Camera dei deputati Dossier DI0110

Quadro normativo

1. La procedura per l'acquisto dei nuovi sistemi d'arma finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio

In merito alle procedure previste dalla normativa vigente in tema di sistemi d’arma, si ricorda che la legge 4 ottobre 1988, n. 436, "Norme per la semplificazione e per il controllo delle procedure previste per gli approvvigionamenti centrali della Difesa", è intervenuta con lo scopo di razionalizzare le attività volte all'ammodernamento, al riordinamento ed alla conservazione in efficienza dei mezzi delle Forze armate. Il provvedimento ha infatti inteso semplificare e rendere trasparenti le procedure negoziali relative alla gran parte degli approvvigionamenti centrali del Ministero della difesa, adeguandone la disciplina alle disposizioni sulle procedure contrattuali dello Stato introdotte dalla legge 17 novembre 1986, n. 770, in materia di programmi di ricerca per l'acquisizione e la manutenzione di prodotti ad alta tecnologia.

In particolare, l'articolo 1 della legge 436/88 dispone che i programmi relativi al rinnovamento e all'ammodernamento dei sistemi d'arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, siano approvati:

a) con legge, se richiedono finanziamenti di natura straordinaria,

b) con decreto del Ministro della difesa, quando si tratta di programmi finanziati con gli ordinari stanziamenti di bilancio. In tal caso, salvo che in alcune circostanze indicate dalla legge stessa, prima dell'emanazione del decreto ministeriale deve essere acquisito il parere delle competenti Commissioni parlamentari che sono chiamate ad esprimerlo entro un termine di trenta giorni.

Per quanto riguarda il completamento dei programmi pluriennali finanziati nei precedenti esercizi con leggi speciali, i relativi piani di spesa basati sui fondi ordinari di bilancio devono essere sottoposti, in apposito allegato, dal Ministro della difesa al Parlamento in sede di esame dello stato di previsione del Ministero della difesa.

Il Ministro della difesa, inoltre, deve riferire annualmente alle Commissioni parlamentari competenti sull'attuazione dei programmi aventi ad oggetto la manutenzione straordinaria ed il reintegro dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi destinati direttamente alla difesa nazionale.

Sempre a norma dell'articolo 1 della legge n. 436/88, in allegato allo stato di previsione del Ministero della difesa, il Governo deve trasmettere al Parlamento relazioni illustrative sulla spesa complessiva prevista per il personale militare e sullo stato d’attuazione dei programmi relativi alle infrastrutture NATO, agli impianti tecnici e logistici, ai mezzi e materiali di commissariato, alle infrastrutture militari, all'ammodernamento dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, all'acquisizione di beni mobili e immobili, ai servizi per l'Arma dei carabinieri ed alla ricerca scientifica.

In base all'articolo 6 della legge n. 436/88, inoltre, le competenti Commissioni parlamentari sono chiamate ad esprimere un parere sui regolamenti che disciplinano l'attività delle direzioni generali tecniche e degli enti dipendenti e sui capitolati d'oneri generali e particolari per le forniture della difesa, approvati dal Ministro della difesa.

2. Programma dell’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale.

Nella seduta del 15 ottobre 2008 la Commissione difesa della Camera dei deputati ha deliberato lo svolgimento di un’indagine conoscitiva sull'acquisizione dei sistemi d'arma, delle opere e dei mezzi direttamente destinati alla difesa nazionale, a venti anni dall'entrata in vigore della citata legge 4 ottobre 1988, n. 436[1].

In particolare, nel programma dell’indagine conoscitiva la Commissione difesa, dopo aver posto in risalto la rilevanza economica e strategica degli investimenti concernenti i programmi di armamento e, più in generale, i mezzi destinati alla difesa nazionale, ha sottolineato come negli ultimi anni “i programmi di armamento sono stati oggetto di numerosi interventi di rifinanziamento e di definanziamento, attraverso provvedimenti omnibus di iniziativa governativa, di cui è stato difficile valutare, in sede parlamentare, l'effettiva ratio e i reali effetti, in mancanza di una visione complessiva e dinamica dell'intero settore”.

Da qui l’esigenza, osserva sempre la Commissione, “di ricondurre alla sede parlamentare questo flusso di informazioni e di fare il punto sull'acquisizione dei citati programmi, anche in considerazione del fatto che, negli ultimi venti anni, ossia dalla data di entrata in vigore della legge n. 436 ad oggi, il settore della difesa” e, soprattutto quello degli armamenti, ha subìto trasformazioni epocali conseguenti, in particolare, al diverso contesto strategico, al mutato quadro internazionale e dell'evoluzione della disciplina comunitaria.

Tali fattori hanno, in particolare, contribuito, da un lato, ad una progressiva proiezione delle Forze armate dei vari Paesi membri dell’Unione europea al di fuori dei confini nazionali per effetto della partecipazione a missioni internazionali di mantenimento o di ristabilimento della pace e, dall’altro lato, alla conseguente realizzazione di programmi di armamento in collaborazione tra vari Paesi e alla creazione di più stretti rapporti societari soprattutto tra le imprese europee.

In questo contesto si collocano, tra l’altro, le due proposte di direttiva presentate dalla Commissione europea il 5 dicembre 2007, richiamate nel citato programma dell’indagine conoscitiva, concernenti, rispettivamente, la semplificazione delle modalità e delle condizioni dei trasferimenti all'interno delle Comunità di prodotti destinati alla difesa (COM (2007) 765) e il coordinamento delle procedure di aggiudicazione di taluni appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi nei settori della difesa e della sicurezza (COM (2007) 766). La prima proposta si propone l'obiettivo «di ridurre gli ostacoli alla circolazione nel mercato interno delle merci e dei servizi (prodotti) destinati alla difesa e le distorsioni della concorrenza che ne risultano»; la seconda, invece, si prefigge l'introduzione “di un nuovo quadro legislativo europeo adeguato per l'aggiudicazione degli appalti pubblici sensibili in materia di sicurezza e di difesa” colmando le lacune della normativa in vigore, conformemente alla giurisprudenza costante della Corte di giustizia, che ha stabilito che il ricorso a deroghe al diritto comunitario, ivi compresa quella prevista dal citato articolo 296 del trattato, deve essere limitato ad ipotesi eccezionali e chiaramente definite.

Ciò premesso, gli obiettivi dell’indagine conoscitiva indicati nel relativo programma consistono nell’acquisire informazioni :

Ø sui procedimenti amministrativi che conducono alla definizione dei singoli programmi, con particolare riferimento alle procedure adottate per assicurare coerenza tra singoli programmi e strategia di difesa, anche alla luce del quadro euro-atlantico, sugli organismi coinvolti nei processi decisionali, ai criteri adottati per la scelta del contraente e per la relativa remunerazione;

Ø sulle procedure seguite dai principali Paesi europei in relazione all'acquisizione dei predetti programmi nonché sulla possibilità di coordinare gli impegni finanziari dei Paesi UE, non solo in funzione dell'adozione di strategie e di strumenti comuni di difesa, ma anche in vista degli effetti positivi che conseguirebbero dalla razionalizzazione e riqualificazione della spesa dei Paesi stessi;

Ø sui profili finanziari afferenti ai citati programmi, con particolare riguardo all'ammontare complessivo delle risorse attualmente destinate alla loro realizzazione, alle modalità attraverso le quali avviene la relativa programmazione finanziaria, ai criteri seguiti per l'allocazione degli stanziamenti tra i diversi stati di previsione della spesa del bilancio dello Stato, all'eventuale incidenza delle recenti decisioni EUROSTAT sulla programmazione finanziaria dei programmi in corso, nonché sulle risorse investite dai principali Paesi dell'Unione europea e della NATO;

Ø sulle caratteristiche dei programmi di armamento in corso, verificando, in particolare, quanta parte di questi ultimi sia qualificata dual use, quali siano le principali imprese che risultano assegnatarie dei programmi stessi e la distribuzione territoriale dei relativi impianti di produzione;

Ø sui possibili effetti dell'evoluzione della disciplina comunitaria sulle future acquisizioni dei menzionati programmi.

L’indagine dovrà, infine, valutare l'efficacia dell'attuale sistema di controllo parlamentare, anche alla luce dell'esperienza maturata nei principali Paesi europei, esaminando, in particolare, la possibilità di prevedere nuove forme di controllo, verificando quanti programmi in corso sono stati assoggettati al parere parlamentare e quali sono stati i criteri adottati per distinguere, nell'ambito dei programmi di armamento, quelli concernenti il mantenimento delle dotazioni e il ripianamento delle scorte.

Contenuto

Il Ministro della difesa, in data 10 marzo 2009, ha trasmesso, ai sensi dell’articolo 1, comma 1, lettera b), della legge 4 ottobre 1988, n. 436, la richiesta di parere parlamentare in ordine al programma pluriennale di A/R SMD n. 01/2009, relativo alla prima fase del programma di digitalizzazione dei principali mezzi, sistemi e componenti di una Forza NEC (Network enabled capability) articolata su una Forza media digitalizzata a connotazione terrestre e su una Forza da sbarco digitalizzata.

La richiesta è stata quindi assegnata, in data 12 marzo 2009, alla IV Commissione (Difesa), che è chiamata ad esprimere il prescritto parere entro l’11 aprile 2009.

Il programma pluriennale di A//R SMD n. 01/2009, relativo alla digitalizzazione dei principali mezzi, sistemi e componenti di una Forza NEC(Prima fase)

Il programma pluriennale in esame, sul quale la Commissione difesa è chiamata ad esprimere un parere al Governo, attiene alla realizzazione della prima fase (Concept Development end Experimentation)del progetto di digitalizzazione di una “Forza Nec” (Network Enabled Capabilities).

Al riguardo, si ricorda che, in via generale, il progetto “Forza NEC”è un progetto di ammodernamento dello strumento militare inteso all'acquisizione di capacità operative e tecnologiche completamente digitalizzate e come tali in grado di sfruttare le opportunità offerte dalle moderne tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

Da un punto di vista operativo, il progetto di digitalizzazione di una “Forza Nec” consiste nel dotare le unità operative schierate in campo, dai posti di comando alle varie piattaforme (carri armati, veicoli di trasporto truppe, sistemi di ricognizione, semoventi di artiglieria) fino al singolo soldato, di opportuni sistemi digitali di elaborazione e di comunicazione, pienamente integrati ed interoperabili tra di loro. Il progetto in esame, attraverso l’utilizzo di nuove tecnologie informatiche, consente di ridurre in maniera significativa i tempi di comunicazione e di acquisizione delle informazioni che da sempre rappresentano una criticità nella condotta delle operazioni militari.

Come precisato nella scheda illustrativa che accompagna la richiesta di parere in esame, la realizzazione dell’intero programma “con le attività approvvigionative successive alla prima fase sperimentale (Concept Development end Experimentation) rappresenta di fatto un rinnovamento ed ammodernamento della componente terrestre dello strumento militare in quanto prevede nel tempo sia la sostituzione dei mezzi ed equipaggiamenti in dotazione, sia l’elaborzione della associata digitalizzazione”.

La prima fase del Programma pluriennale in esame, sul quale la Commissione difesa è chiamata ad esprimere un parere, attiene, in particolare, ad una serie di attività sperimentali e di collaudo che dovranno costituire la “cornice” essenziale per la successiva fase di digitalizzazione, in tempi ristretti, di una Forza media articolata su una Brigata media (blindati 8x8 e 4x4), completa dei necessari supporti logistici, nonché di una Forza da Sbarco, individuata nel Reggimento Lagunari "Serenissima” e nel Reggimento "San Marco" della Marina militare.

Tali attività preliminari consistono, in particolare:

Ø nella progettazione del programma di digitalizzazione;

Ø nel collaudo dei sistemi e delle piattaforme da digitalizzare;

Ø nella definizione dei progetti industriali tesi, tra l’altro, alla fornitura dei principali sistemi C4ISTAR[2], C2N, sensori, attuatori e decisori;

Ø nell’approvvigionamento dei principali strumenti (sensori, attuatori e decisori) destinati a garantire che la “Digitalizzazione dello Spazio della manovra” della Forza NEC sia realizzata in tempi rapidi.

In relazione alle attività di definizione dei progetti industriali, la relazione illustrativa precisa che tale attività dovrà essere condotta avvalendosi delle risultanze degli studi di riduzione del rischio e di definizione del Progetto già finanziati a partire dal 2007.

Come precisato nella richiamata relazione illustrativa, la successiva seconda fase del Progetto, relativa alla effettiva digitalizzazione delle prime due unità operative (Una Forza media ed una Forza anfibia) “sarà oggetto di presentazione, con specifico programma”.

La durata prevista del programma relativo alla prima fase di digitalizzazione di una “Forza Nec”, come riferisce la scheda illustrativa, è di quattro anni con inizio dal 2009.

Il costo stimato della prima fase del Programma ammonta a 650 milioni di euro. Al riguardo, la citata nota illustrativa precisa che il “il sostegno finanziario potrà essere assicurato dal Ministero dello Sviluppo economico”.

In relazione ai costi del Programma in esame, si segnala che la Nota aggiuntiva allo Stato di previsione del Ministero della difesa per il 2009 prevede espressamente, tra i programmi di “previsto finanziamento” per il citato anno finanziario, il programma “Forza Nec”. Lo stanziamento riportato nella citata Nota aggiuntiva 2009, per l’esercizio finanziario medesimo, è pari a zero. Al riguardo, la medesima Nota aggiuntiva precisa che “il Programma è in parte sostenuto anche con risorse a valere sul Dicastero dello Sviluppo economico” .

Per quanto riguarda gli aspetti industriali del Programma, la scheda illustrativa esclude il ricorso ad iniziative di cooperazione internazionale.

Il programma dovrebbe essere, pertanto, realizzato da industrie nazionali operative nel settore meccanico, elettronico, elettromeccanico, elettroottico e delle telecomunicazioni. Al riguardo, il documento in esame individua espressamente le seguenti possibili aziende inrteressate: FINMECCANICA, IVECO, SIRA, ENGENEERING.

[1] Il programma completo dell’indagine conoscitiva è pubblicato in allegato al resoconto sommario della seduta del 15 ottobre 2008 della Commissione difesa. In data 18 novembre 2008, con l’audizione del Ministro della Difesa, è iniziato il ciclo di audizioni previsto nel citato programma che contempla, inoltre, le audizioni del Ministro dello sviluppo economico, del Capo di Stato Maggiore della difesa (audizione svolta il 10 dicembre 2008) , dei vertici militari e amministrativi (con particolare riferimento a quelli aventi competenza diretta in materia di armamenti), dei rappresentanti delle principali imprese assegnatarie dei programmi in corso, dei rappresentanti dell'Associazione Industrie per l'Aerospazio e la Difesa (audizione svolta il 27 gennaio 2009), dei rappresentanti dell'European Defence Agency (EDA), dei rappresentanti dell'Organisation Conjointe de Coopération en matière d'ARmement (OCCAR), dei rappresentanti dell'ISTAT, dei membri italiani della Sottocomissione difesa e della Commissione per il mercato interno e la protezione dei consumatori del Parlamento europeo, dei dirigenti del Ministero dell'economia e delle finanze, dei rappresentanti di istituti di ricerca ed esperti in discipline giuridiche e scientifiche (L’audizione di rappresentanti dell'Istituto Affari Internazionali (IAI) ha avuto luogo il 13 gennaio 2009).

[2] C4-ISTAR (Command, Control, Communications, Computer applications, Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and Reconnaisance) è l’acronimo che definisce gli assetti di comando, controllo, comunicazione, consultazione, intelligence, sorveglianza, acquisizione obiettivi e ricognizione.