25 ottobre 2010			n. 240/0/seconda edizione
	Programma pluriennale di A/R n. SMD 03/2010, relativo all'acquisizione di 32 sistemi di osservazione e acquisizione obiettivi (OTS) e di 32 sistemi contro-carro di 3a generazione, per l'elicottero A129 Mangusta Atto del Governo n. 271 (art. 1, co. 1, lett. b, L. 4 ottobre 1988, n. 436) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

 

Presupposti normativi: la procedura per l'acquisto di nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

La disciplina dell’acquisto dei sistemi d’arma è stata innovata dalla legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa" (c.d “legge Giacché”).

 

Precedentemente all’approvazione della legge n. 436 del 1988 il finanziamento di tutti i programmi di armamento avveniva con apposite leggi. In particolare, negli anni settanta, al fine di assicurare un significativo ammodernamento dei mezzi a disposizione delle singole Forze armate, furono approvate le cosiddette leggi “promozionali” (leggi n. 57 del 1975; n. 38 del 1977; n. 372 del 1977) che consentirono, tra l’altro, l’acquisizione di mezzi come i carri Leopard, le fregate classe Maestrale e il velivolo Tornado.

 

Sui programmi d’arma e sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 nel corso della XVI Legislatura la Commissione difesa ha svolto un’indagine conoscitiva, conclusasi il 13 ottobre 2010 con l’approvazione di un documento conclusivo.

 

In particolare, l'articolo 1, comma 1, della legge 436/88 (ora abrogato e riprodotto nell’art. 536 del Codice dell’ordinamento militare approvato con il decreto legislativo n. 66/2010) dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a)       con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b)       con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che si tratti di provvedimenti per il mantenimento delle dotazioni o per il ripianamento delle scorte, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

 

In proposito, il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 ha rilevato che, da un lato, l’esclusione dal parere parlamentare in presenza di provvedimenti di mantenimento delle dotazioni “suscita perplessità dal momento che, essendo il quadro di riferimento molto dinamico, nulla esclude che in ordine al medesimo armamento di cui si intenda mantenere le dotazioni, il Parlamento, in presenza di uno scenario mutato rispetto al passato, possa svolgere una diversa valutazione”; dall’altro, “la nozione di ordinario stanziamento di bilancio  non ha mai trovato una puntuale definizione normativa a causa della difficoltà di collegarla a parametri obiettivi. Tale difficoltà risulta oggi ancora più evidente ove si consideri che la legge n. 196 del 2009, recante la nuova disciplina contabile, all’articolo 23, sembra implicitamente escludere la possibilità di collegare tale nozione al parametro forse più obiettivo utilizzato in via di prassi nel passato, ossia quello della spesa storica. Infatti, tale articolo vieta la formulazione delle previsioni di spesa sulla base del mero calcolo della spesa storica incrementale e conferma la funzione programmatoria del bilancio a legislazione vigente affermatasi negli ultimi anni”. In tal senso, le conclusioni del documento prospettano l’opportunità di includere nel novero dei programmi oggetto di controllo parlamentare “tutti i programmi di armamento a prescindere dalla loro forma di finanziamento, a valere o meno sugli ordinari stanziamenti del Ministero della difesa, compresi quelli destinati al mantenimento o al ripianamento delle scorte”.

 

Inoltre, ai sensi dell’art. 1, comma 5, della legge n. 436/1988 (ora art. 548 del Codice dell’ordinamento militare approvato con decreto legislativo n. 66/ 2010), in apposito allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, è contenuta la relazione illustrativa sullo stato di attuazione dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d’arma aggiornata al 31 dicembre precedente, con indicazione dei capitoli specifici ai quali l’onere è imputato[1].

Il Ministro della difesa, infine, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Il programma

Il programma in esame prevede l’acquisizione e l’integrazione, per l'elicottero A129 Mangusta[2], di:

Ø     32 sistemi di osservazione e acquisizione obiettivi (OTS), con l’opzione per ulteriori 16;

Ø     32 sistemi completi contro-carro Spike di terza generazione, con 16 ulteriori predisposizioni e relativo munizionamento operativo.

Per quanto riguarda la finalità operativa, il programma rientra nelle attività di ammodernamento dei velivoli dell’Esercito e, in particolare, degli elicotteri A129 Mangusta impegnati nei teatri operativi delle missioni internazionali. La scheda illustrativa dello Stato maggiore della Difesa che accompagna il programma riferisce della necessità di:

Ø     adeguare la capacità di osservazione e di designazione dei bersagli tramite l’adozione di un nuovo sistema OTS (Observation & Targeting System);

Ø     migliorare le capacità di combattimento con l’introduzione di un nuovo sistema controcarro di terza generazione Spike[3].

Il nuovo sistema di OTS deve corrispondere alle esigenze createsi nei nuovi scenari di impiego degli elicotteri, in presenza di forze amiche/nemiche che operano in posizioni mobili e a ridosso della popolazione civile. Pertanto il nuovo sistema deve consentire:

ü     di avere un supporto logistico dedicato;

ü     di soddisfare i requisiti di discriminazione combattenti/non combattenti e obiettivi amici/non amici;

ü     di gestire con ancora più efficacia i sistemi d’arma degli elicotteri Mangusta ed in particolare il sistema controcarro Spike;

ü     di fornire capacità di scoperta (20 Km.), riconoscimento (12 Km.), identificazione(8 Km.), mantenendosi a distanza di sicurezza dai sistemi d’arma nemici.

Il sistema controcarro Spike di terza generazione sostituisce l’attuale sistema Tow, superato per portata e per sistema di guida. Lo Spike fornisce all’elicottero Mangusta una maggiore capacità di combattimento, in quanto dotato di elevata precisione in grado di ingaggiare bersagli ad una distanza superiore a quella della capacità di risposta del nemico.

Il sistema consente inoltre una minore esposizione dell’elicottero durante alla reazione nemica dopo il lancio e durante la fase di avvicinamento del missile grazie alla capacità fire and forget[4]. Il sistema può essere utilizzato peraltro in modalità fire, observe & update[5] ed in modalità fire & steer[6].

Secondo la nota illustrativa il sistema deve possedere elevata precisione e letalità nei confronti dei mezzi corazzati, avere una portata tra i 400 e gli 8.000 metri e dei sensori che assicurano il funzionamento diurno/notturno e in condizioni ambientali avverse.

La durata prevista del programma, come riferisce la scheda illustrativa, è di cinque anni: dal 2010 al 2014.

Il costo del programma è stimato complessivamente in circa 200 milioni di euro e dovrebbe essere finanziato nell’arco dei cinque anni di riferimento del programma, come riferisce la scheda illlustrativa, attraverso stanziamenti tratti dal bilancio ordinario del Ministero della difesa.

 

Si segnala che le Note aggiuntive allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2010 e per il 2011, recano rispettivamente, nell’elenco dei programmi d’arma finanziati, stanziamenti di 28,8 milioni (2010) e di 40,2 milioni di euro (2011) destinati ai sistemi controcarro di nuova generazione per l’Esercito e per la Marina militare, con previsione di completamento nel 2014. Inoltre, la nota aggiuntiva 2010 reca un finanziamento di 2,8 milioni di euro per l’ammodernamento ed il rinnovamento degli attuali sistemi di osservazione ed acquisizione obiettivi degli elicotteri Mangusta (Sight Unit), con previsione di completamento del programma per il 2015. La nota aggiuntiva 2011 prevede per la medesima finalità un finanziamento di 40,4 milioni di euro con previsioni di completamento del programma per il 2017 (anziché 2014 come indicato nella scheda dello Stato maggiore).

Il programma non prevede forme di cooperazione internazionale.

Per quanto concerne i settori industriali interessati dal programma, sono investiti il settore aeronautico e quello elettro-ottico.

 

Al riguardo, si segnala che il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 evidenzia la necessità di approfondire maggiormente “i profili finanziari dei programmi di armamento sui quali le Commissioni competenti sono chiamate ad esprimere il proprio parere”. In proposito il documento ricorda anche, con riferimento alle modalità di contabilizzazione delle spese per armamenti definite da Eurostat[7], che “attualmente non risultano modalità di concertazione tra le varie amministrazioni coinvolte (Ministero della difesa, ISTAT e Ministero dell’economia) per concordare i tempi di consegna dei sistemi di armamento al fine di minimizzare l’impatto sui conti pubblici, evitando che, ove possibile, un eccessivo volume di consegne si verifichi nel medesimo esercizio finanziario”. La soluzione prospettata dal documento è quella di prevedere, “sfruttando una possibilità contemplata dalla decisione Eurostat del 2006[8], un’articolazione di ogni singolo programma per moduli di attuazione e consegna successivi in modo da ripartire gli oneri su più esercizi finanziari”. Infine, il documento sottolinea l’opportunità “che le relazioni illustrative che corredano i programmi relativi al rinnovamento e all’ammodernamento dei sistemi d’arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale”, precisino se si intenda ricorrere alla deroga prevista dall’articolo 346 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea[9]”.

Al riguardo, si osserva che la nota illustrativa al programma in esame non fornisce informazioni né in ordine al riparto annuale dell’onere né in ordine al costo delle singole componenti del programma. Inoltre, non vengono fornite indicazioni sulle modalità con le quali si procederà all’individuazione dei soggetti realizzatori dei sistemi OTS e Spike (ed in particolare se si intenda avvalersi su questi aspetti della deroga prevista dal Trattato sul funzionamento della UE sopra richiamata) né sull’eventuale articolazione della realizzazione del programma in diversi moduli di consegna.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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