Camera dei deputati Dossier DI0143

Quadro normativo

1. La procedura per l'acquisto dei nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

In merito alle procedure previste dalla normativa vigente in tema di sistemi d’arma, si ricorda che la legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa", è intervenuta con lo scopo di razionalizzare le attività volte all'ammodernamento, al riordinamento ed alla conservazione in efficienza dei mezzi delle Forze armate. Il provvedimento ha infatti inteso semplificare e rendere trasparenti le procedure negoziali relative alla gran parte degli approvvigionamenti centrali del Ministero della difesa, adeguandone la disciplina alle disposizioni sulle procedure contrattuali dello Stato introdotte dalla legge 17 novembre 1986, n. 770, in materia di programmi di ricerca per l'acquisizione e la manutenzione di prodotti ad alta tecnologia.

In particolare, l'articolo 1 della legge 436/88 dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che in alcune circostanze indicate dalla legge stessa, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

Per quanto riguarda il completamento dei programmi pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali, i relativi piani di spesa basati sui fondi ordinari di bilancio devono essere sottoposti, in apposito allegato, dal Ministro della difesa al Parlamento in sede di esame dello stato di previsione del Ministero della difesa.

Il Ministro della difesa, inoltre, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Sempre a norma dell'articolo 1 della legge n. 436/88, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo deve trasmettere al Parlamento relazioni illustrative sulla spesa complessiva prevista per il personale militare e sullo stato d’attuazione dei programmi relativi alle infrastrutture NATO, agli impianti tecnici e logistici, ai mezzi e materiali di commissariato, alle infrastrutture militari, all'ammodernamento dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, all'acquisizione di beni mobili e immobili, ai servizi per l'Arma dei carabinieri ed alla ricerca scientifica.

In base all'articolo 6 della legge n. 436/88, inoltre, le competenti Commissioni parlamentari sono chiamate ad esprimere un parere sui regolamenti che disciplinano l'attività delle direzioni generali tecniche e degli enti dipendenti e sui capitolati d'oneri generali e particolari per le forniture della difesa, approvati dal Ministro della difesa.

2. Programma dell’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale.

Nella seduta del 15 ottobre 2008 la Commissione difesa della Camera dei deputati ha deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della citata legge 4 ottobre 1988, n. 436[1].

In particolare, nel programma dell’indagine conoscitiva la Commissione difesa, dopo aver posto in risalto la rilevanza economica e strategica degli investimenti concernenti i programmi di armamento e, più in generale, i mezzi destinati alla difesa nazionale, ha sottolineato come negli ultimi anni “i programmi di armamento sono stati oggetto di numerosi interventi di rifinanziamento e di definanziamento, attraverso provvedimenti omnibus di iniziativa governativa, di cui è stato difficile valutare, in sede parlamentare, l'effettiva ratio e i reali effetti, in mancanza di una visione complessiva e dinamica dell'intero settore”.

Da qui l’esigenza, osserva sempre la Commissione, “di ricondurre alla sede parlamentare questo flusso di informazioni e di fare il punto sull'acquisizione dei citati programmi, anche in considerazione del fatto che, negli ultimi venti anni, ossia dalla data di entrata in vigore della legge n. 436 ad oggi, il settore della difesa” e, soprattutto quello degli armamenti, ha subìto trasformazioni epocali conseguenti, in particolare, al diverso contesto strategico, al mutato quadro internazionale e dell'evoluzione della disciplina comunitaria.

Tali fattori hanno, in particolare, contribuito, da un lato, ad una progressiva proiezione delle Forze armate dei vari Paesi membri dell’Unione europea al di fuori dei confini nazionali per effetto della partecipazione a missioni internazionali di mantenimento o di ristabilimento della pace e, dall’altro lato, alla conseguente realizzazione di programmi di armamento in collaborazione tra vari Paesi e alla creazione di più stretti rapporti societari soprattutto tra le imprese europee.

In questo contesto si collocano, tra l’altro, le due proposte di direttiva presentate dalla Commissione europea il 5 dicembre 2007, richiamate nel citato programma dell’indagine conoscitiva, concernenti, rispettivamente, la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa (COM (2007) 765) e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione di taluni appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza (COM (2007) 766). La prima proposta si propone l'obiettivo «di ridurre gli ostacoli alla circolazione nel mercato interno delle merci e dei servizi (prodotti) destinati alla difesa e le distorsioni della concorrenza che ne risultano»; la seconda, invece, si prefigge l'introduzione “di un nuovo quadro legislativo europeo adeguato per l'aggiudicazione degli appalti pubblici sensibili in materia di sicurezza e di difesa” colmando le lacune della normativa in vigore, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, che ha stabilito che il ricorso a deroghe al diritto comunitario, ivi compresa quella prevista dal citato articolo 296 del trattato, deve essere limitato ad ipotesi eccezionali e chiaramente definite.

Ciò premesso, gli obiettivi dell’indagine conoscitiva indicati nel relativo programma consistono nell’acquisire informazioni :

Ø sui procedimenti amministrativi che conducono alla definizione dei singoli programmi, con particolare riferimento alle procedure adottate per assicurare coerenza tra singoli programmi e strategia di difesa, anche alla luce del quadro euro-atlantico, sugli organismi coinvolti nei processi decisionali, ai criteri adottati per la scelta del contraente e per la relativa remunerazione;

Ø sulle procedure seguite dai principali Paesi europei in relazione all'acquisizione dei predetti programmi nonché sulla possibilità di coordinare gli impegni finanziari dei Paesi UE, non solo in funzione dell'adozione di strategie e di strumenti comuni di difesa, ma anche in vista degli effetti positivi che conseguirebbero dalla razionalizzazione e riqualificazione della spesa dei Paesi stessi;

Ø sui profili finanziari afferenti ai citati programmi, con particolare riguardo all'ammontare complessivo delle risorse attualmente destinate alla loro realizzazione, alle modalità attraverso le quali avviene la relativa programmazione finanziaria, ai criteri seguiti per l'allocazione degli stanziamenti tra i diversi stati di previsione della spesa del bilancio dello Stato, all'eventuale incidenza delle recenti decisioni EUROSTAT sulla programmazione finanziaria dei programmi in corso, nonché sulle risorse investite dai principali Paesi dell'Unione europea e della NATO;

Ø sulle caratteristiche dei programmi di armamento in corso, verificando, in particolare, quanta parte di questi ultimi sia qualificata dual use, quali siano le principali imprese che risultano assegnatarie dei programmi stessi e la distribuzione territoriale dei relativi impianti di produzione;

Ø sui possibili effetti dell'evoluzione della disciplina comunitaria sulle future acquisizioni dei menzionati programmi.

L’indagine dovrà, infine, valutare l'efficacia dell'attuale sistema di controllo parlamentare, anche alla luce dell'esperienza maturata nei principali Paesi europei, esaminando, in particolare, la possibilità di prevedere nuove forme di controllo, verificando quanti programmi in corso sono stati assoggettati al parere parlamentare e quali sono stati i criteri adottati per distinguere, nell'ambito dei programmi di armamento, quelli concernenti il mantenimento delle dotazioni e il ripianamento delle scorte.

Contenuto

Il Ministro della difesa, con lettera in data 20 maggio 2009, ha trasmesso, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 4 ottobre 1988, n. 436, la richiesta di parere parlamentare in ordine al programma pluriennale di A/R n. SMD 010/2009, relativo alla realizzazione del programma multinazionale denominato MUSIS-CSG correlato al futuro sistema satellitare europeo di osservazione della Terra.

La richiesta è stata quindi assegnata, in data 26 maggio 2009, alla IV Commissione (Difesa), che è chiamata ad esprimere il prescritto parere entro il 25 giugno 2009.

Il programma pluriennale

Il programma pluriennale in esame concerne la partecipazione dell’Italia al progetto multinazionale denominato MUSIS (Multinational Space-based Imaging System) relativo al futuro sistema federato di satelliti europei di osservazione della terra ed alla realizzazione di due satelliti CSG (Cosmo SkyMed Seconda generazione) che rappresentano il segmento spaziale nazionale del progetto.

Come precisato nella nota illustrativa allegata ala Programma, la finalità del progetto multinazionale è quella di garantire all’Italia l’acquisizione di immagini radar e ottiche da satellite per le esigenze della Difesa relative:

Ø al monitoraggio delle aree di crisi e la scoperta di minacce che potrebbero provocare conflitti o mettere in pericolo gli interessi nazionali;

Ø alla sorveglianza strategica per la raccolta e l’analisi di specifici indicatori allo scopo di prevenire situazioni di minaccia o di monitorare il rispetto di accordi militari, di trattati, di tregue, ecc.;

Ø alla pianificazione strategica avanzata per la valutazione permanente e aggiornata di una serie di dati geospaziali, quali lo stato delle reti stradali e ferroviarie, di aeroporti e aree di atterraggio, nonché di installazioni militari.

Tali attività di osservazione consentiranno, in caso di operazioni militari, di disporre di informazioni aggiornate sul teatro operativo, sulla conduzione delle operazioni e la scelta delle forze e dei sistemi d’arma da utilizzare, nonché sugli effetti delle stesse operazioni.

Come precisato nella citata nota illustrativa, il programma MUSIS–CSC, costituito da una federazione di satelliti, si pone in una posizione di continuità rispetto agli attuali sistemi, sia del sistema militare HELIOS, sia del sistema duale nazionale COSMO SkyMed Prima generazione (CSK).

In futuro, il programma MUSIS è destinato a sostituire i sistemi attualmente in uso, quali il francese Helios II, il franco-italiano Pléiades, il tedesco SAR Lupe ed il duale nazionale Cosmo-SkyMed di prima generazione, il cui esaurimento è previsto nel 2015. La contestuale realizzazione dei nuovi sistemi satellitari che andranno a far parte del MUSIS è affidata a programmi nazionali o multinazionali.

L’integrazione e l’interoperabilità della federazione di satelliti è realizzata, nell’ambito del programma MUSIS, attraverso l’utilizzo di un’unica tipologia di segmento terrestre compatibile con i segmenti spaziali nazionali; il segmento terrestre comprende una serie di interfacce comuni di sistema e di infrastrutture capaci di ottimizzare lo sfruttamento e la distribuzione dei dati.

La fase di studio e di definizione del progetto MUSIS è stata avviata, nel 2007, con la firma, il 13 dicembre 2006, di un MoU (Memorandum of Understangind) tra i Ministeri della difesa di Belgio, Francia, Germania, Grecia, Italia e Spagna.

Il 5 marzo 2009, Belgio, Germania, Grecia, Francia, Italia e Spagna hanno lanciato il progetto MUSIS, sotto il coordinamento dell’EDA (Agenzia europea per la difesa) per sviluppare la nuova generazione di satelliti militari per l’osservazione terrestre. Il Piano di Sviluppo di EDA considera le capacità di osservazione spaziale come una componente essenziale per i futuri sistemi di sicurezza dell’Unione Europea.

Per quanto riguarda, invece, il programma nazionale COSMO-SkyMed di seconda generazione, realizzato nell’ambito ed in coerenza del programma MUSIS, si precisa che tale progetto prevede una costellazione di due satelliti con sensori radar con antenna attiva ad apertura sintetica (SAR)[2].

Il programma consiste in un sistema di telerilevamento per l’osservazione della terra per applicazioni di uso duale (militare/civile istituzionale, scientifico, commerciale) in grado di raccogliere immagini, informazioni e dati giorno e notte e anche in condizioni di nuvolosità. I due nuovi satelliti, secondo quanto specificato dalla nota illustrativa che accompagna il programma, si avvarranno di infrastrutture e di servizi di terra; in particolare sono previsti: un centro di controllo e pianificazione ubicato al Fucino; un Segmento utente civile a Matera ed un Segmento utente militare a Pratica di Mare.

Il Programma è da considerarsi una evoluzione del sistema COSMO-Skymed Prima generazione, che dovrebbe terminare la propria vita operativa nel 2015, e ne manterrà le caratteristiche duali.

Le Commissioni difesa del Senato e della Camera dei deputati hanno espresso parere favorevole sul programma COSMO-Skymed Prima generazione rispettivamente il 15 maggio ed il 3 giugno2002.

Il programma COSMO(Constellation of Small Satellites for Mediterranean basin Observation) Skymed è frutto di una iniziativa dell'ASI[3] (Agenzia Spaziale italiana), sviluppata a partire dal 1997 ed inizialmente concepita per fornire servizi innovativi di osservazione terrestre e per svolgere attività di telerilevamento da satellite sull’area geografica del bacino del Mediterraneo. Successivamente, dopo la convenzione SAR 2000 sottoscritta dal Ministero della difesa e dall’ASI nel 1999, il programma ha assunto le caratteristiche di un progetto duale, in grado di rispondere ad esigenze di natura civile, scientifica e militare.

Il programma prevedeva una spesa complessiva pari a 600 milioni di euro, di cui 445 milioni a carico dell’ASI e 155 (in cinque anni a decorrere dal 2002) sostenuti finanziariamente dal Ministero della difesa

COSMO SkyMed rappresenta il primo sistema al mondo di osservazione della terra concepito e realizzato con finalità complementari duali, capace cioè di soddisfare sia le esigenze della comunità scientifica e delle Istituzioni civili sia quelle della Difesa e della Sicurezza nazionale

Il Sistema include un Segmento Spaziale ed un Segmento di Terra. Il Segmento Spaziale è costituito da una costellazione di 4 satelliti equipaggiati con sensori SAR (radar ad apertura sintetica). Il Segmento di Terra è composto da infrastrutture per la gestione ed il controllo dell’intera costellazione e per la ricezione, archiviazione, elaborazione e distribuzione dei prodotti.

Il principale scopo del sistema COSMO-SkyMed è la sorveglianza del nostro pianeta su scala globale, per la previsione dei rischi e la gestione delle emergenze ambientali, per le applicazioni nel campo della difesa e della sicurezza nazionale, ma anche per finalità scientifiche e servizi di valenza commerciale.

Tra il giugno 2007 e l’ottobre 2008 sono stati lanciati tre satelliti. Il lancio del quarto satellite è previsto per la seconda metà del 2010. La costellazione COSMO-SkyMed è capace, a regime, di acquisire fino a 1800 immagini al giorno.

La scheda dello Stato maggiore riferisce che la durata prevista del programma COSMO-CSG è di sei anni (2009-2014).

Il programma risulta articolato nelle seguenti fasi:

Ø Fase B1/B2 di Studio e fattibilità del sistema: è iniziata nel 2007 e, in seguito alla firma di un Technical Arrangement, è articolato in due studi: uno relativo all’architettura generale del sistema MUSIS (2007) e l’altro relativo al segmento terrestre del programma (da concludersi entro il 2010). La fase B dovrebbe concludersi con la sottoscrizione di un Framework MoU per l’avvio della successiva fase di realizzazione e sviluppo della parte comune internazionale del programma; il Framework MoU dovrebbe altresì fissare le condizioni e le regole di accesso della Difesa italiana al sistema MUSIS.

Ø Fase C/D di Sviluppo e realizzazione dei due satelliti Cosmo SkyMed Seconda generazione: dovrebbe svolgersi tra il 2011 e il 2014 con il lancio del primo dei due satelliti.

Ø Fase E di Impiego operativo: a partire dal 2014 dovrebbe essere operativo il primo satellite cui si aggiungerà, dal 2015, il secondo.

Il costo del programma è stimato complessivamente in 605 milioni di euro, ripartiti in otto anni (2009-2016). Secondo la scheda dello Stato maggiore, in base all’Accordo firmato tra Ministero della difesa e l’Agenzia Spaziale italiana dovrebbero gravare per 228,75 milioni di euro sui capitoli relativi alle spese di ammodernamento e rinnovamento del bilancio ordinario del Ministero della difesa, e per 376,25 milioni sul bilancio dell’ASI[4]. La scheda non esclude la possibilità di una successiva partecipazione al programma (e ai costi) di altri Ministeri interessati a specifici aspetti tecnologici contenuti nel programma.

Al riguardo si segnala che la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2009 reca uno stanziamento complessivo pari a 1,5 milioni di euro per l’esercizio finanziario 2009, destinato alla fase di studio e fattibilità del programma MUSIS-COSMO SkyMed Seconda generazione. La Nota aggiuntiva specifica altresì che il programma sarà avviato nel 2010 ed avrà termine presumibilmente nel 2017 con un onere complessivo per il Ministero pari a 230 milioni di euro circa.

Per quanto riguarda gli aspetti industriali del programma, la scheda illustrativa riferisce che il programma MUSIS è svolto in cooperazione internazionale con Belgio, Francia, Germania, Grecia e Spagna. I Ministri della difesa dei cinque Paesi hanno siglato il 10 novembre 2008, nell’ambito del Consiglio Affari generali e relazioni esterne dell’Unione europea, una lettera di intenti che sancisce l’impegno politico per la successiva fase di sviluppo del sistema; nel marzo 2009 l’italia si è associato all’impegno già assunto dai citati cinque Paesi.

Oltre al sopracitato coinvolgimento dell’EDA(Agenzia europea per la difesa) al programma MUSIS, la nota illustrativa riferisce di un potenziale allargamento e promozione di questo ad altri Paesi dell’Unione europea, alla Commissione europea ed al Centro Satellitare dell’Unione europea, nonché di un interessamento, nell’ambito del procurement, dell’OCCAR[5].

Il programma dovrebbe coinvolgere principalmente l’industria aerospaziale ed elettronica.

[1] Il programma completo dell’indagine conoscitiva è pubblicato in allegato al resoconto sommario della seduta del 15 ottobre 2008 della Commissione difesa. In data 18 novembre 2008, con l’audizione del Ministro della Difesa, è iniziato il ciclo di audizioni previsto nel citato programma che contempla, inoltre, le audizioni del Ministro dello sviluppo economico, del Capo di Stato Maggiore della difesa (audizione svolta il 10 dicembre 2008), dei vertici militari e amministrativi (con particolare riferimento a quelli aventi competenza diretta in materia di armamenti), dei rappresentanti delle principali imprese assegnatarie dei programmi in corso (il primo aprile 2009 si è svolta l’Audizione del presidente di Finmeccanica Spa, dottor Pier Francesco Guarguaglini), dei rappresentanti dell'Associazione Industrie per l'Aerospazio e la Difesa (audizione svolta il 27 gennaio 2009), dei rappresentanti dell'European Defence Agency (EDA), dei rappresentanti dell'Organisation Conjointe de Coopération en matière d'ARmement (OCCAR), dei rappresentanti dell'ISTAT (audizione svolta il 5 maggio 2009), dei membri italiani della Sottocomissione difesa e della Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori del Parlamento europeo, dei dirigenti del Ministero dell'economia e delle finanze (l’11 marzo 2009 ha avuto luogo l’audizione del dottor Biagio Mazzotta, direttore generale del Servizio studi del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato) dei rappresentanti di istituti di ricerca ed esperti in discipline giuridiche e scientifiche (l’audizione di rappresentanti dell'Istituto Affari Internazionali (IAI) ha avuto luogo il 13 gennaio 2009).

[2] L’acronimo SAR (Synthetic Aperture Radar) sta ad indicare il Radar ad apertura sintetica ovvero un sistema di telerilevamento radar coerente, attivo e a microonde.

Il principio alla base del SAR è la possibilità di ottenere una elevata risoluzione angolare dall'analisi dello spettro del segnale in ricezione da un sistema radar di tipo coerente. In questo sistema i dati rilevati sono sottoposti a una complessa procedura di post-elaborazione (basata su trasformate di Fourier e chiamata "focalizzazione") che consente la generazione di immagini ad alta risoluzione spaziale. In particolare, sfruttando appunto questa antenna con una dimensione virtuale, si riescono a ottenere anche immagini satellitari di alta definizione (dell'ordine del metro). Viene utilizzato comunemente a bordo di aerei e satelliti oppure su sistemi a terra. Antenne radar ad apertura sintetica sono state montate, per esempio, sui satelliti ERS, ENVISAT e COSMO-SkyMed.

[3] L'Agenzia Spaziale Italiana (ASI) è nata nel 1988, per dare un coordinamento unico agli sforzi e agli investimenti che l'Italia ha dedicato al settore fino dagli anni Sessanta.

E' un ente pubblico nazionale, che dipende dal Ministero dell'Università e della Ricerca e opera in collaborazione con diversi altri dicasteri, in particolare il Ministero della Difesa, il Ministero dell'Ambiente, il Ministero dello Sviluppo Economico.

In meno di due decenni si è affermata come uno dei più importanti attori mondiali sulla scena della scienza spaziale, delle tecnologie satellitari, dello sviluppo di mezzi per raggiungere ed esplorare il cosmo. L'ASI ha oggi un ruolo di primo piano tanto a livello europeo, dove l'Italia è il terzo paese che contribuisce maggiormente all'Agenzia Spaziale Europea, quanto a livello mondiale. Ha infatti uno stretto e continuo rapporto di collaborazione con la NASA, che la porta a partecipare a molte delle più interessanti missioni scientifiche degli ultimi anni.

[4] Il 13 Febbraio 2009 il Capo di Stato Maggiore della Difesa ed il commissario straordinario dell’Agenzia Spaziale Italiana hanno firmato l’accordo esecutivo tra Ministero Difesa e ASI per la collaborazione nell’ambito del Programma COSMO-SkyMed Seconda Generazione (CSG)/MUSIS.

[5] L’OCCAR (Organisation Conjointe de Coopération en matière d'ARmement) è un’organizzazione europea che gestisce programmi europei di cooperazione nel campo degli armamenti. L’OCCAR è stata istituita il 12 novembre 1996 dai ministri della Difesa di Francia, Germania, Italia e Regno Unito. Ha acquisito personalità giuridica propria a gennaio 2001 dopo che i parlamenti dei quattro Paesi fondatori hanno ratificato la Convenzione OCCAR. Belgio e Spagna hanno successivamente aderito all'organizzazione rispettivamente nel 2003 e nel 2005.