Camera dei deputati Dossier DI0145

Quadro normativo

1. La procedura per l'acquisto dei nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

In merito alle procedure previste dalla normativa vigente in tema di sistemi d’arma, si ricorda che la legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa", è intervenuta con lo scopo di razionalizzare le attività volte all'ammodernamento, al riordinamento ed alla conservazione in efficienza dei mezzi delle Forze armate. Il provvedimento ha infatti inteso semplificare e rendere trasparenti le procedure negoziali relative alla gran parte degli approvvigionamenti centrali del Ministero della difesa, adeguandone la disciplina alle disposizioni sulle procedure contrattuali dello Stato introdotte dalla legge 17 novembre 1986, n. 770, in materia di programmi di ricerca per l'acquisizione e la manutenzione di prodotti ad alta tecnologia.

In particolare, l'articolo 1 della legge 436/88 dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che in alcune circostanze indicate dalla legge stessa, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

Per quanto riguarda il completamento dei programmi pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali, i relativi piani di spesa basati sui fondi ordinari di bilancio devono essere sottoposti, in apposito allegato, dal Ministro della difesa al Parlamento in sede di esame dello stato di previsione del Ministero della difesa.

Il Ministro della difesa, inoltre, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Sempre a norma dell'articolo 1 della legge n. 436/88, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo deve trasmettere al Parlamento relazioni illustrative sulla spesa complessiva prevista per il personale militare e sullo stato d’attuazione dei programmi relativi alle infrastrutture NATO, agli impianti tecnici e logistici, ai mezzi e materiali di commissariato, alle infrastrutture militari, all'ammodernamento dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, all'acquisizione di beni mobili e immobili, ai servizi per l'Arma dei carabinieri ed alla ricerca scientifica.

In base all'articolo 6 della legge n. 436/88, inoltre, le competenti Commissioni parlamentari sono chiamate ad esprimere un parere sui regolamenti che disciplinano l'attività delle direzioni generali tecniche e degli enti dipendenti e sui capitolati d'oneri generali e particolari per le forniture della difesa, approvati dal Ministro della difesa.

2. Programma dell’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale.

Nella seduta del 15 ottobre 2008 la Commissione difesa della Camera dei deputati ha deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della citata legge 4 ottobre 1988, n. 436[1].

In particolare, nel programma dell’indagine conoscitiva la Commissione difesa, dopo aver posto in risalto la rilevanza economica e strategica degli investimenti concernenti i programmi di armamento e, più in generale, i mezzi destinati alla difesa nazionale, ha sottolineato come negli ultimi anni “i programmi di armamento sono stati oggetto di numerosi interventi di rifinanziamento e di definanziamento, attraverso provvedimenti omnibus di iniziativa governativa, di cui è stato difficile valutare, in sede parlamentare, l'effettiva ratio e i reali effetti, in mancanza di una visione complessiva e dinamica dell'intero settore”.

Da qui l’esigenza, osserva sempre la Commissione, “di ricondurre alla sede parlamentare questo flusso di informazioni e di fare il punto sull'acquisizione dei citati programmi, anche in considerazione del fatto che, negli ultimi venti anni, ossia dalla data di entrata in vigore della legge n. 436 ad oggi, il settore della difesa” e, soprattutto quello degli armamenti, ha subìto trasformazioni epocali conseguenti, in particolare, al diverso contesto strategico, al mutato quadro internazionale e dell'evoluzione della disciplina comunitaria.

Tali fattori hanno, in particolare, contribuito, da un lato, ad una progressiva proiezione delle Forze armate dei vari Paesi membri dell’Unione europea al di fuori dei confini nazionali per effetto della partecipazione a missioni internazionali di mantenimento o di ristabilimento della pace e, dall’altro lato, alla conseguente realizzazione di programmi di armamento in collaborazione tra vari Paesi e alla creazione di più stretti rapporti societari soprattutto tra le imprese europee.

In questo contesto si collocano, tra l’altro, le due proposte di direttiva presentate dalla Commissione europea il 5 dicembre 2007, richiamate nel citato programma dell’indagine conoscitiva, concernenti, rispettivamente, la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa (COM (2007) 765) e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione di taluni appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza (COM (2007) 766). La prima proposta si propone l'obiettivo «di ridurre gli ostacoli alla circolazione nel mercato interno delle merci e dei servizi (prodotti) destinati alla difesa e le distorsioni della concorrenza che ne risultano»; la seconda, invece, si prefigge l'introduzione “di un nuovo quadro legislativo europeo adeguato per l'aggiudicazione degli appalti pubblici sensibili in materia di sicurezza e di difesa” colmando le lacune della normativa in vigore, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, che ha stabilito che il ricorso a deroghe al diritto comunitario, ivi compresa quella prevista dal citato articolo 296 del trattato, deve essere limitato ad ipotesi eccezionali e chiaramente definite.

Ciò premesso, gli obiettivi dell’indagine conoscitiva indicati nel relativo programma consistono nell’acquisire informazioni :

Ø sui procedimenti amministrativi che conducono alla definizione dei singoli programmi, con particolare riferimento alle procedure adottate per assicurare coerenza tra singoli programmi e strategia di difesa, anche alla luce del quadro euro-atlantico, sugli organismi coinvolti nei processi decisionali, ai criteri adottati per la scelta del contraente e per la relativa remunerazione;

Ø sulle procedure seguite dai principali Paesi europei in relazione all'acquisizione dei predetti programmi nonché sulla possibilità di coordinare gli impegni finanziari dei Paesi UE, non solo in funzione dell'adozione di strategie e di strumenti comuni di difesa, ma anche in vista degli effetti positivi che conseguirebbero dalla razionalizzazione e riqualificazione della spesa dei Paesi stessi;

Ø sui profili finanziari afferenti ai citati programmi, con particolare riguardo all'ammontare complessivo delle risorse attualmente destinate alla loro realizzazione, alle modalità attraverso le quali avviene la relativa programmazione finanziaria, ai criteri seguiti per l'allocazione degli stanziamenti tra i diversi stati di previsione della spesa del bilancio dello Stato, all'eventuale incidenza delle recenti decisioni EUROSTAT sulla programmazione finanziaria dei programmi in corso, nonché sulle risorse investite dai principali Paesi dell'Unione europea e della NATO;

Ø sulle caratteristiche dei programmi di armamento in corso, verificando, in particolare, quanta parte di questi ultimi sia qualificata dual use, quali siano le principali imprese che risultano assegnatarie dei programmi stessi e la distribuzione territoriale dei relativi impianti di produzione;

Ø sui possibili effetti dell'evoluzione della disciplina comunitaria sulle future acquisizioni dei menzionati programmi.

L’indagine dovrà, infine, valutare l'efficacia dell'attuale sistema di controllo parlamentare, anche alla luce dell'esperienza maturata nei principali Paesi europei, esaminando, in particolare, la possibilità di prevedere nuove forme di controllo, verificando quanti programmi in corso sono stati assoggettati al parere parlamentare e quali sono stati i criteri adottati per distinguere, nell'ambito dei programmi di armamento, quelli concernenti il mantenimento delle dotazioni e il ripianamento delle scorte.

Contenuto

Il Ministro della difesa, in data 20 maggio 2009, ha trasmesso, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 4 ottobre 1988, n. 436, la richiesta di parere parlamentare in ordine al programma pluriennale A/R n. SMD 12/2009, relativo alla realizzazione di sistemi di simulazione Constructive e Live per l’addestramento terrestre.

La richiesta è stata, quindi assegnata, in data 26 maggio 2009, alla IV Commissione (Difesa), che è chiamata ad esprimere il prescritto parere entro il 25 giugno 2009.

Il programma pluriennale

Il programma pluriennale in esame è finalizzato alla realizzazione di sistemi di simulazione Constructive e Live per l’addestramento terrestre.

Al riguardo, si ricorda che il ricorso alla simulazione nel campo militare è funzionale alla formazione e all’addestramento del personale militare che svolge funzioni operative; inoltre, la conoscenza del livello di addestramento consente di certificare il livello di efficienza tecnico-procedurale posseduto dal comando esercitato e fornire alla Forza armata elementi di valutazione per il possibile impiego di quel comando in operazioni.

In passato, i primi sistemi di simulazione utilizzati dall’Esercito hanno consentito essenzialmente di addestrare il singolo militare e sono stati limitati ad alcuni aspetti come gli elicotteri o i carri armati.

In anni più recenti i nuovi sistemi di simulazione sono stati applicati a realtà ben più complesse e hanno consentito di addestrare personale e unità evitando l'usura dei mezzi, dei sistemi d'arma e dei materiali, incrementando e diversificando i momenti addestrativi. Nel contempo, rispetto alle esercitazioni tradizionali sono stati limitati i costi e l'impatto ambientale.

Al riguardo, si ricorda che lo scorso maggio Il Corpo d'Armata di Reazione Rapida della NATO (NRDC-ITA), dislocato nella caserma "Ugo Mara" di Solbiate Olona (VA) ha terminato l'esercitazione "EAGLE DAGGER 2009". L'attivita' addestrativa, parte del programma annuale che consente al Comando NRDC-ITA ed alle unità alle dipendenze di mantenere un alto livello di prontezza operativa, prevedeva la simulazione del suo impiego quale Comando di un'operazione militare a guida NATO in un'area di crisi in cui fare rispettare il "cessate il fuoco" fra le parti in conflitto. L'esercitazione e' stata condotta in coordinazione con il Centro di Simulazione e Validazione dell'Esercito (Ce.Si.Va) di Civitavecchia. All'attivita' addestrativa hanno preso parte anche militari delle 14 Delegazioni straniere presenti a Solbiate Olona.

In passato, presso il citato Centro di simulazione e validazione dell'Esercito, a Civitavecchia, ha avuto luogo una importante esercitazione della Forza multinazionale EUFOR composta da militari di Italia, Francia, Portogallo e Spagna Eurofor. Tale forza ha schierato tutto il suo staff, composto da ufficiali e sottufficiali provenienti dai quattro Paesi membri, per un totale di 82 uomini e donne, insieme al quartier generale della Forza costituito da 150 soldati dell'Esercito italiano.

Attualmente la simulazione nel campo militare avviene in due distinte aree: quella operativa e quella addestrativa.

La prima (simulazione operativa), si rivolge ai comandi più elevati e attiene ai processi decisionali che si svolgono all'interno dello Stato maggiore.

Con la simulazione addestrativa si riproducono invece situazioni operative in modo da esercitare il personale a fornire risposte o ad assumere comportamenti coerenti con la situazione-modello ipotizzata nello scenario di riferimento.

La simulazione addestrativa si diversifica, a seconda dei livelli esercitati, in Virtual, Live e Constructive.

La simulazione Virtual è finalizzata all'addestramento sui sistemi d'arma e sui mezzi e si rivolge al singolo all'equipaggio di velivoli, mezzi corazzati e sistemi d'arma.

La simulazione Live comporta anche lo schieramento di truppe sul terreno che possono giocare a partiti contrapposti.

L'ultimo tipo di simulazione addestrativa (Constructive) è quella rivolta all'addestramento degli staff nell'esercizio della funzione del comando e controllo (C2). Con questo tipo di simulazione si confrontano le brigate e i reggimenti prima di essere schierati in importanti teatri operativi all’estero.

Come precisato nella relazione illustrativa allegata al programma in esame, i sistemi di simulazione previsti dal programma dovrebbero interessare circa 1000 militari di cui 400 coinvolti nella simulazione di tipo Constructive e 600 in quella di tipo Level.

La medesima relazione pone, poi, in evidenza alcuni degli strumenti fondamentali dei citati simulatori addestrativi, con particolare riferimento agli strumenti informatici hardware e software, al personale preposto alle esercitazioni, ai simulatori utilizzati dal personale che addestra, agli ausili per la pianificazione, al Supporto logistico integrato, al sistema di comunicazione e registrazione delle comunicazioni, alle strutture modulari anche rischiarabili per l’impiego nelle aree addestrative.

La citata nota illustrativa pone, poi, in evidenza, la necessità che il Sistema sia supportato dal Comando C4 dell’esercito che, a tal fine, dovrà essere integrato con i sistemi di Comando e Controllo delle altre Forze armate.

Al riguardo, si ricorda che il Comando C4 Difesa è l'organo interforze della Difesa preposto alle attività gestionali volte a garantire l'efficienza delle funzioni di Comando, Controllo, Telecomunicazioni ed Informatica nell'ambito dell'Area Tecnico Operativa interforze, Tecnico Amministrativa centrale della Difesa e della Magistratura Militare. Per l'espletamento dei compiti assegnati si avvale del Reparto Servizi Generali, del Servizio Operativo, del Servizio Supporto Tecnico (ex UFAUTEL), del Servizio Supporto Informatico e del Centro Controllo Gestione SICRAL.

Per quanto riguarda, invece, l’aspetto logistico, la citata nota illustrativa fa presente che la simulazione Constructive potrà avvenire adeguando e integrando il sistema operativo presso il Centro di Simulazione e Validazione dell’Esercito a Civitavecchia (Ce.Si.Va.), mentre la simulazione di tipo live richiederà la realizzazione di appositi Centri e moduli.

La durata prevista del programma in esame, come riferisce la scheda illustrativa, è di 6 anni dal 2009 al 2014.

Il costo complessivo del programma, secondo quanto riportato nella relazione allegata al programma in esame è di 76, 1 milioni di euro da ripartire negli anni finanziari 2009-2014 e a carico del bilancio ordinario del Ministero della difesa.

Per quanto riguarda gli aspetti industriali del programma, la scheda illustrativa esclude il ricorso a iniziative di cooperazione internazionale.

[1] Il programma completo dell’indagine conoscitiva è pubblicato in allegato al resoconto sommario della seduta del 15 ottobre 2008 della Commissione difesa. In data 18 novembre 2008, con l’audizione del Ministro della Difesa, è iniziato il ciclo di audizioni previsto nel citato programma che contempla, inoltre, le audizioni del Ministro dello sviluppo economico, del Capo di Stato Maggiore della difesa (audizione svolta il 10 dicembre 2008), dei vertici militari e amministrativi (con particolare riferimento a quelli aventi competenza diretta in materia di armamenti), dei rappresentanti delle principali imprese assegnatarie dei programmi in corso (il primo aprile 2009 si è svolta l’Audizione del presidente di Finmeccanica Spa, dottor Pier Francesco Guarguaglini), dei rappresentanti dell'Associazione Industrie per l'Aerospazio e la Difesa (audizione svolta il 27 gennaio 2009), dei rappresentanti dell'European Defence Agency (EDA), dei rappresentanti dell'Organisation Conjointe de Coopération en matière d'ARmement (OCCAR), dei rappresentanti dell'ISTAT (audizione svolta il 5 maggio 2009), dei membri italiani della Sottocomissione difesa e della Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori del Parlamento europeo, dei dirigenti del Ministero dell'economia e delle finanze (l’11 marzo 2009 ha avuto luogo l’audizione del dottor Biagio Mazzotta, direttore generale del Servizio studi del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato) dei rappresentanti di istituti di ricerca ed esperti in discipline giuridiche e scientifiche (l’audizione di rappresentanti dell'Istituto Affari Internazionali (IAI) ha avuto luogo il 13 gennaio 2009).