Clima: la strategia UE post-Copenaghen

Comunicazione della Commissione (COM(2010)86)

Dati identificativi

Titolo	“La politica internazionale sul clima dopo Copenaghen: intervenire subito per dare nuovo impulso all’azione globale sui cambiamenti climatici” (COM(2010)86)
Settori di intervento	Cambiamenti climatici
Finalità	Evidenziare le priorità strategiche della Commissione nell’azione globale per la lotta ai cambiamenti climatici
Data proposta iniziale della Commissione europea	9 marzo 2010

L’accordo di Copenaghen e la delusione dell’UE

L’Accordo di Copenhagen, raggiunto il 19 dicembre 2009 a conclusione della Conferenza della Convenzione Quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC), è stato valutato con delusione dall’UE, unico soggetto a presentarsi al summit  con un pacchetto legislativo già approvato (il c.d. “pacchetto clima-energia”) che definiva livelli obbligatori di riduzione per gli Stati membri (- 20% rispetto al 1990 con possibilità opzionale di arrivare al 30% in caso di impegni comparabili da parte degli altri Stati). Il presidente della Commissione europea José Manuel Barroso, nel definire il risultato dell’Accordo di gran lunga inferiore alle attese dell’UE, non ha nascosto il proprio disappunto. Il raggiungimento di un accordo fondato su tre pilastri – riduzione delle emissioni, risorse finanziarie e trasparenza – è stato comunque considerato dal presidente Barroso un passo nella giusta direzione, rispetto al quale l’elevato livello di ambizione degli impegni di riduzione dell’UE si sarebbe rivelato un elemento chiave per ottenere l’impegno di molti partecipanti che non si erano mai impegnati in tale direzione.

L’Accordo è stato riconosciuto con una decisionenell’ambito della Convenzione delle partiche "prende nota" della sua esistenza, ma non lo adotta formalmente, per cui si tratta di una sorta di lettera di intenti aperta alla sottoscrizione dei singoli Paesi. L’accordo, che non ha quindi natura vincolante:

·       riconosce l’evidenza scientifica che l’aumento della temperatura media mondiale non dovrebbe superarei 2°C rispetto ai valori preindustriali;

·       conferma l’impegno dei Paesi industrializzati a raggiungere entro il 2020 riduzioni delle emissioni quantificate in modo puntuale; i Paesi in via di sviluppo (PVS) dovranno invece adottare azioni di mitigazione. Gli impegni, ancorché volontari, comunicati al segretariato della Conferenza entro il 30 gennaio 2010,  saranno misurati e verificati;

·       stabilisce a carico dei paesi industrializzati l’impegno a fornire ai PVS le risorse finanziarie e tecnologiche necessarie per un importo pari a 30 miliardi di dollari nel periodo 2010-2012, fermo restando l’obiettivo complessivo, per i Paesi industrializzati, di 100 miliardi di dollari all’anno entro il 2020 a favore dei PVS.

Secondo i dati resi disponibili dal Segretariato dell’UNFCCC sarebbero 117 i paesi (l’83.25%  delle emissioni globali) che hanno comunicato l’intenzione di aderire all’accordo notificando i loro impegni per il 2020. Tra questi, l’Unione Europea e i suoi Stati Membri (riduzione del 20/30%), gli Stati Uniti (17%), il Giappone (26%), il Canada (17%), il gruppo dei quattro Paesi ad economia emergente “BASIC” - Brasile (36/39%), Sud Africa (34%), India (20/25%) e Cina(40/45%) - Messico (40%) e Russia (15/25%).La tabella seguente riporta il contributo alle emissioni di gas serra globali dei maggiori emettitori a livello mondiale nell’anno 2005 (UNFCCC "World Resources Institute, Climate Analysis Indicator Tool (CAIT)".

 

Contributo alle emissioni globali di gas serra nell'anno 2005 (fonte: UNFCCC)
Cina	USA	EU27	Brasile	Indonesia	Russia	India	Giappone	Canada	Messico	Australia	Corea del Sud	Sud Africa
16,64%	15,78%	11,69%	6,60%	4,73%	4,64%	4,32%	3,14%	1,86%	1,58%	1,30%	1,30%	0,98%

 

L’UE vanta il rispetto degli obiettivi di Kyoto per il primo periodo di applicazione che terminerà nel 2012. In una comunicazione presentata dalla Commissione nel novembre 2009 (COM(2009)630), infatti, sono illustrate proiezioni relative ai progressi nel raggiungimento degli obiettivi di Kyoto secondo le quali l'UE-15 riuscirà a conseguire l'obiettivo di riduzione previsto dal protocollo per il 2012 ( − 8% rispetto al 1990). Secondo i dati forniti dall’Agenzia europea per l’Ambiente, l’UE-15 potrebbe raggiungere una riduzione addirittura superiore al 13%. Secondo i dati forniti dalla Commissione, l’Italia con l’11% sul totale delle emissioni dell’UE-27, si pone al terzo posto. Nel 2007 le emissioni di gas serra dell'Italia erano superiori del 7% a quelle del 1990. Tuttavia, l’Italia ha contribuito in modo significativo alla diminuzione complessiva delle emissioni di gas serra tra il 2006 e il 2007. Tale diminuzione è dovuta, in particolare, a un consumo inferiore di tutti i tipi di combustibile nel settore domestico e dei servizi, grazie al minore utilizzo del riscaldamento in Europa dovuto alle temperature più miti dell'inverno 2007 e all'aumento del prezzo dei combustibili. Di seguito si riporta la progressione delle emissioni a livello europeo dal 1990 (AEA - Agenzia europea per l' Ambiente "Annual European Community greenhouse gas inventory 1990–2007 and inventory report 2009").

 

Emissioni totali (escluso LULUCF) espresse in milioni di tonnellate di CO2 equivalenti (fonte: AEA)
	EU27	EU15	Eurozona	Germania	Regno Unito	Italia	Francia	Spagna	Polonia
1990	5.564.025	4.232.900	3.420.109	1.215.209	771.126	516.318	562.641	288.135	459.474
1991	5.464.256	4.247.108	3.408.056	1.168.799	777.894	517.476	586.433	294.650	452.009
1992	5.276.050	4.156.613	3.345.262	1.118.672	753.080	515.303	578.123	302.032	439.033
1993	5.185.790	4.088.874	3.291.602	1.108.144	732.362	509.710	552.110	290.740	444.969
1994	5.158.942	4.088.968	3.294.470	1.090.190	721.855	502.439	547.664	307.043	440.789
1995	5.212.571	4.127.841	3.346.542	1.084.897	712.151	529.686	556.152	319.166	446.431
1996	5.318.026	4.210.346	3.391.004	1.104.667	732.833	522.622	571.449	311.946	454.463
1997	5.214.109	4.146.054	3.365.112	1.067.570	708.121	528.671	564.569	332.714	449.060
1998	5.159.874	4.162.910	3.391.107	1.042.456	703.786	539.655	577.927	343.290	413.554
1999	5.049.390	4.097.544	3.363.830	1.009.877	671.263	545.535	561.556	371.607	400.491
2000	5.053.576	4.107.639	3.377.419	1.008.164	673.545	549.509	556.808	385.768	389.011
2001	5.109.116	4.153.746	3.420.166	1.025.107	677.273	554.946	558.419	386.118	384.819
2002	5.065.657	4.127.378	3.414.509	1.006.395	655.775	555.746	549.277	403.065	371.493
2003	5.150.154	4.180.064	3.457.586	1.007.095	660.737	570.406	552.085	410.258	383.803
2004	5.153.259	4.180.464	3.467.041	997.221	658.405	573.815	552.084	426.018	383.992
2005	5.110.952	4.141.348	3.440.480	968.893	652.736	573.685	553.869	441.150	386.608
2006	5.105.165	4.115.962	3.412.572	980.005	647.914	562.982	541.734	433.070	399.292
2007	5.045.371	4.051.964	3.364.068	956.113	636.678	552.771	531.105	442.322	398.881
2008	4 971.200*	4 001.100*		944.300*	n.a.	540.700*	n.a.	n.a.	n.a.
* Proiezioni AEA

 

Le proposte della Commissione

Il 9 marzo 2010 la Commissione ha presentato la comunicazione “La politica internazionale sul clima dopo Copenaghen: intervenire subito per dare nuovo impulso all’azione globale sui cambiamenti climatici (COM(2010)86), intesa a proporre una strategia che, sulla scia dell’accordo di Copenaghen, possa imprimere un nuovo impulso al processo di negoziato internazionale favorendo la definizione di un impegno internazionale coordinato nella lotta ai cambiamenti climatici. In particolare, la comunicazione, dopo aver valutato gli esiti della Conferenza di Copenaghen – gli obiettivi raggiunti sono meno ambiziosi di quelli inizialmente fissati dall’UE, tuttavia godono di un notevole e ampio sostegno a testimonianza della volontà di rafforzare la lotta ai cambiamenti climatici –delinea un percorso di breve e medio termine inteso a proseguire l’impegno dell’UE per garantire che a livello mondiale vengano intraprese azioni adeguate per far fronte alla gravità della sfida planetaria rappresentata dai cambiamenti climatici.

L’obiettivo principale dell’UE, condiviso nell’ambito dell’Accordo di Copenaghen, è mantenere l’innalzamento della temperatura al di sotto dei 2 °C in modo da evitare le conseguenze più gravi dei cambiamenti climatici. A tal fine, e secondo quanto previsto dall’accordo di Copenaghen, il 28 gennaio l’UE e gli Stati membri hanno confermato, con una lettera congiunta al Segretariato della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, i propri impegni di riduzione di CO₂ per il 2020 stabiliti con il pacchetto energia-clima. In particolare, l’UE conferma l’impegno a ridurre unilateralmente le emissioni del 20%, mantenendo tuttavia l’offerta di una riduzione del 30% condizionata ad impegni comparabili e adeguati da parte dei paesi sviluppati e in via di sviluppo (PVS), in ragione delle loro responsabilità e delle loro capacità.

Dal punto di vista dei negoziati, la Commissione individua l’obiettivo primario dell’UE nella conclusione di un accordo solido e giuridicamente vincolante nell’ambito della Convenzione ONU sui cambiamenti climatici (UNFCCC). Tenuto conto delle divergenze che ancora permangono tra le Parti, l’UE dovrà tentare di raggiungere questo obiettivo gradualmente, individuando una serie equilibrata di decisioni e azioni concrete da adottare nel corso della conferenza di Cancún (COP 16), alla fine del 2010, e proseguendo il suo impegno finalizzato all’adozione di un accordo giuridicamente vincolante alla conferenza del 2011 in Sudafrica (COP 17).

In tale contesto, la Commissione considera prioritario:

·       dare attuazione al meccanismo di finanziamento rapido per i PVS concordato a Copenaghen;

·       utilizzare l'ONU per integrare nei testi negoziali delle Nazioni Unite gli orientamenti politici contenuti nell’accordo di Copenaghen, nei mesi che precedono la prossima conferenza sul clima che si terrà a Cancún a fine 2010;

·       affrontare le carenze dell’accordo di Copenaghen per arrivare alla definizione di impegni che si traducano nella riduzione delle emissioni di gas serra necessari, garantendo la massima partecipazione e obiettivi più ambiziosi da parte di altri paesi;

·       affrontare i possibili punti deboli del sistema definito dal protocollo di Kyoto che possono compromettere l’integrità ambientale di un futuro accordo, ad esempio le norme per contabilizzare le emissioni prodotte dalla silvicoltura e il trattamento delle emissioni in eccesso riportate dal periodo d’impegno 2008-2012 previsto dal protocollo di Kyoto;

·       incentivare lo sviluppo del mercato internazionale del carbonio, collegando tra loro i sistemi nazionali che presentano caratteristiche compatibili e promuovendo una transizione fluida dall’attuale meccanismo di sviluppo pulito (CDM) ai nuovi meccanismi di mercato settoriali;

La strategia Europa 2020 (COM(2010)2020), recentemente presentata dalla Commissione, pone la crescita sostenibile al centro di una visione strategica che, in linea con gli obiettivi UE in materia di cambiamenti climatici, intende trasformare l’Europa nella regione in assoluto più compatibile col clima, proiettata verso un’economia a basse emissioni di carbonio, efficiente in termini di risorse e resiliente sotto il profilo climatico.

Il Consiglio europeo del 25-26 marzo 2010

Sulla base delle conclusioni del Consiglio ambiente del 15 marzo e del Consiglio ECOFIN del 16 marzo, il Consiglio europeo del 25-26 marzo ha affrontato in uno specifico capitolo delle sue conclusioni la propria strategia per riorientare le iniziative dell’UE in materia di cambiamenti climatici dopo Copenaghen.

In particolare, il Consiglio europeo considera un accordo giuridico globale e completo l'unico modo efficace per conseguire l'obiettivo concertato di mantenere l'aumento delle temperature su scala mondiale al di sotto dei 2ºC. Nel sottolineare la necessità di imprimere un nuovo impulso al processo di negoziato internazionale il Consiglio europeo propone un approccio graduale che, attraverso una tabella di marcia negoziale ben definita, ancori l'accordo di Copenaghen al processo negoziale delle Nazioni Unite in materia di cambiamenti climatici, nei confronti del quale il Consiglio europeo mantiene un fermo impegno.

Il Consiglio ha concordato sull’obiettivo di ridurre le emissioni di gas a effetto serra almeno del 20% rispetto ai livelli del 1990 e di passare entro il 2020 a una riduzione del 30% rispetto ai livelli del 1990 come offerta condizionale, nel quadro di un accordo globale e completo per il periodo successivo al 2012, a condizione che altri Paesi sviluppati si impegnino ad analoghe riduzioni.

Il Consiglio europeo ribadisce gli impegni UE in materia di finanziamento rapido (2,4 miliardi di euro nel periodo 2010-2012, di cui 600 milioni sarebbero a carico dell’Italia) dichiarando la disponibilità a presentare uno stato di avanzamento preliminare degli impegni alla sessione dell'UNFCCC di Bonn del maggio/giugno 2010 e relazioni coordinate sull'attuazione nella COP 16 di Cancún, nonché l’impegno preso assieme agli altri paesi sviluppati a mobilitare collettivamente 100 miliardi di USD all'anno entro il 2020 per assistere i paesi in via di sviluppo nella lotta contro i cambiamenti climatici.

Quanto agli aspetti di politica esterna, il Consiglio europeo ritiene che l'UE debba intensificare le relazioni con i paesi terzi, affrontando la questione dei cambiamenti climatici a livello regionale e bilaterale, anche a livello di vertice, vagliando le possibilità di cooperazione, tra l'altro con i partner industrializzati in settori quali tecnologie verdi e identificando rapidamente gli interessi comuni con i paesi emergenti.

Il Presidente del Consiglio europeo ha annunciato che convocherà una riunione speciale del Consiglio europeo nel settembre 2010, con la  presenza dei ministri degli Affari esteri, per discutere come l'Unione può avviare un dialogo più proficuo con i suoi partner strategici su tematiche globali.

Il Consiglio europeo ha inserito un esplicito riferimento al tema della biodiversità ritenuto essenziale nella lotta ai cambiamenti climatici. In particolare, il Consiglio europeo è impegnato nella visione a lungo termine in materia di biodiversità 2050 e nell'obiettivo 2020 fissati dal Consiglio del 15 marzo 2010 al fine di invertire urgentemente le tendenze di perdita di biodiversità e degrado dell'ecosistema.

 

XVI legislatura –Documentazione per le Commissioni – Esame di atti e documenti dell’UE, n. 46, 9 aprile 2010

Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (' 066760.2145 - * cdrue@camera.it)