate condizioni strategiche, normative e istituzionali. Inoltre, si incentiverebbero e si terrebbero sotto controllo le effettive prestazioni dei programmi in termini di conseguimento di obiettivi e traguardi. Lo svantaggio principale di questa opzione sarebbe l’aumento degli oneri amministrativi generato dall’esigenza di adempiere alle necessarie condizioni.

Esame presso le Istituzioni dell’UE

La proposta di regolamento, unitamente alle altre proposte legislative che costituiscono il pacchetto di riforma dei fondi strutturali è stata oggetto di esame da parti di gruppi di lavoro del Consiglio dell’UE, nonché da parte di un Consiglio informale dei ministri delle politiche regionali che si è svolto il 24-25 novembre 2011 a Poznan.

Secondo fonti di stampa, nel corso di tale riunione sarebbe stato espresso un consenso pressoché un’unanime sulla necessità di introdurre una cornice di regole comuni che disciplinino tutti i fondi strutturali, nonché sull’opportunità di un sistema basato su condizionalità ex ante. Diverse delegazioni, tuttavia, avrebbero espresso riserve circa l’eccessiva specificità di alcuni indicatori che, unitamente al principio della concentrazione strategica, limiterebbe la flessibilità di cui gli Stati membri dovrebbero usufruire nella determinazione degli obiettivi da conseguire, nonché sulla condizionalità macroeconomica che alcuni Paesi avrebbero dichiarato di poter sostenere solo se applicata a tutte le politiche dell’UE, e non solo a quella di coesione. I Paesi baltici e l’Ungheria, da parte loro, avrebbero manifestato ferma contrarietà rispetto alla proposta di fissare il tasso massimo di stanziamenti (cd. capping) destinati ad un singolo Stato membro al 2,5% del rispettivo RNL (che penalizzerebbe gli Stati di minore dimensione).

Secondo fonti informali, nel corso di riunioni dei gruppi di lavoro del Consiglio che si scolte nelle scorse settimane, l’opportunità di introdurre la condizionalità macroeconomica sarebbe stata sostenuta dai rappresentanti di Germania e Francia, appoggiati dai delegati di Paesi Bassi, Danimarca, Finlandia, Estonia e Austria; tutti gli altri Stati membri avrebbero invece espresso contrarietà, rifacendosi a considerazioni di equità (la previsione di misure di sospensione/cancellazione collegate ai fondi strutturali comporterebbe che solo i Paesi membri beneficiari di questi fondi possano essere sanzionati) ed efficacia (dato che metterebbe in discussione la certezza giuridica di investimenti basati su programmi pluriennali). Sulle riserve di efficienza sarebbero emerse valutazioni critiche da parte di Paesi Bassi, Lituania, Lettonia, Ungheria, Spagna, Repubblica ceca, Francia, Portogallo e Austria

I rappresentanti italiani, in sede di gruppo di lavoro, avrebbero espresso sostegno alle condizionalità ex ante, ma non alla condizionalità macroeconomica, per le ragioni di equità sopra esposte (riguarderebbe solo i Paesi membri beneficiari della politica di coesione) e per motivi di logica economica (non avrebbe senso sanzionare i Paesi in difficoltà con una sospensione degli investimenti). Avrebbero inoltre ribadito il sostegno – condiviso dagli altri Paesi contribuenti netti del bilancio dell’UE – alla fissazione di un tetto massimo agli stanziamenti, nonché al mantenimento dei tassi di cofinanziamento ai livelli dell’attuale programmazione.

Esame presso altri Parlamenti nazionali

Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX , l’esame dell’atto risulta concluso da parte del Parlamento slovacco, che non ha sollevato rilievi sotto il profilo della sussidiarietà. L’esame è in corso o in fase di avvio presso gran parte degli altri parlamenti nazionali.

XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Esami di atti e documenti dell’UE, n. 109, 28 novembre 2011

Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (' 066760.2145 - * cdrue@camera.it)