Camera dei deputati - XVI Legislatura - Dossier di documentazione (Versione per stampa)
Autore: Ufficio Rapporti con l'Unione Europea
Titolo: Agenzie di rating del credito
Serie: Documentazione per le Commissioni - Esame di atti e documenti dell'UE    Numero: 57
Data: 28/06/2010
Descrittori:
AGENZIE   CREDITO
REGOLAMENTI DELL'UNIONE EUROPEA   SISTEMA MONETARIO BANCARIO E INTERMEDIAZIONE FINANZIARIA

Agenzie di rating del credito

 

Dati identificativi

Titolo

“Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica del regolamento (CE) n. 1060/2009 relativo alle agenzie di rating del credito” (COM(2010)289)

Settori di intervento

Servizi finanziari

Finalità

Rendere più efficiente la vigilanza sulle agenzie di rating del credito, anche al fine di contribuire al perseguimento degli obiettivi generali dell’UE in materia di servizi finanziari quali il rafforzamento della stabilità dei mercati, la protezione degli investitori e la trasparenza

Base giuridica

Articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Procedura

Procedura legislativa ordinaria

Date:

-      documento della Commissione europea

 

2 giugno 2010

Il 2 giugno 2010 la Commissione ha presentato una proposta di modifica del regolamento (CE) n. 1060/2009 sulle agenzie di ratingdel credito che operano nell’UE. Gli obiettivi della proposta – che si inserisce nel contesto delle misure prospettate dalla Commissione al fine di promuovere, a fronte della crisi economica, una maggiore stabilità dei mercati finanziari - sono:

·       garantire la certezza del diritto per le agenzie di rating e gli investitori, migliorando nel contempo la qualità e la trasparenza delle attività di rating;

·       creare un punto di contatto unico con competenze chiare e migliorare l’efficienza delle procedure di registrazione e vigilanza sulle agenzie di rating, riducendo l’onere a carico delle entità controllate, delle autorità di vigilanza e dei contribuenti europei;

·       assicurare una vigilanza adeguata sulle attività paneuropee delle agenzie.

Non sono invece oggetto di modifica le disposizioni del citato regolamento n. 1060 riguardanti i requisiti che le agenzie devono soddisfare per essere registrate e svolgere la propria attività nonché le condizioni in base alle quali i rating di credito emessi da agenzie con sede in paesi terzi possono essere utilizzati nell’UE.

Quadro generale

Il sistema di vigilanza sulle agenzie di rating del credito stabilito dal regolamento (CE) n. 1060/2009 mira ad assicurare la convergenza e la cooperazione tra le autorità nazionali competenti mediante:

·       la costituzione di collegi delle autorità competenti degli Stati membri che provvedono alla registrazione delle agenzie di rating e alla vigilanza sulle stesse;

·       il conferimento di poteri decisionali in via definitiva all’autorità competente dello Stato membro di origine dell’agenzia.

Secondo la valutazione di impatto della proposta (SEC(2010)678), questo sistema, sebbene non ancora operativo, presenta diversi profili critici:

·       la molteplicità dei soggetti preposti alla vigilanza in seno ai collegi e, di conseguenza, la necessità per le agenzie di rating di interagire con diverse autorità competenti nello stesso settore. Ciò comporta un rischio di conflitti di competenza, che a sua volta può portare ad un livello di vigilanza insufficiente o eccessivo, nonché oneri elevati per le agenzie dirating. Inoltre il coordinamento richiesto intralcia l’adozione tempestiva ed efficace di decisioni;

·       il rischio di un'applicazione divergente e non uniforme del regolamento n. 1060, il quale, pur prescrivendo una stretta cooperazione tra le autorità di vigilanza, riconosce in ultima istanza l’esercizio dei poteri di controllo e di applicazione della normativa ai singoli regolatori nazionali, chepossono adottare decisioni senza tenere conto delle posizioni espresse in seno ai collegi;

·       il rischio che le autorità competenti dello Stato in cui l’agenzia è registrata non destinino sufficienti risorse alla vigilanza in relazione ad attività dell’agenzia che incidono sui mercati finanziari al di fuori del proprio territorio di competenza.

Come ricordato nella relazione illustrativa della proposta, il considerando 51 dello stesso regolamento n. 1060 riconosce che l’attuale sistema di vigilanza non è una soluzione a lungo termine, invitando la Commissione a presentare, entro il 1° luglio 2010, proposte per valutare, anche alla luce della crisi finanziaria e degli altri sviluppi del settore, l’opportunità di una vigilanza più consolidata sulle agenzie di rating. Ad avviso della Commissione, inoltre, le novità prospettate nel nuovo quadro sulla vigilanza finanziaria a livello UE, proposto nel settembre 2009, pongono i presupposti per procedere ad una revisione dell’attività di vigilanza sulle agenzie di rating, attribuendola in maniera centralizzata all’ESMA, la nuova Autorità europea di vigilanza sugli strumenti finanziari e i mercati.

In base alle proposte della Commissione, attualmente all’esame del Parlamento europeo e del Consiglio, il nuovo quadro sulla vigilanza finanziaria nell’UE dovrebbe essere articolato in un Comitato europeo per il rischio sistemico (CERS) preposto alla vigilanza macroprudenziale (COM(2009)499) e in tre nuove Autorità europee di vigilanza (COM(2009)501, 502 e 503), competenti per il settore bancario (EBA), assicurativo (EIOPA) e dei mercati e strumenti finanziari (ESMA). Le nuove autorità concorreranno alla creazione del Sistema europeo di vigilanza finanziaria (ESFS) incaricato di vigilare sui singoli istituti finanziari e di garantire la tutela degli utenti dei servizi finanziari (vigilanza microprudenziale).

Contenuto della proposta della commissione

Modifiche al titolo I del regolamento vigente (campo di applicazione e definizioni)

Al fine di allineare le disposizioni del regolamento vigente a quelle della proposta di direttiva sui gestori di fondi di investimento alternativi (COM(2009)207), attualmente all’esame delle istituzioni dell’UE, la proposta in esame inserisce all’articolo 4, paragrafo 1, del regolamento stesso, un riferimento a tale tipologia di fondi allo scopo di riservare loro lo stesso trattamento spettante agli altri istituti finanziari dell’UE per quanto riguarda l’uso dei rating di credito. Ne consegue che, qualora i fondi di investimento alternativi usino i rating a fini regolamentari, tali rating dovranno essere emessi da un’apposita agenzia registrata o certificata in conformità di quanto stabilito dalla stessa proposta di regolamento.

Modifiche al titolo II (emissione di rating del credito)

La proposta inserisce nel regolamento esistente nuove disposizioni intese a rafforzare la concorrenza e la trasparenza sul mercato dei rating, aumentando il numero dei rating per strumento:

·       un nuovo articolo 8bis che stabilisce:

-        l’obbligo per i relativi emittenti o i terzi collegati di disporre di un sito Internet protetto da password sul quale fornire alle agenzie di rating incaricate le informazioni necessarie per determinare o controllare il rating di credito di uno strumento finanziario strutturato;

-        l’obbligo per gli emittenti, al fine di evitare conflitti di interesse e di aumentare la trasparenza e la concorrenza tra le agenzie, di consentire l’accesso alle informazioni anche ad altre agenzie di rating, certificate o registrate, a condizione che possiedano i sistemi e la struttura organizzativa in grado di assicurare la riservatezza dell’informazione e che utilizzino tali informazioni esclusivamente per l’emissione dei rating;

-        l’obbligo di fornire irating su base annua per almeno il 10% degli strumenti finanziari strutturati per i quali è stato richiesto l’accesso all’informazione al fine di garantire che tale richiesta non persegua altri scopi;

-        la facoltà della Commissione di adottare misure di esecuzione volte a specificare le condizioni di accesso ai siti Internet e i requisiti che essi devono rispettare al fine di assicurare l’accuratezza e la riservatezza dei dati nonché la tutela dei dati personali;

·       un nuovo articolo 8ter che obbliga le agenzie di rating  registrate nell’UE a rendere disponibili su un sito protetto da password l’elenco degli strumenti finanziari strutturati sui quali stanno emettendo un rating di credito, informazioni riguardanti la tipologia di strumento, l’emittente e la data di inizio del processo di rating nonché il link al sito protetto sul quale l’emittente degli strumenti finanziari strutturati o terzi collegati forniscono le informazioni previste dall’articolo 8bis precedentemente richiamato. Le agenzie di rating sono tenute a consentire l’accesso tempestivo al sito protetto a tutte le altre agenzie registrate o certificate a condizione che queste ultime siano in grado di garantire la riservatezza delle informazioni richieste.

La Commissione osserva che meccanismi analoghi a quelli sopra richiamati sono stati già introdotti negli USA e che, considerato il carattere globale e transnazionale delle attività delle agenzie di rating, è quindi necessario applicare le stesse regole alle agenzie che operano in diverse giurisdizioni.

Modifiche al titolo III (vigilanza sulle agenzie di rating)

Procedura di registrazione

La proposta prospetta la sostituzione dell’attuale sistema collegiale di vigilanza sulle agenzie di rating con un sistema di vigilanza centralizzato cheriunisca in capoall’ESMA le funzioni in materia di registrazione e vigilanza ordinaria delle agenzie che operano nell’UE nonché in materia di rating emessi da agenzie con sede in paesi terzi che operano nell’UE dietro certificazione o avallo. Nelle intenzioni della Commissione, tale modifica, oltre a garantire una vigilanza più efficace ed effettiva sulle agenzie di rating che spesso svolgono la propria attività in giurisdizioni diverse, migliorerebbe e semplificherebbe la procedura di registrazione eliminando le consultazioni tra le varie autorità che fanno parte dei collegi. In tale contesto la proposta in esame consente alle agenzie di rating di presentare la domanda di registrazione in una delle lingue ufficiali dell’UE (allo stato attuale la domanda deve essere presentata nella lingua richiesta dal diritto del proprio Stato membro di origine e in una lingua di uso corrente nel settore della finanza internazionale).

Si prospetta, inoltre, una modifica all’articolo 16 del regolamento al fine di ridurre da 60 a 30 giorni lavorativi il periodo per l’esame della domanda di registrazione; tale periodo è prorogabile di 15giornise l’agenzia prevede di avallare i rating del credito, ricorrere all’esternalizzazione o chiedere l’esenzione dall’osservanza dei requisiti di cui all’articolo 6. Inoltre, passa da 60 a 40 giorni lavorativi il termine entro cui l’ESMA deve adottare una decisione di registrazione o di rifiuto debitamente motivata.

Vigilanza da parte dell’ESMA

Al fine di garantire all’ESMA efficaci poteri di vigilanza e di applicazione della normativa, la proposta inserisce nel regolamento vigente i seguenti nuovi articoli:

·       articolo 23bis che attribuisce all’ESMA il potere di imporre l’obbligo alle agenzie di rating, alle persone che partecipano alle attività di rating, alle entità valutate e ai terzi collegati, ai terzi a cui le agenzie di rating hanno esternalizzato determinate funzioni o attività e ad altre persone diversamente collegate o connesse con tali agenzie o con le attività di rating, di fornire tutte le informazioni necessarie all’espletamento dei compiti della stessa autorità;

·       articolo 23ter in base al quale l’ESMA potrà svolgere indagini, se necessario con l’assistenza di funzionari dello Stato membro interessato, sui soggetti indicati nell’articolo 23bis, informandone con un adeguato anticipo le autorità competenti di tale Stato. In tale contesto l’ESMA potrà esaminare tutto il materiale rilevante ai fini dell’indagine (scritture, registri, dati, traffico telefonico, ecc.), chiedere chiarimenti e ascoltare i soggetti interessati;

·       articolo 23quaterche riconosce all’ESMA il potere (delegabile alle autorità competenti dello Stato membro interessato) di svolgere ispezioni presso la sede dei soggetti di cui all’articolo 23bis, anche senza preavviso alle suddette autorità. Nel caso in cui i soggetti destinatari dell’ispezione si oppongano allo svolgimento dell’ispezione, lo Stato interessato dovrà adoperarsi allo scopo, se necessario anche ricorrendo alla forza pubblica. L’autorità giudiziaria nazionale potrà verificare la proporzionalità delle misure adottate dall’ESMA e chiedere a quest’ultima informazioni dettagliate in relazione alle sospette violazioni del regolamento proposto, alle ispezioni in loco e al coinvolgimento delle persone sospettate. Non avrà tuttavia il potere di esaminare la legittimità delle decisioni adottate dall’ESMA che spetta solo alla Corte di giustizia;

·       articolo 25bis che attribuiscealle autorità nazionali competenti il potere divigilare e assicurare l’applicazione del regolamento direttamente, in collaborazione con altre autorità o l’ESMA, o ancora rivolgendosi alle autorità giudiziarie competenti. Al fine di accertare eventuali violazioni, le autorità in questione potranno avere accesso ai documenti, chiedere informazioni ai soggetti interessati nonché la documentazione del traffico di dati e di quello telefonico e svolgere ispezioni in loco.

La proposta precisa, all’articolo 24, che, nel caso in cui un’agenzia di rating commetta una delle violazioni indicate nel nuovo allegato III (violazioni connesse ai conflitti di interesse e ai requisiti organizzativi o operativi, nonché violazioni relative agli ostacoli alle attività di vigilanza e alle disposizioni in materia di informativa), l’ESMA potrà: revocare la registrazione; vietare temporaneamente all’agenzia di emettere rating efficaci in tutta l’UE fino a quando non sarà cessata la violazione; sospendere l’uso a fini regolamentari di rating emessi dall’agenzia responsabile della violazione con effetto in tutta l’UE finché non si sarà posto fine alla violazione in questione; chiedere all’emittente di prodotti finanziari strutturati di consentire l’accesso al proprio sito alle agenzie di rating che ne facciano richiesta. Nel caso in cui, in base al principio di proporzionalità, non sia giustificabile l’adozione di misure di vigilanza più severe o di sanzioni (vedi oltre), l’ESMA potrà richiedere alle agenzie di rating di porre fine alla violazione constatata o di emanare una comunicazione pubblica.

Nell’assumere le decisioni in questione, l’ESMA dovrà tenere conto dei seguenti fattori: la natura, la gravità, la durata e la frequenza della violazione; se la violazione ha messo in luce debolezze gravi o sistemiche nell’attività delle agenzie di rating, nei sistemi di gestione o nel controllo interno o se può aver favorito o generato un reato finanziario; le perdite o il rischio di perdita provocati agli investitori. L’ESMA potrà riferire i fatti alle autorità nazionali competenti ai fini della promozione dell’azione penale.

In caso di adozione delle suddette misure i rating di credito potranno essere usati a fini regolamentari per un periodo non superiore a 10 giorni lavorativi, se si tratta di rating dello stesso strumento o organismo finanziario emessi da altre agenzie registrate conformemente a quanto disposto dal regolamento proposto; tre mesi in caso contrario. Le decisioni adottate dall’ESMA dovranno essere comunicate alle autorità competenti e alla Commissione e rese disponibili entro 5 giorni sul suo sito.

Si propone, infine, di precisare all’articolo 25 che, prima di adottare le decisioni di cui all’articolo 24, l’ESMA dovrà dare ai soggetti interessati l’opportunità di essere sentiti sulle questioni oggetto dei suoi rilievi, salvo nel caso in cui sia necessaria un’azione urgente per evitare un danno significativo al sistema finanziario. In quest’ultimo caso l’ESMA potrà adottare decisioni temporanee, dando quanto prima ai soggetti interessati la possibilità di esprimere le proprie osservazioni.

 

Cooperazione tra l’ESMA e le autorità competenti

La proposta propone di mantenere in capo alle competenti autorità nazionali le funzioni relativeal controllo sull’uso dei rating di credito a fini regolamentari da parte di singole entità controllate a livello nazionale, quali istituti di credito o imprese di assicurazione.

Si prospettano, inoltre, le seguenti modifiche al regolamento n. 1060:

·       una modifica all’articolo 30, al fine di precisare che la delega di poteri da parte dell’ESMA alle autorità nazionali competenti riguarda specifici poteri di vigilanza quali la richiesta di informazioni, le indagini e le ispezioni in loco. Come precisato nella relazione introduttiva, l’ESMA potrà ricorrere alla delega dei poteri nel caso in cui sia necessario eseguire misure di vigilanza in sedi distanti di un’agenzia o si richiedano esperienze e conoscenze, anche linguistiche, delle realtà locali o ancora per l’esame delle domande di registrazione e i compiti inerenti alla vigilanza corrente anche al fine di evitare costi troppo sproporzionati per l’ESMA e le agenzie di rating controllate;

·       la sostituzione dell’articolo 31 in materia di collaborazione tra le autorità nazionali di vigilanza e l’ESMA. Si stabilisce, in particolare, che qualora l’autorità competente di uno Stato membro sia a conoscenza di violazioni del regolamento da parte di un’agenzia di rating, compiute sul suo territorio o su quello di altro Stato membro, deve informarne l’ESMA che adotta le opportune misure. In caso di violazioni gravi e persistenti tali da avere un impatto significativo sulla tutela degli investitori o la stabilità del sistema finanziario da parte di un’agenzia registrata i cui rating sono utilizzati sul suo territorio, l’autorità competente potrà chiedere all’ESMA di verificare se sussistano le condizioni per la revoca della registrazione ad un’agenzia di rating e, adducendo le debite motivazioni, di sospendere l’uso dei rating emessi dall’agenzia interessata a fini regolamentari.

Modifiche al titolo IV, Capo I (Sanzioni)

Al fine di rafforzare i poteri di vigilanza dell’ESMA, in presenza di violazioni del regolamento, la proposta inserisce le seguenti nuove disposizioni:

·       articolo 36bis in base al quale, al fine di obbligare un’agenzia di rating a porre fine ad una delle violazioni di cui al nuovo allegato III (vedi sopra) la Commissione potrà, su richiesta dell’ESMA, imporre sanzioni di natura amministrativa dissuasive e proporzionate alla natura, alla durata, alla gravità dell’infrazione nonché alla capacità economica dell’agenzia e, in ogni caso, non superiori al 20% del reddito o del fatturato anno realizzato dall’agenzia nell’esercizio sociale precedente. Nel caso in cui l’agenzia in virtù della violazione abbia ottenuto un beneficio finanziario quantificabile, l’importo dell’ammenda dovrà essere per lo meno pari a tale beneficio;

·       articolo 36ter che riconosce alla Commissione il potere di applicare, su richiesta dell’ESMA, una penalità di mora di natura amministrativa al fine di obbligare i soggetti interessati a porre fine ad un’infrazione, fornire informazioni e dati esatti e completi, sottoporsi ad indagine o ad ispezioni in loco. L’importo delle penalità di mora, che sarà imposta per ogni giorno di ritardo, non potrà superare il 5% del fatturato medio giornaliero dell’esercizio sociale precedente;

·       articolo 36quater che riconosce ai soggetti interessati dalle misure precedentemente descritte la possibilità di esprimere le proprie osservazioni; le decisioni della Commissione potranno essere basate solo sui rilievi ai quali le parti hanno avuto la possibilità di rispondere;

·       articolo 36sexies che riconosce alla Corte di giustizia il potere di annullare, ridurre o aumentare le penalità o le multe comminate dalla Commissione.

I criteri dettagliati per fissare l’importo delle multe e gli aspetti procedurali dovranno essere fissati mediante atti delegati da adottare secondo la procedura di cui agli articoli 38bis, ter e quater, che tengono conto delle modifiche introdotte in materia dal Trattato di Lisbona.

Base giuridica e motivazione sotto i profili di sussidiarietà e proporzionalità

La base giuridica della proposta è costituita dall’articolo 114 del Trattato sul funzionamento dell’UE secondo il quale il Parlamento europeo ed il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adottano le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.

La Commissione osserva, nella relazione illustrativa, che le misure proposte sono conformi al principio di sussidiarietà considerato che la realizzazione di un quadro di vigilanza efficace ed effettivo sulle agenzie di rating del credito, mediante la costituzione di un’autorità a livello europeo, non può essere assicurata in maniera adeguata dagli Stati membri. Inoltre, le lacune e le criticità evidenziate nelle funzioni di vigilanza sulle agenzie di rating derivano da norme adottate a livello UE e devono, pertanto, essere risolte mediante una modifica delle stesse, tenendo conto anche della struttura e dell’impatto paneuropeo delle attività di rating da controllare. Secondo la Commissione la proposta è altresì conforme al principio di proporzionalità in quanto non va oltre quanto richiesto per il raggiungimento dell’obiettivo prefissato.

 

XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Esame di atti e documenti dell’UE, n. 57, 28 giugno 2010

Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (tel. 2145)