21 ottobre 2010			n. 244/0
	Programma pluriennale di A/R n. SMD 07/2010, relativo alla realizzazione di una infostruttura evoluta (DII) attraverso il parziale sviluppo di sette pacchetti capacitivi nella sola area di vertice della Difesa (progetto pilota) Atto del Governo n. 275 (art. 1, co. 1, lett. b, L. 4 ottobre 1988, n. 436) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

Presupposti normativi: la procedura per l'acquisto di nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

 

La disciplina dell’acquisto dei sistemi d’arma è stata innovata dalla legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa" (c.d “legge Giacché”).

 

Precedentemente all’approvazione della legge n. 436 del 1988 il finanziamento di tutti i programmi di armamento avveniva con apposite leggi. In particolare, negli anni settanta, al fine di assicurare un significativo ammodernamento dei mezzi a disposizione delle singole Forze armate, furono approvate le cosiddette leggi “promozionali” (leggi n. 57 del 1975; n. 38 del 1977; n. 372 del 1977) che consentirono, tra l’altro, l’acquisizione di mezzi come i carri Leopard, le fregate classe Maestrale e il velivolo Tornado.

Sui programmi d’arma e sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 nel corso della XVI Legislatura la Commissione difesa ha svolto un’indagine conoscitiva, conclusasi il 13 ottobre 2010 con l’approvazione di un documento conclusivo.

 

In particolare, l'articolo 1, comma 1, della legge 436/88 (ora abrogato e riprodotto dall’art. 536 del Codice dell’ordinamento militare approvato con il decreto legislativo n. 66/2010) dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a)       con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b)       con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che si tratti di provvedimenti per il mantenimento delle dotazioni o per il ripianamento delle scorte, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

In proposito, il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 ha rilevato che, da un lato, l’esclusione dal parere parlamentare in presenza di provvedimenti di mantenimento delle dotazioni “suscita perplessità dal momento che, essendo il quadro di riferimento molto dinamico, nulla esclude che in ordine al medesimo armamento di cui si intenda mantenere le dotazioni, il Parlamento, in presenza di uno scenario mutato rispetto al passato, possa svolgere una diversa valutazione”; dall’altro, “la nozione di ordinario stanziamento di bilancio  non ha mai trovato una puntuale definizione normativa a causa della difficoltà di collegarla a parametri obiettivi. Tale difficoltà risulta oggi ancora più evidente ove si consideri che la legge n. 196 del 2009, recante la nuova disciplina contabile, all’articolo 23, sembra implicitamente escludere la possibilità di collegare tale nozione al parametro forse più obiettivo utilizzato in via di prassi nel passato, ossia quello della spesa storica. Infatti, tale articolo vieta la formulazione delle previsioni di spesa sulla base del mero calcolo della spesa storica incrementale e conferma la funzione programmatoria del bilancio a legislazione vigente affermatasi negli ultimi anni”. In tal senso, le conclusioni del documento prospettano l’opportunità di includere nel novero dei programmi oggetto di controllo parlamentare “tutti i programmi di armamento a prescindere dalla loro forma di finanziamento, a valere o meno sugli ordinari stanziamenti del Ministero della difesa, compresi quelli destinati al mantenimento o al ripianamento delle scorte”.

 

Inoltre, ai sensi dell’art. 1, comma 5, della legge n. 436/1988 (ora art. 548 del Codice dell’ordinamento militare approvato con decreto legislativo n. 66/ 2010), in apposito allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa è contenuta la relazione illustrativa sullo stato di attuazione dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d’arma aggiornata al 31 dicembre precedente, con indicazione dei capitoli specifici ai quali l’onere è imputato[1].

Il Ministro della difesa, infine, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

 

Il programma

Il programma in esame è finalizzato alla realizzazione di una infostruttura evoluta (Defence Information Infrastructure - DII) nella sola Area di vertice della Difesa (progetto pilota), attraverso il parziale sviluppo di sette pacchetti capacitivi individuati dai Force Goals[2] della NATO, i quali sono stati recepiti dalla Difesa al fine di assicurare il rilevante requisito di interoperabilità con le reti degli altri paesi alleati, prevedendo lo sviluppo di architetture di rete aperte, modulari e dinamiche.

Successivamente, dopo i primi tre anni del “progetto pilota” è prevista l’estensione del programma DII dall’Area di vertice all'intero comparto della Difesa, con il completamento dei pacchetti capacitivi, secondo quanto previsto dalla Direttiva generale per l'attività Amministrativa e la Gestione.

La costituzione di una "infostruttura evoluta "Network Enabled”[3] a supporto dei sistemi C4ISTAR[4], sviluppata secondo un'architettura flessibile e sicura, si rende necessaria per la trasformazione net-centrica[5] dello strumento militare, la quale si sostanzia quale elemento essenziale ed abilitante per la pianificazione e la condotta delle operazioni.

Per quanto riguarda la finalità operativa, il programma in esame, in relazione agli obiettivi strategici definiti dalla Difesa e in attuazione del concetto net-centrico, attraverso la riorganizzazionee l’ammodernamento di un insieme diversificato di capacità, si propone di realizzare un efficace ed idoneo strumento per veicolare le funzioni connesse in ambito C4ISTAR, affinché le forze dispiegate sul territorio nazionale e all’estero, in relazione anche ad esigenze di sicurezza nazionale, possano acquisire un efficace ed efficiente capacità di raccogliere, elaborare, memorizzare, distribuire, proteggere e gestire le informazioni. Attraverso tale strumento, vengono altresì garantite:

Ø     la gestione e la disponibilità delle informazioni, delle applicazioni e dei connessi servizi, venendo altresì garantita la superiorità informativa (Information Superiority) derivante dal collegamento in rete e dalla conseguente possibilità di accesso e condivisione delle informazioni;

Ø     l'interoperabilità con analoghe infrastrutture delle coalizioni, in particolare della NATO e dell'UE;

Ø     un vantaggioso rapporto costo/efficacia.

 

Più precisamente, come precisato nella scheda illustrativa che accompagna la richiesta di parere in esame, le principali linee d'azione che il progetto di una infostruttura evoluta (DII) attuerà sono:

Ø     la razionalizzazione e l'ammodernamento delle esistenti infrastrutture di comunicazione ed informative della Difesa, affinché possa essere creata una infostruttura evoluta ed integrata;

Ø     il riutilizzo, per quanto possibile, delle infrastrutture/sistemi legacy (ossia, dei sistemi informatici  esistenti che continuano ad essere usati poiché un utente od una struttura non vuole o non può rimpiazzarli), anche tramite il loro adattamento all'ambiente dell'infostruttura in via di sviluppo;

Ø     l'estensione dell'infostruttura a tutti gli enti, distaccamenti ed unità della Difesa, per mezzo dell'ottimizzazione dei servizi di trasporto delle informazioni, anche satellitari, sia in Italia che all’estero;

Ø     la centralizzazione della gestione dei programmi C4ISTAR;

Ø     la centralizzazione delle procedure e delle funzioni di "Management" e "Information Assurance";

Ø     la trattazione e la gestione delle informazioni per mezzo della separazione logico/fisica dei diversi domini di sicurezza, al fine di garantirne la protezione.

Con il conseguimento degli obiettivi legati alle citate principali linee d'azione attuate con il progetto (DII), alla luce del nuovo approccio unitario e centralizzato di sviluppo dei sistemi complessi, in base al quale si armonizzano e si razionalizzano tutti i programmi del settore evitando acquisizioni frammentate e duplicazioni non necessarie, si prevede sia la possibilità di esportare il modello, le architetture e le soluzioni tecnologiche anche ad altri dicasteri, sia di ottenere vantaggi economici stimabili in centinaia di milioni di euro, a seguito dell’ampio riutilizzo ed adeguamento del software già sviluppato nei programmi in ambito NATO, UE e nazionale, correlato allo sviluppo delle nuove componenti del settore C4ISTAR nelle piattaforme aeree, navali, terrestri ed infostruttura evoluta nazionale.

In conformità a quanto dettato dalle "Linee di indirizzo per lo sviluppo della DII Nazionale" (direttiva SMD-NEC-004) ed al fine di realizzare un progetto razionale e coordinato per la costituzione e lo sviluppo della DII, il programma, come prima accennato, è stato suddiviso in due fasi:

 

·       una prima fase (Progetto Pilota) dedicata, nel primo triennio, allo sviluppo del progetto per l'Area di vertice della Difesa, il quale prevede la realizzazione di una infostruttura evoluta attraverso il parziale sviluppo di sette pacchetti capacitivi. Sempre nell’ambito della prima fase, nel biennio successivo, in base ai risultati conseguiti, sarà possibile ottimizzare gli obiettivi raggiunti e definire in modo più dettagliato l’estensione del programma DII dall’Area di vertice all'intero comparto della Difesa, nonché conseguentemente ridurre i relativi rischi organizzativi e finanziari dovuti alla cospicua introduzione di innovazioni tecnologiche e procedurali;

·       una seconda fase, sulla quale non è stata elaborata nella presente nota illustrativa e che si sostanzierà, come già accennato, nell’estensione, nell’acro di un quinquennio, all'intero comparto della Difesa, dell’infostruttura evoluta e quindi con la sviluppo dei sette pacchetti capacitivi individuati dai Force Goals della NATO e in conformità  a quanto previsto dalla Direttiva generale per l'attività Amministrativa e la Gestione.

 

Si deve dedurre che la seconda fase sarà oggetto di un successivo provvedimento da sottoporre ad un nuovo parere parlamentare

 

Secondo quanto riportato nella scheda illustrativa, il requisito operativo preliminare della prima fase (Progetto Pilota), individua le capacità operative da conseguire per attuare l’importante requisito dell’interoperabilità fra le rispettive infostrutture appartenenti alle singole Forze Armate ed Arma dei Carabinieri; alla NATO (Networking and Information Infrastructure attraverso standard elaborati nell’ambito dell’Alleanza che elevano il livello di integrazione sino ai contesti internazionali); alle coalizioni a guida NATO, partner "non NATO" ed entità civili; all'Unione Europea; ad altri Dicasteri, nei limiti di specifici programmi di interscambio di dati.

Lo sviluppo dell’infostruttura evoluta (Defence Information Infrastructure - DII) sarà reso possibile a seguito della  conversione dei citati sette pacchetti capacitivi individuati dai Force Goals della NATO, in capacità da inserire in pianificazione o già in acquisizione attraverso specifici programmi, quali: Architetture aperte e modulari per i servizi NEC[6]; Interoperabilità NEC; Comunicazioni NEC; Supporto all'attività decisionale di Comando; Cyber Defence e Information Assurance nel Framework NEC; Servizi informativi NEC.

La scheda illustrativa ricorda inoltre che, in ordine  a tali programmi, è stata definita l'articolazione in attività, selezionate in base alle priorità, commisurate al raggiungimento di alcuni obiettivi, quali: l‘acquisizione di mezzi e materiali con cui razionalizzare l'infostruttura dell'Area di vertice della Difesa, avviando prioritariamente i primi quattro pacchetti capacitivi nei tre anni iniziali; lo sviluppo dei restanti pacchetti capacitivi da completare nei primi cinque anni, attuando le predisposizioni necessarie per la successiva estensione della DII alle unità delle Forze Armate (incluse le Unità navali) e dell’Arma dei Carabinieri, sul territorio nazionale, nonché, ai contingenti nazionali impiegati nei Teatri operativi fuori area.

La durata prevista del programma, come riferisce la scheda illustrativa, è di 5 anni a partire dal 2010, dei quali i primi 3 anni sono destinati allo sviluppo del “progetto pilota”.

Il costo del programma è stimato complessivamente in 236 milioni di euro, importo che sarà investito prevalentemente nel settore dell'elettronica, delle telecomunicazioni e delle tecnologie evolute e dovrebbe essere finanziato, come riferisce la scheda illustrativa, attraverso stanziamenti tratti dal bilancio ordinario del Ministero della difesa.

 

Si segnala che la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2011 reca, nell’elenco dei programmi d’arma finanziati, lo stanziamento di 51 milioni di euro per la presente acquisizione. Non appaiono invece essere presenti riferimenti al programma nella Nota aggiuntiva relativa al 2010.

Il programma non prevede una cooperazione internazionale.

Per quanto concerne i settori industriali interessati dal programma, si segnalano prevalentemente quelli dell'elettronica, delle telecomunicazioni e delle tecnologie della Difesa. La relazione illustrativa allegata al programma d’arma in esame segnala altresì che per l’esecuzione del medesimo, è stato costituito un Gruppo Integrato di Progetto - Direzione di Programma DII, del quale ne fanno parte alcuni componenti degli Stati Maggiori, del Segretariato generale della Difesa e delle Autorità Nazionali di Sicurezza), che ha operato sin dalle fasi di concepimento del progetto e che potrà indirizzare i settori industriali interessati nel perseguimento degli obiettivi dell'Amministrazione della difesa.

Al riguardo, si segnala che il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 evidenzia la necessità di approfondire maggiormente “i profili finanziari dei programmi di armamento sui quali le Commissioni competenti sono chiamate ad esprimere il proprio parere”. In proposito il documento ricorda anche, con riferimento alle modalità di contabilizzazione delle spese per armamenti definite da Eurostat[7], che “attualmente non risultano modalità di concertazione tra le varie amministrazioni coinvolte (Ministero della difesa, ISTAT e Ministero dell’economia) per concordare i tempi di consegna dei sistemi di armamento al fine di minimizzare l’impatto sui conti pubblici, evitando che, ove possibile, un eccessivo volume di consegne si verifichi nel medesimo esercizio finanziario”. La soluzione prospettata dal documento è quella di prevedere, “sfruttando una possibilità contemplata dalla decisione Eurostat del 2006[8], un’articolazione di ogni singolo programma per moduli di attuazione e consegna successivi in modo da ripartire gli oneri su più esercizi finanziari”. Infine, il documento sottolinea l’opportunità “che le relazioni illustrative che corredano i programmi relativi al rinnovamento e all’ammodernamento dei sistemi d’arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale”, precisino “se si intenda ricorrere alla deroga prevista dall’articolo 346 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea[9]”.

Al riguardo, si osserva che la nota illustrativa al programma in esame non fornisce informazioni in ordine al riparto annuale dell’onere né ai costi delle singole componenti. Inoltre, non vengono fornite indicazioni sulle modalità con le quali si procederà all’individuazione dei soggetti realizzatori del programma (ed in particolare se si intenda avvalersi su questi aspetti della deroga prevista dal Trattato sul funzionamento della UE sopra richiamata) né sull’eventuale articolazione della realizzazione del programma in diversi moduli di consegna

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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