20 ottobre 2010			n. 239/0
	Programma pluriennale di A/R n. SMD 02/2010, relativo all'acquisizione di un’unità navale di supporto subacqueo polivalente di ARS/NAI e del relativo supporto logistico Atto del Governo n. 270 (art. 1, co. 1, lett. b, L. 4 ottobre 1988, n. 436) Elementi per l’istruttoria normativa

 

 

 

Presupposti normativi: la procedura per l'acquisto di nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

La disciplina dell’acquisto dei sistemi d’arma è stata innovata dalla legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa" (c.d “legge Giacché”).

 

Precedentemente all’approvazione della legge n. 436 del 1988 il finanziamento di tutti i programmi di armamento avveniva con apposite leggi. In particolare, negli anni settanta, al fine di assicurare un significativo ammodernamento dei mezzi a disposizione delle singole Forze armate, furono approvate le cosiddette leggi “promozionali” (leggi n. 57 del 1975; n. 38 del 1977; n. 372 del 1977) che consentirono, tra l’altro, l’acquisizione di mezzi come i carri Leopard, le fregate classe Maestrale e il velivolo Tornado.

 

Sui programmi d’arma e sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 nel corso della XVI Legislatura la Commissione difesa ha svolto un’indagine conoscitiva, conclusasi il 13 ottobre 2010 con l’approvazione di un documento conclusivo.

 

In particolare, l'articolo 1, comma 1, della legge 436/88 (ora abrogato e riprodotto nell’art. 536 del Codice dell’ordinamento militare approvato con il decreto legislativo n. 66/2010) dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a)       con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b)       con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che si tratti di provvedimenti per il mantenimento delle dotazioni o per il ripianamento delle scorte, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

 

In proposito, il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 ha rilevato che, da un lato, l’esclusione dal parere parlamentare in presenza di provvedimenti di mantenimento delle dotazioni “suscita perplessità dal momento che, essendo il quadro di riferimento molto dinamico, nulla esclude che in ordine al medesimo armamento di cui si intenda mantenere le dotazioni, il Parlamento, in presenza di uno scenario mutato rispetto al passato, possa svolgere una diversa valutazione”; dall’altro, “la nozione di ordinario stanziamento di bilancio  non ha mai trovato una puntuale definizione normativa a causa della difficoltà di collegarla a parametri obiettivi. Tale difficoltà risulta oggi ancora più evidente ove si consideri che la legge n. 196 del 2009, recante la nuova disciplina contabile, all’articolo 23, sembra implicitamente escludere la possibilità di collegare tale nozione al parametro forse più obiettivo utilizzato in via di prassi nel passato, ossia quello della spesa storica. Infatti, tale articolo vieta la formulazione delle previsioni di spesa sulla base del mero calcolo della spesa storica incrementale e conferma la funzione programmatoria del bilancio a legislazione vigente affermatasi negli ultimi anni”. In tal senso, le conclusioni del documento prospettano l’opportunità di includere nel novero dei programmi oggetto di controllo parlamentare “tutti i programmi di armamento a prescindere dalla loro forma di finanziamento, a valere o meno sugli ordinari stanziamenti del Ministero della difesa, compresi quelli destinati al mantenimento o al ripianamento delle scorte”.

 

Inoltre, ai sensi dell’art. 1, comma 5, della legge n. 436/1988 (ora art. 548 del Codice dell’ordinamento militare approvato con decreto legislativo n. 66/ 2010), in apposito allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, è contenuta la relazione illustrativa sullo stato di attuazione dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d’arma aggiornata al 31 dicembre precedente, con indicazione dei capitoli specifici ai quali l’onere è imputato[1].

Il Ministro della difesa, infine, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Il programma

Il programma in esame è finalizzato all'acquisizione di un’unità navale di supporto subacqueo polivalente, con compiti di ricerca e soccorso e di appoggio incursori per la sostituzione della nave Anteo[2], giunta alla fine della sua vita operativa.

Per quanto riguarda le finalità operative del programma, l’unità navale deve assicurare:

Ø   il supporto per le operazioni del Gruppo Operativo Subacqueo (GOS) della Marina, comprese le attività di ricerca e soccorso a sommergibili sinistrati;

Ø   il supporto per l’attività operativa e l’addestramento,a connotazione subacqueo-anfibia, del Gruppo Operativo Incursori (GOI) della Marina militare;

Ø   la capacità di imbarco di un Comando Forze speciali.

Come indicato dalla nota illustrativa che accompagna il programma, la nuova unità navale deve possedere caratteristiche che la rendano idonea a soddisfare una serie di requisiti relativi alle suddette finalità.

Per quanto riguarda i compiti di ricerca e soccorso la nave deve assicurare le seguenti capacità:

ü   svolgimento, fino a 600 metri di profondità, di ricerca e soccorso di sommergibili sinistrati, con unità di comando interforze nazionale e internazionale, e utilizzo di impianto iperbarico per il trattamento medicale di 60 naufraghi;

ü   imbarco di minisottomarini di soccorso internazionali, compatibili con i sistemi NATO e USA;

ü   ispezione subacquea e messa in sicurezza a quote profonde, di siti di importanza strategica (piattaforme petrolifere, oleodotti, condutture marine);

ü   ricerca, rimozione e distruzione di ordigni esplosivi, fino alla profondità raggiungibile dai mezzi imbarcati

ü   ricerca e ispezione di manufatti e relitti fino a 1.000 metri di profondità e conduzione di lavori subacquei in generale.

Per quanto concerne invece i compiti di supporto agli incursori, le potenzialità della nave riguardano:

ü   la dotazione o l’imbarco di sistemi idonei a svolgere attività operative e addestrative di Forze speciali della Marina militare;

ü   il trasporto e la proiezione sul mare e dal mare di uomini, militari e mezzi;

ü   la capacità di imbarcare un Comando Forze Speciali proiettabile, in contesto nazionale ed internazionale;

ü   condotta di ricerche e sperimentazioni relative allo sviluppo di nuovi armamenti o equipaggiamenti;

ü   trasporto di materiali e attrezzature speciali.

Come precisato nella scheda illustrativa che accompagna la richiesta di parere in esame, le caratteristiche tecniche richieste alla nuova unità prevedono:

Ø   un impianto propulsivo che consenta una velocità massima continuativa di 16 nodi, un’autonomia di 5.000 miglia, una elevata capacità di manovra e un sistema per il posizionamento dinamico;

Ø   un impianto di immersione con attrezzature che raggiungano la profondità di 600 metri, tra le quali: un veicolo sottomarino da soccorso (SRV), un impianto iperbarico trasferibile tramite SRV e ulteriori strumenti per la realizzazione del soccorso a sottomarini sinistrati, compresi un impianto di ventilazione, una campana e uno scafandro;

Ø   sistema sonar con capacità di scoperta fino a una profondità di 1.000 metri e sistemi radar di navigazione (anticollisione) e di scoperta di superficie (controllo situazione navale);

Ø   sistemi di telecomunicazioni e di comando e controllo in grado di consentire all’eventuale Comando Forze Speciali imbarcato o al Comando di bordo di operare sia in contesto nazionale che internazionale, nonché per la gestione in tempo reale delle attività della nave e delle operazioni subacquee;

ü   un equipaggiamento di sistemi d’arma idoneo a contrastare minacce provenienti da ogni direzione.

La configurazione dell’unità navale e degli strumenti di dotazione dovrà garantire infine la piena interoperabilità con tutti gli assetti delle Marine militari NATO che stanno rinnovando le unità di analoga tipologia.

La scheda dello Stato maggiore della difesa indica, per il programma in esame, una durata prevista di sette anni, con inizio nel 2010 e termine nel 2017, ma la nota illustrativa allegata precisa invece che la costruzione dell’unità navale dovrebbe essere avviata nel 2011 e dovrebbe terminare nel 2015, per consentire la sostituzione della nave Anteo, che giungerebbe in quell’anno alla conclusione della sua vita operativa.

Il costo del programma è stimato complessivamente in circa 125 milioni di euro e dovrebbe essere finanziato, come riferisce la scheda illustrativa, attraverso stanziamenti tratti dal bilancio ordinario del Ministero della difesa.

 

Si segnala che le Note aggiuntive allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2010 e per il 2011 citano, tra le spese di investimento future, il programma ARS/NAI. La Nota aggiuntiva per il 2011 reca altresì uno stanziamento di 20 milioni di euro destinato al programma in esame.

 

Il programma, che non prevede forme di cooperazione internazionale, interesserà l’industria cantieristica ed il settore specialistico relativo al design ed allo sviluppo dei mezzi di soccorso sottomarino. La nota illustrativa precisa che, per contenere gli oneri progettuali, si preferirà scegliere la piattaforma tra quelle commercialmente già disponibili, per le quali è stato già definito il progetto ed è stata avviata la linea di produzione.

Conclusivamente, si segnala che il documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sull’attuazione della legge n. 436 del 1988 evidenzia la necessità di approfondire maggiormente “i profili finanziari dei programmi di armamento sui quali le Commissioni competenti sono chiamate ad esprimere il proprio parere”. In proposito il documento ricorda anche, con riferimento alle modalità di contabilizzazione delle spese per armamenti definite da Eurostat[3], che “attualmente non risultano modalità di concertazione tra le varie amministrazioni coinvolte (Ministero della difesa, ISTAT e Ministero dell’economia) per concordare i tempi di consegna dei sistemi di armamento al fine di minimizzare l’impatto sui conti pubblici, evitando che, ove possibile, un eccessivo volume di consegne si verifichi nel medesimo esercizio finanziario”. La soluzione prospettata dal documento è quella di prevedere, “sfruttando una possibilità contemplata dalla decisione Eurostat del 2006[4], un’articolazione di ogni singolo programma per moduli di attuazione e consegna successivi in modo da ripartire gli oneri su più esercizi finanziari”. Infine, il documento sottolinea l’opportunità “che le relazioni illustrative che corredano i programmi relativi al rinnovamento e all’ammodernamento dei sistemi d’arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale”, precisino se si intenda ricorrere alla deroga prevista dall’articolo 346 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea[5]”.

Al riguardo, si osserva che la nota illustrativa al programma in esame non fornisce informazioni né in ordine al riparto annuale dell’onere né in ordine al costo delle singole componenti del programma. Inoltre, non vengono fornite indicazioni sulle modalità con le quali si procederà all’individuazione dei soggetti realizzatori del programma (ed in particolare se si intenda avvalersi su questi aspetti della deroga prevista dal Trattato sul funzionamento della UE sopra richiamata) né sull’eventuale articolazione della realizzazione del programma in diversi moduli di consegna.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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